翟小亞, 盧 毅

〔浙江師范大學 法政學院，浙江 杭州 321004〕

一、問題的提出

在城市各治理主體積極探索“多元共治”治理格局的同時，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下的城市治理體系仍是以政府主導的自上而下管控模式為主，政府主導甚至全權包攬了疫情排查、防控、宣傳、收治、治安等基層治理的各個環(huán)節(jié)。[1]在面對疫情時，政府首要的任務是控制并隔離傳染源，即實現對重點疫區(qū)返回人員的排查和篩選、隔離與監(jiān)督、保護與善后。在基層政府及基層社區(qū)工作人員實施篩查的過程中，存在一個重大的“灰色地帶”——“小產權房”社區(qū)?！靶‘a權房”是特殊時期的歷史產物，容納了眾多“新移民”，但其管理主體、治理對象與治理模式都相對模糊，疫情下的治理效果仍存在諸多不足。針對存在治理困境的“小產權房”社區(qū)及人口，研究堵漏措施和常態(tài)治理機制刻不容緩。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，“木桶效應”應當成為城市社會治理的共識。決定一個城市危機應對水平高低的核心要素不在于有多少優(yōu)秀的樣板，而在于有多少令人憂心的短板?；诂F實，本文以“小產權房”社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的案例入手，分析人口屬地治理模式實踐中遭遇困境的制度邏輯，明確以房屋為基礎的治理客體，著力探索網格化治理系統(tǒng)常態(tài)化機制，搭建積極有效與穩(wěn)定有序的基層應急管理綜治網絡。

二、城市基層社區(qū)的治理實踐

1.“小產權房”發(fā)展概述

“小產權房”或“鄉(xiāng)產權房”通常指那些建設在農村集體土地上具有商業(yè)性質的住宅，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會與開發(fā)商合作建設，或由村民等自行開發(fā)建設，并以低于市場商品房的價格向他人進行銷售的房屋。[2]部分開發(fā)商或個人未經政府審批，直接在集體或與村集體簽訂協(xié)議用地上進行開發(fā)建設，由此便出現了大量小產權房社區(qū)。[3]截至2020年，包括小產權房在內的全國所有城鎮(zhèn)住房面積為298億平方米，其中小產權房面積為73億平方米，占比達24%，僅次于占比38%的商品房面積。(1)數據來源：整治小產權房考驗政府智慧[N].法制日報，2020-06-23(004)。在現代化進程中，農村人口大量流入城市，使得城市住房供給緊張，房價上漲，過高的房價遠超出中低收入階層的購買力。由于住房得不到滿足，購房者因現實需要不得不購買缺乏合法產權的“小產權房”。在具備使用權的前提之下，城市的“小產權房”已經實際容納了大量的外來人口，并且?guī)椭@些群體過渡到“新城市人”的生活。但是，與大量人口集聚不相符的是，“小產權房”的公共服務不足和基層社會治理困境仍是一個被忽略的客觀問題，給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對和社會穩(wěn)定發(fā)展帶來巨大的隱憂，“小產權房”也成為我國學界關注的重要議題。[4]

就小產權房的產生原因而言，“小產權房”的出現和發(fā)展不是偶然的，而是我國社會發(fā)展過程中現存制度之間、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間矛盾帶來的必然結果。有研究者認為，城鄉(xiāng)二元土地所有制及相應的土地管理制度是“小產權房”產生的制度性根源，是現代城市社會發(fā)展的產物，也是對我國城鄉(xiāng)綜合治理能力的考驗。[5]在城市快速擴張的過程中，城鄉(xiāng)結合地區(qū)在設立街道辦事處時，納入了大量原有自然村落。街道辦事處作為基層政府的派出機構，對管轄區(qū)域內的事務進行協(xié)調和管理，自然也納入了大量在集體土地上建設的具有非屬地性質的“小產權房”。在小產權房社區(qū)中，由居民委員會和村民委員會共同負責日常事務的管理。高曉路、許澤寧等認為街道辦事處的轄區(qū)內大量納入 “小產權房”，[6]在城鄉(xiāng)二元管理體制、“人戶分離、農居混合”居住特征[7]和集體資產處置滯后等社會制度和結構因素的影響下，相應人口無法納入屬地街道辦事處，依舊由原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行日常性管理。事實上，街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政機關的末梢，其權責關系通過行政性的劃分已相當明晰。在大量無法實現“村轉居”的“小產權房”社區(qū)中，居民委員會與村民委員會等自治組織在屬地化認知和權責等關系中存在較大可協(xié)商、推諉的空間，成為基層社會治理困境的根源所在。但是除街道辦事處外，其他政府部門對此卻極少關注。

大量的“小產權房”社區(qū)背后是無數個家庭和龐大的人口基數，本應是疫情排查和篩查的重點區(qū)域。然而，在人口來源最為復雜，人口積聚最為眾多，人口流動最為頻繁，人口屬性最為多元的特定場域之中，卻存在著疫情排查雙重失靈、疫情防控較為遲滯、疫情預防幾無建樹的社會現實。也就是說，在基層社會治理和應急管理中，最應該被基層政府重視的“小產權房”卻存在著防控的疏漏。面對劇烈的社會流動，城市各治理主體都在積極探索“多元共治”的城市治理格局。從疫情之下的基層城市治理模式看，政府自上而下的管控方式依舊為主導。政府包攬了疫情排查、防控、宣傳、收治、治安等基層治理的各個環(huán)節(jié)，卻無法在短時間內將疫情排查具體到人，政府力量并未能及時涵蓋基層所有防控區(qū)域與防控細節(jié)。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理實踐，習近平指出，在應對這次新冠肺炎疫情過程中暴露出不少問題和短板，中國應急管理以及公共衛(wèi)生應急管理體系仍有很多地方需要改革完善。[8]

2.典型案例及治理困境

2007年，J市市區(qū)擴建，新增3條核心主干道和3個產業(yè)園區(qū)，并據此提出了拆遷方案，即在各村集體土地上建設安置房，用來安置村里的拆遷戶。在實際建設中，多個村集體與開發(fā)商合作建設，后因開發(fā)商、主管人員人事調動等原因未能取得房產證明，由此形成了10余處大面積的“小產權房”社區(qū)。Y街道現有轄區(qū)總面積29.3平方公里，設有4個社區(qū)，下轄21個居委會。(2)隨著J市城市化快速推進，Y鄉(xiāng)于2007年改為Y街道，原轄區(qū)內村民委員會改為居民委員會，但是村民委員會仍然只負責村內的事情。下文將由村委會改為居委會的村落，仍然沿用當地常用說法稱為村委會。街道轄區(qū)內生活、娛樂和現代化企業(yè)單位等一應俱全，吸引了周邊大量青年前來務工，目前其常住人口10余萬。Y社區(qū)目前設有1個居民委員會和5個村民委員會。在我國現有黨政體系下，與社區(qū)居民委員會相對的是社區(qū)黨的總支部委員會，與村民委員會相對應的是黨的支部委員會，5個村黨支部委員會接受社區(qū)黨的總支部委員會領導。J市于2017年著手策劃實施“網格化管理”方案，Y街道僅將網格明確到社區(qū)委員會、村民委員會一級，并由社區(qū)主任和村委會主任擔任網格員。在城市小區(qū)和樓宇層面，并沒有進行實質化管理。疫情來臨時，Y街道緊急搭建疫情防控系統(tǒng)，開始進行傳染源排查與隔離。街道網格員負責與下級社區(qū)網格員聯絡，并對J市防疫領導小組負責。Y社區(qū)為防疫需要，臨時設置基層網格員81位，單個網格員最少負責小區(qū)1個單元的居民的事務，最多要負責1棟樓的疫情防控任務。實際排查中，社區(qū)委員會、村民委員會、開發(fā)商之間互相推卸責任，致使部分“小產權房”社區(qū)較長時間無法進行傳染源排查與隔離，錯過了寶貴的防控期。與此同時，實際管控中，各個利益主體都不愿承擔責任，防控信息與服務措施滯后，增加了疫情防控的風險。

疫情防控困境源于制度慣性與現代社會治理需要之間的張力，既是歷史與現實因素交織的結果，又涉及制度和治理變遷，更存在著應然與實然的差距。首先，在歷史與現實的重重困境中，戶籍制度成為社會流動背景下影響社會管理的重要因素。戶籍制度是以往行政管理體制管理屬性的遺留之物，而戶籍身份則是共同體內經濟利益和社會利益的準入資格。具體來看，一旦出現突發(fā)疫情，地方政府接受上級命令實施傳染源的篩查與隔離時，其管理模式的運作流程便會出現戶籍地管理優(yōu)先行動的特點。正是這種原因，突發(fā)疫情后，城市“小產權房”社區(qū)的居民首先接受的是戶籍地的統(tǒng)計和排查，卻沒有接到實際居住地村委會或社區(qū)委員會的就地管理。其次，土地制度的二元制使得政府利益與集體利益出現分化，“小產權房”社區(qū)管理責任模糊不清。國有土地掛牌出售所開發(fā)的房屋歸城市社區(qū)居委會統(tǒng)一管轄，而集體土地私自出售所開發(fā)的房屋管理權限與責任存在沖突。地方政府因屬地管理要求須承擔管理責任，并將原屬于社區(qū)委員會的管理對象及義務轉向村委會。于是，城市“小產權房”社區(qū)暫時被所在地村委會托管，村委會對“小產權房”社區(qū)內其持續(xù)受益的部分進行管理，對未持續(xù)受益的部分則采取漠視態(tài)度。最后，臨時性動員的城市社會治理邏輯不利于“小產權房”社區(qū)的有效治理。在日常狀態(tài)下，基層政府并未系統(tǒng)解決多方利益雜糅的“小產權房”治理問題，具體治理方向和治理措施也未有探索。面臨突發(fā)狀況，基層政府不得不緊急動員。然而，臨時動員的管理主體既不具備名義合法性，又缺少配套信息和資源，更缺乏長效的管理機制。

三、城市基層社區(qū)治理困境的制度邏輯

中國城鄉(xiāng)之間的人口流動和定居選擇是城市化過程中的正?，F象，有著復雜的動力機制和制度邏輯。“小產權房”作為一個治理難題，與中國特有的土地制度與戶籍制度具有重要的關聯。戶籍管理制度和土地所有制度，是疫情防控下“小產權房”被遺忘的動力機制；名與實不符的治理機制，是城市疫情防控漏洞產生的內在原因。由于制度安排的系統(tǒng)性變遷無法與中國城市的結構性變化同頻共振，現行制度及其背后的利益機制無疑為“小產權房”的治理蒙上一層神秘面紗。

1.戶籍制度的“今”與“昔”

歷史上的戶籍制度具有嚴格的社會控制、強烈的身份烙印和明顯的等級差異特征，[9]從而形成了中國社會城鄉(xiāng)分治的“二元結構”模式。[10]隨著改革開放進一步推進，人口在城鄉(xiāng)間快速流動，社會治理方式也發(fā)生了變遷。在戶籍制度尚未退出歷史舞臺的當下，“小產權房”社區(qū)的人口身份普遍具有雙重屬性：一是戶籍地戶籍身份，二是居住地常住人口身份。這兩種身份屬性同時存在，使“小產權房”居民接受著雙重管理的制度約束。從戶籍治理和屬地治理視角來看，戶籍地村委會或居委會有權對戶籍居民進行管理，居住地村委會或居委會也有權對轄區(qū)內常住人口進行管理。然而，迫于行政管理的歷史慣性，受制于當地社區(qū)的隱性排斥，“小產權房”社區(qū)居民依舊未完全融入當地社區(qū)，仍然傾向于接受和尋求戶籍地自治組織的領導和管理?！皠傞_始排查武漢等重點疫區(qū)返回人員時，都是村里面(戶籍地)發(fā)的通知，打的電話，我也給村里面匯報了。住的地方(居住地)居委會到很遲了才來問我家這里住了幾口人，有沒有從武漢回來的?！闭{查可知，“小產權房”社區(qū)居民在疫情襲來之時，最先接受的仍是戶籍地自治組織的排查與統(tǒng)計，居住地則錯過了最佳的排查時間。J市最早于2020年1月23日便開始統(tǒng)計武漢返鄉(xiāng)的具體數字?！拔?月19日從武漢返回，第二天到家，1月23日(戶籍地)村里統(tǒng)計了我的情況，村醫(yī)生還要求我測體溫，每日電話匯報，直到2月6日我才結束14天的隔離。但是2月9日，Y街道工作人員突然來我家統(tǒng)計有無重點疫區(qū)返回人員，家里如實匯報，他們卻告知我從今天開始還要繼續(xù)隔離14天，難道戶籍地政府和居住地政府不屬于一個(市)政府”。從武漢返回的大學生小Y也居住在“小產權房”社區(qū)，他的經歷表明戶籍地管理與居住地管理之間存在較長的時間差(甚至超過一輪隔離期14天)。正如他父親對新來排查人員的詰問，“之前管我的政府和你們難道不是一個共產黨領導的？”在這種身份屬性與空間屬性分離的狀態(tài)下，出現了一種頗有意思的現象：戶籍地自治組織知曉戶籍居民具體身份情況卻鞭長莫及，居住地自治組織想要突擊管理卻在信息和人力資源上力不從心。

2.土地制度的“公”與“私”

城中村是一個特殊聚落空間，具有很強的過渡性、復雜性、可塑性等特征，其究竟屬于城市還是鄉(xiāng)村一直備受爭議。[11]在城中村集體土地上建設的“小產權房”社區(qū)本身就具有雙重屬性。一是“小產權房”所占用土地屬于集體土地，歸村集體所有，自然也歸村集體管轄；二是“小產權房”具有商品房屬性，顯然屬于城市住房，應當歸社區(qū)居民委員會管轄。那么，“小產權房”社區(qū)究竟該由誰來管呢？街道辦事處主任談到了實情，“說實話，疫情之前，我們對這種類型小區(qū)的管理確實是一片空白”。其背后的基本邏輯大致如下：首先，疫情之前，對“小產權房”小區(qū)的管理是空白的，“小產權房”實際上處于各方均放任或不管的狀態(tài)。其次，突然遭遇疫情，社區(qū)居委會在街道辦事處授意下以“受益”(3)街道辦事處提出“誰開發(fā)，誰受益，誰負責”“以村代管”的方針，旨在將曾經或現在從“小產權房”中獲益的村委會推向前臺，讓有人手條件的村委會承擔臨時的排查和服務責任。為由將責任推卸給各村委會，村委會以“戶籍”為由只愿意管理具有戶籍的本村村民。社區(qū)居委會受制于有限的人力和物力，秉承“誰開發(fā)，誰受益，誰管理”的理念，認為在集體土地上開發(fā)的小區(qū)由村里管，國有土地上建設的有證小區(qū)由社區(qū)管。居委會(原村委會)受制于歷史慣性和管理權限，實行戶籍地管理，他們認為，“戶籍地不在這里的我們沒有權力管人家，也管不了”。同時，“如果從受益的角度看，真正的最大受益者是開發(fā)商，他們把房屋高價賣給了這些住戶。但是，這種緊急狀態(tài)下去哪里找開發(fā)商呢？他們早跑了”。最后，缺乏明確的責任機制和長效的動力機制，“小產權房”社區(qū)就這樣淪為社會治理的“灰色地帶”。

3.管理制度的“名”與“實”

疫情防控管理之所以會存在“灰色地帶”，究其原因有兩個。一是“誰來管”，二是能否“管得了”。針對“小產權房”的雙重管理問題，上文回答了“誰來管”的問題，接下來探討一下能否“管得了”的問題。之所以會出現這種不如人意的管理情形，既有各方對自己防控責任的看法和態(tài)度的影響，也有城市治理所需要的人力、物力、財力和思路的影響。地方政府有心承擔屬地治理責任之名，但無力在短期內承擔屬地治理所需資源之實。調查發(fā)現，“小產權房”社區(qū)類型不同，防疫主導力量不同。一是有物業(yè)或業(yè)委會的“小產權房”社區(qū)，物業(yè)或業(yè)委會在基層防疫中占主導，社區(qū)居民委員會直接對接管理，防控漏洞相對較小。物業(yè)與業(yè)委會相比，在疫情防控初期所起作用相似，但是居民的參與程度和參與能力略有不同，業(yè)委會的動員效率和民主化程度遠高于物業(yè)。二是無物業(yè)和無業(yè)委會的“小產權房”社區(qū)，則是疫情防控中的隱秘漏洞。無物業(yè)和無業(yè)委會的“小產權房”社區(qū)又可劃分為兩類：第一類以拆遷戶為主，村委會在基層防疫中占主導，出現“以村代管”的現象。第二類以商住戶為主，街道辦事處在基層防疫中兜底。這樣的防疫現實往往是談判和妥協(xié)的結果，在緊急狀態(tài)下，也是沒有辦法的辦法?！斑@個小區(qū)生活成本低，沒有物業(yè)費，只需要交幾十塊錢衛(wèi)生費”，這是來自“小產權房”社區(qū)的居民的心聲，也是他們被“遺忘”的原因之一?！拔也挪唤晃飿I(yè)費呢，當時是村里非把我家房子推了，把我安置在這個小區(qū)，村里其他人都住在自己原來的房子里，你怎么不讓他們交物業(yè)費”，安置戶也道出他們內心中不平衡的一面。由此可見，在這樣的基層社區(qū)里，如何實現新居民與舊居民之間的再組織和再融合，仍然是一個難題。在“小產權房”社區(qū)中，由于長時間沒有有效地排查到“可能傳染源”并實際控制其日常行動，他們可能處在動態(tài)的流動過程中，隨時可能感染更多的人，而這樣必定隱蔽著巨大的危機。

四、疫情防控下“小產權房”的治理出路

1.破除戶籍限制：樹立人口屬地管理理念

在人口屬地化治理的趨勢下，明確社區(qū)網格化治理主體刻不容緩。網格化治理已經逐步成為我國基層社會管理的主要模式，我國幾乎所有城市的地方政府都在一定程度上實施了網格化的治理策略。所謂網格化治理，是通過科學合理地劃分社會管理網格并配置相應的人員，建立責任機制，并依托信息化支持，整合社會和行政資源。[12]基于既有治理路徑與現實治理需求之間的張力，破除戶籍地身份屬性的桎梏，建立以實際居住地社區(qū)為核心的疫情防控體系，既符合國家的政策導向，也符合居民生產生活的實際需求。對城市“小產權房”社區(qū)的治理，實際上是對“小產權房”人口本身的服務與管理。破除戶籍屬地管理的傳統(tǒng)觀念，樹立人口屬地管理理念，符合社會治理現代化模式。面對“小產權房”社區(qū)基層社會治理困境和應急管理疏漏，需要我們在歷史和現實的基礎上，對制度進行重構，有條件地確認“小產權房”社區(qū)的地位。首先，我們必須認識到“小產權房”背后的制度問題是法律對集體土地使用流轉的限制、土地權力配置的制度性差異以及戶籍制度的缺陷。其次，對“小產權房”的類別進行合理劃分，圍繞房屋所有者、房屋獲益者和地方發(fā)展需要，建立多種類型、多個階段的人口常態(tài)治理機制。最后，對“小產權房”購買者的事實權利予以法律和社會保護，通過流動人口的再組織化突破戶籍利益綁定。

2.突圍土地桎梏：完善網格化治理的體系

在明晰人口屬地化管理的基礎上，搭建以房為基礎的網格化平臺?！靶‘a權房”小區(qū)土地權利和房屋權利分離，村委會占據土地權利，社區(qū)居委會享有房屋管理權利。在傳統(tǒng)的戶籍屬地管理下，以戶籍為基礎的管理與服務自成一體，并確定了相應的管轄范圍。在此次疫情中，就村委會的基層網格員而言，因沒有戶籍控制權，管理“小產權房”中的人口便感覺于法不合。由于管理職責不明、管理體系混雜等因素，村委會基層網格員對服務對象的界限、服務內容等存在認識模糊不清的情況。在擺脫戶籍屬地管理的觀念后，以物理空間的“房”為基礎的社區(qū)網格便可以有效確保人口屬地治理。與此同時，對“房”具有管理義務的社區(qū)委員會應當承擔起自己的責任，清晰地與村民委員會進行談判、規(guī)劃與安排，將疫情等突發(fā)公共危機的防控落到實處?；鶎诱畠H憑一己之力，無法對復雜而又多變的基層社會進行有效的“再組織”，導致疫情之前的網格化機制長期“懸置”。支持“小產權房”小區(qū)建立居民自治組織，有效利用各方資源進行小區(qū)建設，可以有效提高居民的參與感與歸屬感，增強社區(qū)自身的風險防控能力。在人口屬地化治理理念下，通過以房為基礎的網格化治理可以有效將流動的人口“再組織”，推動社區(qū)居委會破除土地桎梏，承擔流動人口的服務職責。與此同時，落實主體責任把基本生活空間進行重新分割，并通過擴張社區(qū)委員會權利，化解行政責任不斷下沉帶來的資源匱乏的困境。

3.構建長效機制：推動多元治理深入開展

社區(qū)網格化治理模式應以多元化治理為常態(tài)。城市化的本質就是空間意義上的人力資本、就業(yè)機會和公共資源的重新匹配，是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。[13]針對城鎮(zhèn)化過程中出現的大量“小產權房”社區(qū)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的臨時性動員并不能有效解決資源不足問題，村民委員會、社區(qū)領袖、物業(yè)和黨支部等很大程度上緩解了基層管理服務“重心下沉”與社區(qū)資源緊張等的矛盾，也使得行政管理主體及其相互關系更加多元復雜。合理平衡各治理主體之間的關系，使之長效運行，對于“小產權房”社區(qū)的治理具有重要意義。對基層政府而言，在資源一定的前提下，要合理平衡社區(qū)中各方力量的關系，探求多元共治的治理路徑。隨著網格化治理的興起和社會治理理論影響的不斷擴大，社會治理主體多元化、服務精細化、管理體制扁平化和信息化技術手段的應用成為現代基層社會治理常態(tài)化的標志。一方面，在基層網格化治理和應急管理實踐中發(fā)揮政府和黨組織的引領作用，鼓勵社會組織、物業(yè)、企業(yè)、居民領袖等多元主體共同參與社會治理，綜合運用正式的或非正式的手段共同分擔基層社會治理職能。另一方面，明確屬地管理責任、管理服務范圍和績效考核機制，補短板、堵漏洞，完善重大疫情防控體制機制，健全國家突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理體系。

五、結論與討論

突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下，本應處于“雙重管理”的“小產權房”社區(qū)因其獨特的房地分離屬性和外來人口屬性，在疫情防控中又可能處于“雙重不管”的狀態(tài)，暴露出基層社會治理問題的冰山一角。直至疫情之后的今天，“小產權房”小區(qū)的社會治理問題并未得到根本改善，其應對未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力也沒有得到實質性的提升。

多數研究者認為社會治理的最終目標可以歸結為“善治”，即實現國家、社會與個體的和諧與平衡。在疫情防控中，能夠有效地切斷可能的傳染源，并及時有效地掌握基層居民的社會流動與健康信息至關重要。首先，突破戶籍地管理與實際居住地管理的社會現狀，明晰屬地治理的真正內涵。我國從1949年至今70余年城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，城市基層體制和社區(qū)治理模式歷經多次轉變?，F今社會的高度復雜性和不確定性給基層治理和服務帶來了巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)高度組織化的“單位制”、戶籍制等單一的城市空間治理模式難以快速適應新的城市治理需求，也無法滿足社區(qū)居民日益多元化的需要。[14]因此，城市空間治理策略的確立和調整成為新時期我國城市發(fā)展的重要任務。其次，破解“小產權房”社區(qū)“房地分屬”所帶來的責任轉移難題，明確社區(qū)委員會的管理責任。如果基層政府與社區(qū)單純從“誰開發(fā)，誰受益，誰管理”的角度推諉扯皮，最終無法有效地保障居民的社會權利。最后，針對“灰色地帶”的社會治理問題，深入探索網格化治理理念下的多元治理模式，真正做到社區(qū)多元化治理的有機統(tǒng)一，積極尋找以房為中心的“確定性”再組織化策略，實現網格化體制的常態(tài)化治理，實現技術管控與社會化服務功能的再平衡。