邵杰 農(nóng)業(yè)銀行云南省分行

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。改革后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是金融機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”和縣域重點(diǎn)支持的新主體，但是現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)（銀行）的信貸政策和產(chǎn)品并不能完全適用。本文以Y 省為樣本，分析了目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展及其金融服務(wù)的現(xiàn)狀和存在問題，提出政府工作機(jī)制、金融創(chuàng)新支持的建議。

一、研究背景

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略①是黨的十九大提出的重大決策部署，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民富裕，關(guān)鍵是要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理也直接影響鄉(xiāng)村治理水平。因此，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理水平是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

中央2016 年印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革由此在全國推開，旨在通過深化改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展

1.雙層經(jīng)營(yíng)體制的時(shí)代局限性

我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最早可追溯到20 世紀(jì)50 年代的人民公社時(shí)期，1982 年《憲法》確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制。根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情，“分”的作用激發(fā)了農(nóng)民積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，但“統(tǒng)”的作用沒有發(fā)揮出來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。

2.明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位

十八屆三中全會(huì)以后，中央開始注重“統(tǒng)”的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，改革宅基地制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新契機(jī)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)制度改革意見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織；2017 年《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位，將其列為特別法人。特別法人與一般法人在功能、設(shè)立、終止上不同。

二、Y省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）Y 省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

2017 年Y 省委省政府印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》，明確了改革的要求和重點(diǎn)任務(wù)。目前清產(chǎn)核資全面完成，賦碼登記工作正在分類推進(jìn)。全省共有129 個(gè)縣（市、區(qū)），1395 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），13631 個(gè)村、168717 個(gè)組。經(jīng)過清產(chǎn)核資后，農(nóng)村集體資產(chǎn)總額約2000 億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)約500 億元，資金總量約800 億元，有經(jīng)營(yíng)性收入的村占比84.8%。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展存在的問題

從Y 省的實(shí)際情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不成熟，組織和運(yùn)營(yíng)模式專業(yè)化程度不足，面臨著許多的困難和問題。

1.缺乏專業(yè)型、管理型人才。目前絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)還未實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”，村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，導(dǎo)致其缺乏運(yùn)營(yíng)管理和市場(chǎng)運(yùn)作的專業(yè)性知識(shí)。另一方面，由于待遇和發(fā)展前景等原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也很難吸引并留住專業(yè)化程度高的管理人才。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不夠有活力。Y 省是地處西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)營(yíng)收益較低。如據(jù)Y 省農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計(jì)，2019 年末全省村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入165 億元，其中經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包及上交收入、投資收益、補(bǔ)助收入、其他收入分別為16 億元、22 億元、3億元、52 億元、72 億元，占總收入比重為9.69%、13.33%、1.81%、31.51%、43.63%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入主要依靠補(bǔ)助性收入等，投資收益占比較低，自身造血能力不足。

3.區(qū)域間發(fā)展水平不平衡。據(jù)Y 省農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計(jì)，2019 年無經(jīng)營(yíng)收益的村達(dá)4300多個(gè)，占總村數(shù)的32%；當(dāng)年有經(jīng)營(yíng)收益的村有9200 多個(gè)，但經(jīng)營(yíng)收益在5 萬元以下的村達(dá)5200 多個(gè)，占總村數(shù)的38%，經(jīng)營(yíng)收益5 萬元以上的村。農(nóng)村地理位置和經(jīng)濟(jì)區(qū)位等因素都會(huì)造成區(qū)域間農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平的巨大差異。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)居多，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展行業(yè)在農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依賴水、土、氣溫、光照等自然資源，只能適應(yīng)，無法整體改變；同時(shí)，在大自然不可控的災(zāi)害面前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力顯得單薄和脆弱。因此農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

三、X銀行支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

（一）X 銀行金融支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

X 銀行出臺(tái)了“三權(quán)”（集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款管理辦法，豐富融資擔(dān)保方式；正在制定“支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的意見”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貸款管理辦法。同時(shí)，營(yíng)銷推廣農(nóng)村集體“三資”管理平臺(tái)，依托平臺(tái)上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的大數(shù)據(jù)信息，可建立貸款模型，向其發(fā)放貸款，用于購置、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

（二）金融支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的困難

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的管理邊界模糊。部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接將原村委會(huì)的人員和組織結(jié)構(gòu)移植過來，在管理體制和運(yùn)行方式上未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，在資產(chǎn)權(quán)屬利用、經(jīng)營(yíng)獨(dú)立決策上仍未實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。

2.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的法律法規(guī)、配套政策不完備。一是部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵質(zhì)押仍受法律管制。目前除農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)外，其余產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式和用途等仍受到法律法規(guī)的嚴(yán)格管制。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前我國尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系，價(jià)值評(píng)估受評(píng)估人員主觀影響大。三是缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)涉及土地、房屋等農(nóng)民基本利益，處理不當(dāng)易引起社會(huì)動(dòng)亂；目前Y 省尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)。

3.政府增信機(jī)制的問題制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，不適用破產(chǎn)程序，為解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)無法抵押的問題，引入了政府增信機(jī)制，但部分地區(qū)受政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金到位問題的影響，單戶貸款無法完全滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

四、相關(guān)的工作思考

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大離不開金融支持，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，以及政府還未出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件和配套支持政策，金融支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的模式仍在探索中，需要政府和金融機(jī)構(gòu)（銀行）共同努力。一方面，政府要出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)規(guī)范性文件，以及配套支持政策，規(guī)范和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)定價(jià)、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易等方式，改善政策環(huán)境；另一方面金融機(jī)構(gòu)（銀行）也要針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)，積極創(chuàng)新服務(wù)模式及信貸產(chǎn)品。

（一）完善政府配套機(jī)制建設(shè)，助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法

由省政府針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，明確村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)各自職能關(guān)系，制定預(yù)決算、貨幣資金、發(fā)展壯大等相關(guān)的制度，確保村集體（股份）經(jīng)濟(jì)合作社成立后有章可循、有制可守。

2.建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

由省政府出資搭建省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，發(fā)布全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息，組織農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，建立全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易數(shù)據(jù)庫，將農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施施備、農(nóng)村生物資產(chǎn)等12 類農(nóng)業(yè)農(nóng)村資產(chǎn)納入交易范圍，在保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同時(shí)通過規(guī)范流轉(zhuǎn)抵押登記盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率。

3.建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

建議各地政府積極創(chuàng)新多種形式的增信措施，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“融資擔(dān)保難”的問題，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。比如可通過整合支農(nóng)資金，或由村民集資入股、縣財(cái)政撥款支持等方式，建立縣（村）級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的貸款需求。

（二）金融支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的思考

創(chuàng)新金融服務(wù)模式。一是金融機(jī)構(gòu)可針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物和動(dòng)物（活體）抵押貸款出臺(tái)操作規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則，通過規(guī)范管理盤活農(nóng)業(yè)資產(chǎn)。同時(shí)，可通過銀政系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)分層共享，提供資金結(jié)算、交易保證金履約、交易主體小額信貸等全流程金融配套服務(wù)。二是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品?；诩w資產(chǎn)抵押、集體資產(chǎn)收益質(zhì)押、集體股權(quán)質(zhì)押等有效抵質(zhì)押物，探索創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是創(chuàng)新農(nóng)村集體抵押擔(dān)保組合，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的造血功能。把農(nóng)村集體零散資產(chǎn)整合后通過模型設(shè)計(jì)獲取綜合授信額度，比如，以村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)做整體授信，為降低我行信用風(fēng)險(xiǎn)，引入政府增信機(jī)制，并充分發(fā)揮好村兩委功能，其中村委會(huì)負(fù)責(zé)提供優(yōu)選貸款主體，村集體所在村支書作為用款期間的資金監(jiān)管員，輔助我行做實(shí)貸后資金監(jiān)管，配合做好相關(guān)貸后管理工作。通過靈活的擔(dān)保方式，壯大村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)村集體收入，全力加速加快鄉(xiāng)村振興步伐。

五、結(jié)語

本文的研究提出了金融支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策建議，但受研究數(shù)據(jù)的可得性和研究方法的局限性影響，可能存在對(duì)策分析不夠深入等問題。因此，本文的相關(guān)政策建議僅是初步的探討，要制定可操作的政策制度還有待于進(jìn)一步的研究分析。

注釋

① 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。