公共政策何以輕重緩急？
——以網(wǎng)約車政策歷程為例

趙弘毅 翟文康

一、問題的提出

公共政策的制定是為了解決社會問題，社會是復雜的，而政府的注意力是有限的。政府出臺的政策往往代表著政府對某個公共問題的關(guān)注與回應，這表明政府的注意力開始轉(zhuǎn)移到這個問題上來了。由于社會問題的多樣性與政府有限理性的矛盾，政策的制定不可能同時重點解決所有問題，因此需要對社會問題采取輕重緩急的處理策略，出臺多樣化的政策來應對。有的政策是針對性較強的重點解決問題、有的政策是指導性的調(diào)解、有的政策是政府關(guān)注但不急于回應、有的政策只是觀察性的。那么，就有一個問題值得關(guān)注，即為什么出臺的政策會有輕重緩急之分？在政策制定中，政府注意力分配的影響機制是什么？

對于這個問題，我們試圖尋找理論上的解釋。在解釋政策制定上，金登提出的多源流框架是國內(nèi)外學術(shù)界最有生命力和解釋力的理論框架。多源流框架能夠解釋問題是如何進入政策議程、政策是如何出臺的，用問題流、政策流和政治流解釋政策形成的黑箱過程。正如金登在其書中寫道：“本書的寫作目的就是要盡力解決這些問題。問題是怎樣引起官員注意的？他們從中挑選的備選方案是如何產(chǎn)生的？政府議程是怎樣建立的？”(1)約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，前言。但是，多源流框架卻無法解釋本文提出的問題。簡單來講，它只能解釋是什么因素導致了政策的出臺，卻不能解釋出臺的政策為什么呈現(xiàn)多樣化。因此，本文將在批判性借鑒多源流框架的基礎上，基于中國情境提出一個新的理論框架來解釋本文的研究問題，即政策形成的“三明治”框架，實現(xiàn)對多源流理論框架的拓展和深化。

二、多源流框架的文獻回顧

多源流框架是目前國內(nèi)外學術(shù)界研究成果最為豐碩的政策過程理論框架之一，已有研究主要是對多源流框架的應用與實證檢驗，以及關(guān)于多源流框架的修正與理論整合。

在多源流框架的實證應用方面，包括框架要素的檢驗、應用領域和內(nèi)容。框架要素是否適用于其他領域呢？戴克曼(Dykeman)等學者(2)Dykeman, Sarah and Allison M. Williams, “Agenda-Setting for Canadian Caregivers: Using Media Analysis of the Maternity Leave Benefit to Inform the Compassionate Care Benefit,” BMC Women’s Health, Vol.14, No.1, 2014, pp.1-22.發(fā)現(xiàn)，在健康保險計劃里，在打開政策之窗過程中，三條源流都適用。胡依特馬(Huitema)(3)Dave Huitema, Louis Lebel, Sander Meijerink, “The Strategies of Policy Entrepreneurs in Water Transitions around the World,” Water Policy, Vol.13, No.5, 2011, pp.717-733.證實了金登提出的政策企業(yè)家無處不在(包括官僚、政黨、非政府組織、專家和當?shù)厣鐓^(qū))。內(nèi)斯和米斯特雷塔(Ness, Mistretta)(4)Ness, E. C., & Mistretta, M. A., “Policy Adoption in North Carolina and Tennessee: A Comparative Case Study of Lottery Beneficiaries,” Review of Higher Education, Vol.32, No.4, 2009, p.509.使用案例比較研究的方法，運用多源流框架對比田納西州和北卡羅來納州(兩相鄰州)之間關(guān)于使用彩票彩金資助高等教育政策設計的差異。他們發(fā)現(xiàn)，政府結(jié)構(gòu)、州內(nèi)相關(guān)政策趨勢、政策企業(yè)家和政策之窗(對政策設計)起重要作用。多源流框架的生命力如何呢？有學者對2000—2013年發(fā)表的311篇多源流框架的文獻進行元分析(meta-analysis)，發(fā)現(xiàn)多源流應用在65個國家、跨越了22個不同政策領域，其中五個政策領域(健康、環(huán)境、治理、教育和福利)占多源流理論框架應用的77%，多源流框架在多個環(huán)境中被有效地使用。(5)Michael D. Jones, Holly L. Peterson, Jonathan J. Pierce, Nicole Herweg, Amiel Bernal, Holly Lamberta Raney, and Nikolaos Zahariadis, “A River Runs Through It: A Multiple Streams Meta-Review,” The Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp.13-36.國內(nèi)學者近些年關(guān)注了中國對外援助決策(6)孫明霞：《中國對外援助決策機制的國際鏡鑒——以美國“千年挑戰(zhàn)賬戶”決策分析為例》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。、共享單車政策、文化貿(mào)易政策(7)陳柏福，鄧子璇，楊建清：《改革開放40年以來我國對外文化貿(mào)易政策變遷研究》，《中國軟科學》2018年第10期。、勞動教養(yǎng)制度(8)李燕，朱春奎：《“政策之窗”的關(guān)閉與重啟——基于勞教制度終結(jié)的經(jīng)驗研究》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第5期。等政策領域。如共享單車政策議程的出現(xiàn)是因為政策窗口打開之時，政策企業(yè)家推動問題源流、政治源流與政策源流融合的結(jié)果(9)方浩，楊建：《基于多源流模型視角的政策議程分析——以共享單車為例》，《電子政務》2019年第1期。；如中國的易地扶貧政策可以解釋為，生存困境的問題源流、試點和有關(guān)文件的政策源流以及全面建成小康社會的決策促使易地扶貧搬遷的政治源流出現(xiàn)，這些源流綜合作用的結(jié)果(10)段忠賢，黃月又，黃其松：《中國易地扶貧搬遷政策議程設置過程——基于多源流理論分析》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2019年第10期。。國外學者在框架的應用方面，對氣候變化政策、醫(yī)療衛(wèi)生改革(11)Moghadam T.Z., Raeissi P., Jafari-sirizi M., “Analysis of the Health Sector Evolution Plan from the Perspective of Equity in Healthcare Financing: A Multiple Streams Model,” International Journal of Human Rights in Healthcare, 2019.等政策進行了研究。如澳大利亞長達十年的“千禧年干旱”最嚴重時，政策企業(yè)家將各個因素聯(lián)系起來，推動了澳大利亞2007年水法的通過(12)Dolan D.A., “Multiple partial couplings in the multiple streams framework: The case of extreme weather and climate change adaptation,” Policy Studies Journal, Vol.0, No.0, 2019, pp.1-26.。

除了解釋政策制定外，學者們還將多源流框架應用到解釋政策執(zhí)行、政策終結(jié)等方面。賴德(Ridde)(13)Ridde V., “Policy Implementation in an African State: An Extension of Kingdon’s Multiple-Streams Approach,” Public Administration, Vol.87, No.4, 2009, pp.938-954.基于多源流分析框架，在政策執(zhí)行視角下，提出了關(guān)于政策執(zhí)行的相關(guān)命題，認為政策執(zhí)行需要實現(xiàn)問題流和政策流的耦合，并且受到政治流的青睞。扎哈里爾迪斯(Zahariadis)等在研究希臘高等教育改革案例中印證和修正了賴德(Ridde)提出的命題。他們稱耦合不只發(fā)生在政策形成過程中，也發(fā)生在政策執(zhí)行過程中。在政策執(zhí)行中，也使用了相同的三源流匯和的策略。他們認為，激烈的沖突和歧義導致問題流和政策流的去耦，增加了政策執(zhí)行失敗的可能性。此外，研究結(jié)果還證明了政治流的青睞是政策執(zhí)行成功的必要不充分條件。扎哈里爾迪斯(Zahariadis)認為，源流的溢出效應不僅存在于政策形成過程中，也存在于政策執(zhí)行中，“(被廣泛接受的卻最終失敗的)政策在危機、集中壟斷、政治溝通不一致的情況下受環(huán)境、附加效應和制度操作規(guī)則影響，更有可能導致政策(執(zhí)行)的失敗。”(14)Zahariadis, N., & Exadaktylos, T., “Policies that succeed and programs that fail: Ambiguity, conflict, and crisis in Greek higher education,” Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp. 59-82.在政策變遷方面，薩冰和法比安(Sabine and Fabien)(15)Saurugger, Sabine, Terpan, Fabien, “Do crises lead to policy change? The multiple streams framework and the European Union’s economic governance instruments,” Policy Sciences, Vol.49, No.1, 2016, pp. 35-53.認為，廣泛的政策之窗和更連貫順暢的政策企業(yè)家聯(lián)盟更有利于推動政策的變化，多源流分析框架最初適用于分析政策議程設置，同時適用于解釋和分析政策變遷，并且這些分析情況超越了國家界限。他們的結(jié)論之一是，意見一致且溝通順暢的政策企業(yè)家聯(lián)盟能在某種程度上解釋為什么政策會在危機期間發(fā)生徹底的改變。政策終結(jié)何以發(fā)生？我國學者用孫志剛事件論證了三種源流的匯合導致了政策的終結(jié)(16)劉偉偉：《政策終結(jié)的多源流分析——基于收容遣送制度的經(jīng)驗研究》，《公共管理學報》2015年第4期。。因此，多源流理論要素經(jīng)過豐富的實踐檢驗，應用的政策領域和政策過程都得到了實證分析與驗證。

還有學者對多源流框架進行修正與理論整合。扎哈里爾迪斯對框架要素之一的政治流進行了修正，將政治流的國民情緒、利益集團、換屆整合成執(zhí)政黨的意識形態(tài)。(17)Zahariadis,Nikolaos and Christopher S.Allen., “Ideas, Networks and Policy Streams:Privatization in Britain and Germany,” Policy Studies Review, No.14, 1995, pp. 71-98.隨后，他又倡導在多源流框架中加入制度因素，多源流分析框架從三個方面與制度進行結(jié)合：一是制度性的模糊，二是政策場域，三是政策之窗的持續(xù)時間。(18)Zahariadis,N., “Delphic oracles:Ambiguity,institutions,and multiple streams,” Policy Sciences,Vol.49, No.1, 2016, pp. 3-12.于永達和藥寧基于我國現(xiàn)實的政治背景，將執(zhí)政黨的政治取向、允許表達的社會問題和具有相容性的備選方案作為三種源流的修正，進而打開政策窗口(19)于永達，藥寧：《政策議程設置的分析框架探索——兼論本輪國務院機構(gòu)改革的動因》，《中國行政管理》2013年第7期。。有學者認為，中國場景下政治源流和政策源流約束著問題源流，三種源流的融合并非偶然而是必然，遵循漸進主義的融合模式指導，最終實現(xiàn)問題的解決(20)閆建，婁文龍：《我國住房限購政策變遷研究——基于對多源流理論修正的視角》，《理論探索》2018年第6期。。楊志軍將政策理念、政策形象和政策精英作為三種源流的嵌入性因素，認為經(jīng)過這些中介變量，模糊性條件的政策過程才能夠更好地解釋中國的經(jīng)驗(21)楊志軍：《模糊性條件下政策過程決策模型如何更好解釋中國經(jīng)驗?——基于“源流要素+中介變量”檢驗的多源流模型優(yōu)化研究》，《公共管理學報》 2018年第4期。。朱朝霞和陳琪認為，在三種源流中，政治流在中國公共政策中占據(jù)主導地位，問題源流與政策源流都是通過該源流進入決策的政治系統(tǒng)(22)朱朝霞，陳琪：《政治流為中心的層次性多源流框架及應用研究——以上海自貿(mào)區(qū)設立過程為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》 2015年第6期。。當然，多源流框架本身還存在固有的局限，如框架并不夠清晰，有被證明為錯誤的可能性(23)Boscarino J.E., “Surfing for Problems: Advocacy Group Strategy in U.S. Forestry Policy,” Policy Studies Journal, Vol.37, No.3, 2010, pp. 415-434.，多源流框架的假設還只是在小樣本的案例中被檢驗(24)Rawat P., Morris J.C., “Kingdon’s ‘Streams’ Model at Thirty: Still Relevant in the 21st Century,” Politics & Policy, Vol.44, No.4, 2016, pp. 608-638.，源流之間不獨立而是相關(guān)(25)姜艷華，李兆友：《多源流理論在我國公共政策研究中的應用述論》，《江蘇社會科學》2019年第1期。。

在理論整合方面，學者們主要對多源流框架進行了精細化的發(fā)展。豪利特提出多源流與政策階段論的結(jié)合，他在三源流的基礎上增加了過程流和項目流，認為五源流融合在政策制定的不同環(huán)節(jié)(26)Howlett, M., McConnell, A., Perl, A., “Streams and Stages: Reconciling Kingdon and Policy Process Theory,” European Journal of Political Research, Vol.54, No.3, 2014, pp.419-434.；其后，他又將五源流擴展到政策周期的其他階段，不僅在政策制定中，還包括執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)，形成政策五流程模型(27)Howlett M., Mcconnell A., Perl A ., “Weaving the Fabric of Public Policies: Comparing and Integrating Contemporary Frameworks for the Study of Policy Processes,” Journal of Comparative Policy Analysis, Vol.18, No.3, 2016, pp.273-289.；除了與政策階段論結(jié)合外，豪利特還提出將修正的多源流政策周期框架與倡導聯(lián)盟進行理論整合(28)Howlett M, Mcconnell A, Perl A ., “Moving Policy Theory Forward: Connecting Multiple Stream and Advocacy Coalition Frameworks to Policy Cycle Models of Analysis,” Australian Journal of Public Administration, Vol.76, No.1, 2016, pp. 65-79.，實現(xiàn)理論的豐富發(fā)展。在多源流框架與歷史制度主義相結(jié)合的理論發(fā)展方面，史博和弗洛里安(Spohr,Florian)認為，多源流分析框架與歷史制度主義理論的結(jié)合可以幫助改善對影響深遠、路徑分離的政策改革的理解(29)Spohr, Florian, “Explaining Path Dependency and Deviation by Combining Multiple Streams Framework and Historical Institutionalism: A Comparative Analysis of German and Swedish Labor Market Policies,” Journal of Comparative Policy Analysis Research & Practice, Vol.18, No.3, 2016, pp. 257-272.。路徑依賴盛行，政策企業(yè)家使用政治之窗操作決策過程，通過改變政策話語和思維，直到新范式兼容舊秩序。在多源流框架與政策轉(zhuǎn)移相結(jié)合的理論發(fā)展方面，洛弗爾(Lovell)認為，使用多源流分析框架，結(jié)合國際政策轉(zhuǎn)移和流動理論，能為澳大利亞智能電能計量的發(fā)展政策提供更完整的解釋(30)Lovell H., “The Role of International Policy Transfer within the Multiple Streams Approach: The Case of Smart Electricity Metering in Australia,” Public Administration, Vol.94, No.3, 2016, pp.754-768.。這在一定程度上對多源流分析框架進行了補充，增強了其在該研究中的適用性。

綜上所述，關(guān)于多源流框架的研究大多是在多源流框架內(nèi)進行的，即關(guān)于框架的實證檢驗與應用、框架的修正與拓展、理論整合等，是對該理論應用范圍、解釋力的強化。但是，由于現(xiàn)實是不斷發(fā)展變化的，具有復雜性，該理論的解釋力還是有限的。本文打算基于多源流框架來構(gòu)建新的符合中國情境的政策形成框架，拓展多源流框架的解釋力。

三、政策制定的“三明治”框架

金登明確指出，“政策之窗是由問題溪流或政治溪流中的事件打開的，因此，就有問題之窗與政治之窗之分?！?31)約翰·W. 金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，第257頁。這說明，在問題、政治和政策三種源流中，問題和政治流能夠打開政策之窗，能夠誘發(fā)政策之窗開啟的要素，就會成為影響政策形成的因素。因此，本文在多源流框架的基礎之上，提取出“問題”與“政治”兩個核心要素，來分析二者是如何影響政策形成的。

首先，政治影響政策。政治—行政二分理論認為，政治是國家意志的表達、行政是國家意志的執(zhí)行(32)弗蘭克·J. 古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，復旦大學出版社，2009年，第11頁。。

德懷特·沃爾多的行政性政治(33)德懷特·沃爾多：《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》，顏昌武譯，中央編譯出版社，2017年，第157頁。以及我國學者提出的政治勢能(34)賀東航，孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。與高位推動(35)賀東航，孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》2011年第5期。都從理論上論證了政治是影響政策的重要元素。德博拉·斯通 (Deborah Stone)認為，“我們用來回應社會問題的政策工具，都飽含著豐富的政治意義，及帶著明確的政治目的工具”，因而在分析政策問題時，我們應將政治的維度納入其中。如其所言，“理性分析脫離不了政治的影響，客觀事物一旦與政治結(jié)合后，其客觀的實質(zhì)也開始向主觀靠近”(36)德博拉·斯通：《政策悖論——政治決策中的藝術(shù)》，中國人民大學出版社, 2006年。。

其次，問題也影響政策。政策的制定是回應和解決社會問題的，問題成為促使政策出臺的誘發(fā)因素。政策過程理論，如倡導聯(lián)盟框架(37)Paul, A, Sabatier, “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-oriented Learning Therein”, Policy Sciences, Vol.21, No.2-3, 1988,pp. 129-168.和間斷—均衡理論(38)保羅·A. 薩巴蒂爾：《政策過程理論》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年，第125頁。大都明確將焦點事件作為聯(lián)盟互動或政策圖景與場域互動的觸發(fā)因素，從而引起政策發(fā)生變遷，社會問題是影響政策過程的重要因素。社會問題或焦點事件是引起政府注意力的關(guān)鍵要素。正如金登所言，“他們(政府)的注意力會受到某一問題的一種具有聯(lián)系的指標影響。而在另一些時候，一個惹人注目的事件便可以引起他們的關(guān)注?！?39)約翰·W. 金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，第113頁。

因此，問題與政治能夠影響政策，二者的互動則會影響政策形成不同的類型。而在我國情境下，政策的制定是基于二重合法性，即政策制定是在國家與社會的關(guān)系中完成的。政治影響政策，在上下級政府關(guān)系中，具有科層制特征，是命令服從關(guān)系。上級授權(quán)給下級，下級政府出臺政策必須要有政治站位，保持權(quán)力行使的合法性，即行政的合法性。問題影響政策，政策是解決社會問題的，在政府與社會的關(guān)系中，政府的權(quán)力來源于人民，政府是對人民負責、為人民服務的，所以政府出臺的政策必須及時回應和解決社會問題，以保持政府行為的合法性，即政治的合法性。正因為有二重合法性的存在，使得問題與政治能夠同時影響政策，這解釋了為什么問題與政治影響政策。在上下級政府關(guān)系中，下級政府為保證行政行為具有合法性，就與中央的思想和上級的要求保持一致，政治導向要吻合，因此筆者將政治要素具體化為政治導向的吻合度；在政府與民眾的關(guān)系中，政府為保證其行為具有合法性，就及時回應突發(fā)問題或重要問題，因此，筆者將問題要素具體化為社會問題的突出性。

綜上所述，筆者構(gòu)建了解釋政策制定的“三明治”框架(見圖1)。其中，政治導向代表著政策關(guān)注力，政策與政治導向吻合度越高，關(guān)注力越強；社會問題代表著政策回應力，社會問題突出性越強，就越需要及時回應社會。合法性則是問題與政治影響政策出臺的粘合劑，解釋問題-政治為何能夠影響政策。政策的出臺會受到政治導向的吻合度和社會問題的突出性兩個方面的相互作用，兩個維度從上下兩個方向?qū)φ哌M行碰撞，影響著政策的類型和規(guī)格。同時，政策在理性和經(jīng)濟的視角下，要滿足于政治-問題的溢出，如果不能滿足，政治-問題會繼續(xù)刺激，進而引發(fā)新一輪的政策遷移。

圖1 公共政策制定的“三明治”框架

本文認為，政治導向與社會問題是相對獨立的，政治導向?qū)儆谡晤I域，社會問題發(fā)生在社會領域。雖然政治領域會影響社會領域，但是政治導向作為宏觀的方向不會具體干預社會領域，只是政府政策會影響社會領域。其次，社會問題也不會立即影響政治導向。政治導向是宏觀的戰(zhàn)略方向，社會問題發(fā)生后會引起政府官員的注意力，但不會立即改變和影響政治導向。因為政治導向是過往既定的，其改變需要時間，具有時間滯后性，這使得政治導向不會受到社會問題的影響。隨著歷史的發(fā)展，某個社會問題也許會改變政治導向，但這需要時間。因此，政治導向與社會問題是相對獨立的，二者之間通過政策連接。符合政治導向的政策形成更快，以解決社會問題。社會問題突出會引起政府政策關(guān)注，只要符合政治導向就會改變相應政策。因此，這兩個理論要素可以進行本框架的類型學分析。

以上是從理論邏輯推演中提取出了兩個維度，同時，這也是符合我國現(xiàn)實情境的。2019年5月，習近平總書記在“不忘初心，牢記使命”主題教育工作會議上指出：“守初心，就是要牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，以堅定的理想信念堅守初心，牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”(40)《習近平談治國理政》第三卷，外文出版社，2020年，第523頁。，這反映出，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國政策制定中所堅持的根本導向。2019年4月，習近平總書記在重慶專題調(diào)研時的講話也指出，要從最困難的群體入手，從最突出的問題著眼，從最具體的工作抓起，通堵點、疏痛點、消盲點，全面解決好同老百姓生活息息相關(guān)的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保、社會治安等問題，集中全力做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設。(41)《習近平在重慶考察并主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會時強調(diào) 統(tǒng)一思想一鼓作氣頑強作戰(zhàn)越戰(zhàn)越勇 著力解決“兩不愁三保障”突出問題》，《人民日報》2019年4月18日。中國經(jīng)歷改革開放40多年的高速發(fā)展，面臨的問題復雜多樣，如何準確界定最突出的問題，使其進入政策議程，是政策形成的關(guān)鍵。中國作為單一制國家(42)Montinola G., Qian Y., Weingast B.R., “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,” World politics, Vol.48, No.1, 1995, pp. 50-81.，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，代表著最廣大人民的根本利益，代表著中國的發(fā)展方向。所以，政治正確是一切公共政策的首要標準。同時，中國是一個人口大國，是一個處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，連續(xù)幾十年的快速發(fā)展所積累形成的社會問題也是紛繁復雜，有的問題比較突出，有的問題還沒有浮出水面。準確界定問題并使其進入政策議程，顯得尤為重要。而解決正確的問題，即是所有公共政策的出發(fā)點和目標所在。

基于上述理論邏輯推導，本文根據(jù)政治導向的吻合度和社會問題的突出性兩個維度，嘗試構(gòu)建中國政策形成的“三明治”分析框架。

其中，社會問題包括群體性事件、危機事件等反映出來的問題，也包括研究所得的一系列指標數(shù)據(jù)所揭示的各種問題，這種問題是社會所關(guān)切的，所以，社會問題的突出性包含了問題的嚴重性和問題的廣為人知兩個含義，其中被社會廣泛關(guān)注更為重要，例如我們面對新冠肺炎疫情的防范治理過程中出現(xiàn)的時效較短但回應迫切性較強的社會問題——“黃岡衛(wèi)健委主任”事件；又如，房產(chǎn)稅征收過程中出現(xiàn)的時效較長，回應迫切性一般的社會問題，等等。政治導向是指由中國共產(chǎn)黨領導下的政府所制定的發(fā)展路線和基本原則，也是人民群眾的重大關(guān)切。例如，我們的“五年規(guī)劃” “扶貧攻堅” “藍天保衛(wèi)戰(zhàn)” “疫情期間的國家危機治理”，等等。在我國，大多符合人民迫切需要的、代表人民根本利益的、實現(xiàn)人民所期望的相關(guān)路線和準則往往都屬于政治導向問題。

根據(jù)社會問題的突出性和與政治導向的吻合度，可以區(qū)分出四種政策類型(見表1)：專題型政策(社會問題突出性強、政治導向吻合度高)、愿景型政策(社會問題突出性強、政治導向吻合度低)、綜合型政策(社會問題突出性弱、政治導向吻合度高)、觀察型政策(社會問題突出性弱、政治導向吻合度低)。需要指出的是，本文提出的四種政策類型在現(xiàn)實中并非涇渭分明，在不同區(qū)域和時效下，不同組織和群體對同一政策的認知視角存在不同，政策類型之間可能存在不同程度的重合與交錯關(guān)系。本文研究的重點是梳理不同政策類型的主要特征，而非研究不同組織、群體視角下的政策類型間的重合與交錯關(guān)系。

表1 “三明治”框架下政策形成的類型學分析

(一)專題型政策

當社會問題的突出性強，與政治導向的吻合度也高時，政府便會制定專題型政策，以回應并解決具體問題。其特點是方向性明確、針對性強、重點解決問題。社會問題突出性強，表明產(chǎn)生的問題已經(jīng)不是個人能力和市場機制所能解決的，它已經(jīng)演化成為公共問題，是需要政府這個權(quán)力機構(gòu)來解決的公共問題。而且，能夠從眾多的公共問題中“脫穎而出”，進入政策議程，其必定也體現(xiàn)了當前的政治導向。與此同時，專題型政策往往具有明確的政策目標、具體的執(zhí)行方案以及相應的限定條件，這樣不僅有利于政策的執(zhí)行，有針對性地解決問題，而且也指明了解決問題的方向，在維護當前政治導向的基礎上又強化了政策執(zhí)行與政治導向的吻合度。

專題型政策在制定的過程中，由于針對性很強，需要可靠的專業(yè)知識，往往需要專業(yè)人士做深入細致的政策論證和方案選擇。但這并不是說只有專題型政策才需要專業(yè)人士，而是說專題型政策聚焦的問題相對單一，涉及的政策領域相對狹窄一些，更需要該領域的專業(yè)人士進行全面細致的論證和細化。當然，專業(yè)人士在政策方案的設計過程中，一定要在回應公眾需求、體現(xiàn)公共利益的基礎上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，一定要在與利害關(guān)系人的對話溝通過程中達成政策共識，不能憑借技術(shù)強勢地位忽視人民大眾的關(guān)切而去追求少數(shù)人的私利，因為專題型政策的目標是解決專項性的公共問題。

(二)綜合型政策

當社會問題的突出性弱而與當前政治導向的吻合度高時，政府則會在更具綜合性的政策中提及對該社會問題的關(guān)注，即制定綜合型政策。換言之，綜合型政策就是嵌套在某項大的政策中的一項小政策，或者就是某項政策的一小部分或一個類別。畢竟每項政策的落實都需要相關(guān)的資源支持，而政府的資源也是有限的，這就需要分出輕重緩急、界定公私問題，進而制定公共政策，以優(yōu)先解決共性問題。與此同時，綜合型政策往往不夠具體明確，或者比較寬泛，這也給社會和市場靠自身能力解決問題提供了空間，給地方政府進行政策創(chuàng)新創(chuàng)造了機會。

事實上，綜合型政策具有很強的現(xiàn)實意義。一方面，綜合型政策表明了政府公共事務治理的全面性。雖然政府的能力和資源都有限，不可能同時解決所有的問題，但是，對于潛在的或者初顯的問題也會關(guān)注，并且要做出適當?shù)幕貞?。另一方面，綜合型政策也體現(xiàn)了政府部門的前瞻性和預測性，因為如果不加預防和適時引導，有些小問題會隨著經(jīng)濟、社會以及技術(shù)環(huán)境的變化而發(fā)展成為大問題。小問題容易化解，大問題很難解決。所以，及早地發(fā)現(xiàn)正確的問題，也有助于政策制定的全面性和綜合性。同時，綜合型政策也可能隨著問題的突出性增強而上升為專題型政策。

(三)愿景型政策

當社會問題的突出性強，但是與當前政治導向的吻合度低時，政府就會制定愿景型政策。在這種情況下產(chǎn)生的問題雖然比較突出，但是政府全面介入的時機還不成熟。一方面，問題雖然比較突出，但可能只是個別事件而非公共問題，不能上升到政策議程；另一方面，如果是比較突出的公共問題，但是對該問題的發(fā)展態(tài)勢判斷不明或者與當前的政治導向不甚吻合，政府則會象征性地推出一項政策，以表明要解決問題的態(tài)度，起到指導和調(diào)解作用，但是對于真正解決問題暫時不會有實質(zhì)性的作用。

事實上，愿景型政策的推出并非消極的，其也有積極的作用。一方面，愿景型政策至少表明政府部門決心解決相應問題的基本態(tài)度和意愿，沒有坐視不管，只是由于既有資源和能力的限制，同時，為了保證政治導向的正確，只能照顧大局，而暫時將注意力放在更緊迫、更重要的其它問題上。在這種情況下，需要政府比以往更加開放、透明，政府能夠負責任地將相關(guān)情況告知公眾，以取得公眾的信任和支持。另一方面，愿景型政策在一定程度上也是一種防錯機制，是一種維護政治合法性的行動策略。因為隨著風險社會的來臨以及信息技術(shù)的日新月異，社會問題充滿了不確定性和復雜性，然而公共政策卻不能朝令夕改。在這種情況下，政府為了維護其公信力，只能先推出愿景型政策，繼而不斷去完善和細化。

(四)觀察型政策

當社會問題的突出性弱，并且與當前政治導向的吻合度也低時，政府就不會急于制定有關(guān)該問題的政策，而是“放任”其自由發(fā)展。在這種情況下，政府不會把太多注意力放在這些問題上，先任其自由發(fā)展，一方面觀察其發(fā)展態(tài)勢，另一方面，看社會和市場的動向。如果通過社會和市場發(fā)揮各自的優(yōu)勢和能量能夠解決問題，同時又不會損害公共利益，那么就無須政府專門出臺政策。如果社會和市場有了自由的發(fā)展空間還不能有效地解決問題，而這些社會問題又有愈演愈烈之勢，那么政府就會根據(jù)國家發(fā)展大局和人民群眾關(guān)切做出相應的調(diào)整和應對。

當然，觀察型政策并不意味著社會和市場可以為所欲為、恣意行事，只是政府暫時不去規(guī)制和進行政策指導。一旦發(fā)生了社會失靈和市場失靈，政府必然要介入進行監(jiān)管。事實上，社會失靈和市場失靈都是客觀存在的。因為隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的推進，熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?，社會資本(信任)嚴重不足。而市場環(huán)境下，由于信息不對稱和外部性等原因，如果不對市場進行必要的監(jiān)管，其必然會失靈，進而不能有效地實現(xiàn)并維護公共利益。所以，觀察型政策也是有邊界的，政府要對社會和市場設立基本的規(guī)則和底線，在規(guī)則之內(nèi)、底線之上，社會和市場可以自由發(fā)展，進而發(fā)揮其各自優(yōu)勢，一旦問題超出社會和市場的解決能力之外或者偏離了公眾需求和政治導向，政府則會利用其強制權(quán)力制定相關(guān)政策來解決問題，進而保證公共利益。

(五)四類政策間的過渡與重合

需要特別注意的是，以上四種政策類型的區(qū)分，是一種理想類型(Ideal Type)(43)葉毅均：《論韋伯之“理想型”概念建構(gòu)——兼與林毓生先生商榷》， 《思想與文化》2016年第2期。。在很多情況下，“三明治”框架中社會問題與政治導向兩個變量的變化是一個動態(tài)過程，四種政策類型之間存在過渡與重合的現(xiàn)象。如在新冠肺炎防疫過程中，2020年1月22日，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，在此之前，全國除湖北境內(nèi)社會突出性強外，在全國其他省、自治區(qū)、直轄市社會突出性的程度各不相同。當日，國家衛(wèi)健委發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》等一系列通知，其內(nèi)容主要為醫(yī)療防范的專業(yè)指導，不能直接對全國范圍的動員起到直接影響，社會愿景程度仍僅限于局部，尚未形成全國范圍共識。隨著疫情形勢的日益嚴峻，疫情防范開啟了專題型政策。由此，在1月28日中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》。疫情防控各階段的公共政策，相當于啟動了愿景型政策到綜合型政策再到專題型政策的轉(zhuǎn)化。不同政策的出臺都有不同的時效性和社會背景。假設新冠病毒的傳染路徑為某一區(qū)域水或食物引發(fā)，不能人傳人且不能通過空氣傳播，那么根據(jù)政策制定的時效性和社會背景，政策類型的出臺就可能是從觀察型政策止步于綜合型政策或愿景型政策，沒必要啟動專題型政策。所以，當政策類型發(fā)生過渡時，從不同區(qū)域和不同組織群體的視角出發(fā)，政策類型間會存在一定重合及交錯現(xiàn)象，但其最終將受到當下社會問題和政治導向強弱高低的交互影響。針對不同組織、群體視角下的政策類型間的交互現(xiàn)象，本文不再做深入論述。

四、基于“三明治”框架的中國網(wǎng)約車政策分析

本文以中國出租車管理政策的改革歷程(1998-2018)為例闡釋“三明治”框架。本文主要考察政治與問題對政策形成的影響，所選擇的政策領域應該是不涉及意識形態(tài)、不是抗爭性較強的領域，能夠較為客觀地論證框架；此外，交通領域的政策在社會政策中具有一定的普遍性和代表性，是與民眾息息相關(guān)且政府部門需要重視的領域。初步考察發(fā)現(xiàn)，我國的出租車政策在過去五六年中發(fā)生了漸進變遷的過程，能夠很好地闡釋這一理論框架。

(一)出租車相關(guān)政策文件

出租車在我國興起之初，主要承擔接待外賓以及重要會議服務功能。隨著社會需求的變化，出租車的功能也逐步擴展到百姓日用。1998年，我國頒布了首個全國性出租車管理文件《城市出租汽車管理辦法》。出于地域差異和樣本數(shù)量的考量，本文將研究范圍限于全國性的出租車管理文件，經(jīng)梳理，中國出租汽車的相關(guān)政策文件(全國性政策文件)見表2。

表2 中國出租汽車的相關(guān)政策文件(全國性政策文件)

(二)政策形成分析

結(jié)合前述，依據(jù)社會問題突出性與政治導向吻合度兩個要素交互所形成的四種類型，本文將對上述政策進行歸類并分別闡述。

1. 專題型政策

最典型的專題型政策是1998年施行的《城市出租汽車管理辦法》和2016年施行的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》。20世紀90年代初，我國城市化進程開始加速，大量人口開始往城市聚集，隨之而來的是公共交通資源的緊缺。出租車作為一種高效靈活的公共交通工具，有利于滿足人們的出行需求，得到了快速發(fā)展。但在初期，因為缺乏相應管理協(xié)調(diào)機制，出租車行業(yè)粗放發(fā)展，造成了諸如交通擁堵、惡性競爭、服務質(zhì)量差等社會問題。而準入門檻使得個體司機與出租車公司在經(jīng)營權(quán)、車輛產(chǎn)權(quán)方面的矛盾日益尖銳。黨的十五大確立了我國基本經(jīng)濟制度，市場作用不斷發(fā)展和強化。1998 年，《城市出租汽車管理辦法》 提出，對出租車行業(yè)進行數(shù)量限制，出租車經(jīng)營權(quán)可實行有償出讓和轉(zhuǎn)讓，促使市場機制發(fā)揮作用，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)自由流動。該政策的出臺是在緊跟政治導向、及時回應社會問題相互作用下出臺的。

2012年以來，在城市化大潮以及居民收入水平不斷增長的背景下，群眾的需求狀況從過去的“打不起車”，變成了“打不上車”。一方面，我國出租車萬人保有率多年不曾增加，在許多人口凈流入的大城市甚至不進反退；另一方面，拒載、拼車、繞遠路等糾紛層出不窮。應市場需求，2012年快的打車和滴滴打車先后上線，這種更為靈活的組織形式快速解放了出行生產(chǎn)力，透明的信息與數(shù)據(jù)也讓服務質(zhì)量獲得了提升。但好景不長，這種組織形式的“弊端”也顯現(xiàn)了出來。2013年5月開始，國內(nèi)打車軟件泛濫，大小打車軟件達40多款，各大打車軟件企業(yè)為爭奪市場大打價格戰(zhàn)，惡性競爭、監(jiān)管缺失問題突出?！毒W(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》則是專門針對網(wǎng)絡預約出租汽車的規(guī)定，它的出臺不僅是受網(wǎng)約車快速興起和發(fā)展帶來的出租司機罷運、全國首例網(wǎng)約車交通案以及預約平臺管理混亂等問題的影響，而且與我國“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新” “互聯(lián)網(wǎng)+”等發(fā)展方向密切相關(guān)。2015年伊始，全國多地連續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模的出租車罷運事件，引起了政府、社會的全面關(guān)注。一邊是巡游出租汽車的罷運，另一邊是網(wǎng)約車平臺之間的混戰(zhàn)，再加上網(wǎng)約車平臺管理混亂以及政策缺失導致的主體責任不明(2016年6月17日發(fā)生的全國首例網(wǎng)約車交通案件便是一例)，可謂是問題百出，影響廣泛。與此同時，網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，又契合了政府“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的號召和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念。所以，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》也是一項社會問題突出、與政治導向吻合度高的專題型政策。

2. 愿景型政策

2014年上半年，網(wǎng)絡打車軟件公司開展了一場驚心動魄的市場大洗牌。眾多打車軟件公司因資金青黃不接，面對強大的資本對手而被收購或倒下。在這場市場爭奪戰(zhàn)中，僅滴滴與快的雙方共補貼超過24億元資金。隨著2014年3月4日快的公開宣布下調(diào)補貼額度，網(wǎng)約車市場的白熱化形勢才得以控制，但行業(yè)競爭依然存在，壓力依然不減。在這種市場秩序混亂、服務質(zhì)量參差不齊、平臺缺乏監(jiān)管、乘客權(quán)益無法保障的情況下，行業(yè)問題是非常突出的。但當時政府的高層尚未明確具體意見、政治導向模糊，問題的發(fā)展態(tài)勢與當前政治導向的吻合度還不甚明了，政府部門全面介入的時機還不成熟，因此，政府部門象征性地在2014年7月頒布了《關(guān)于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》。 《通知》只提出了8條指導性意見，一方面是對既有問題的回應，以表明政府的態(tài)度；另一方面，以指導性的意見促進出租汽車電召服務走向正確的方向，進而在正確的政治導向下進一步完善和細化對網(wǎng)約車及其平臺的監(jiān)管。這種愿景型政策能及時回應社會問題，在政治導向不明的情況下，只發(fā)揮政策的指導性作用來調(diào)解問題，政策注意力(關(guān)注度和回應力)弱于專題型政策。

3. 綜合型政策

出租汽車的使用年限和報廢標準并沒有產(chǎn)生突出的社會問題，但是，既然是機動車輛，就要滿足機動車強制報廢標準規(guī)定的要求。此外，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要和現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃當中，都會對出租車行業(yè)的發(fā)展和規(guī)劃進行附加性的政策說明，而這些政策內(nèi)容都體現(xiàn)了國家的大政方針和發(fā)展方向。對出租汽車而言，《機動車強制報廢標準規(guī)定》是一個綜合性、包含內(nèi)容較廣，但不是專門針對出租車的政策。因出租車的規(guī)定也包含在其中，所以屬于綜合型政策。其中，2012年修訂的《機動車強制報廢標準規(guī)定》對出租汽車的使用年限和報廢標準都作了詳細的規(guī)定，但是，對于出租汽車的規(guī)定僅為其較小部分，還有對其它類型的機動車的相關(guān)規(guī)定也在其中。這種綜合性政策是政府對行業(yè)發(fā)展和初步問題的關(guān)注與約束，社會問題突出性較弱但緊跟明確的政治導向，體現(xiàn)了政府對某個行業(yè)領域的關(guān)注，政策注意力(關(guān)注度與回應力)弱于愿景型政策。

4. 觀察型政策

事實上，在綜合型政策、愿景型政策和專題型政策出臺之前，政府沒有采取相應的行動，便是觀察型政策，而這些政策出臺之前都是潛在性的政策。觀察型政策就是先任問題自由發(fā)展，而不對其進行干預。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，開始并沒有引發(fā)太多關(guān)注，但是它的發(fā)展速度驚人。2010年9月，國內(nèi)首個打車軟件“易到用車”正式上線，此時，行業(yè)還處于起步階段。然而，2013年短短幾個月內(nèi)，市場上激增十余家線上打車APP平臺。緊接著，各打車軟件之間展開了“簡單粗暴”的價格戰(zhàn)，用乘車補貼政策來爭奪市場份額。然而，此時的政府部門還只是一個“旁觀者”，對新業(yè)態(tài)不可以亂干預，所以就“放任”其自由競爭發(fā)展。也就是在這個“放任”期間，“旁觀者清”的政府部門意識到了“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下的新業(yè)態(tài)發(fā)展大勢，也清楚地看到了“放任政策”下暴露出來的各種問題，而這些問題是社會和市場機制無法自行解決的，此時，該行業(yè)進入政府必要監(jiān)管階段。觀察型政策是政府潛在觀察的階段，其政府注意力最弱。

從上述案例中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，觀察型政策的關(guān)注度和回應力最小，政府只是處于一個潛在觀察的狀態(tài)。綜合型政策的關(guān)注度和回應力度則上升一個階梯，將涉及某個具體問題的政策嵌入綜合型政策里，表示政府已經(jīng)關(guān)注到該問題。愿景型政策的關(guān)注度和回應力度則再上升一個階梯，政府出臺政策指導調(diào)解問題，有針對性地指導行業(yè)發(fā)展或問題解決。而專題型政策的關(guān)注度和回應力度處于最高階梯，重點解決某個問題，高度關(guān)注且快速回應。通過實證分析，我們發(fā)現(xiàn)，在社會問題與政治導向的影響下，政策注意力會不斷發(fā)生變化，形成政策階梯(見圖2)。每一項政策的形成和提出，都是一個從無到有的過程，而且會隨著相關(guān)問題和政治導向的不斷變化而得到不斷的細化、修正。所以，觀察型政策、綜合型政策、愿景型政策和專題型政策之間也會隨政策環(huán)境以及現(xiàn)實條件的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)化。比如，當社會問題的突出性增強到一定程度，綜合型政策則會進一步上升為專題型政策，以針對性地解決該問題。當政策方向與政治導向的吻合度逐漸提高的時候，愿景型政策也會進一步細化為專題型政策，進而從本質(zhì)上化解或解決面臨的公共問題。而從觀察型政策到愿景型政策、綜合型政策和專題型政策，則是一個從無到有的過程。本文暫不繼續(xù)討論。

圖2 政策(注意力)階梯分布

五、結(jié) 論

為什么政府出臺的政策有輕重緩急之分？在政策制定中，注意力分配的影響機制是什么？本文以多源流理論為基礎，構(gòu)建政策制定的“三明治”框架，對以上兩個問題進行了回答。

多源流框架能夠回答問題是如何被關(guān)注的、議程是如何建立的，但是，它無法回答出臺的政策為何有輕重緩急之分。那么，本文在多源流框架的問題之窗和政治之窗的基礎上，提取問題與政治兩個要素，結(jié)合我國政策制定的特色情境，即政策制定遵循政治的合法性與行政的合法性，政策既要及時回應和解決社會問題以實現(xiàn)政府執(zhí)政的政治合法性，也要保持與高層的政治導向一致性以實現(xiàn)政府行政的合法性，基于二重合法性，從問題與政治中提取出社會問題的突出性與政治導向的吻合度兩個框架要素。在兩個要素的互動影響下，政策形成了四個類型：如果社會問題突出性強，與當前政治導向的吻合度也高，政府就會出臺專題型政策；如果社會問題突出性強，卻與當前政治導向的吻合度低，政府就會通過愿景型政策暫時緩解問題；如果社會問題突出性弱，卻與當前政治導向的吻合度高，政府就會把該問題附加在更具綜合性的政策中，以表明對該問題的關(guān)注和態(tài)度；如果社會問題的突出性弱，與當前政治導向的吻合度也低，政府便不會采取相關(guān)措施或制定政策(稱為觀察型政策)，而將注意力放在其它方面，同時關(guān)注事態(tài)發(fā)展及社會動向。本文以中國出租車相關(guān)政策的形成為例，檢驗了政策形成的四種類型。而且通過案例分析發(fā)現(xiàn)，以上四種政策對問題解決的力度是不同的：專題型政策是針對性解決某個問題，政策的關(guān)注度和回應力是最強的；愿景型政策是指導調(diào)解問題，政策的關(guān)注度和回應力弱于專題型政策；綜合型政策是政府關(guān)注某個領域的表現(xiàn)，政策的關(guān)注度和回應力弱于愿景型政策；而觀察型政策表明政府在潛在觀察，政策的關(guān)注度和回應力最弱。因此，我們發(fā)現(xiàn)，出臺的多個政策之所以有輕重緩急之分，是因為政策的注意力呈現(xiàn)階梯之分。而政策的注意力(關(guān)注度和回應力)之所以有階梯之分，即政策注意力分配的影響機制就是政策制定者出臺政策時，既要遵循政治導向一致性，也要回應突出的社會問題，在政治導向與社會問題共同影響下注意力分配才呈現(xiàn)階梯之分。總之，本文構(gòu)建的政策制定“三明治”框架對多源流框架進行了拓展，增強它的解釋力，能夠解釋出臺的多樣化政策為何有輕重緩急之分，與多源流理論進行了對話。同時，也發(fā)現(xiàn)了政策注意力呈現(xiàn)階梯狀分布。