王桂華 秦富倉(cāng) 吳全 李穎 付新月

摘要：黨和國(guó)家十分重視“三農(nóng)”問(wèn)題，提出了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略。土地規(guī)劃作為重要組成部分，起著至關(guān)重要的作用。然而，目前土地規(guī)劃還存在一些問(wèn)題。因此，研究美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與土地規(guī)劃的相關(guān)文獻(xiàn)，并以?xún)?nèi)蒙古土地規(guī)劃為例分析了土地規(guī)劃存在的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃不合理、土地規(guī)劃與土地利用不協(xié)調(diào)是主要問(wèn)題，建議加強(qiáng)實(shí)地考察，合理規(guī)劃土地類(lèi)型，采取長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，使土地規(guī)劃與實(shí)際相協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；生態(tài)文明；美麗鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村建設(shè)

1.引言

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村景觀和農(nóng)民生活環(huán)境逐步改善，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。因此，政府提出了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要舉措[1]。在這種背景下，土地規(guī)劃逐漸被納入研究范疇。在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，合理規(guī)劃農(nóng)村土地，可以實(shí)現(xiàn)耕地和建設(shè)用地的相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新[2]。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)落實(shí)相關(guān)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，順應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新要求，實(shí)施了模式創(chuàng)新、方式改革的美麗鄉(xiāng)村節(jié)約工程[3]。此外，近年來(lái)，我國(guó)把建設(shè)美麗鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。在保障農(nóng)民基本生產(chǎn)收入和生活經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，中國(guó)促進(jìn)了農(nóng)村全面可持續(xù)發(fā)展。土地規(guī)劃已納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容[4]。

土地規(guī)劃是政府有關(guān)部門(mén)規(guī)范土地資源配置的主要手段之一。也是加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)土地資源合理利用和高效配置的重要保障。此外，土地規(guī)劃在指導(dǎo)和控制美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保護(hù)耕地、規(guī)范土地等方面發(fā)揮著重要作用。因此，在有關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的研究中，土地規(guī)劃具有重要的意義。然而，目前我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)劃與利用還處于起步階段，還不完善。缺乏經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)。此外，本研究以?xún)?nèi)蒙古為例，分析了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中土地規(guī)劃存在的問(wèn)題，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，以期為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中土地規(guī)劃的編制和實(shí)施提供科學(xué)的參考。

2.內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地規(guī)劃問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地類(lèi)型規(guī)劃不合理

內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在土地類(lèi)型失衡，難以支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。城市化進(jìn)程中規(guī)劃不合理最為明顯。開(kāi)發(fā)農(nóng)民居住用地、耕地、林地等必要的土地類(lèi)型，主要用于發(fā)展農(nóng)村企業(yè)和工廠，使農(nóng)民的生存空間不斷縮小。與此同時(shí)，大量工廠和企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，造成了一系列自然問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題。此外，越來(lái)越多的房地產(chǎn)公司向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)張，占用大量耕地和林地。因此，農(nóng)村耕地被占用，面積逐年減少，詳見(jiàn)圖1。林地面積也逐漸減少。研究表明，造成這些問(wèn)題的主要原因是農(nóng)村土地規(guī)劃不合理。

2.2農(nóng)村土地規(guī)劃與實(shí)際使用缺乏協(xié)調(diào)

目前，在內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，土地規(guī)劃經(jīng)過(guò)測(cè)算分為不同階段。然而，由于規(guī)劃與使用的時(shí)間差，土地規(guī)劃與實(shí)際用地不相匹配。研究發(fā)現(xiàn)，上述問(wèn)題是由于實(shí)際使用過(guò)程中出現(xiàn)的意外因素，破壞了原有的土地規(guī)劃[5]。同時(shí)，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，重建和新建房屋用地增加，導(dǎo)致土地規(guī)劃與實(shí)際使用不協(xié)調(diào)。此外，土地規(guī)劃對(duì)特定時(shí)期的建設(shè)用地規(guī)劃具有指導(dǎo)作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村各類(lèi)土地的實(shí)際情況隨時(shí)會(huì)發(fā)生變化，原有的土地規(guī)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，土地規(guī)劃與土地實(shí)際利用難以協(xié)調(diào)，造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，損害美麗鄉(xiāng)村的進(jìn)一步推進(jìn)。

2.3農(nóng)村土地規(guī)劃的統(tǒng)一方式

目前，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，土地規(guī)劃仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式。也就是說(shuō)，通過(guò)借鑒以往城市土地利用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)影響農(nóng)村發(fā)展的客觀事物做出基本合理的判斷，從而得出土地規(guī)劃的具體方法和指標(biāo)。然而，在內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，統(tǒng)一的土地規(guī)劃方法已不能滿(mǎn)足土地規(guī)劃的需要。首先，內(nèi)蒙古在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，其土地規(guī)劃沒(méi)有與社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，導(dǎo)致了農(nóng)村與農(nóng)村的脫節(jié)。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地統(tǒng)一規(guī)劃只處理靜態(tài)數(shù)據(jù)，沒(méi)有考慮動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)變化。動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和靜態(tài)數(shù)據(jù)沒(méi)有結(jié)合使用。因此，農(nóng)村土地規(guī)劃缺乏靈活性。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的相關(guān)土地規(guī)劃方法只能適用于當(dāng)時(shí)的土地規(guī)劃和使用[6]。近年來(lái)，隨著社會(huì)發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地規(guī)劃方案已不符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，很難滿(mǎn)足當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃的需要[7]。

2.4農(nóng)村土地規(guī)劃中耕地保護(hù)不力

在內(nèi)蒙古土地規(guī)劃中，存在著土地資源浪費(fèi)、閑置和土地消失的現(xiàn)象。首先，內(nèi)蒙古在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，不夠科學(xué)的土地規(guī)劃導(dǎo)致土地利用粗放，耕地持續(xù)減少。究其原因，主要是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，土地規(guī)劃偏重于美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展速度，沒(méi)有保護(hù)耕地，造成大量耕地被占用。其次，為了追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，導(dǎo)致耕地大量減少。最后，建設(shè)需要大量資金。為了加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，內(nèi)蒙古一些村莊將大量耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，以獲得更多的資金支持建設(shè)，導(dǎo)致耕地嚴(yán)重減少[8]。

3.內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中土地規(guī)劃的改進(jìn)途徑

3.1進(jìn)行實(shí)地考察，合理制定土地規(guī)劃

內(nèi)蒙古土地利用規(guī)劃不合理，主要是由于對(duì)土地實(shí)際情況調(diào)查不準(zhǔn)確。因此，在進(jìn)行土地規(guī)劃之前，要根據(jù)《土地管理法》《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)，注意土地的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。同時(shí)，要根據(jù)土地的實(shí)際情況做出合理判斷，進(jìn)一步考慮土地的實(shí)用性，合理規(guī)劃用地，實(shí)現(xiàn)效益最大化。另外，在土地利用的合理規(guī)劃中，要堅(jiān)持以人為本，不隨意改變土地用途，減少對(duì)農(nóng)民正常生活的影響。為美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的人文基礎(chǔ)。

3.2采取長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展

在內(nèi)蒙古建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，土地規(guī)劃與實(shí)際使用的不協(xié)調(diào)成為制約美麗鄉(xiāng)村發(fā)展的主要因素。因此，解決這一問(wèn)題具有重要意義。在這一過(guò)程中，土地規(guī)劃要根據(jù)實(shí)際情況，即當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)未來(lái)幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的影響進(jìn)行。然后規(guī)劃要考慮土地的未來(lái)用途，確保土地規(guī)劃與實(shí)際用地相一致。

3.3突破面積限制，完善土地規(guī)劃

在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，內(nèi)蒙古部分城鄉(xiāng)土地規(guī)劃相對(duì)落后，實(shí)踐不合理。同時(shí)，這一地區(qū)的二元體制突出，進(jìn)一步加大了這些地區(qū)土地規(guī)劃的難度。因此，要實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的合理規(guī)劃，就必須突破地域限制和城鄉(xiāng)二元體制。特別是要加快這些地區(qū)的城市化進(jìn)程，或者突出農(nóng)村的特點(diǎn)，使這些地區(qū)擺脫二元體制。同時(shí)，土地的合理利用也將有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在土地規(guī)劃中，要禁止農(nóng)村企業(yè)在生產(chǎn)用地時(shí)占用過(guò)多的耕地，避免土地利用不平衡。

3.4建立耕地保護(hù)措施，完善基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制

在內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，特別是在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，要突出耕地保護(hù)，優(yōu)化農(nóng)村耕地保護(hù)機(jī)制。嚴(yán)格按照《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)制定土地規(guī)劃，確保農(nóng)村耕地面積不被非法占用，明確基本農(nóng)田數(shù)量和指標(biāo)。此外，農(nóng)村土地征用應(yīng)當(dāng)按照制定的土地規(guī)劃進(jìn)行，并有合法的程序，以減少非法占用耕地的現(xiàn)象。同時(shí)，要制定土地規(guī)劃和長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行定期或不定期的檢查核實(shí)，保護(hù)耕地。

4.結(jié)論

綜上所述，本文以?xún)?nèi)蒙古為例，探討了我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中土地規(guī)劃的必要性。發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，存在土地規(guī)劃不合理、土地規(guī)劃與實(shí)際用地協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題；在土地規(guī)劃合理的同時(shí)，應(yīng)加大實(shí)地考察力度；要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部的突破，提出了內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中土地規(guī)劃優(yōu)化的途徑。本研究旨在為該問(wèn)題的進(jìn)一步研究提供必要的參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]李海港，趙伯偉，徐永新，等；“古村落景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)中的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)研究——以河南新鄉(xiāng)小店河村為例”，《現(xiàn)代園藝》（2017）第24卷第7期，第98-99頁(yè).

[2]張春忠.“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃技術(shù)”，《低碳世界》（2014）第4卷第15期，第176-177頁(yè).

[3]郭富國(guó)，吳海華，等；“創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治模式，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村.阜陽(yáng)市美麗鄉(xiāng)村土地項(xiàng)目選址與實(shí)踐》《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與技術(shù)》（2016）第27卷第11期，第23-26頁(yè).

[4]郭力.“生態(tài)文明戰(zhàn)略思想引領(lǐng)上海美麗鄉(xiāng)村建設(shè)研究”，《上海經(jīng)濟(jì)》（2016）第33卷第6期，第75-81頁(yè).

[5]劉寧.“京津冀美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之路”，《人民論壇》（2016）第25卷第24期，第54-55頁(yè).

[6]陳勇.“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的成都村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設(shè)研究”，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》（2017）第33卷第6期，第9-11頁(yè).

[7]史立中，高鄂平，等；“基于生態(tài)文明的河南美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之路——以許昌為例”，《許昌大學(xué)學(xué)報(bào)》第35卷第6期（2016）第111-115頁(yè).

[8]劉勇、張建利，等；“農(nóng)村綠道規(guī)劃策略研究——以自貢伏羲河綠道鄉(xiāng)村段為例”，《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（2017）第42卷第1期，第103-108頁(yè).