萬(wàn)婷婷,郝亞光

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

無(wú)論是個(gè)體所處的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，還是社會(huì)公共空間，均蘊(yùn)含著“一種公共性”(1)哈貝馬斯：《公共空間與政治公共領(lǐng)域：我的兩個(gè)思想主題的生活歷史根源》，符佳佳譯，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》，2009年第6期。。作為一切社會(huì)關(guān)系總和的人(2)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，2012年，第139頁(yè)。，只有依賴(lài)一定的公共性方式，如共同生活和互相交換，才能進(jìn)行生產(chǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期面對(duì)水威脅的中國(guó)而言，治水離不開(kāi)公共性活動(dòng)。從傳統(tǒng)社會(huì)到新中國(guó)成立后的集體化時(shí)期，再至改革開(kāi)放后特別是新時(shí)代以來(lái)，基層治水先后孕育出民間河長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)河長(zhǎng)和主官河長(zhǎng)。在不同的社會(huì)形態(tài)下，治水的公共性如何轉(zhuǎn)變？現(xiàn)代社會(huì)治水的公共性因何產(chǎn)生，體現(xiàn)在哪些方面，其治理優(yōu)勢(shì)如何？為回答上述問(wèn)題，本文試借用公共性建構(gòu)的分析框架，歷時(shí)性剖析傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期、改革開(kāi)放前以及新時(shí)代治水的公共性流變過(guò)程，挖掘現(xiàn)代社會(huì)公共性的治理優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)充“共在—共有—共識(shí)—公意”的公共性建構(gòu)分析框架。

一、問(wèn)題的提出與分析框架

公共性一直是政治哲學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)。就公共性的實(shí)現(xiàn)而言，西方學(xué)術(shù)界大致有三類(lèi)觀點(diǎn)：一是以哈貝馬斯、阿倫特等為代表的“社會(huì)行動(dòng)交往論”，即在一個(gè)不同于私人領(lǐng)域的社會(huì)公眾領(lǐng)域中形成的公共意識(shí)，成為每個(gè)社會(huì)成員的行動(dòng)準(zhǔn)則，以保證公共性的實(shí)現(xiàn)。二是以韋伯、盧曼等為代表的“法律制度正當(dāng)論”，即按照正確程序制定的法律制度，其擁有正當(dāng)性、合理性以及共識(shí)性，自然成為社會(huì)個(gè)體的行為規(guī)范，確保了公共性不受個(gè)體行為的影響。三是以馬克思、羅爾斯等為代表的“價(jià)值信念認(rèn)同論”，即以重疊共識(shí)、公共理性和全人類(lèi)共同利益為表現(xiàn)的公共性，共同核心是正義?；谡x的政治認(rèn)同，便能共同建構(gòu)公共性的屬性。

一般而言，公共性主要包括共在性、共有性、共識(shí)性和公意性四個(gè)維度(3)郭湛，王維國(guó)：《公共性的樣態(tài)與內(nèi)涵》，《哲學(xué)研究》，2009年第8期。。在基層治水社會(huì)過(guò)程中，公共性的建構(gòu)主要體現(xiàn)在治水空間的共在性、治水問(wèn)題的共有性、治水方法的共識(shí)性以及治水當(dāng)事人的公意性。在不同的社會(huì)階段，由于基層治水的共在性、共有性、共識(shí)性以及公意性不同，基層治水的主體及表現(xiàn)形式有所不同。如在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，囿于中央政府的國(guó)家治理能力，在雙層治水體系(4)郝亞光：《“稻田治理模式”：中國(guó)治水體系中的基層水利自治：基于“深度中國(guó)調(diào)查”的事實(shí)總結(jié)》，《政治學(xué)研究》，2018年第4期。下內(nèi)生出類(lèi)型多樣的民間河長(zhǎng)(5)“垸首”“堤長(zhǎng)”“壩長(zhǎng)”“堰長(zhǎng)”“塊首”“圩長(zhǎng)”“河長(zhǎng)”“溝長(zhǎng)”“溝老”“渠長(zhǎng)”等。參見(jiàn)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院家戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。。新中國(guó)成立后，特別在集體化時(shí)期，國(guó)家權(quán)力滲透到民眾生產(chǎn)、生活的每一個(gè)角落，“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”(6)“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”，指在中國(guó)改革前的總體性社會(huì)中，雖然國(guó)家壟斷著絕大部分的稀缺資源，并且為了執(zhí)行國(guó)家的意志而建立了一整套嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，但并不意味著這就是一個(gè)高度整合的社會(huì)，相反，各個(gè)地方反而形成了一整套的自給自足的自治體系。這一概念是由唐尼索恩提出的，許慧文借它來(lái)概括人民公社時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。詳見(jiàn)The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic. By Shue Vivienne. Stanford:Stanford University Press,1988，p175.內(nèi)部的水利建設(shè)由生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)帶領(lǐng)完成。改革開(kāi)放后，特別是進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，基層治水則由地方主官負(fù)責(zé)(7)地方河長(zhǎng)指省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各層級(jí)的主要黨政負(fù)責(zé)人。。為解釋這一變遷，本文擬從公共性建構(gòu)的視角，從共在性、共有性、共識(shí)性和公意性四個(gè)維度，探討中國(guó)基層治水的主體變遷及其歷時(shí)流變進(jìn)程。

二、民間河長(zhǎng)：傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期水利共同體的內(nèi)生需求

在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，不同村落的祖先無(wú)論是為了躲避戰(zhàn)爭(zhēng)，抵御野獸的侵?jǐn)_，還是被迫逃荒尋生、開(kāi)荒插標(biāo)，都會(huì)選擇適宜居住的地點(diǎn)。在選擇居住點(diǎn)時(shí)，除考慮外部社會(huì)因素，還要考慮居住點(diǎn)周邊的自然環(huán)境和地理?xiàng)l件，特別是村落與水源及農(nóng)田與耕地的關(guān)系。為確保生存，在干旱、半干旱地區(qū)的村民們，一直圍繞著“如何滿(mǎn)足生活與生產(chǎn)用水的需要”開(kāi)展自愿聯(lián)合；在半濕潤(rùn)、濕潤(rùn)地區(qū)的村民們，圍繞著“如何保證生產(chǎn)用水的穩(wěn)定”開(kāi)展多樣合作。在共同用水、治水的過(guò)程中，內(nèi)生出多種類(lèi)型的“民間河長(zhǎng)”。

(一)臨水而居的共在

農(nóng)村的居住形式，一般由自然條件、社會(huì)條件和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)共同決定。時(shí)間越往前追溯，自然條件越起到?jīng)Q定性作用。起源于四大河畔的世界古文明，便是例證。

法國(guó)近代知名地理學(xué)家德芒戎指出：“干燥而堅(jiān)實(shí)，或多沼澤而又松軟的地表，可迫使人們不得不接受一些完全不同的居住形式。不論危險(xiǎn)來(lái)自河流或海洋，防止被淹的需要常導(dǎo)致人們集居在一起?！?8)阿·德芒戎：《人文地理學(xué)問(wèn)題》，葛以德譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年，第154頁(yè)。華北地區(qū)和地中海區(qū)域的干燥地區(qū)一樣，“水對(duì)農(nóng)村的居住形式肯定有專(zhuān)制的影響……幾乎所有人口全住在村莊里，每個(gè)村莊都位于泉水附近”(9)阿·德芒戎：《人文地理學(xué)問(wèn)題》，葛以德譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年，第155-156頁(yè)。，以至于有學(xué)者提出“井域社會(huì)”(10)胡英澤：《水井與北方鄉(xiāng)村社會(huì)：基于山西、陜西、河南省部分地區(qū)鄉(xiāng)村水井的田野考察》，《近代史研究》，2006年第1期。的概念。在濕潤(rùn)地區(qū)(華南、江南等區(qū)域)，村民分別聚集在江、河、湖、泊、堰、塘、壩、溝、渠等水源附近，以保證水稻生長(zhǎng)過(guò)程的用水。

由于受地形、地貌的影響和制約，中國(guó)南北區(qū)域村落內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)形式有較大差異。北方的村落，不但形成以單個(gè)或多個(gè)水井為中心的集聚結(jié)構(gòu)，而且形成以水井為中心的村落公共空間。在長(zhǎng)江流域以南，“房屋在經(jīng)過(guò)農(nóng)耕整治的坡地上分散成小群，稀疏分布在一些園圃和農(nóng)田中間”(11)阿·德芒戎：《人文地理學(xué)問(wèn)題》，葛以德譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年，第150頁(yè)。，不但形成散居的村落結(jié)構(gòu)形式，而且形成以湖、泊、堰、塘、壩等為中心的生產(chǎn)公共空間。

(二)治水困境的共有

氣候的季節(jié)性、水源的便利性、土地的肥沃度等因素，共同決定著村落的規(guī)模、存續(xù)、分布及其生產(chǎn)活動(dòng)(12)R.M.基辛：《文化·社會(huì)·個(gè)人》，甘華鳴譯，遼寧人民出版社，1988年，第154頁(yè)。。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，囿于氣候規(guī)律和土壤條件，改善用水條件一直是村民孜孜以求的目標(biāo)。為此，如何實(shí)現(xiàn)“水源使用的便利性”，是所有用水當(dāng)事人共同面臨的問(wèn)題。

在干旱、半干旱地區(qū)，水作為生命之源的意義尤為凸顯。該區(qū)域干旱少雨的客觀氣候條件，致使地表徑流較少、鉆探水井的難度較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超出個(gè)體能力和范圍的生存條件，村民便需要與他人以一定的方式共同活動(dòng)”(13)胡群英：《社會(huì)共同體的公共性建構(gòu)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011年，第202頁(yè)。。在山西、陜西、寧夏、新疆等地，村民除積極組織鄰居對(duì)有限的地表徑流開(kāi)展治水、用水外(14)在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，新疆維吾爾自治區(qū)博斯坦村的村民共同推選出“米拉普”(管水員)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理渠道的維護(hù)與水源的分配。，還積極聯(lián)合其他村民共同鑿井，即北方鄉(xiāng)村常見(jiàn)的“官井”(15)在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，山西省運(yùn)城市席村以及河北多地農(nóng)村都有“官井”之說(shuō)。。

在半濕潤(rùn)地區(qū)，特別是居住在黃河邊的村民，有著和尼羅河流域相似的“肥沃的土地與有利的氣候條件”(16)劉文鵬：《古代埃及史》，商務(wù)印書(shū)館，2000年，第156頁(yè)。，先民們既不需要用犁犁地，也不需要用鋤掘地，甚至不費(fèi)吹灰之力便能取得大地的果實(shí)(17)《希羅多德歷史：希臘波斯戰(zhàn)爭(zhēng)史》，王以鑄譯，商務(wù)印書(shū)館，1959年，第115頁(yè)。。但是，村民必須對(duì)水進(jìn)行較為合理的綜合控制，或共同開(kāi)鑿溝渠，或共同修筑堤壩，以使低洼之地免遭洪災(zāi)(18)埃爾曼·塞維斯：《國(guó)家與文明的起源：文化演進(jìn)的過(guò)程》,龔辛、郭璐莎、陳力子譯，上海古籍出版社，2019年，第248頁(yè)。。所以，視溝渠、農(nóng)田為“命根”(19)威爾·杜蘭：《世界文明史 第一卷 東方的遺產(chǎn)》，東方出版社，1998年，第96頁(yè)。的村民，共同面對(duì)著如何避免河水泛濫失控的難題。

在濕潤(rùn)地區(qū)，充沛的雨水孕育出縱橫的江河與遍布的圩田。如何利用既有的地形、地勢(shì)進(jìn)行引水、排水，保證水稻生長(zhǎng)所需的水分，是所有稻農(nóng)共同面對(duì)的難題。不論是散居還是“集居的村莊，都在那些耕地連成一片、能夠進(jìn)行同樣經(jīng)營(yíng)的地區(qū)。在共同需要的支配之下，形成了集體的組合。井、水塘、池沼的挖掘和維護(hù)”(20)阿·德芒戎：《人文地理學(xué)問(wèn)題》，葛以德譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年，第151頁(yè)。成為共同生產(chǎn)的基本要求。

(三)生存?zhèn)惱淼墓沧R(shí)

傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，基層用水當(dāng)事人“就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”(21)斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反叛與生存》，程立昱等譯，譯林出版社，2001年，第1頁(yè)。。為“保證所有的村民家庭都得到起碼的生存條件”(22)斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反叛與生存》，程立昱等譯，譯林出版社，2001年，第51頁(yè)。，用水當(dāng)事人在共同治水的議題下，形成了以生存?zhèn)惱頌閷?dǎo)向的“相鄰為好”“權(quán)責(zé)對(duì)等”“同干同濕”等重疊的共識(shí)。雖然重疊的共識(shí)不是“嚴(yán)格的共識(shí)”(23)羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，譯林出版社，2000年，第410-411頁(yè)。，但經(jīng)過(guò)用水當(dāng)事人的共同商定，便具有較強(qiáng)的公共性(24)博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社，2006年，第33頁(yè)。。

首先，相鄰為好，是生存?zhèn)惱硐碌幕竟沧R(shí)。由于受地形、地貌的影響，連片的田地很少，“插花田”“插花地”非常普遍。無(wú)論是旱地還是水田以及插花田(地)的排灌離開(kāi)鄰田(地)均無(wú)法實(shí)現(xiàn)。水經(jīng)過(guò)別人的田地，必定會(huì)對(duì)農(nóng)作物的生長(zhǎng)造成影響。為盡量減少對(duì)“淌田”(25)淌田是指被水流經(jīng)過(guò)的田地。帶來(lái)的減產(chǎn)，各地用水當(dāng)事人在“相鄰為好”原則的指導(dǎo)下，形成了“過(guò)水不帶水”“下肥不過(guò)水”“缺水帶水”等過(guò)水共識(shí)。倘若有人違反這些“規(guī)則”，將面臨用水共同體的制裁。正如美國(guó)教士明恩溥看到的：“如果什么時(shí)候某個(gè)人在他的鄉(xiāng)村里特別不受歡迎了，那么第一個(gè)威脅就是切斷他的水源?！?26)明恩溥：《中國(guó)鄉(xiāng)村生活》，午晴、唐軍譯，時(shí)事出版社，1998年，第42-43頁(yè)。

其次，權(quán)責(zé)對(duì)等，是生存?zhèn)惱硐碌墓沧R(shí)原則。在生存?zhèn)惱淼闹嗡沧R(shí)下，盡管保證了每個(gè)家庭的生存用水，但并不意味著可以免費(fèi)享有。無(wú)論是將“自然雨水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱晒喔扔盟边€是除去“水患”，均需要大量的人力、物力和財(cái)力。當(dāng)政府無(wú)法提供此類(lèi)公共服務(wù)時(shí)，只能依靠基層社會(huì)自我完成。為此，各地在興修和維護(hù)水利工程時(shí)，基本按照“按畝出夫、照夫派土”的標(biāo)準(zhǔn)，在所有用水戶(hù)中分派挑土和出工任務(wù)，即田地多者需多挑多工多費(fèi)；田少者可少挑少工少費(fèi)，確保每位用水受益人為治水付出等量勞動(dòng)或貨幣。

最后，同干同濕，是生存?zhèn)惱硐碌墓沧R(shí)理想。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民一直秉承“不患寡而患不均”的樸素理念。在同一個(gè)用水共同體里，用水當(dāng)事人有著同進(jìn)退的本質(zhì)意識(shí)(27)滕尼斯：《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館，1999年，第146頁(yè)。。為實(shí)現(xiàn)這一共識(shí)理想，不少地方成立了塘委會(huì)、堤委會(huì)、垸委會(huì)、水會(huì)等相對(duì)穩(wěn)定的自組織機(jī)構(gòu)，甚至有的地方設(shè)立了固定的辦公場(chǎng)所，聘請(qǐng)“職業(yè)經(jīng)理人”來(lái)管水。

(四)自我實(shí)施的公意

為保證治水共識(shí)的長(zhǎng)期有效，“不只能為一代人而建立并只為謀生而籌劃，它必須超越凡人的壽命”(28)漢娜·阿倫特：《人的條件》，竺乾威等譯，上海人民出版社，1999年，第42頁(yè)。。即治水當(dāng)事人需依賴(lài)公意，因?yàn)椤肮庥肋h(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”(29)盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館，2003年，第35頁(yè)。。

首先，民間河長(zhǎng)是治水公意的代表者。俗話說(shuō)，“家有千口，主事一人”。為實(shí)現(xiàn)共同治水的公意，各個(gè)基層水利共同體成員選出德高望重、辦事公道、熱心公益以及治水經(jīng)驗(yàn)豐富的民間河長(zhǎng)，如“堤長(zhǎng)”“壩長(zhǎng)”“堰長(zhǎng)”“垸首”“圩長(zhǎng)”“河長(zhǎng)”“溝長(zhǎng)”“會(huì)長(zhǎng)”等，并將“同意權(quán)力”(30)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度 鄉(xiāng)土重建》，商務(wù)印書(shū)館，2004年，第66頁(yè)。讓渡給“民間河長(zhǎng)”，委托其負(fù)責(zé)基層水利工程的興建與維護(hù)，統(tǒng)籌水源的分配與利用，協(xié)調(diào)用水的矛盾與爭(zhēng)端。

其次，自治組織是治水公意的執(zhí)行者。為更好地執(zhí)行公意，在治水難度較高或用水規(guī)模較大的地方，出現(xiàn)了諸如堤委會(huì)、垸委會(huì)、壩委會(huì)、塘?xí)?、水利?huì)等水利自組織。這些自組織不但有獨(dú)立的組織架構(gòu)，而且有行之有效的組織章程。如在湖南泉塘村(31)郝亞光：《“稻田治理模式”：中國(guó)治水體系中的基層水利自治：基于“深度中國(guó)調(diào)查”的事實(shí)總結(jié)》，《政治學(xué)研究》，2018年第4期。，塘?xí)缮鐔T(用水戶(hù))大會(huì)、股東塘委會(huì)(從用水戶(hù)中選出4名股東代表)、15名股東以及職業(yè)看水人共同組成。即使在塘長(zhǎng)更替的情況下，相對(duì)固定的自主治水組織，也能維持治水的正常秩序。

最后，民間慣習(xí)是治水公意的保障。法律作為公意的表達(dá)(32)盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館，2003年，第71頁(yè)。，不但承載公共利益和公共價(jià)值，而且保障公意的執(zhí)行。在傳統(tǒng)時(shí)期的基層社會(huì)，用水當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)共同治水的共識(shí)，經(jīng)過(guò)累世多年的實(shí)踐，形成了共同遵守的民間慣習(xí)，長(zhǎng)期寄居在當(dāng)事人的身體之中，成為“一種社會(huì)化了的主觀性”(33)布迪厄，華康德：《實(shí)踐與反思：反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，中央編譯出版社，1998年，第170頁(yè)。，確保治水公意的持續(xù)實(shí)現(xiàn)。

三、隊(duì)長(zhǎng)河長(zhǎng)：改革開(kāi)放之前水利共同體的國(guó)家重構(gòu)

新中國(guó)成立后，隨著土地改革、集體化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，傳統(tǒng)的生產(chǎn)關(guān)系得到重塑。特別是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)代替了自然的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，以及伴隨著這個(gè)變化而來(lái)的政權(quán)結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)化——由皇權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為控制著每家每戶(hù)經(jīng)濟(jì)抉擇的黨政機(jī)構(gòu)”(34)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書(shū)局，2000年，第193頁(yè)。，國(guó)家權(quán)力深度介入村莊及村民生活。隨著傳統(tǒng)的治水共同體瓦解，水利政治共同體逐步形成，并在中央政府細(xì)致入微的指導(dǎo)下，動(dòng)員“天下一家”的社員對(duì)農(nóng)田水利的基本條件進(jìn)行了根本性改造(35)在地方主官的帶領(lǐng)下，通過(guò)合作化、集體化的形式，全國(guó)先后修筑了八萬(wàn)余座大中型水庫(kù)，實(shí)現(xiàn)灌溉面積占農(nóng)田總面積的50%以上，較1949年前的灌溉面積提高了3.5倍。參見(jiàn)郝亞光：《公共責(zé)任制：河長(zhǎng)制產(chǎn)生與發(fā)展的歷史邏輯》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2019年第4期。。

(一)“細(xì)胞化”鄉(xiāng)村的共在

一般而言，“一個(gè)群體的形成包含著整合紐帶的發(fā)展，這種紐帶將個(gè)體們團(tuán)結(jié)在一個(gè)集體單位中”(36)彼得·M.布勞：《社會(huì)生活中的交換與權(quán)力》，李國(guó)武譯，商務(wù)印書(shū)館，2012年，第77頁(yè)。。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，基層水利共同體在血緣、地緣、文化等關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成以共同治水為紐帶的多層次自愿聯(lián)合共同體。經(jīng)過(guò)土地改革的“洗禮”，傳統(tǒng)的交往模式被中斷。以血緣、文化為主要聯(lián)系紐帶的“熟人社會(huì)”(37)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年，第9頁(yè)。被新的政治關(guān)系取代。鄉(xiāng)村社會(huì)不但逐漸被“細(xì)胞化”，而且“被納入到國(guó)家的政治體制的整體中，成為其有機(jī)體的細(xì)胞組成部分”(38)姜振華，蕭鳳霞：《華南的代理人和受害者：鄉(xiāng)村革命的協(xié)從》，載劉東：《中國(guó)學(xué)術(shù)》(第5輯)，商務(wù)印書(shū)館，2001年，第350-351頁(yè)。。

特別是經(jīng)過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)，進(jìn)入人民公社之后，中央政府完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基層組織的重構(gòu)，建立了新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。村民也因此完全被限制在由鄉(xiāng)村干部所控制的行政單元(人民公社)。在蕭鳳霞看來(lái)，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村干部作為國(guó)家的代理人，借助階級(jí)斗爭(zhēng)與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)兩大工具，不折不扣地貫徹中央的意志。村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為不再由個(gè)體決策，而聽(tīng)命于組織的統(tǒng)一安排與指揮(39)參見(jiàn)Siu, Helen F. Agents and Victims in South China: Accomplices in Rural Revolution, Yale University Press, 1989.。在基層治水方面，“過(guò)去很大程度上歸于地方和鄉(xiāng)村上層人士的偶然的倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)。新中國(guó)成立后水利改進(jìn)的關(guān)鍵在于系統(tǒng)的組織，從跨省區(qū)規(guī)劃直到村內(nèi)的溝渠”(40)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書(shū)局，2000年，第234頁(yè)。。正是在這樣的系統(tǒng)組織下，“細(xì)胞村落”治水從傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期分散的自愿聯(lián)合變?yōu)榻y(tǒng)一的集中組織。

(二)追求旱澇保收的共有

新中國(guó)成立后，隨著土地改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)時(shí)期的大水利工程均歸國(guó)家所有。私人投資的小型水利設(shè)施，仍由原經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。恰如土地改革給無(wú)地或少地村民分得了土地和生產(chǎn)工具，過(guò)于“均分”導(dǎo)致普遍出現(xiàn)一戶(hù)分得1/4頭驢、1/4輛大車(chē)以及十幾戶(hù)共有一張犁的窘境(41)弗里德曼，畢克偉，賽爾登：《中國(guó)鄉(xiāng)村，社會(huì)主義國(guó)家》，陶鶴山譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第148頁(yè)。。相互獨(dú)立的用水農(nóng)戶(hù)內(nèi)生出合作治水的需求，多地出現(xiàn)季節(jié)性、常年性的灌溉組織，如“澆地隊(duì)”“打井隊(duì)”“巡渠組”“包澆組”等。各級(jí)政府因勢(shì)利導(dǎo)，推動(dòng)各類(lèi)互助組的建立和運(yùn)行，得到了村民的認(rèn)可。

鑒于此，土地改革剛剛結(jié)束，中共中央便將農(nóng)業(yè)合作化提上議程，并于1951年9月通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，成為全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)端。經(jīng)過(guò)初級(jí)合作社、高級(jí)合作社以及“跑步”進(jìn)入人民公社后，一方面，“社員土地上附屬的私有的塘、井等水利建設(shè)，隨著土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有”(42)中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(第八冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社，1994年，第407-408頁(yè)。，實(shí)現(xiàn)了對(duì)大小水利工程的公有化改造。另一方面，村民全部納入“社員”。當(dāng)然也有不少村民為了避免出現(xiàn)“不入社，以后社里不借你東西使，叫你自己打井”(43)陳吉元，陳家驥，楊勛：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷(1949—1989)》，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993年，第234頁(yè)。的尷尬，不得不加入“社員”組織。如何實(shí)現(xiàn)集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的旱澇保收，治水問(wèn)題成為全體社員的共有難題。

(三)“改天換地”的共識(shí)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈(44)《毛澤東選集》，第1卷，人民出版社，1991年，第132頁(yè)。。興修水利是中共中央對(duì)增加農(nóng)作物產(chǎn)量的基本判斷。1957年10月，中共八屆三中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》，掀起了農(nóng)田水利建設(shè)的高潮。一方面在各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社內(nèi)因地制宜地打井、挖塘、筑堤、打旱井、開(kāi)渠、筑圩、修水庫(kù)、興修蓄水排水的溝洫畦田和臺(tái)田系統(tǒng)，開(kāi)展小河治理等；另一方面有計(jì)劃地開(kāi)展國(guó)家大中型水利工程建設(shè)和大、中河流的治理，以消滅普通的水災(zāi)和旱災(zāi)(45)史敬棠，張凜，周清和：《中國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)史料》(下)，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1959年，第179頁(yè)。。如在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的松江縣，20世紀(jì)50年代集中修筑了海塘、湖堤、河壩以及開(kāi)鑿和疏浚大的河渠，20世紀(jì)50年代幾乎在“每個(gè)公社建立了電灌站”。1960年代末，全縣上下將“大規(guī)模水利工程和田塊用水連成了一個(gè)統(tǒng)一的體系”(46)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書(shū)局，2000年，第234頁(yè)。。

水利作為一項(xiàng)特殊事業(yè)，需要大量的人力、物力和財(cái)力支持。在20世紀(jì)五六十年代，新中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)弱、技術(shù)相對(duì)落后，為充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì)，中央政府通過(guò)“以工代賑”“民辦公助”“三主方針”等措施完成對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的提升和改善。以工代賑作為經(jīng)常用的災(zāi)民救助措施，不但可以解決公共性問(wèn)題，而且可以使民眾受益。中央人民政府內(nèi)務(wù)部明確指出，“以工代賑”的方式組織民眾“修堤治河不但可解決災(zāi)民目前吃糧，而且是解決水患的基本辦法”(47)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，中央檔案館：《1949—1952中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編》(農(nóng)業(yè)卷)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1990年，第66頁(yè)。。民辦公助是以“統(tǒng)一規(guī)劃、尊重民意為前提，以財(cái)政補(bǔ)助為引導(dǎo)”，將投資與投勞并舉，在資金有限的條件下，充分“調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性，又妥善解決小型農(nóng)田水利工程管護(hù)的難題”(48)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳：《中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件匯編》，人民出版社，2007年，第111頁(yè)。?；诤幽鲜≈卫礓莺拥慕?jīng)驗(yàn)，《人民日?qǐng)?bào)》于1958年3月21日發(fā)表題為《蓄水為主、小型為主、社辦為主》的社論?！靶钏疄橹?、小型為主、社辦為主”(49)《人民日?qǐng)?bào)社論選輯 1958》(第2輯)，人民日?qǐng)?bào)出版社，1958年，第54-58頁(yè)。的“三主方針”，迅速成為全國(guó)群眾性治水運(yùn)動(dòng)和水利建設(shè)“大躍進(jìn)”的基本方針。因此，在河南僅水渠一項(xiàng)，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中便修建了“紅旗渠”“共產(chǎn)主義渠”“東風(fēng)渠”“人民躍進(jìn)渠”等重要灌溉渠道。

(四)“政治主導(dǎo)”下的公意

在“改天換地”的共識(shí)下，全國(guó)各地社員打破社界、鄉(xiāng)界、縣界以至省界，自帶工具、口糧無(wú)償?shù)酵獾貐⒓铀畮?kù)、渠道和運(yùn)河的興建甚至挑水抗旱(50)《中共中央文件選集(一九四九年十月至一九六六年五月)》，第28冊(cè)，人民出版社，2013年，第417頁(yè)。。為確保集體治水公意的實(shí)現(xiàn)，各地通過(guò)“軍事化”“工分制”“國(guó)家化”等手段，組織動(dòng)員社員積極參與。

其一，軍事化。步入人民公社后，不愿意在革命發(fā)展中停頓下來(lái)的勞動(dòng)人民，希望得到更多利益，提出了“充滿(mǎn)革命精神的口號(hào)：組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，生活集體化”(51)人民出版社：《高舉人民公社的紅旗前進(jìn)》，人民出版社，1958年，第4頁(yè)。。之所以要將組織軍事化，主要是為了保證大中型水利工程建設(shè)的效率。眾多跨社、跨縣甚至跨省的社員，只有在“軍事化”紀(jì)律的要求下，才能在較大范圍內(nèi)自由調(diào)動(dòng)。雖然黨中央也明確要求注意把握勞動(dòng)節(jié)奏，“苦戰(zhàn)”結(jié)合“必要的休整”(52)人民出版社：《高舉人民公社的紅旗前進(jìn)》，人民出版社，1958年，第5頁(yè)。，但在實(shí)際操作中，不少地方出現(xiàn)工作超時(shí)和“開(kāi)夜車(chē)”(53)胡偉：《貌合神離：正當(dāng)性視角下的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系：集體化后期水利個(gè)案研究》，《中國(guó)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第2卷。等現(xiàn)象。

其二，工分制?；谲娛禄慕M織動(dòng)員模式，在較短時(shí)間內(nèi)建成一批水利工程設(shè)施。但過(guò)于“硬性”的要求，使不少社員產(chǎn)生負(fù)面情緒。由此，將社員個(gè)體與人民公社命運(yùn)緊密連接的“工分制”應(yīng)運(yùn)而生，并成為社員普遍接受的勞動(dòng)計(jì)量與報(bào)酬分配的基本制度。為體現(xiàn)每位社員在集體工作中的公平性、效率性，激發(fā)社員勞動(dòng)的積極性，各地因地制宜地制訂出較為詳細(xì)的工分標(biāo)準(zhǔn)。如河北邢臺(tái)白岸公社規(guī)定，“男勞力每月26個(gè)，單身漢25個(gè)，婦女、民兵26個(gè)，有2個(gè)婦女小孩不吃奶20個(gè)，小孩大的15個(gè)，小點(diǎn)的身體不好的10個(gè)，年老體弱的6個(gè)，脫一個(gè)工罰1個(gè)，超過(guò)獎(jiǎng)1個(gè)，到地遲5分鐘去5厘，10分鐘去1分，20分鐘去2分”(54)鄧群剛：《集體化時(shí)代的山區(qū)建設(shè)與環(huán)境演變：以河北省邢臺(tái)縣西部山區(qū)為中心》， 南開(kāi)大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年，第207頁(yè)。。

其三，國(guó)家化。國(guó)家主導(dǎo)完成的各項(xiàng)水利設(shè)施，與傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期基層水利共同體修建的水利工程相比，無(wú)論是日常使用還是維護(hù)，與習(xí)慣法截然不同。所有建成的水利設(shè)施，均由公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)等農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)。什么時(shí)候可以用、誰(shuí)來(lái)統(tǒng)籌安排、誰(shuí)負(fù)責(zé)操作以及具體責(zé)任和義務(wù)，均有明確的規(guī)定。這些具體負(fù)責(zé)人作為國(guó)家在鄉(xiāng)村的代理者，嚴(yán)格履行國(guó)家意志，塑造著國(guó)家與社員之間的關(guān)系。即使有著“傳統(tǒng)底色”的社員，也會(huì)按照“國(guó)家化”的規(guī)則治水、用水，形成新的“整體意識(shí)”和“生活感覺(jué)”(55)滋賀秀三等：《明清時(shí)期的民事審判與民間契約》，王亞新、梁治平譯，法律出版社，1998年，第335-336頁(yè)。。

四、主官河長(zhǎng)：新時(shí)代生態(tài)共同體的政治發(fā)展

改革開(kāi)放后推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，打破了“蜂窩結(jié)構(gòu)”的界限，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，改變了農(nóng)村共同體的結(jié)構(gòu)。隨著農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)既要借助于農(nóng)村水利基層服務(wù)體系，又要依賴(lài)于山水林田湖這個(gè)“生命共同體”(56)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第507頁(yè)。。

(一)“流動(dòng)社會(huì)”的共在

受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城市化相關(guān)政策的影響，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從就地轉(zhuǎn)移到異地，從“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村單棲人口變?yōu)椤半x土又離鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)兩棲人口(57)錢(qián)文榮，朱嘉曄：《農(nóng)民工的發(fā)展與轉(zhuǎn)型：回顧、評(píng)述與前瞻：“中國(guó)改革開(kāi)放四十年:農(nóng)民工的貢獻(xiàn)與發(fā)展學(xué)術(shù)研討會(huì)”綜述》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第9期。。在2018年農(nóng)民工的總量中，近六成是鄉(xiāng)外就業(yè)，其中跨省流動(dòng)人口占44%，省內(nèi)流動(dòng)人口占56%。從年齡結(jié)構(gòu)看，老一代農(nóng)民工占全國(guó)農(nóng)民工總量的48.5%，新生代農(nóng)民工占全國(guó)農(nóng)民工總量的51.5%，其中“80后”占50.4%、“90后”占43.2%、“00后”占6.4%(58)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，《農(nóng)村工作通訊》，2019年第11期。。相對(duì)于年輕力壯的外出務(wù)工人員而言，留在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體是老人和婦女。原有的農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)徹底改變，原有的生產(chǎn)用水共同體成員發(fā)生重構(gòu)，原有共同用水的機(jī)制發(fā)生了變化。隨著土地承包與土地流轉(zhuǎn)制度的推進(jìn)，以家庭為主的生產(chǎn)用水需求日益凸顯。生活在同一地域下的老人與婦女，成為“流動(dòng)社會(huì)”背景下新的共在組合。

(二)“公地悲劇”的共有

小農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)活力雖然隨著政社合一體制的調(diào)整而得到激活，但因農(nóng)村公共物品制度安排的調(diào)整尚未跟上，致使小農(nóng)經(jīng)營(yíng)再度陷入“汪洋大?！?。一個(gè)個(gè)獨(dú)立、理性的農(nóng)戶(hù)，面臨著集體行動(dòng)的非理性行為，形成多重層次的“公地悲劇”。如集體化時(shí)期較為有效的自流灌溉系統(tǒng)，因無(wú)人維修而廢棄。原本屬于村集體灌溉渠道的占地，常常被沿渠農(nóng)戶(hù)填埋種地(59)曹錦清：《黃河邊的中國(guó)：一個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年，第624-625頁(yè)。。公共溝渠被破壞，導(dǎo)致某些旱澇保收的地方重陷“晴旱雨澇”的困境。

與此同時(shí)，由于各地競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略了生態(tài)保護(hù)，導(dǎo)致了水體污染、水土流失以及生態(tài)破壞嚴(yán)重。礦產(chǎn)資源無(wú)序開(kāi)采、農(nóng)業(yè)地膜濫用、生活垃圾隨意處理、農(nóng)村養(yǎng)殖場(chǎng)布局不當(dāng)?shù)?，不但造成河道的生態(tài)環(huán)境破壞，而且出現(xiàn)“有河皆干、有水皆污”的亂象，甚至影響到飲水安全。2018年，全國(guó)10168個(gè)國(guó)家級(jí)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，27.86%的淺層地下水監(jiān)測(cè)井水質(zhì)總體較差，Ⅰ至Ⅲ類(lèi)、Ⅳ類(lèi)和Ⅴ類(lèi)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)井分別占了23.9%、29.2%和46.9%(60)中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部：《2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，http://www.mee.gov.cn/home/jrtt_1/201905/t20190529_704841.shtml.。

(三)“生命共同體”的共識(shí)

鑒于農(nóng)村生產(chǎn)用水存在的諸多問(wèn)題，中央政府專(zhuān)門(mén)在21世紀(jì)初發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從管理機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍、資金投入等層面改善和提升基層水利服務(wù)體系。與此同時(shí)，不少地方在小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中積極嘗試引入市場(chǎng)機(jī)制，如山東等地開(kāi)展了私人投資、私人經(jīng)營(yíng)的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革，不但有效地吸引了民間資本投資水利建設(shè)，而且破解了水利設(shè)施供給的不足。還有不少地方產(chǎn)生了用水者協(xié)會(huì)，既解決了上下游的供水失衡，又避免了“搭車(chē)”收費(fèi)，還大大節(jié)省了管水勞動(dòng)力。

然而，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于較大范圍“公地悲劇”的破解難以奏效，必須依靠國(guó)家解決。雖然各級(jí)政府深諳“污染在水里，根子在岸上”的道理，但是“環(huán)保不下河、水利不上岸”的治水行動(dòng)大大降低了治水效用。國(guó)土單位只關(guān)注地下水、水利單位只關(guān)注地表水、環(huán)保部門(mén)只關(guān)注水質(zhì)，部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通，導(dǎo)致治水“碎片化”。對(duì)于跨地域的河流，涉及不同層級(jí)、不同主體的地方政府，因缺乏協(xié)同形成上下游、左右岸的治水局部化，嚴(yán)重制約了治水成效。因?yàn)椤叭说拿}在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”(61)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第507頁(yè)。，水的治理須在“生命共同體”的系統(tǒng)治水思維指導(dǎo)下，才能實(shí)現(xiàn)整體治水的最佳效果。

(四)“生態(tài)文明”的公意

面對(duì)日益嚴(yán)峻的治水形勢(shì)，老問(wèn)題尚未解決，新問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，政府作為民眾的代理人，是“主權(quán)者的執(zhí)行人”，理應(yīng)按照“公意”訴求行事，最大限度回應(yīng)公意，將水治好(62)郝亞光：《公共責(zé)任制：河長(zhǎng)制產(chǎn)生與發(fā)展的歷史邏輯》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2019年第4期。。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求各級(jí)地方政府對(duì)行政管理區(qū)域內(nèi)的所有河流進(jìn)行系統(tǒng)性治理，地方主官(黨政主要負(fù)責(zé)人)作為治水第一責(zé)任人，不但要實(shí)現(xiàn)縱向職責(zé)的有效配置(如主體承包責(zé)任、分級(jí)承包責(zé)任、分段承包責(zé)任)，而且要實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)動(dòng)的協(xié)同責(zé)任(如部門(mén)間橫向協(xié)作責(zé)任、地方間橫向聯(lián)動(dòng)責(zé)任)，切實(shí)履行好政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和專(zhuān)業(yè)責(zé)任，保證治水公意的如期執(zhí)行(63)郝亞光：《“河長(zhǎng)制”設(shè)立背景下地方主官水治理的責(zé)任定位》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017年第5期。。

在框架分析理論看來(lái)，河長(zhǎng)制作為河湖管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，不但是習(xí)近平生態(tài)文明思想在治水領(lǐng)域的具體體現(xiàn)(64)郝亞光，萬(wàn)婷婷：《共識(shí)動(dòng)員：河長(zhǎng)制激公眾責(zé)任的框架分析邏輯》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2019年第4期。，而且是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。因此，地方主官在生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)下，在“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”要求下，不但積極組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)河湖的管理和保護(hù)工作，如行政區(qū)內(nèi)的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理以及對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行督導(dǎo)、考核，而且主動(dòng)對(duì)跨行政區(qū)域河湖的上下游、左右岸進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成聯(lián)防聯(lián)控，促成生態(tài)文明建設(shè)公意的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論與討論

借助公共性建構(gòu)的分析框架不難發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)成立70年來(lái)基層治水主體之所以發(fā)生轉(zhuǎn)變，是因?yàn)槊恳活?lèi)治水共同體在不同歷史時(shí)期，有著不同的共在性、共有性、共識(shí)性以及公意性邏輯。公共性建構(gòu)的不同條件，內(nèi)生出相應(yīng)的治水主體和負(fù)責(zé)人呈現(xiàn)出共同認(rèn)可的約束機(jī)制，確保了公意的落實(shí)和治水國(guó)家的政治發(fā)展。

(一)從封閉到流動(dòng)：共在空間的拓展

傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，由于商品經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度不高，較低的交通水平大大增加了“距離的摩擦力”(65)施堅(jiān)雅：《中國(guó)農(nóng)村的市場(chǎng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，史建云、徐秀麗譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第13頁(yè)。，使治水共同體成員累年生活在相對(duì)封閉的村落世界?；蛞虻钟迹蛞虬l(fā)展水利，治水當(dāng)事人形成的共同體所涉及地域往往限于某個(gè)村落、幾個(gè)村落或某個(gè)水域。隨著新中國(guó)的成立，傳統(tǒng)時(shí)期的治水共同體相繼被改造。特別是在政社合一的人民公社誕生之后，集體經(jīng)濟(jì)組織為徹底改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，聯(lián)合形成不同規(guī)模的治水共同體，跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣甚至跨區(qū)、跨省興建各種水利工程。改革開(kāi)放之后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的迅速提升和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市滲透，參與社會(huì)大分工。在“流動(dòng)的社會(huì)”，原本同質(zhì)的村民分布在不同的行業(yè)、領(lǐng)域，雖然看起來(lái)“勞動(dòng)越加分化”，但這種“有機(jī)團(tuán)結(jié)”使“個(gè)人貼近社會(huì)”(66)埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2000年，第91-92頁(yè)。。水利共同體成員所共在的空間，不斷得到拓展，共同關(guān)注的問(wèn)題也不再限于生產(chǎn)用水。

(二)從一元到多元：共有困境的演變

由于受自然條件的限制，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期治水共同體有著相對(duì)集中的難題。處在黃河流域的用水當(dāng)事人，共同面對(duì)的困境是如何避免黃河的泛濫；處在沿江湖等多水地區(qū)的不少村落，共同面對(duì)的困境是如何抵擋洪水的肆虐；處在西南部高原山地的云貴村落，共同面對(duì)的困境是如何實(shí)現(xiàn)“山有多高、水有多高”，保證梯田用水。進(jìn)入集體化時(shí)期后，原本不多見(jiàn)的水利工程變得“司空見(jiàn)慣”，原本缺水的農(nóng)田變?yōu)楦弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，原本缺田少地的山區(qū)被開(kāi)山墾田，甚至在險(xiǎn)峻的山上開(kāi)鑿出人工天河(紅旗渠等)。為興建這些水利工程，不同層次的水利共同體面臨著復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放之后，原本在集體化時(shí)期妥善解決的用水難題，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)制度的變化而重新顯現(xiàn)。與此同時(shí)，原本有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)的方式，外部負(fù)效應(yīng)日益顯現(xiàn)，并造成更為嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。

(三)從生存到發(fā)展：共識(shí)框架的擴(kuò)展

為破解治水難題，不同階段的治水共同體形成不同的共識(shí)。傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，各地用水戶(hù)共同推選出來(lái)不同的民間河長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)共同體的治水目標(biāo)。如“堤長(zhǎng)”“壩長(zhǎng)”“堰長(zhǎng)”“塘長(zhǎng)(塘?xí)^)”“垸首”“塊首”“圩長(zhǎng)”“河長(zhǎng)”“溝長(zhǎng)”“溝老”“渠長(zhǎng)”“水佬”“會(huì)長(zhǎng)”“看水人”“管水員”“放水員”“看河人”“看堤人”“守堰人”“水利統(tǒng)頭”(67)調(diào)查者：佀傳振，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院家戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。等。在集體化時(shí)期，政社合一的基層組織結(jié)構(gòu)塑造了“隊(duì)長(zhǎng)河長(zhǎng)”，不但賦予了隊(duì)長(zhǎng)帶領(lǐng)治水的權(quán)力，而且規(guī)定了隊(duì)長(zhǎng)河長(zhǎng)的具體職責(zé)。改革開(kāi)放之后，政府雖利用市場(chǎng)機(jī)制，有效地破解了基層水利服務(wù)建設(shè)中的“公地悲劇”，卻無(wú)法依靠市場(chǎng)解決較大水域治理的“囚徒困境”。為實(shí)現(xiàn)人的可持續(xù)發(fā)展，最終在“人與自然是生命共同體”(68)習(xí)近平：《在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的講話》，人民出版社，2018年，第21頁(yè)。的共識(shí)框架下，重新明確地方主官的治水責(zé)任。

(四)從慣習(xí)到法治：保障公意的實(shí)現(xiàn)

“著眼于公共的利益”(69)盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館，2003年，第35頁(yè)。的公意，要求每一位河長(zhǎng)及用水當(dāng)事人遵照共識(shí)治水，確保公共利益得到實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，法律雖未健全，但各地長(zhǎng)期形成了行之有效的治水慣習(xí)。在集體化時(shí)期，舊的治水慣習(xí)逐漸失效，各地在國(guó)家的指導(dǎo)下因地制宜地建立起各種治水規(guī)則，有效約束了隊(duì)長(zhǎng)與社員的用水行為。伴隨著改革開(kāi)放的全速推進(jìn)，我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程不斷加快，與水相關(guān)的法律陸續(xù)出臺(tái)，不但可以確保地方主官積極履行治水責(zé)任，而且可以促進(jìn)民眾自覺(jué)履行生態(tài)文明建設(shè)所規(guī)定的自然義務(wù)”(70)約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第323頁(yè)。，上下合力共同促成國(guó)家治水公意的實(shí)現(xiàn)。

由此可見(jiàn)，中國(guó)基層治水的主體從“民間河長(zhǎng)”到“地方河長(zhǎng)”的轉(zhuǎn)變，不僅是因?yàn)閲?guó)家制度發(fā)生了根本性變化，而且是治水這一公共性事務(wù)的機(jī)理發(fā)生了變遷。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》于2016年11月28日正式推行后，19個(gè)月內(nèi)便在全國(guó)全面建立了河長(zhǎng)制，并且取得了顯著成效。究其原因，不只是地方主官治水公共責(zé)任的積極履行，而且有眾多“鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)”“企業(yè)家河長(zhǎng)”“巾幗河長(zhǎng)”“養(yǎng)殖戶(hù)河長(zhǎng)”“紅領(lǐng)巾河長(zhǎng)”甚至“洋河長(zhǎng)”等社會(huì)公眾的踴躍參與。從治水的公共性看，生活在同一時(shí)空下的社會(huì)公眾，面臨著相同的治水難題，達(dá)成了治水的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了“地方主官”執(zhí)行國(guó)家治水的公意。然而，社會(huì)公眾并非將“同意性權(quán)力”讓渡給國(guó)家后消極等待，而是在治水共在性、共有性、共識(shí)性和公意性的內(nèi)在需求驅(qū)動(dòng)下，依托生態(tài)保護(hù)社會(huì)組織，通過(guò)各種渠道、借助多種方式，積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中，形成國(guó)家與社會(huì)共同治水的合力。