王宏昌

(湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081)

NGO是“Non Governmental Organization”的縮寫，意即“非政府組織”，其實(shí)質(zhì)上就是我們常說的“民間組織”。“非政府組織”一詞源于1945年6月的《聯(lián)合國憲章》第七十一條之中：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各類非政府組織商會(huì)有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件?！痹摋l款規(guī)定了非政府組織的地位與功能，從而揭開了非政府組織發(fā)展的序幕。隨著認(rèn)識(shí)的深化，經(jīng)社理事會(huì)進(jìn)一步將“非政府組織”界定為：“凡非依政府間協(xié)議建立的國際組織就可以被認(rèn)定為非政府組織。”此后，隨著非政府組織理念的不斷擴(kuò)展以及人們認(rèn)識(shí)的深化，非政府組織的定義逐漸拓展到國內(nèi)各領(lǐng)域。國際上的通行觀點(diǎn)認(rèn)為，一個(gè)團(tuán)體如果被界定為NGO組織，一般要符合五項(xiàng)特征：非政府性或稱民間性、非營利性、非政治性、自治性以及自愿性。 在NGO之中，以環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)利用為宗旨和目標(biāo)并且從事相關(guān)環(huán)境公益活動(dòng)的組織就被稱為環(huán)保NGO。它是NGO在環(huán)境資源領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形態(tài)，是NGO的重要組成部分。在環(huán)境治理體系中，環(huán)保NGO屬于獨(dú)立的一方治理主體，是介于政府和公眾之間的第三方參與力量，可以為政府與公眾的有效溝通發(fā)揮重要的連接作用。

1 我國環(huán)保NGO的發(fā)展概況及存在的主要問題

環(huán)保NGO是環(huán)境治理體系中極為重要的一環(huán)，環(huán)保組織的發(fā)展影響著體系功能的發(fā)揮，因此有必要介紹我國環(huán)保組織的發(fā)展概況，以期探求其發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。我國環(huán)保組織的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程，初創(chuàng)階段主要緣于聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議召開以后，環(huán)境問題逐步引起了國內(nèi)的重視。1978年成立的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)是最早由政府發(fā)起的民間環(huán)保組織。而1991年成立的盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)則是最早由民眾發(fā)起的民間環(huán)保團(tuán)體。 根據(jù)2006年由《中國環(huán)境報(bào)》刊載的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，截至當(dāng)年，我國共有各類環(huán)保民間組織2 768家，從業(yè)人數(shù)達(dá)22.4萬人，其中有全職人員6.9萬人，兼職人員15.5萬人[2]。首先，從各類環(huán)保組織的比例結(jié)構(gòu)上看，由政府發(fā)起的環(huán)保組織占據(jù)了半壁江山，可見我國環(huán)保民間組織的發(fā)展具有著濃厚的政府主導(dǎo)性質(zhì)，政府在其中的作用仍是關(guān)鍵性、主導(dǎo)性的，這無疑與長期以來的“命令控制式”治理模式息息相關(guān)。而民眾自發(fā)成立的環(huán)保社團(tuán)僅占7.3%，這表明了公眾的環(huán)境參與意識(shí)仍然不強(qiáng)，投身環(huán)境保護(hù)事業(yè)的熱情與意愿并不高。而根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于2008年發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顟B(tài)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，截至2008年，我國環(huán)保組織數(shù)量上升為3 539家，其中民眾發(fā)起的環(huán)保組織上升為508家。這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)的增長表明了環(huán)保組織發(fā)展的速度極快，短短兩年之內(nèi)就增長了770多家;而普通公眾參與環(huán)保事業(yè)的意愿也越來越強(qiáng)，民眾自發(fā)成立的民間環(huán)保組織數(shù)量增長了一倍以上。這些數(shù)據(jù)從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度反映了我國環(huán)保組織蓬勃發(fā)展的積極狀況，但同時(shí)也反映出一些負(fù)面情況。首先，從地域分布上，我國民間環(huán)保組織主要集中分布在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，而內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則較少，體現(xiàn)了其發(fā)展的不均衡，地區(qū)差異較大。其次，在從業(yè)人員種類上，在現(xiàn)有的22.6萬從業(yè)人員中，僅有6.9萬為全職人員，而兼職人員達(dá)15.5萬，而在民間自發(fā)的環(huán)保組織當(dāng)中，多達(dá)30%的團(tuán)體僅有兼職人員沒有全職人員。這一數(shù)據(jù)表明我國環(huán)保組織從業(yè)人員的專業(yè)性程度不高，難以發(fā)揮組織專業(yè)化的優(yōu)勢，嚴(yán)重限制了環(huán)保組織功能的發(fā)揮。最后，調(diào)查顯示，我國環(huán)保民間組織資金籌措的最重要方式是成員繳納的會(huì)員費(fèi)，其次是社會(huì)捐贈(zèng)以及行政機(jī)關(guān)撥款，多達(dá)76.2%的環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源，當(dāng)年22.6%的民間環(huán)保組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)無法保障成為民間環(huán)保組織參與環(huán)保事務(wù)的重要限制因素，導(dǎo)致其無法形成有效的參與。 除此之外，在傳統(tǒng)“大政府小社會(huì)”的治理模式下，政府自上而下的命令控制模式也對(duì)環(huán)保組織功能的正常發(fā)揮產(chǎn)生了負(fù)面影響。綜上，通過數(shù)據(jù)調(diào)查可以看出，我國環(huán)保組織的發(fā)展逐漸走向成熟，已經(jīng)成為了環(huán)境治理體系中不可或缺的重要主體。但同時(shí)也面臨著諸如經(jīng)費(fèi)短缺、獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)性不足、對(duì)政府依賴性較強(qiáng)、組織松散等一系列現(xiàn)實(shí)問題，制約著其健康發(fā)展。

2 日本環(huán)保NGO的發(fā)展?fàn)顩r及其經(jīng)驗(yàn)

2.1 日本環(huán)保NGO的發(fā)展現(xiàn)況

日本的環(huán)保NGO興起于20世紀(jì)50—70年代。這一時(shí)期日本的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建十分迅速，工業(yè)體系逐步恢復(fù)，在“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展理念指導(dǎo)下，日本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速攀升。但隨之而來的卻是一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題，“四大公害”事件引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，使日本成為了臭名昭著的“公害列島”。環(huán)境污染與生態(tài)破壞的日益加劇引發(fā)了一系列社會(huì)問題，刺激了日本社會(huì)的各個(gè)階層開始對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行反思，一系列嚴(yán)重的公害事件激發(fā)了國內(nèi)一些公民環(huán)境意識(shí)的覺醒，公眾開始自發(fā)地組織起來，成立各種民間環(huán)保團(tuán)體參與到環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)之中，借助社團(tuán)的平臺(tái)來表達(dá)普通居民對(duì)于政府和企業(yè)環(huán)境治理的不滿，并為各類公害事件的受害者們提供資金、法律、技術(shù)等方面的幫助與服務(wù)?？梢哉f，日本一系列嚴(yán)重的環(huán)境公害事件促使了日本國內(nèi)的環(huán)保NGO的產(chǎn)生與發(fā)展。雖然這一時(shí)期日本的環(huán)保NGO開始興起并逐漸在環(huán)保事務(wù)中嶄露頭角，但是卻并沒有得到環(huán)境基本立法的確認(rèn)。1967年8月頒布的《公害對(duì)策基本法》并沒有涉及民間環(huán)保組織的相關(guān)條款。在20世紀(jì)80年代以后，隨著日本環(huán)境問題的基本解決，與此同時(shí)全球性的環(huán)境問題諸如全球氣候變暖、臭氧層空洞等逐漸顯現(xiàn)，日本環(huán)境法制與政策也逐漸轉(zhuǎn)向，開始將可持續(xù)發(fā)展的理念融入到國內(nèi)環(huán)境法治建設(shè)之中，注重自然環(huán)境的保護(hù)與資源的循環(huán)利用，并積極參與環(huán)境保護(hù)的國際合作。在此背景下，日本的環(huán)保NGO也在積極轉(zhuǎn)型，并出現(xiàn)了國際化的發(fā)展趨勢。在這一階段，日本國內(nèi)的環(huán)保NGO發(fā)展逐漸走向成熟，影響力與日俱增，并成功引起了國家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。這一點(diǎn)在1993年頒布的日本環(huán)境保護(hù)基本法之一的《環(huán)境基本法》當(dāng)中得到了體現(xiàn)，《環(huán)境基本法》第二十六條和二十七條明確提及了民間環(huán)保團(tuán)體①，對(duì)國家承擔(dān)的促進(jìn)民間環(huán)保團(tuán)體發(fā)展的責(zé)任作出了概括性規(guī)定②。日本的環(huán)保NGO由此得到了日本環(huán)境基本法的確認(rèn)和支持，為其健康有序發(fā)展提供了有力的法制保障。

此外，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度上看，日本環(huán)境協(xié)會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(不完全統(tǒng)計(jì))，日本國內(nèi)有地址可查的環(huán)保NGO超過1萬余家。但該協(xié)會(huì)稱，實(shí)際上在日本國內(nèi)活躍的環(huán)保NGO大概在此數(shù)量的一倍以上，因而我們可據(jù)此估算，在日本大約每6 000人之中就有一個(gè)環(huán)保NGO。而在我國，這一比例大概是每28萬人中才有一個(gè)環(huán)保NGO，這一數(shù)據(jù)充分顯示了環(huán)保NGO在兩國之間普及程度的差距。我國公眾通過組織化形式參與環(huán)境保護(hù)的普及程度較低，這無疑與兩國公民在環(huán)境意識(shí)和觀念方面的差距息息相關(guān)。從參與環(huán)境保護(hù)的方式來看，日本環(huán)保NGO的活動(dòng)范圍主要包括開展環(huán)境教育與培訓(xùn)、進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測與評(píng)估、為政府環(huán)境決策提供政策建議并對(duì)政府的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督、為企業(yè)提供有償?shù)沫h(huán)境技術(shù)服務(wù)、為公害受害者提供維權(quán)幫助與資金援助、推廣資源的循環(huán)利用、開展環(huán)境保護(hù)國際交流與合作等方面?？梢哉f，日本環(huán)保NGO的活動(dòng)范圍涵蓋了環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織可能參與的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的各個(gè)方面，為日本的環(huán)保事業(yè)作出了極大貢獻(xiàn)。從活動(dòng)范圍上看，以市、町或村為其活動(dòng)范圍的環(huán)保NGO約占66%，以都、道、府、縣為活動(dòng)范圍的約占26%。此外，還有相當(dāng)一部分環(huán)保NGO的活動(dòng)范圍已不僅局限于日本國內(nèi)，而是積極參與到環(huán)保國際合作之中。例如，根據(jù)日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)統(tǒng)計(jì)，在中國開展基層友好協(xié)助合作項(xiàng)目的日本NGO中，就有包括世界沙漠綠化協(xié)會(huì)、日中韓環(huán)境教育協(xié)會(huì)、地球綠化中心、東亞環(huán)境信息傳播所等20余家從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)的NGO。

2.2 日本環(huán)保NGO發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

日本的環(huán)保NGO活動(dòng)范圍十分廣泛，與政府、企業(yè)、居民的聯(lián)系緊密，在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和資源的循環(huán)利用以及推廣環(huán)境教育、影響政府環(huán)境決策等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

2.2.1 通過立法逐步放寬NGO的設(shè)立門檻，簡化設(shè)立程序

日本于1998年頒布的《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》通過法律的形式規(guī)范了各個(gè)領(lǐng)域中的非營利組織的設(shè)立與發(fā)展。該法的一個(gè)重要內(nèi)容就在于降低非營利組織的設(shè)立門檻，簡化對(duì)于非營利組織法人資格的認(rèn)證程序。這部法律在促進(jìn)NGO的發(fā)展方面具有十分重要的作用,展現(xiàn)了日本政府對(duì)于NGO發(fā)展的支持與開放態(tài)度，體現(xiàn)了市民社會(huì)的價(jià)值與追求。 該法于2011年進(jìn)行了修訂，但其主要目的仍在于進(jìn)一步放寬對(duì)非營利組織的設(shè)立資格限制、簡化行政程序。在《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》頒布之前，日本非營利組織的設(shè)立依據(jù)是1898年《民法典》③，該法第三十三條、第三十四條確立的“法人法定主義”使得民間非營利組織獲得法人資格十分困難。該法規(guī)定設(shè)立特定非營利組織必須要得到主管部門的特別許可，而主管部門對(duì)許可擁有較大的自由裁量權(quán)。被相關(guān)要求申請(qǐng)的組織會(huì)員人數(shù)要達(dá)到50人，并且要有至少3億日元的固定資產(chǎn)，這就使得特定非營利法人的申請(qǐng)門檻變得非常高，很多環(huán)保NGO因此申請(qǐng)不到法人資格，而一旦無法取得法人資格從事環(huán)保事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)比較大，這使一些熱衷于環(huán)保的人士望而卻步，一定程度上限制了環(huán)保NGO的發(fā)展。這一問題在《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》頒布后得以解決，該法對(duì)設(shè)立程序進(jìn)行了精簡，打破了《民法典》第三十四條需要“經(jīng)主管部門特別許可”才能夠設(shè)立特定非營利組織的規(guī)定，大大降低了特定非營利組織的設(shè)立門檻。

2.2.2 合理定位，積極合作，通過政策倡議影響政府的環(huán)境決策

在日本，環(huán)保NGO大都采取了與政府積極合作的態(tài)度，因?yàn)樵陂L期與政府的博弈之中，他們逐漸認(rèn)識(shí)到將自己定位于政府的對(duì)立面無益于其公益事業(yè)的開展。正如著名NGO日本環(huán)境財(cái)團(tuán)的理事長高見裕一所言，當(dāng)前一些環(huán)保NGO失敗的原因很大程度上是他們把政府和企業(yè)當(dāng)局當(dāng)作“敵人”來對(duì)待，并沒有認(rèn)識(shí)到事情的本質(zhì)，反而使得政府將這些NGO當(dāng)作“反體制主義者”，從而將其孤立。他尖銳地批評(píng)了一些環(huán)保NGO走向政府和企業(yè)對(duì)立面的做法，表明了日本環(huán)保NGO發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，在日本，政府傾向于把NGO作為政府與公眾之間中間層主體，起著連接政府與公眾的重要作用，而NGO自身也通過積極的合作和政策倡議來對(duì)政府的環(huán)境決策施加影響[3]。例如日本環(huán)保NGO“環(huán)境文明21”設(shè)立了專業(yè)的環(huán)境政策研究機(jī)構(gòu)，專門從事環(huán)境政策倡議及相關(guān)研究。該組織受美國《環(huán)境教育法》的啟迪，認(rèn)為從當(dāng)時(shí)的日本國內(nèi)環(huán)境治理、環(huán)境科學(xué)普及、環(huán)境技術(shù)進(jìn)步等方面來看，出臺(tái)日本《環(huán)境教育法》的時(shí)機(jī)已經(jīng)非常成熟，于是該組織將促成日本制定《環(huán)境教育法》作為未來5—10年的主要工作目標(biāo)，并制訂了詳盡的政策倡議計(jì)劃，為此在組織內(nèi)部設(shè)立專門的“環(huán)境教育部”來牽頭此項(xiàng)工作?！碍h(huán)境文明21”十分注重協(xié)作，積極主導(dǎo)與其他環(huán)保NGO、原國會(huì)議員、原政府官員、企業(yè)高管等具有較大社會(huì)影響力的群體結(jié)成倡議者同盟，通過宣講會(huì)等形式向普通居民宣傳，并利用電視、網(wǎng)絡(luò)等形式擴(kuò)大該項(xiàng)倡議的影響范圍，將由該組織聯(lián)合法學(xué)專家草擬的環(huán)境教育法案框架公布于眾，以便獲得公眾的理解與支持，在社會(huì)上形成共識(shí)，以此來向立法者及政府施壓。此外，該組織還積極聯(lián)絡(luò)支持環(huán)境教育立法的國會(huì)議員，通過邀請(qǐng)他們參加座談會(huì)、宣講會(huì)等，向其詳細(xì)闡述該法的意義所在，傳達(dá)該組織的理念與主張，以便獲得議員的認(rèn)同，發(fā)揮他們?cè)诹⒎Q策中的話語權(quán)。經(jīng)過多年的不懈努力，日本最終通過了《環(huán)境教育法》，為后來的環(huán)境政策倡議活動(dòng)樹立了榜樣。 日本的環(huán)保NGO通過政策倡議等形式積極對(duì)政府環(huán)境決策施加影響，而不是甘作政府的附庸，這與日本環(huán)保NGO對(duì)自身的清晰定位有著很大關(guān)系只有找準(zhǔn)自身定位，才能夠更好地參與到環(huán)保事業(yè)之中。

2.2.3 開展有償服務(wù)，為組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金保障

日本《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》第五條規(guī)定了“其他事業(yè)”，對(duì)此第五條第一款作出了解釋，即“從事特定非營利活動(dòng)的法人在對(duì)其從事的非營利活動(dòng)沒有影響時(shí)，就能夠從事該非營利活動(dòng)范圍之外的其他事業(yè)，但是，從事其他事業(yè)所產(chǎn)生的收益必須要用于該特定非營利事業(yè)之中”。這一條顯示了日本政府對(duì)于特定非營利法人發(fā)展的開明態(tài)度，為非營利法人拓寬資金收入來源提供了法律保障。這意味著依該法成立的環(huán)保NGO可以在不影響其環(huán)保公益事業(yè)的前提下適當(dāng)?shù)亻_展有償服務(wù)，以拓寬NGO的資金來源渠道，更好地為環(huán)境保護(hù)事業(yè)服務(wù)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以清晰地看出，資金經(jīng)費(fèi)匱乏是導(dǎo)致環(huán)保NGO無法發(fā)揮自身正常功能的主要障礙之一。以日本著名的環(huán)保NGO——日本環(huán)境財(cái)團(tuán)為例，該組織的經(jīng)費(fèi)來源主要由四個(gè)部分構(gòu)成：一是政府的財(cái)政撥款；二是該組織建立的環(huán)保產(chǎn)業(yè)所得之收益；三是開展有償服務(wù)所得的收益；四是企業(yè)的捐贈(zèng)。其中，該組織自身培育的環(huán)保產(chǎn)業(yè)及其開展有償服務(wù)所得的收益占據(jù)經(jīng)費(fèi)來源的較大比例。例如，該組織進(jìn)行了非木材用紙的研發(fā)工作，并成功地研制出了以甘蔗廢渣為主要原料的紙張，形成了一定生產(chǎn)規(guī)模，獲得了巨大收益。該組織將此項(xiàng)收入的一部分拿出建立了一個(gè)以環(huán)保為目的的基金會(huì)，用以支持國內(nèi)外的植樹造林、沙漠綠化等環(huán)境公益項(xiàng)目。此外，開展有償服務(wù)的收入還被該組織用來提高組織內(nèi)部數(shù)十名全職專業(yè)人員的工資及福利待遇，解決專職人員的后顧之憂，從而能夠吸引更多的人參與進(jìn)來。因此，適當(dāng)開展有償服務(wù)有助于保障環(huán)保NGO的長期存續(xù)，并能夠帶動(dòng)更多的人參與進(jìn)來，從而擴(kuò)大NGO的影響力，提高組織化水平。

3 完善我國環(huán)保NGO發(fā)展的促進(jìn)路徑

3.1 完善立法，適當(dāng)放寬設(shè)立門檻

通過前述對(duì)日本《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》的分析，我們可以得知，對(duì)于環(huán)保NGO的設(shè)立和運(yùn)營，日本政府保持鼓勵(lì)和開放的態(tài)度[4]，通對(duì)“法人法定主義”的突破免去了很多繁復(fù)的設(shè)立和審批手續(xù)。“公益法人”形式的認(rèn)定模式使得環(huán)保NGO擁有了人格、財(cái)產(chǎn)和責(zé)任的獨(dú)立性，降低了公眾設(shè)立NGO的風(fēng)險(xiǎn)。自1998年頒布《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》以來，截至目前，在日本，環(huán)保NGO占到所有非營利組織的30%左右，足以說明該法對(duì)于環(huán)保組織設(shè)立的積極影響。相比之下，我國目前關(guān)于環(huán)保NGO設(shè)立的限制仍然較為嚴(yán)格。目前我國環(huán)保NGO登記管理的主要法律依據(jù)為1998年頒布、2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》④。首先，該條例第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意……”[5]，這與日本《民法典》第三十四條規(guī)定的“經(jīng)主管部門特別許可”相似。至于主管部門審查什么、怎么審查、標(biāo)準(zhǔn)如何、什么情況下應(yīng)當(dāng)同意或不同意卻沒有詳細(xì)的規(guī)定，而日本卻已將此種做法拋棄。其次，該條例第十條規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備：有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員……有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員……”⑤該條規(guī)定了設(shè)立社會(huì)組織的人數(shù)和人員資格標(biāo)準(zhǔn)。通過與日本NGO相關(guān)法律對(duì)比，我們可以看出這一標(biāo)準(zhǔn)仍要求過高。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在我國多達(dá)30%的民間環(huán)保組織只有兼職人員而沒有專職人員，許多居民是在業(yè)余時(shí)間有余力的情況下才會(huì)參與到環(huán)保事業(yè)中來，而這種限制無疑會(huì)將他們拒之門外。最后，條例第十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予登記：……在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的。”在我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景之下，該規(guī)定由于極大限制了環(huán)保NGO的設(shè)立，已然與我國鼓勵(lì)公眾參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中來的環(huán)保理念相沖突。建議將該條規(guī)定予以刪除或修改，解除對(duì)于環(huán)保NGO設(shè)立的地域限制。此外，為了提高人們對(duì)于環(huán)保NGO的重視和認(rèn)識(shí)，建議可以參考日本《環(huán)境基本法》的做法，在我國環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中增加關(guān)于環(huán)保NGO的條款，對(duì)環(huán)保NGO的權(quán)利和義務(wù)作出概括性、宣示性規(guī)定，以期為環(huán)保NGO的健康發(fā)展提供更高層次的法律保障。

3.2 合理定位，處理好NGO自身與政府及公眾的關(guān)系

通過前述分析可知，日本環(huán)保NGO獲得蓬勃發(fā)展的一個(gè)重要原因在于得到了政府的支持。日本政府給予環(huán)保NGO包括法律、資金、技術(shù)、項(xiàng)目方面的支持。與我國NGO的發(fā)展模式不同，日本政府對(duì)于環(huán)保NGO的支持力度較大，政府為環(huán)保NGO的健康發(fā)展提供了良好的政策和法律環(huán)境。究其原因，在于日本環(huán)保NGO找準(zhǔn)了自身的合理定位，既幫助政府又不合謀于政府，在與政府的合作中注重維護(hù)公眾的環(huán)境利益，并保持自身獨(dú)立性，同時(shí)也能夠得到公眾的信任和支持。

環(huán)境治理體系作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，其有效運(yùn)作有賴于其中各個(gè)主體功能的發(fā)揮。而環(huán)保NGO作為環(huán)境治理共同體中的重要一員，作用尤為重要。

首先，環(huán)保組織最重要的功能在于“上通下達(dá)”。環(huán)保NGO作為介于政府與公眾之間的中間層主體，可以成為協(xié)調(diào)政府與公眾利益的平衡器。一是環(huán)保NGO相較于個(gè)人主體的優(yōu)勢在于其專業(yè)性，對(duì)于環(huán)境問題可以進(jìn)行科學(xué)的分析和預(yù)測，形成獨(dú)到的見解。同時(shí)它又不同于政府主體的高高在上，環(huán)保組織成員來源于民眾，與民眾有著更加密切的聯(lián)系，往往能夠了解到廣大公眾最真實(shí)的環(huán)境訴求，從而可以為政府的環(huán)境決策提出兼具科學(xué)性與現(xiàn)實(shí)性的意見和建議，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。二是環(huán)保NGO可以通過組織各類培訓(xùn)班以及宣講會(huì)，把國家最新的環(huán)境決策、立法進(jìn)行宣傳普及，增加公眾對(duì)國家環(huán)境政策的了解和理解，減少公眾對(duì)于政府因溝通不暢而帶來的對(duì)立和排斥情緒，還能夠?yàn)閲遗囵B(yǎng)環(huán)保專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人才。例如，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在2019年舉辦了第一期“排污許可證申報(bào)、核發(fā)與環(huán)境執(zhí)法和企業(yè)守法技術(shù)實(shí)務(wù)”培訓(xùn)班，對(duì)國務(wù)院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《控制污染物排放許可實(shí)施方案》《排污許可管理辦法(試行)》等重要文件中有關(guān)排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、實(shí)施、監(jiān)督等具體規(guī)定進(jìn)行宣講培訓(xùn)，旨在貫徹落實(shí)文件精神，幫助各部門及公眾梳理和掌握排污許可最新修訂的政策新規(guī)和技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)排污許可方面的人才隊(duì)伍建設(shè)。培訓(xùn)的對(duì)象涵蓋了各級(jí)環(huán)保部門行政工作人員、科研機(jī)構(gòu)、高校師生、第三方機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人及相關(guān)專業(yè)人員。通過舉行類似的培訓(xùn)班，不僅為政府和企業(yè)培訓(xùn)了專業(yè)人才，而且還向公眾宣傳了國家最新的環(huán)保政策法規(guī)，增進(jìn)了各主體對(duì)于政府決策的理解和認(rèn)同。

其次，環(huán)保NGO的重要功能還在于其對(duì)環(huán)境治理體系中其他平等主體的監(jiān)督。一是對(duì)政府的監(jiān)督。在舊有的環(huán)境管理體系中，政府占據(jù)主導(dǎo)性地位，是各主體的領(lǐng)導(dǎo)者，其他主體特別是社會(huì)組織與政府的關(guān)系只能是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而社會(huì)組織對(duì)政府環(huán)境行為的監(jiān)督更無從談起。例如在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定的有關(guān)政府專項(xiàng)規(guī)劃征求意見的程序中，僅規(guī)定了“征求有關(guān)單位、專家、公眾對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”⑥，而沒有明確規(guī)定要征求環(huán)保組織的意見，環(huán)保組織作為監(jiān)督主體的法律資格是存疑的。而在新的環(huán)境治理體系理念下，各環(huán)境治理主體的法律地位是平等的，政府雖然是治理體系的管控者、決策的制定者，但這僅是政府作為其中一個(gè)治理主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能分工，僅憑角色分工的不同并不代表著政府的地位高于其他各主體。既然各主體地位平等，那么各主體之間當(dāng)然享有互相監(jiān)督的權(quán)利。強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)“以權(quán)利制約權(quán)力”，在環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

3.3 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，合理開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，拓寬經(jīng)費(fèi)來源

通過對(duì)《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》以及日本環(huán)境財(cái)團(tuán)開展有償服務(wù)的分析可知，在日本，很多大型的環(huán)保NGO均有相當(dāng)一部分的有償業(yè)務(wù)活動(dòng)，并將其作為組織收入的重要來源。環(huán)保NGO的非營利性特征與適當(dāng)開展有償服務(wù)及培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)并不矛盾。相反，適當(dāng)開展有償服務(wù)能夠拓寬環(huán)保NGO的資金來源，促使其更好地從事環(huán)保公益活動(dòng)。這一點(diǎn)也可以在我國關(guān)于法人的分類中得到印證?！吨腥A人民共和國民法典》第八十七條明確了非營利法人的定義⑦，據(jù)此定義可以看出，營利法人與非營利法人的主要區(qū)分點(diǎn)在于是否具有利潤分配的請(qǐng)求權(quán)， 而非是否可以從事營利性活動(dòng)。因此環(huán)保NGO的非營利性與其能否開展?fàn)I利性活動(dòng)并無必然聯(lián)系。只要環(huán)保NGO不向出資人、設(shè)立人等分配所得利潤而是將該收益用于其所從事的環(huán)保事業(yè)即不違背其非營利性的根本特性[6]。但遺憾的是，受制于我國從事公益活動(dòng)的傳統(tǒng)觀念，我國的環(huán)保NGO大都選擇了“純公益性”，其本身并不開展任何有償服務(wù)活動(dòng)，這就造成了數(shù)據(jù)中所顯示的多達(dá)76.1%的民間環(huán)保組織籌集不到經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)實(shí)困境。因此，為了促進(jìn)我國環(huán)保NGO的可持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)的觀念束縛亟需被打破。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)環(huán)保NGO適當(dāng)開展有償服務(wù)活動(dòng)，培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)，拓寬其經(jīng)費(fèi)來源，解決環(huán)保NGO從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的后顧之憂。

4 結(jié)語

現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建離不開多元治理主體的共同參與，而環(huán)保NGO作為其中重要的一方主體勢必會(huì)發(fā)揮重要作用。然而基于種種原因，我國環(huán)保NGO的發(fā)展受到了一定程度上的限制，存在眾多亟需解決的矛盾與問題。他山之石，可以攻玉。我們可以借鑒日本發(fā)展環(huán)保NGO的模式與經(jīng)驗(yàn)，比如適當(dāng)降低設(shè)立門檻、實(shí)現(xiàn)自身合理定位、適當(dāng)開展有償服務(wù)以拓寬經(jīng)費(fèi)來源等，以此反思我國環(huán)保NGO發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，以求得破解之道，為我國的生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

注釋：

①日本《環(huán)境基本法》第二十六條：國家應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，促進(jìn)企(事)業(yè)者、國民或由他們組織的民間團(tuán)體(以下稱“民間團(tuán)體”)自發(fā)開展綠化活動(dòng)、再生資源的回收活動(dòng)及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)。

②日本《環(huán)境基本法》第二十七條：為了有助于促進(jìn)第二十五條中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的教育與學(xué)習(xí)的振興，以及前條的民間團(tuán)體自發(fā)開展有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)，國家一方面要關(guān)顧個(gè)人和法人的權(quán)益，另一方面，還要為適當(dāng)?shù)靥峁┉h(huán)境狀況及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的必要情報(bào)而努力。

③日本《民法典》第三十四條：祭司、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、技藝及其他公益性不以營利為目的的社團(tuán)或財(cái)團(tuán)，經(jīng)主管部門許可，可設(shè)立為法人。

④《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條：申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。

⑤《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條：成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；(二)有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；(三)有固定的住所；(四)有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；(五)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金；(六)有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

⑥《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條：專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。

⑦《中華人民共和國民法典》第八十七條：為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。