朱德安

(天津商業(yè)大學(xué)法律事務(wù)室，天津 300134)

監(jiān)察體制改革以來，圍繞監(jiān)察制度、監(jiān)察權(quán)以及相關(guān)領(lǐng)域的研究(主要是刑事法學(xué)領(lǐng)域，也包括理論法學(xué)、法律史學(xué)、憲法與行政法學(xué)等)結(jié)出了豐碩的成果。從研究視角的選取來看，這些研究成果大體可分為內(nèi)部研究和外部研究兩類。內(nèi)部研究重點關(guān)注的是監(jiān)察法律規(guī)范中所涉若干具體監(jiān)察權(quán)力的性質(zhì)定位、職責(zé)權(quán)限、行使程序、監(jiān)督救濟(jì)等監(jiān)察權(quán)的本體問題；外部研究則主要集中于監(jiān)察法及監(jiān)察權(quán)與憲法、刑法、刑事訴訟法等實在法及相關(guān)法律程序的銜接、協(xié)調(diào)的體系問題。近來的研究則更明顯呈現(xiàn)出從外部體系論證到內(nèi)部解釋、修正的轉(zhuǎn)向。在內(nèi)部研究中，雖然也有一些學(xué)者對監(jiān)察監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察處置權(quán)表達(dá)了關(guān)切，但在筆者看來，監(jiān)察調(diào)查權(quán)仍然是對監(jiān)察權(quán)展開研究的核心問題。其中，監(jiān)察留置權(quán)及留置措施因其事關(guān)被調(diào)查人的人身自由、涉及與刑事訴訟強(qiáng)制措施之銜接轉(zhuǎn)換而成為同類研究中的關(guān)注焦點。

在《監(jiān)察法實施條例》頒布之前，《監(jiān)察法》作為我國監(jiān)察領(lǐng)域中“一枝獨秀”的法律規(guī)范呈現(xiàn)出一定程度的實體規(guī)范不足、程序規(guī)范欠缺的樣態(tài)，“以監(jiān)察職權(quán)運行為核心的規(guī)范法律依據(jù)尚處于基本架構(gòu)狀態(tài)……導(dǎo)致理論上沒有形成一套職權(quán)運行所依賴的規(guī)則體系?！盵1]也許正如秦前紅教授所指出的那樣，“從立法思路層面考慮……只對相對宏觀和實踐中已經(jīng)明確的內(nèi)容作出規(guī)定；至于更為細(xì)致的內(nèi)容，可以先不做規(guī)定，經(jīng)過實踐探索后，今后可以通過修改法律的方式加以完善，以免規(guī)定過于細(xì)致限縮了實踐探索的空間，以及實踐突破規(guī)定的情形發(fā)生?！?1)具體論述參見秦前紅.制定監(jiān)察官法的五個關(guān)鍵問題[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1649331735934537067.盡管《監(jiān)察法》可能會在將來面臨修訂、完善，但《監(jiān)察法實施條例》的頒行表明，在短期內(nèi)修訂《監(jiān)察法》的可能性不大。正因如此，意圖通過修法途徑完善監(jiān)察制度并實現(xiàn)監(jiān)察、檢察程序的有效銜接的時機(jī)還未成熟。相反，在現(xiàn)行法律框架之下，選擇結(jié)合監(jiān)察實務(wù)進(jìn)行深入理論研究，對監(jiān)察法規(guī)范予以解釋與發(fā)展則更具現(xiàn)實意義。鑒于此，本文將研究目光聚焦于監(jiān)察留置的性質(zhì)、審批權(quán)限、梯度構(gòu)建和留置場所等，以求教于方家。

一、邏輯起點：監(jiān)察留置的性質(zhì)闡明

事物性質(zhì)是研究的邏輯起點。對某一事物或概念進(jìn)行研究往往從“是什么”開始，也即去探究事物的基本性質(zhì)。在斯科特·夏皮羅教授看來，對這一問題的回答有兩種可能的結(jié)果，一種是該事物需要具備哪些性質(zhì)，另一種就是它必然擁有的特殊之處的屬性。[2]這一思維方式在法學(xué)研究中廣泛存在?！傲糁玫男再|(zhì)，決定了它應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的原則構(gòu)建、應(yīng)當(dāng)提供什么樣的程序保障和救濟(jì)管道”[3]，實踐及理論中諸多問題出現(xiàn)的核心原因就在于，“作為理論前提的留置性質(zhì)沒有得到澄清?！盵4]實際上，現(xiàn)有研究成果中并不缺乏對留置性質(zhì)的探討。

(一)觀點梳理與檢視

學(xué)界關(guān)于留置性質(zhì)的探討基本形成了“逮捕說”“雙重屬性說”及“調(diào)查強(qiáng)制措施說”三類觀點。當(dāng)然，也有個別學(xué)者提出，“我國社會主義監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)，是遵循人民代表大會政體下國家機(jī)關(guān)之民主集中制組織原則創(chuàng)設(shè)的一種道德權(quán)力?！盵5]

持“逮捕說”的觀點中，張建偉教授基于“留置”一詞的詞源視角，提出“凡有逮捕之實，無論出自什么樣的名目，都視為憲法中的‘逮捕’”[6]。也有學(xué)者從法解釋學(xué)的角度，運用文義、體系、歷史及目的解釋的方法，得出“留置在性質(zhì)上屬于逮捕的一種特殊形式”，繼而認(rèn)為“作為特別法的《監(jiān)察法》對于留置有特殊規(guī)定的，適用《監(jiān)察法》的規(guī)定；沒有特別規(guī)定的適用作為一般法的《刑事訴訟法》中逮捕的規(guī)定”[7]。由于逮捕是刑事訴訟程序中的強(qiáng)制措施之一，故“逮捕說”也被稱為“強(qiáng)制措施說”。

在“雙重屬性說”陣營中，陳瑞華教授認(rèn)為，“監(jiān)察留置同時帶有‘特殊刑事強(qiáng)制措施’與‘隔離審查措施’的性質(zhì)，屬于一種被用來進(jìn)行黨紀(jì)調(diào)查、政務(wù)調(diào)查和刑事調(diào)查的綜合手段?！盵8]江國華教授也指出，“目前通說是行政屬性與刑事司法屬性兼具，是一種兼具強(qiáng)制措施性質(zhì)和調(diào)查取證措施性質(zhì)的國家監(jiān)察手段。”[9]另有學(xué)者通過考察留置在實踐中的折抵效果、域外類似的實在法規(guī)定以及對作為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)“前身”的檢察機(jī)關(guān)刑事偵查權(quán)的性質(zhì)提出，“應(yīng)當(dāng)將留置措施視為具有行政性與司法性雙重性質(zhì)的刑事偵查權(quán)。”[10]

在第三類觀點中，則有學(xué)者提出，“留置完成了從黨內(nèi)措施到國家監(jiān)察措施的轉(zhuǎn)變，成為監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制人身自由的強(qiáng)制性措施”[11]，更確切地說，“留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)為保障調(diào)查活動的順利進(jìn)行，依法限制或剝奪被調(diào)查人人身自由的監(jiān)察強(qiáng)制措施?！盵12]

筆者贊同留置系調(diào)查強(qiáng)制措施的觀點。不論是“強(qiáng)制措施說”還是“雙重屬性說”，二者的論證方式都是在尋找留置權(quán)與現(xiàn)存其他權(quán)力類型的共性，如實施效果的共性是折抵刑期、限制人身自由等。但沒有去比較留置權(quán)與該等權(quán)力類型的區(qū)別性，而往往區(qū)別性對于關(guān)系的厘清更具實際意義。

(二)留置是具有人身限制屬性的監(jiān)察調(diào)查措施

監(jiān)察體制改革之初，對何謂“監(jiān)察權(quán)”學(xué)界就進(jìn)行過熱烈討論。在認(rèn)為是“司法權(quán)”的學(xué)者眼中，“監(jiān)察委員會更多的是對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)能的承繼。”[13]認(rèn)為是“行政權(quán)”的學(xué)者則提出，“監(jiān)察委員會被賦予對監(jiān)察對象的建議和行政處分權(quán)”，“監(jiān)察委員會并不繼受行使檢察院擁有的偵查權(quán)、批捕權(quán)和公訴權(quán)。”[14]另外，亦有論者指出，“監(jiān)察權(quán)主要源于對職務(wù)違法犯罪偵查以及行政監(jiān)察，并未超出檢察權(quán)與行政權(quán)的外延，只不過是一個新的權(quán)力名稱而非權(quán)力類型?！盵15]但隨著2018年憲法修正案的通過以及《監(jiān)察法》的出臺，改革決策者對于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位則因具有代表性而成為通說，即體現(xiàn)了“行紀(jì)檢一體化”，是一項具有行政、黨紀(jì)檢查、刑事檢察復(fù)合屬性的政治權(quán)力，既非行政權(quán)，也非司法權(quán)。(2)參見賀夏蓉.準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2018-06-14(06).積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm.作為監(jiān)察權(quán)下位概念的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，也即“同時具有‘黨紀(jì)調(diào)查權(quán)’‘政務(wù)調(diào)查權(quán)’與‘刑事調(diào)查權(quán)’的三位一體屬性”[16]。

從權(quán)力淵源的角度看，監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察調(diào)查權(quán)、留置權(quán)依次是上下位權(quán)力的關(guān)系，下位權(quán)力系上位權(quán)力的某種類型化處理的分支，故不可能超越上位權(quán)力的內(nèi)涵與外延。監(jiān)察權(quán)是一項新型國家公權(quán)力而非司法權(quán)，因而盡管監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)存在諸多相似之處，但二者是性質(zhì)完全不同的權(quán)力類型已然成為學(xué)界共識。既然肯認(rèn)了監(jiān)察權(quán)是一項政治權(quán)力，是脫胎于司法權(quán)與行政權(quán)的一項新的國家公權(quán)力類型，那么跳脫原有的思維定式，肯認(rèn)留置措施是一項有別于刑事強(qiáng)制措施的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施也不應(yīng)存在障礙。需要說明的是，留置的人身限制屬性并不能與“羈押”等同視之。理由是，《刑事訴訟法》排除了取保候?qū)徟c監(jiān)視居住的羈押屬性，肯定了拘留和逮捕的羈押屬性，并由《刑事訴訟法》規(guī)定監(jiān)視居住的刑期折抵，《刑法》規(guī)定羈押的刑期折抵，二法之間已然形成了呼應(yīng)。同樣，《監(jiān)察法》自身也規(guī)定了留置的刑期折抵，倘若由此認(rèn)為留置是羈押措施，那么就會造成與《刑法》的重復(fù)規(guī)定以及與《刑事訴訟法》的交叉規(guī)定，有礙法律的體系建設(shè)。

二、效能追求與權(quán)力控制的博弈：留置審批應(yīng)否外放

《監(jiān)察法》第43條載明了留置措施“一原則兩條路”式的審批程序，即以遵循“由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”的原則為前提，設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)報上一級批準(zhǔn)、省級監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定并報國家監(jiān)察委備案兩條路徑。顯而易見的是，無論是“批準(zhǔn)”還是“備案”，留置措施的審批權(quán)限仍然“封閉”在垂直的監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部。相較于逮捕措施由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提請，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)批準(zhǔn)的第三方審批模式，前者的內(nèi)部審批方式遭到了學(xué)者公正性闕如的質(zhì)疑?！靶淌略V訟法在偵查權(quán)的司法制約、辯護(hù)制度以及犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利方面的許多程序規(guī)定可能都無法適用，意味著刑事司法制度多年來取得的權(quán)利保障方面的進(jìn)步在貪腐案件調(diào)查環(huán)節(jié)無法體現(xiàn)?！盵17]易言之，當(dāng)下留置措施在監(jiān)察體系內(nèi)部批準(zhǔn)和執(zhí)行陷入了如同監(jiān)察改革之前檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪“自偵自捕”的窠臼。對此，有學(xué)者指出，“監(jiān)察委員會內(nèi)部自行決定留置的適用難以有效控制，容易造成實踐中的濫用，應(yīng)當(dāng)引入第三方的審批程序，可以嘗試交由人民法院來審批?！盵18]也有論者提出，“應(yīng)采用外部審批模式，具體由檢察院負(fù)責(zé)?！盵19]更有可能的是，根據(jù)《監(jiān)察法》中關(guān)于指定管轄的規(guī)定(3)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第17條。，省級及以下的監(jiān)察機(jī)關(guān)完全可以通過“指定管轄”的方式達(dá)到將留置措施審批權(quán)限控制在省級或設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察機(jī)關(guān)手中。這也就不得不引起關(guān)于如何妥處現(xiàn)下留置審批的價值追求與權(quán)力控制的思考。在筆者看來，留置審批不宜外放。

第一，提高反腐效能是監(jiān)察制度的直接目的?！俺绦蚬┙o應(yīng)當(dāng)滿足案件查辦需求……一個合理的調(diào)查程序，必然需要賦予辦案機(jī)關(guān)打擊所有類型犯罪的必要權(quán)力?！盵20]《監(jiān)察法》中關(guān)于留置措施的審批程序之規(guī)定無疑為“集中權(quán)威高效”的反腐體系建立提供了堅實的內(nèi)部支持，“能夠?qū)⒎缸锵右扇丝刂圃谵k案機(jī)關(guān)手中相對較長時間，切斷犯罪嫌疑人和外部的接觸，限制律師介入，能夠為長時間訊問、避免串供，提供程序空間，滿足辦案需要?！盵21]事實上，效率的價值追求已然成為貫穿刑事司法領(lǐng)域的共同價值追求。有學(xué)者指出，“國家司法資源的有限性以及犯罪人權(quán)利意識的不斷提高，要求保持刑罰高效運作并產(chǎn)生良好的效果，故此效率價值便成為刑罰執(zhí)行中的基本價值”[22]；“審判質(zhì)效提高，實際上可以被視為司法領(lǐng)域供給側(cè)改革的需求，是關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大問題”[23]。誠如是，在尋求有限的監(jiān)察監(jiān)督資源助力刑事訴訟順利進(jìn)行與犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)保障的利益最大化之間，“提高效能”同樣是監(jiān)察監(jiān)督工作的價值目標(biāo)。當(dāng)前的監(jiān)察程序設(shè)計“恰恰是減少了其在調(diào)查過程的羈絆與阻礙，有助于強(qiáng)化職務(wù)犯罪的辦案動力”[24]。

第二，權(quán)力控制是監(jiān)察制度的內(nèi)在要求。權(quán)力創(chuàng)設(shè)與權(quán)力監(jiān)督制約是一對歷久彌新的永恒話題。國家監(jiān)察改革創(chuàng)設(shè)了行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之外的第四項權(quán)力(4)參見魏昌東.國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué)，2017(3)：3-15.魏昌東教授將“監(jiān)察權(quán)”作為現(xiàn)代公共權(quán)力的“第四權(quán)”加以論述。——作為政治權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，但“權(quán)力是一種強(qiáng)制性的力量,對于權(quán)力的擴(kuò)張性和權(quán)力腐敗的絕對性,已是共識”[25]；“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是對權(quán)力監(jiān)督制約的生動闡釋。實際上，監(jiān)察制度并未跳脫權(quán)力控制的范疇，反而在進(jìn)行制度設(shè)計時就深諳其道。易言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣受到了來自外部的權(quán)力制約，只是這種制約見于監(jiān)察與檢察的銜接之處以及檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)的制度設(shè)計。從內(nèi)部來看，《監(jiān)察法實施條例》對留置適用的情形進(jìn)行了詳細(xì)的列舉，對留置適用的程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，同時還規(guī)定了留置場所的條件保障，使得留置措施的適用具有較強(qiáng)規(guī)范性。從外部來看，一方面，檢察機(jī)關(guān)依舊行使唯一的公訴職能，由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件必須移交前者審查起訴，前者審查后可以根據(jù)情況作出提起公訴、不起訴、退回補(bǔ)充調(diào)查的決定，也可以決定自行補(bǔ)充偵查。另一方面，《刑事訴訟法》的修訂重新賦予了檢察機(jī)關(guān)對于部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，這是對檢察機(jī)關(guān)自身法定職權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)，也是對檢察機(jī)關(guān)是《憲法》規(guī)定的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”身份的重申。[26]

第三，留置內(nèi)部審批是監(jiān)察程序設(shè)計的必然邏輯。在筆者看來，引入外部審批可能會存在一定實踐操作上的障礙，這種障礙源于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性以及被調(diào)查人留置后果的不確定性。因為根據(jù)《監(jiān)察法》第22條之規(guī)定，留置的對象既包含嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人，也包括職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，也即采取留置措施查清案件后是將被調(diào)查人移交審查起訴還是對被調(diào)查人進(jìn)行政務(wù)處分、黨紀(jì)處分等尚未可知，且無從在留置的審批階段清晰界分。前者可以認(rèn)為是刑事追訴職能的體現(xiàn)，而后者是政治屬性的彰顯。倘若被留置的被調(diào)查人最終只是嚴(yán)重職務(wù)違法，不構(gòu)成職務(wù)犯罪，其留置審批權(quán)限當(dāng)屬作為政治機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會，此時外部審批的介入顯然是不合適的。

三、融貫借鑒與一元貫徹的對壘：梯度留置應(yīng)否構(gòu)建

留置作為最嚴(yán)厲的監(jiān)察調(diào)查措施，如何保證采取恰當(dāng)?shù)姆绞絹硇惺?，援引比例原則成為較好的選擇。對如何在適用留置措施中踐行比例原則，有不少學(xué)者提供了這樣一種思路，即是借鑒《刑事訴訟法》強(qiáng)制措施的規(guī)定，構(gòu)建階梯式留置措施的替代措施。有學(xué)者提出，“應(yīng)當(dāng)將留置限制在特定賄賂犯罪案件中，當(dāng)然前提是監(jiān)察法需要設(shè)置其他強(qiáng)制措施滿足辦案需求。”[27]還有學(xué)者認(rèn)為，“應(yīng)借鑒《刑事訴訟法》構(gòu)建梯度式的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，在《監(jiān)察法》中引入取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施手段，以應(yīng)對實踐中的迫切需求?！盵28]也有學(xué)者提出，“監(jiān)察機(jī)關(guān)宜在監(jiān)察解釋或?qū)嵤┘?xì)則中對留置措施作廣義與狹義區(qū)分，廣義留置具體可包括留置盤問、留置取保、留置監(jiān)視以及緊急留置?！盵29]這一思路來源于《刑事訴訟法》中將取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等強(qiáng)制措施進(jìn)行類型化、階梯式處理的考量。

(一)比例原則的援引

德國學(xué)者奧托·麥耶將“比例原則”界定為，“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法。”[30]“比例原則”逐漸被許多國家的立法或司法實踐所承認(rèn)，如日本就將“比例原則”作為本國行政法上的一項基本原則予以貫徹。[31]而傳統(tǒng)“三階比例原則”的憲法原則地位之確立源自德國聯(lián)邦憲法法院1958年所作的“藥房案”(5)“藥房案”的基本案情如下：一位藥劑師移民至巴伐利亞邦，其向邦政府申請營業(yè)執(zhí)照。邦政府以其申請違反了巴伐利亞邦1952年《藥劑師法案》關(guān)于新設(shè)藥房的條款為由駁回了申請。藥劑師遂提出違憲審查訴訟。法院認(rèn)為，自由的人格是最高價值，在涉及職業(yè)選擇時應(yīng)維持最大限度的自由。這樣的自由只能在保護(hù)公益絕對必要的范圍內(nèi)才能加以限制。巴伐利亞邦的這一法案超越了基本法規(guī)定的界限。判決。

上述傳統(tǒng)“三階比例原則”由適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則組成，具體而言，分別是指行政行為應(yīng)當(dāng)合乎目的、損害最小以及損害與法律上的獲益相均衡。有學(xué)者認(rèn)為，“‘比例原則’已經(jīng)在規(guī)范結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了從‘三階’到‘四階’的轉(zhuǎn)變，在適用范圍上實現(xiàn)了從行政法到憲法、刑法、訴訟法等多個部門法領(lǐng)域的擴(kuò)張”[32]，其還指出“四階”由正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和均衡性組成。從我國現(xiàn)行法律體系看，“比例原則”在行政法中得以明確，但該原則在其他法律部門中也有不同程度的存在。比如，姜濤教授提出，“比例原則能夠彌補(bǔ)刑法的基本原則無法防止立法泛濫及刑法的謙抑性所不具有的硬約束力之缺陷。刑法學(xué)有必要引入比例原則分析范式，將比例原則作為罪刑關(guān)系配置的基本原則?！盵33]裴祎教授指出，“司法取證活動作為會對特定相對人基本憲法性權(quán)利構(gòu)成干預(yù)的行為，必須在明確且合理的界限內(nèi)進(jìn)行，而這一界限的劃定依賴于比例原則?！盵34]在司法活動中尤為明顯的是，適用刑事強(qiáng)制措施時援引比例原則更有助于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

(二)梯度構(gòu)建的否定

筆者認(rèn)為，當(dāng)下留置措施單一式的“一元貫徹”更符合現(xiàn)實需求?！叭谪炇浇梃b刑事強(qiáng)制措施，構(gòu)建梯度式監(jiān)察強(qiáng)制措施體系”[35]雖然能夠回應(yīng)人文關(guān)懷不足與比例性缺失的問題，但同時意味著，一方面《監(jiān)察法》將面臨較大修訂，現(xiàn)有的調(diào)查措施要被重新劃分，新建獨立的強(qiáng)制調(diào)查措施體系；另一方面，《刑事訴訟法》強(qiáng)制措施概念體系的引入會使對“偵查”重新定義以及與“調(diào)查”相區(qū)別的努力付之東流，不同部門法中的相同語詞會造成不必要的混淆。在格蘭維爾·威廉斯看來，“大量的混亂是因運用那些同時具有許多不同含義的法律術(shù)語所致?！盵36]“在法律語言模糊的地方，對法律條文的解釋和適用也不存在絕對或唯一正確的答案，解釋者或法官就擁有更大的自由裁量權(quán)，可以在多種可能的解釋和推理結(jié)論中做出選擇，甚至可以扮演創(chuàng)建新規(guī)范的角色。”[37]解釋本身就是在處理“在討論該規(guī)范對此類案件事實得否適用時，規(guī)范文字變得有疑義”[38]的問題，對于適用者而言，毋寧選擇不需要任何解釋的法律規(guī)范。恰如有學(xué)者分析的，在監(jiān)察留置的法律規(guī)范中存在一些不確定性的法律概念，無異于在程序和實體上賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置的決策、執(zhí)行、救濟(jì)及監(jiān)督各環(huán)節(jié)以極大的自由裁量空間。[39]

從實踐來看，《監(jiān)察法實施條例》并未對構(gòu)建梯度強(qiáng)制調(diào)查措施體系予以回應(yīng)?！侗O(jiān)察法》頒行剛3年有余，《監(jiān)察法實施條例》亦剛施行不足半年，問題的積累與經(jīng)驗的總結(jié)并不深厚，此時或近年內(nèi)修法將有損法律的權(quán)威，也不利于監(jiān)察制度的整體完善。從相反的側(cè)面來看，梯度構(gòu)建本身也是一項復(fù)雜的工程，如何構(gòu)建便是最直接的問題。機(jī)械地借鑒刑事強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定，是否具備適應(yīng)性還有待論證。而如有學(xué)者提出的可以將留置分為臨時留置、一般留置等，其中臨時留置為1個月，一般留置為3個月。[40]此種設(shè)置有為了區(qū)分而區(qū)分之嫌，因為目前留置的期限就有裁量的空間，刻意進(jìn)行梯度劃分實屬沒有必要。

四、留置場所統(tǒng)一與規(guī)范供給補(bǔ)強(qiáng)

“從‘紙面上的法’向‘實踐中的法’轉(zhuǎn)化過程中，容易導(dǎo)致各地監(jiān)察機(jī)關(guān)對于監(jiān)督方式和方法存在不同的理解，在履行監(jiān)督權(quán)限的時候具體做法往往不一致。”[41]《監(jiān)察法》中關(guān)于留置場所的規(guī)定僅是一句帶過(6)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第22條。，《監(jiān)察法實施條例》中“留置場所”字樣也只出現(xiàn)了4次，同樣未涉及其設(shè)置問題，只提到“留置場所應(yīng)當(dāng)建立健全保密、消防、醫(yī)療、餐飲及安保等安全工作責(zé)任制，制定緊急突發(fā)事件處置預(yù)案,采取安全防范措施”(7)參見《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第103條。。目前尚未有專門的規(guī)范性文件或相關(guān)法律法規(guī)對留置場所的設(shè)置予以明確，其存在規(guī)范上與實踐中的雙重不確定性。

筆者通過調(diào)研了解到，實踐中關(guān)于留置場所的設(shè)置基本形成了以“留置基地為主、以在看守所設(shè)置留置專區(qū)為補(bǔ)充”的格局。但有學(xué)者通過對判決文書中的言語表述進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，“絕大部分由監(jiān)察委員會留置，少部分留置地點為‘看守所留置專區(qū)’‘黨政教育基地’‘黨風(fēng)廉政建設(shè)教育基地’等”，還據(jù)此提出“從關(guān)押的安全性、設(shè)施的齊全性和規(guī)章制度的完善性角度來講，看守所無疑具有規(guī)范化的優(yōu)勢?！盵42]也有學(xué)者認(rèn)為，“在未來改革中，應(yīng)明確監(jiān)察羈押措施在看守所內(nèi)執(zhí)行?！盵43]誠然，看守所作為傳統(tǒng)的主要羈押場所之一，在拘留、逮捕、刑罰代執(zhí)行等方面制度規(guī)范完備，但值得進(jìn)一步考慮的是，倘若將看守所固定為留置場所，那么留置人員與看守所中的未決人員在住所、飲食、醫(yī)療等保障方面是否有所區(qū)別，以及駐所檢察人員是否有權(quán)對留置必要性、留置期限、留置期間的訊問合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督。筆者認(rèn)為，將留置場所統(tǒng)一通過規(guī)范性文件的形式明確下來實有必要，但將留置場所固定為看守所只是關(guān)照了監(jiān)察調(diào)查中職務(wù)犯罪的側(cè)面，對于職務(wù)違法不具妥當(dāng)性，尤其是在初核階段或者在立案后被調(diào)查人是嚴(yán)重職務(wù)違法還是涉嫌職務(wù)犯罪尚不清晰的情況下?！傲糁没?看守所”的以專門留置基地為主、看守所為補(bǔ)充的二元留置場所模式則更具可行性，值得進(jìn)一步推廣。

五、結(jié)語

中國特色監(jiān)察制度無疑是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大創(chuàng)造，其完善絕非一朝一夕之功。盡管是在進(jìn)行了近一年半的改革試點之后才相繼修訂了《憲法》《刑事訴訟法》和出臺《監(jiān)察法》，但從《監(jiān)察法》的內(nèi)容、體例來看，很難說沒有遵循宜粗不宜細(xì)的立法思路。作為一項頂層立法設(shè)計，構(gòu)建以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法律規(guī)范體系是發(fā)展的必然，當(dāng)下諸如銜接不暢、明確性不足、操作性不強(qiáng)等問題也會隨之消解。國家監(jiān)察委員會行使全國人大常委會授予的“監(jiān)察法規(guī)”制定權(quán)是進(jìn)一步完善和深化監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“監(jiān)察權(quán)不再僅限于監(jiān)督性執(zhí)行權(quán)，作為監(jiān)督性立法權(quán)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)已然構(gòu)成其新的權(quán)力維度，這有利于織密權(quán)力監(jiān)督之網(wǎng)。”[44]但需注意的是，“監(jiān)察法規(guī)”亦當(dāng)遵循立法原則和程序，既不能逾越立法邊界，也不能超越司法界限。[45]

目前來看，監(jiān)察法律規(guī)范體系建設(shè)需要聚焦監(jiān)督、調(diào)查措施適用，針對實踐中反映突出的問題和監(jiān)察法規(guī)定過于原則的內(nèi)容，對內(nèi)圍繞明確規(guī)則、規(guī)范程序等作出具體規(guī)定，對外與刑事訴訟法等法律以及其他監(jiān)察法律規(guī)范性文件在內(nèi)容上做好協(xié)調(diào)銜接。就留置措施的適用而言，應(yīng)當(dāng)避免其走入類似刑事逮捕的誤區(qū)，恰似劉計劃教授所說的逮捕率未有效降低、過度逮捕未獲解決的“根本原因是，檢察機(jī)關(guān)慣于先行作出‘有罪認(rèn)定’進(jìn)而奉行‘構(gòu)罪即捕’，不能真正履行逮捕社會危險性即必要性要件審查義務(wù)”。[46]也就是說，留置措施不應(yīng)成為便利取證的工具，而應(yīng)是保障調(diào)查順利進(jìn)行、保障被調(diào)查人合法權(quán)益的手段。