我國政府績效管理制度 運行機制與立法路徑研究

邱佛梅

摘? 要：黨的十八大以來，我國政府績效管理工作取得重大進展，而法治化是促進政府績效持續(xù)提升和可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。針對當(dāng)前部分地方政府績效管理實踐模式和制度立法中途“夭折”的問題，文章提出“立法先行、國家主導(dǎo)、多元參與”是當(dāng)前我國政府績效管理可持續(xù)發(fā)展發(fā)展的根本路徑和推進模式，探討了政府績效管理的制度運行機制和立法路徑。

關(guān)鍵詞：政府績效管理;法治化;績效立法;制度體系

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.12.03

Research of Institutional Operation Mechanism and Legislative Path of Government Performance Management in China

Qiu? Fomei

（The Shenzhen Reform and Opening Up Executive Leadership Academy，Guangdong，Shenzhen，518060）

Abstract：Since the 18th CPC National Congress，China's government performance management has made significant progress，and legalization is the only way to promote the continuous improvement and sustainable development of government performance. In view of the“premature death”of some local government performance management practice modes and system legislation，this paper puts forward that“l(fā)egislation first， state leading and diversified participation”is the fundamental path and promotion mode for the sustainable development of government performance management in China，and discusses the institutional operation mechanism and legislative path of government performance management.

Key words：Government performance management;Legalization;Performance law;Institutional system

一、問題的提出

政府績效管理是公共管理的重要領(lǐng)域，是各國政府普遍認同的管理方法之一。我國的政府績效管理始于20世紀(jì)70年代。政府績效管理作為政府變革的主流技術(shù)工具，伴隨著新公共管理運動浪潮迅速席卷全球，并成為一種新型行政管理模式。中國政府在改革開放40多年中，持續(xù)實踐和探索績效管理策略方針，逐步建立起中國的政府績效管理體系，在推進績效管理改革方面做了大量卓有成效的工作，2016年以來績效管理改革制度的法治化、規(guī)范化問題成為我國的重點主抓任務(wù)。改革開放至今的40余年中，在地方實踐層面出現(xiàn)了“甘肅模式”“青島模式”“煙臺模式”“深圳模式”“思明模式”等以“模式”冠名的績效管理和評價活動;在實踐模式上，形成了目標(biāo)管理（目標(biāo)責(zé)任考核）、效能建設(shè)、公眾滿意度調(diào)查、第三方評估等績效管理和評價模式;在制度立法方面，建立了由人事績效、財政績效和公共事務(wù)績效3種類型構(gòu)成的中國政府績效管理制度體系。但中國特色的政府績效管理發(fā)展之路仍需逐步探索、漸進調(diào)適，在發(fā)展過程中相當(dāng)一部分如“甘肅模式”“煙臺模式”等實踐模式和制度立法中途“夭折”，其根源在于低程度的管理水平既缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的制度保障，也無法促使政府績效管理持續(xù)進行。[1]

政府績效管理的相關(guān)問題引發(fā)了學(xué)界對可持續(xù)問題與未來出路的思考，關(guān)于推進政府績效管理法治化的呼聲也越來越大。包國憲等實證分析了地方政府績效管理制度持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動與路徑依賴，指出應(yīng)從法制建設(shè)和組織管理兩方面進一步發(fā)力。[1]馬亮提出，加強政府績效管理的制度化建設(shè)是推進大數(shù)據(jù)時代政府績效管理的策略之一。[2]王學(xué)軍認為，推動我國政府績效治理轉(zhuǎn)型的主要路徑是推進政府績效管理的法治化。[3]謝能重針對政府績效管理法制化的導(dǎo)向、體系與原則展開研究。[4]

無論是實踐還是理論層面，以制度改革和法治化形式不斷促進政府績效持續(xù)提升和可持續(xù)發(fā)展，都是當(dāng)下政府工作的重中之重，也是政府需要承擔(dān)的長期的基礎(chǔ)性工作。筆者認為，中國政府績效管理已經(jīng)進入法治化軌道的新階段，但任何一套制度體系與運行機制并非短時間能建立的，應(yīng)深刻解釋其制度運行軌跡、制度基本功能、實現(xiàn)機制及其環(huán)境條件，在此基礎(chǔ)上探索分析政府績效管理的立法路徑。

二、政府績效管理制度的運行機制

徒“法”不足以自行，一套良好的政府績效管理制度體系必須要有相配套的運行機制才能保證制度的實施效果，保證制度實施中的結(jié)構(gòu)與秩序平衡。制度運行從時間過程來講是一個“非均衡—均衡—非均衡”的過程，從空間上來講是一個路徑依賴與自我增強機制相結(jié)合的產(chǎn)物。[5]如何完善并運行制度，涉及制度運行環(huán)境、運行機制和推進模式的考量，以減少制度運行摩擦和阻力。

（一）制度運行的環(huán)境條件

一般意義上講，政府績效管理制度的運行環(huán)境通常是由經(jīng)濟要素、政治要素、社會文化要素和技術(shù)要素等組成的有機系統(tǒng)。置于政府績效管理制度環(huán)境系統(tǒng)中，領(lǐng)導(dǎo)體制和績效文化是兩個核心問題，前者是政府績效管理的基礎(chǔ)保障，后者是政府績效管理的精神動力。優(yōu)化政府管理制度運行的環(huán)境條件，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)體制和營造優(yōu)良績效文化，具有其現(xiàn)實必要性。

1.領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制是決定政府績效管理能否取得成效的基石，屬于政府管理體制范疇，包括領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及領(lǐng)導(dǎo)活動方式等基本內(nèi)容。從政府績效管理的發(fā)展歷程來看，我國政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)起初由人事部主管，2008年從人事部轉(zhuǎn)到中紀(jì)委監(jiān)察部，黨的十八大以后又轉(zhuǎn)移到了中央機構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱“中央編辦”）。政府績效管理的地方主管部門更是五花八門。盡管領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與管理職責(zé)在不斷調(diào)整，但仍然擺脫不了“一把手工程”色彩。因此，薄貴利指出，目前我國政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)體制尚不夠成熟，主要存在代表性、權(quán)威性、統(tǒng)一性不夠和缺乏相對獨立性等問題。[6]構(gòu)建一套統(tǒng)一、權(quán)威、獨立、高效的政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)體制成為當(dāng)務(wù)之急。這涉及以下基本問題：

（1）績效管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的選擇?，F(xiàn)實中各地績效管理的主管機構(gòu)大致分為委托的現(xiàn)有黨政機構(gòu)和新設(shè)的專門機構(gòu)兩類。不同職能部門因其管理活動性質(zhì)、履職手段方式不同，有著不同的運行機制與管理模式。在地方新設(shè)專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)如績效辦，并順應(yīng)國家層面中央編辦為政府績效主管部門的安排，將績效辦歸于地方編辦主管，并賦予其獨立的超然地位，與評價對象保持距離。這樣既可將考評工作視為主業(yè)，提升政府部門績效，又可形成相互牽制關(guān)系，避免角色沖突。

（2）績效評價相關(guān)權(quán)力的分配與權(quán)限。權(quán)力組合是評價的基礎(chǔ)，評價權(quán)力關(guān)系中包括評價權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)和評議權(quán)，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)體制理應(yīng)對此“四權(quán)”予以區(qū)分和規(guī)范。在體制內(nèi)部，評價的相關(guān)權(quán)力是組織管理自上而下的權(quán)力，評價權(quán)、組織權(quán)具有唯一性，但實施權(quán)、評議權(quán)可以多元分解。以佛山市政府績效管理為例，評價主體為市級黨委政府主要負責(zé)人組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”（黨委書記為組長），擁有評價權(quán)，負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署整個區(qū)域的政府績效管理工作;新設(shè)專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（績效辦），行使組織權(quán)，承擔(dān)組織整個區(qū)域的績效管理日常工作，而實施權(quán)由政府主管部門實施或委托第三方實施，負責(zé)進行具體的評價工作。擁有評議權(quán)的主體亦可實現(xiàn)多元化，如機關(guān)互評、專家評議和公眾評議等。

（3）厘清績效管理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與原則?，F(xiàn)階段不少地方績效管理工作仍靠“一把手工程”推進，能否順利實施取決于黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。傳統(tǒng)體制內(nèi)評價，政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌握核心的決定權(quán)與評價權(quán)，寄希望于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是解決績效管理現(xiàn)實問題最直接、最有效的途徑。未來的發(fā)展方向為將領(lǐng)導(dǎo)體制寫入正式的法律文本，避免因人事調(diào)動出現(xiàn)的“人走政息”“新官不理舊賬”問題，做到政府績效管理“一張藍圖繪到底”。

2.績效文化

績效制度與績效文化是政府績效管理的靈魂與精髓，前者保障績效管理的發(fā)展方向，后者提供績效管理的精神動力，二者之間是缺一不可、相互支撐的關(guān)系，績效制度彰顯績效文化，績效文化推動和影響制度實施效果，能保障制度運行?？冃幕侵刚ㄟ^績效管理體系的建立和逐步改進，特別通過績效評價指標(biāo)篩選和完善，推動成員逐步確立起組織所倡導(dǎo)的共同價值理念。[7]績效文化是一種以公共服務(wù)、公共責(zé)任、公眾滿意和公共利益為基本理念的彰顯公共價值的行政文化?？冃幕峭ㄟ^目標(biāo)、過程、結(jié)果3個方面來影響績效管理制度運行的。在績效目標(biāo)方面，以追求公共服務(wù)、公共責(zé)任、公眾滿意和公共利益等為價值導(dǎo)向，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性的統(tǒng)一;在過程控制方面，績效文化的效率、透明等基本理念強化了對決策的過程控制，要求對基本任務(wù)的執(zhí)行加以“實時監(jiān)控、實時糾偏糾錯和預(yù)期預(yù)估”，以求政府績效管理的有效性和回應(yīng)性;在評價結(jié)果方面，“人民滿意”是績效管理制度的終極目標(biāo)，評價結(jié)果及其應(yīng)用應(yīng)當(dāng)保證“公正、公平、公開”。

從目前實踐來看，官僚主義、封閉保守、片面追求效率等負面行政文化嚴(yán)重制約著我國績效管理的發(fā)展。優(yōu)化績效制度環(huán)境、加強績效文化建設(shè)是我國政府的當(dāng)務(wù)之急，為此需要做到以下3點：（1）轉(zhuǎn)變政府管理理念，破除不好的傳統(tǒng)思想觀念。堅持“以人民為中心”的績效管理思想，要從“政府本位”觀念轉(zhuǎn)向“民眾本位”觀念，“人治”思想轉(zhuǎn)向“法治”思想，從管制型政府向績效型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。（2）建立績效導(dǎo)向的行政文化，營造良好績效氛圍。要繼承我國傳統(tǒng)優(yōu)秀行政文化如“厚德載物”“剛健有為”“先天之下憂而憂”等，批判官本位、官僚主義等糟粕文化，著手營造績效導(dǎo)向的文化氛圍，形成追求優(yōu)秀績效的價值觀。[8]（3）加強績效管理培訓(xùn)，打造一支高質(zhì)量的政府績效管理人才隊伍。通過宣傳教育、專項培訓(xùn)、規(guī)范行為制度等，力求將績效管理的基本理念演變成政府人員的潛意識，構(gòu)建政府績效管理人才培養(yǎng)機制。

（二）制度運行的常態(tài)機制

運行機制是國家實現(xiàn)政治目標(biāo)的必要手段。針對我國政府績效管理隨意性大、矛盾利益沖突的弊端，制度運行的設(shè)計應(yīng)聚焦于協(xié)調(diào)機制、激勵機制和申訴救濟機制。其中，協(xié)調(diào)機制解決運行制度的規(guī)范性問題，激勵機制解決運行制度的積極性問題，申訴救濟機制解決運行機制的公正性問題。

1.協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)各方利益沖突是績效評價運行順暢的前提條件。政府績效管理在權(quán)力關(guān)系調(diào)整與優(yōu)化過程中難免涉及評價主體與評價對象、評價對象內(nèi)部之間、評價對象與外部社會之間等的利益關(guān)系。良好的協(xié)調(diào)機制會產(chǎn)生“1+1>2”的效果，若是彼此關(guān)系協(xié)調(diào)不順暢、不和諧，則有可能是“1+1<2”，甚至為0或小于0的效果。美國學(xué)者林德布洛姆主張通過民主社會多元利益主體的制度性互動（分散的意見—社會互動—綜合的意見），協(xié)調(diào)彼此，并最終達成行政決策。筆者以為，應(yīng)將績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為總協(xié)調(diào)指揮中心，建立由本級黨委、人大、各政府部門、社會公眾和專業(yè)機構(gòu)等多方組成、多方參與的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)—政府績效管理委員會，破除傳統(tǒng)科層式協(xié)調(diào)模式，構(gòu)建起以人民需求為導(dǎo)向的多方協(xié)調(diào)機制?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”機制能打破原有條塊分割的部門框架，有利于統(tǒng)籌資源配置，協(xié)調(diào)各部門間的利益關(guān)系，明確各部門的分工和責(zé)任，保障其相互間的協(xié)調(diào)配合。此外，為配合“領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”機制發(fā)揮最大功效，還需要建立相關(guān)配套制度機制：（1）建立政府績效管理各部門的聯(lián)席會議制度，有機整合主管部門、組織、人事、監(jiān)察、編制、統(tǒng)計等部門以及各機構(gòu)和專家學(xué)者，致力于協(xié)調(diào)各方關(guān)系與利益，并推動政府績效管理的研究與實踐探討;（2）建立績效溝通常態(tài)化機制，利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理系統(tǒng)，提供績效信息交流與傳遞的媒介及多方參與的監(jiān)督與溝通渠道。各方關(guān)聯(lián)主體可在任何時間、地點對政府績效管理中存在的問題及時提出反饋意見、表達需求，協(xié)調(diào)機構(gòu)也更加方便快捷地傳遞信息和處理爭議。

2.激勵機制

激勵機制是績效管理的推動力。隨著我國行政體制改革的深入，政府績效管理的激勵機制作為提升政府績效與激發(fā)改革動力的重要手段，越來越引起政府部門和學(xué)術(shù)界的高度重視。在實踐中，各項績效評價結(jié)果經(jīng)常被作為黨委和政府決策、財政預(yù)算編制、干部選拔任用、機構(gòu)編制調(diào)整以及獎勵問責(zé)的重要參考依據(jù)。理論上來說，相關(guān)單位通常通過建立長效激勵機制，將績效結(jié)果作為獎優(yōu)罰劣的依據(jù)，通過職務(wù)晉升、薪酬福利等方式激發(fā)評價對象的工作積極性，實現(xiàn)評價的約束性與激勵性并重，以解決傳統(tǒng)體制下公務(wù)員獎懲與績效關(guān)聯(lián)度低的弊病。

在政府績效管理試點的10多年里，政府績效管理激勵機制在某種程度上淪為黨政部門“變相發(fā)錢發(fā)福利”的主要借口。因此，進一步完善政府績效管理的激勵機制著實有必要，具體應(yīng)考慮4點：（1）堅持以精神激勵為主、物質(zhì)激勵為輔的原則，實行“精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合”“政績與物質(zhì)激勵雙重約束”的激勵約束機制;（2）實行激勵機制以謀求公共利益最大化、提高工作積極性為目標(biāo)，激發(fā)改革內(nèi)動力，提高政府績效管理水平;（3）堅持正向激勵與負激勵機制相結(jié)合，建立職務(wù)晉升、薪酬福利制度，以及責(zé)任追究與行政問責(zé)機制，對違法違紀(jì)行為和工作后進行為進行反向激勵;（4）堅持公平公正的原則，確保激勵機制、工作績效與激勵層次呈正比。

3.申訴救濟機制

制度非理性易于引起評價結(jié)果出錯，進而評價的可靠性和權(quán)威性都會受到影響。而“無救濟即無權(quán)利”，若無良好的申訴救濟機制，勢必會導(dǎo)致評價對象權(quán)利遭侵犯或應(yīng)有權(quán)利無法實現(xiàn)。因此，為保障績效評價的公平公正、防止評價主體濫用權(quán)力以及保證評價結(jié)果的有效運用，應(yīng)建立兼具糾錯和監(jiān)督雙重功能的申訴救濟制度。申訴救濟制度是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）申訴范圍?？冃гu價申訴救濟分為事前救濟、事中救濟和事后救濟。評價前，評價主體或?qū)ο罂舍槍冃Ч芾韺嵤┺k法或績效評價指標(biāo)體系進行申訴;評價中，為防止績效信息數(shù)據(jù)失真、殘缺或歪曲造成績效管理誤差，應(yīng)設(shè)置事中救濟機制，對績效管理信息數(shù)據(jù)的真實性有異議可申訴;評價結(jié)果公布后，評價對象對結(jié)果存有異議，應(yīng)當(dāng)設(shè)置事后申訴救濟渠道，以確?？冃Ч芾斫Y(jié)果的公正性。

（2）申訴管理機構(gòu)。各地政府在實踐中通常將績效辦作為申訴管理機構(gòu)。這意味著績效辦既有考評組織權(quán)，又有考評申訴審查權(quán)。如此，績效辦考核工作任務(wù)繁重，且邏輯上還存在既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的尷尬局面和實踐悖論，無法真正維護評價對象的合法權(quán)益。因此，應(yīng)使評價主體和救濟主體相分離，選擇一個客觀中立、權(quán)威公正、了解實情的機構(gòu)作為申訴管理機構(gòu)。國外早有獨立的申訴機構(gòu)，如印度文官申訴機制中的“公共申訴司”，我國香港也有獨立的行政復(fù)議機構(gòu)“行政申訴專員公署”。[9]根據(jù)我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的規(guī)定，地方人民代表大會常務(wù)委員會可作為申訴處理機關(guān)，評價對象可對評價主體的違法行為或不當(dāng)處理提出申訴。此外，亦有學(xué)者提出，權(quán)威的第三方機構(gòu)也可作為績效申訴管理機構(gòu)，但因其職能權(quán)限和信息障礙等限制，會加大第三方機構(gòu)受理申訴工作的難度[10]。

（3）申訴方式。申訴方式應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，以便于申訴部門清楚、明確地作出意思表示，并提供全面的佐證材料。申訴方式通常有兩種：①以書面方式申請申訴?？冃Ч芾斫Y(jié)果反饋給各評價對象后，各評價對象對績效結(jié)果存有異議，須在規(guī)定時間向申訴機關(guān)提出書面申訴;②通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提出申訴。利用網(wǎng)絡(luò)科學(xué)技術(shù)，搭建一個方便、快捷、高效的申訴網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。以佛山為例，佛山開通網(wǎng)絡(luò)成績扣分申訴系統(tǒng)，評價對象可在系統(tǒng)上提交申訴申請并上傳佐證材料，保證申訴機構(gòu)能充分聽取評價對象的意見，確保結(jié)果客觀真實。

另外，申訴程序法定也是績效申訴公平處理的重要保證。法律制度應(yīng)規(guī)定評價對象提出申訴申請、申訴機關(guān)受理申訴、申訴機關(guān)核實審理、申訴機關(guān)作出決定以及申訴各方執(zhí)行決定等程序，并對申請期限、受理期限、審理期限、執(zhí)行期限等進行嚴(yán)格限制。

（三）制度優(yōu)化的推進模式

政府績效管理制度的優(yōu)化模式，是指政府基于變革公共生產(chǎn)力、推動政府管理創(chuàng)新、提升政府績效水平、提高政府的公信力與執(zhí)行力等內(nèi)在動機，依靠多元主體，通過國家指導(dǎo)、立法保障來推進政府績效管理工作的創(chuàng)新途徑和運行模式。結(jié)合我國當(dāng)前實踐現(xiàn)狀，立法先行、國家主導(dǎo)、多元參與是我國政府績效管理制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵優(yōu)化路徑模式。

1.立法先行

周志忍等指出：“美國績效管理推進機制屬于立法主導(dǎo)下的多主體協(xié)同推進模式，其特色包括規(guī)范化、精致化、透明和社會監(jiān)督。中國績效管理推進機制呈現(xiàn)多樣化實踐，共同特點是行政主導(dǎo)和‘一把手工程’為代表的人治化色彩?！盵11]然而，具有較濃重的人治特征和“人身依附”色彩的行政主導(dǎo)模式雖有利于高效力、高權(quán)威、動態(tài)推動考評工作開展，但有悖于法治政府建設(shè)的初衷。探討“立法先行”的推進機制，已成為提升國家治理能力的迫切要求，也是推進政府績效管理工作的前提。政府績效管理的推進要由現(xiàn)行的行政主導(dǎo)體制轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)的立法體制。

（1）“立法先行”模式能避免績效立法的低層次化。立法是充分表達各方利益訴求的良好渠道，通過吸收民意增強績效管理制度的科學(xué)性與民主性，切實保證制度的質(zhì)量，有利于提升考評工作的權(quán)威性和執(zhí)行力、公信力。

（2）“立法先行”模式通過立法賦予考評組織法律地位，能夠平衡評價主體與對象的權(quán)力與權(quán)利、職責(zé)與義務(wù)。

（3）立法過程本質(zhì)上是利益平衡的過程，通過人大主導(dǎo)的立法溝通和協(xié)調(diào)，能較為公平地平衡各部門的利益分配并解決部門爭議，有利于避免政府績效管理成為各部門“爭權(quán)諉責(zé)”的“暗戰(zhàn)之所”，避免制度起草帶來的部門利益傾向。

在法治政府建設(shè)的大背景下，從政府績效管理的試點探索模式轉(zhuǎn)為立法主導(dǎo)模式，體現(xiàn)了我國政府管理從“經(jīng)驗主義”走向“法律主義”的必然趨勢，是政府績效管理發(fā)展與政府管理改革創(chuàng)新的優(yōu)選推進機制。

2.國家主導(dǎo)

從域外經(jīng)驗來看，政府績效管理的發(fā)起者皆為國家，國家發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。韋斯認為，國家或政府機構(gòu)缺少主動發(fā)起績效評估的動力，這就是評估與管理的邏輯悖論。[12]目前，政府績效管理法治化活動仍處于“地方先行”的階段。2011年，我國政府開始推動績效管理試點，應(yīng)總結(jié)試點中的有效經(jīng)驗和理論模式，推進全國層面的績效管理法律體系建設(shè)。發(fā)展“國家主導(dǎo)型”政府績效管理法治化實踐，將政府績效管理制度上升到國家層面的法律法規(guī)，并在法律的指導(dǎo)下編制出績效管理的“頂層設(shè)計”—通用模型。這是社會的期望，是未來的發(fā)展方向，也是當(dāng)前推動政府績效管理發(fā)展的根本出路。

3.多元參與

洛克提出了一條國際公認的準(zhǔn)則，“政府是人們自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成的共同體”，這說明推進政府績效管理的主體應(yīng)該屬于“聯(lián)合組成政府”的“人們”，需要體現(xiàn)多元性，引導(dǎo)公眾參與，推進評價主體多元化：（1）要培育及引入外部主體，創(chuàng)造條件支持獨立第三方評價。以學(xué)術(shù)組織、咨詢公司與大眾傳媒等為代表的第三方機構(gòu)評價政府的實例越來越多，這也是政府績效管理的主要趨勢。（2）體制內(nèi)部考評應(yīng)統(tǒng)一評價組織權(quán)，開放評價實施權(quán)?？山梃b珠?！叭f人評政府”等經(jīng)驗，由評價組織者負責(zé)考評體系及方案設(shè)計，委托第三方調(diào)查實施、數(shù)據(jù)處理及過程監(jiān)督。如此，政府、群眾、專家都參與其中，實現(xiàn)了360°的多元評價。（3）推廣“人大主導(dǎo)、委托第三方評價”模式，避免角色沖突及政府平級部門之間的推諉及內(nèi)耗。在現(xiàn)實條件下，人大不具有評價的專業(yè)技術(shù)手段，考慮到政府信息公開程度不足、信息不對稱等現(xiàn)實因素，由第三方獨立評價也難以操作?！叭舜笾鲗?dǎo)、委托第三方評價”模式既體現(xiàn)人大的主體性及權(quán)威地位，又發(fā)揮了第三方的專業(yè)性、客觀性與公正性。近些年，國務(wù)院連續(xù)提出“第三方評價”，實際上就是為了解決這個問題。

三、政府績效管理的立法路徑

（一）法治要素

美國學(xué)者弗里德曼提出，法治包含3個構(gòu)成要素：實體性要素（指法律規(guī)范）、結(jié)構(gòu)性要素（指法律組織或主體、法律運行的程序或模型等）及文化性要素（對法律的價值判斷、觀念態(tài)度等）。[13]基于法治構(gòu)成要素理論，政府績效管理及評價法治化是一個將政府績效管理的實體性、結(jié)構(gòu)性、文化性3個構(gòu)成要素系統(tǒng)整合的過程。法治化的實現(xiàn)路徑需要在合理界定政府績效管理組織及關(guān)聯(lián)主體的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)（結(jié)構(gòu)性要素）的基礎(chǔ)上，努力培育績效文化及政府績效管理法治化文化（文化性要素），并構(gòu)建政府績效管理及評價法律規(guī)范體系（實體性要素）。

1.政府績效管理及評價立法無疑需要一個具有指導(dǎo)性和可操作性的法律規(guī)范體系，這是實體性要素。國家層面立法的缺失，地方層面立法的無序，使得各地開展的績效管理活動完全處于一種放任自流的狀態(tài)。全國性統(tǒng)一的政府績效管理立法成為績效評價可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

2.政府績效管理涉及多個關(guān)聯(lián)主體，需要明確政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、評價主體、評價對象及相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等，這是結(jié)構(gòu)性要素。政府績效管理及評價立法應(yīng)注重“頂層設(shè)計”，理順績效管理及管理過程中涉及的組織權(quán)、評價權(quán)、實施權(quán)等多重權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一行使評價組織權(quán)，從而建立起權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精簡高效的考評組織體系。

3.“使法治凝結(jié)在一起、決定法治在作為一個整體的社會文化中的態(tài)度和觀念”，是績效文化及法治文化，這是文化性要素。文化性要素應(yīng)包括追求公眾滿意導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向等價值取向，遵循經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性以及“質(zhì)量+責(zé)任+回應(yīng)”的基本績效理念，遵循“公平、公開、公正”、崇尚法律權(quán)威、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、服務(wù)意識等法治價值理念，同時將增加人民獲得感、幸福感和安全感等作為重要的績效內(nèi)容。培育績效文化是推動政府績效管理法治化的文化驅(qū)動力，也是推動評價發(fā)展的客觀環(huán)境條件。

（二）立法模式

盡快制定和出臺專門、統(tǒng)一的政府績效管理相關(guān)法律的條件正日趨成熟。政府績效管理在各地方的實踐情況不一，績效立法路徑是走“先地方、后中央”，還是走“先中央、后地方”，成為立法倡導(dǎo)者間爭議較大的問題。學(xué)者們關(guān)于此問題的探討可歸納為3種立法模式：1.自下而上模式，石富覃、包國憲、陶清德等人提出，應(yīng)當(dāng)遵循“地方性法規(guī)—部門規(guī)章—行政法規(guī)—國家立法”的路徑。[14-15]2.自上而下模式，方振邦等認為，自上而下的立法途徑順應(yīng)世界趨勢，可加快績效管理法治化進程，也可減少法律沖突現(xiàn)象，提高立法工作效率。[10]3.從完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系入手。汪珺等認為，當(dāng)前應(yīng)先通過修改《預(yù)算法》和《審計法》規(guī)定，開展預(yù)算支出績效考評和政府績效審計，在此基礎(chǔ)上建立全面評價政府工作績效的制度。[16]筆者認為，基于目前評價實踐發(fā)展現(xiàn)狀，在中央政府積極鼓勵地方“先行先試”的大背景下，“立法先行、試點先行、地方先行”是我國政府績效管理的首選立法模式。這是由我國政治、經(jīng)濟和文化等多重外在影響因子及民眾對政府績效管理的立法訴求和績效關(guān)聯(lián)主體的價值期許等內(nèi)在變量決定的。

1.“立法先行”是推動政府績效工作科學(xué)、有序發(fā)展的重要動力。在當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型期，“立法先行”成為對原有制度、原有體制進行改革創(chuàng)新的路徑依賴和解決問題之道。實現(xiàn)政府績效管理法治化有利于評價的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，有利于發(fā)揮法律指引和規(guī)范的功能作用，通過建立健全績效管理法制體系及運行機制，調(diào)整與政府績效管理相對應(yīng)的社會關(guān)系，并形成良好的績效管理及評價法律秩序，從而實現(xiàn)政府績效管理及評價“良法之治”的追求。

2.“試點先行”是保證績效立法質(zhì)量和探索立法經(jīng)驗的正確之路。試點先行是針對前瞻性、爭議性問題制定政策和法律規(guī)范的重要途徑，具有“試錯糾錯—總結(jié)經(jīng)驗—尋找規(guī)律”的作用。相較其他地方，已經(jīng)進行過政府績效管理試點工作的部門或地區(qū)具備較好的制度實踐基礎(chǔ)，在這些地區(qū)先行試點立法，能更多地反映社會對績效立法的需求，充分發(fā)揮地方立法試驗田的作用，為政府績效法治化在全國的推行做出經(jīng)驗探索性貢獻。

3.“地方先行”是由當(dāng)前我國政府管理創(chuàng)新和立法工作的傳統(tǒng)經(jīng)驗和體制機制決定的。在改革試驗中，地方通常擁有“先行先試權(quán)”，政府績效管理法治化實踐也是在擁有“先行先試權(quán)”的地方如哈爾濱、杭州等城市開始探索立法模式的。

（三）立法屬性

在“立法先行、試點先行、地方先行”的立法模式下，政府績效管理及評價立法的文本規(guī)格應(yīng)定位于地方性法規(guī)乃至行政法規(guī)，在范疇上歸屬于行政法，具有較高的法律效力，僅低于法律。在人大立法之前，應(yīng)當(dāng)鼓勵、支持、引導(dǎo)有條件的地區(qū)積極開展地方性法規(guī)立法工作。必須說明的是，在績效管理法治化進程中，難免會出現(xiàn)因地方自發(fā)立法而導(dǎo)致的地方法治沖突、地方法治割據(jù)的局面。為確保法治統(tǒng)一，中央政府應(yīng)制定地方政府績效管理立法指南，規(guī)定政府績效立法的條件、制定程序、格式標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容范圍、立法要求等，用以指導(dǎo)相關(guān)部門和地方政府績效管理及評價法治化的實踐。此外，還應(yīng)注意政府績效法規(guī)的原則性與操作性、普遍性與特殊性、虛與實的平衡，避免“理想的形式規(guī)范主義和絕對的建構(gòu)理性主義”的傾向。制定績效地方性法規(guī)，以提高政府績效管理的合法性地位，有利于提高政府績效管理的權(quán)威性、穩(wěn)定性、科學(xué)性，同時也為后續(xù)研究國家層面高質(zhì)量的“政府績效管理法”奠定理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。

（四）立法架構(gòu)

政府績效管理及評價法規(guī)規(guī)章制度的立法架構(gòu)是指法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容在結(jié)構(gòu)上的安排，這是一個立法技術(shù)的問題，包括立法內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排兩個方面。針對立法內(nèi)容，盛明科、閆勝躍認為，政府績效管理立法框架涉及立法宗旨、基本原則、績效計劃、績效評估﹑績效診斷、結(jié)果使用等內(nèi)容，可重點在以下幾個方面創(chuàng)新，一是建立多元參與的績效管理主體體系;二是建立科學(xué)合理的績效管理指標(biāo)體系框架;三是建立多樣統(tǒng)一的績效評估方法體系;四是建立獎優(yōu)罰劣的績效評估結(jié)果運用體系。[17]曹小華提出，地方政府績效管理立法的核心在于明確領(lǐng)導(dǎo)體制、功能定位、指標(biāo)體系、績效目標(biāo)、評價流程、結(jié)果應(yīng)用和申訴救濟制度。[18]從立法實踐來看，《哈爾濱市政府績效管理條例》共7章，包括總則、績效計劃、績效評估、績效信息、績效結(jié)果、法律責(zé)任和附則?！逗贾菔锌冃Ч芾項l例》共7章，包括總則、績效管理規(guī)劃和年度績效目標(biāo)、過程管理、年度績效評估、結(jié)果應(yīng)用、績效問責(zé)和附則。從域外經(jīng)驗來看，冉敏等以美國、英國、澳大利亞和日本為例，認為國外政府績效管理立法重點是規(guī)范政府績效戰(zhàn)略和計劃的主體機構(gòu)和內(nèi)容構(gòu)成，重視對績效信息使用和績效信息反饋的規(guī)范，組織任務(wù)和遠景、績效戰(zhàn)略和計劃、績效目標(biāo)等三者內(nèi)容上關(guān)聯(lián)密切，對績效測量和績效評估只做出框架性規(guī)定。[19]韓國的《政府業(yè)務(wù)評價基本法》對政府績效管理的基本原則、績效計劃、組織機構(gòu)、評價主體、評價內(nèi)容、評價方法、評價程序、評價種類和結(jié)果應(yīng)用等作了詳盡的規(guī)定。美國的《政府績效與結(jié)果法案》和《政府績效與結(jié)果修正法案》的主要內(nèi)容由戰(zhàn)略規(guī)劃、績效規(guī)劃和年度報告3個部分組成，具體包括績效目標(biāo)、績效計劃、相關(guān)責(zé)任主體、指標(biāo)體系、績效評估結(jié)果等內(nèi)容。

綜上所述，一部權(quán)威的、專門的、全面的、合理的政府績效管理及評價法規(guī)至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：基本原則與功能定位、績效目標(biāo)與績效計劃、領(lǐng)導(dǎo)體制與關(guān)聯(lián)主體、評價內(nèi)容與指標(biāo)體系、組織流程與實施程序、績效信息與數(shù)據(jù)處理、績效結(jié)果與結(jié)果應(yīng)用、救濟渠道與監(jiān)督問責(zé)等。在立法結(jié)構(gòu)和章節(jié)安排上，可采用如下思路來構(gòu)造：基本制度與原則—績效目標(biāo)與計劃—績效管理與流程—績效信息與溝通—績效結(jié)果與應(yīng)用—救濟渠道與監(jiān)督—績效問責(zé)與激勵。

四、結(jié)論

立法先行是發(fā)達國家實施政府績效管理的有益經(jīng)驗，也是我國推動改革創(chuàng)新的重要法寶。我國政府績效管理法治化依然面臨推進機制、自身局限、立法權(quán)限和制度環(huán)境等多方面約束。立法主導(dǎo)、國家主導(dǎo)、多元參與是當(dāng)前我國地方政府績效管理深入發(fā)展的根本路徑和推進模式。制定政府績效管理及評價的地方性法規(guī)甚至行政法規(guī)具有現(xiàn)實可行性，且已具備較好的立法基礎(chǔ)和條件。但政府績效管理在我國是一個新范疇并具有中國特色，這就需要整合政府績效管理的實體性、結(jié)構(gòu)性、文化性3個法治構(gòu)成要素，堅持“立法先行、試點先行、地方先行”的立政府績效管理立法模式。此外，還需建立政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)體制和營造良好的績效文化，并構(gòu)建起保障法律制度運行的協(xié)調(diào)機制、激勵機制和申訴救濟機制?？傊七M政府績效管理及評價法治化符合政府管理的客觀規(guī)律，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)然邏輯。構(gòu)建與我國國情相適應(yīng)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、功能完善的政府績效管理法律制度體系，是一項循序漸進的長期性工作，既要認識到立法緊迫又不能操之過急。

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