曹 平 行 星

（1.國(guó)浩律師〈天津〉事務(wù)所 天津 300191；2.天津社會(huì)科學(xué)院社會(huì)治理研究中心 天津 300191）

一、中國(guó)公益訴訟制度實(shí)施現(xiàn)狀

中國(guó)公益訴訟檢察制度自2017 年7 月開始全面實(shí)施。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計(jì)，三年中，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件31 萬(wàn)余件。其中，行政公益訴訟29 萬(wàn)余件、民事公益訴訟1.8 萬(wàn)余件。根據(jù)辦理案件類型不同，檢察機(jī)關(guān)三年內(nèi)共辦理生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件17 萬(wàn)余件，占辦案總數(shù)的54.9%，督促恢復(fù)被毀損的耕地、林地、濕地、草原427 萬(wàn)余畝；辦理食品藥品安全領(lǐng)域案件8 萬(wàn)余件，占辦案總數(shù)的28%，督促查處、回收假冒偽劣食品100 萬(wàn)余千克，督促查處、回收假藥和走私藥品5 萬(wàn)余千克[1]。

經(jīng)過(guò)數(shù)年的探索與實(shí)踐，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已取得顯著成效：首先，公益訴訟案件數(shù)量迅速增長(zhǎng)，其中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的增長(zhǎng)速度最為明顯。其次，可訴案件的范圍和類型逐漸擴(kuò)大。2012 年我國(guó)公益訴訟發(fā)展之初，公益訴訟的范圍主要集中在民事訴訟。如今，公益訴訟制度已構(gòu)建了以民事與行政公益訴訟并行、多種訴訟類型全面發(fā)展的格局。最后，訴訟程序日益完善，訴前程序在公益訴訟中起到了監(jiān)督執(zhí)法、案件分流的作用，有效節(jié)約了司法資源。

與此同時(shí)，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也面臨很多困境。例如,案件領(lǐng)域不均衡，以最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)的近三年公益訴訟數(shù)據(jù)來(lái)看，占比最高的為生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件，占比54.9%；食品藥品安全領(lǐng)域案件，占比28%；國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件，占比9.51%；國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件，占比1.85%。同時(shí)，公益訴訟在案源問(wèn)題上呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。公益訴訟起訴人既是社會(huì)公共利益的代表人，也要承擔(dān)“技術(shù)當(dāng)事人”的角色，這種雙重身份導(dǎo)致訴訟主體與權(quán)利主體處于分離狀態(tài)。另外，當(dāng)前公益訴訟相關(guān)法律均沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)調(diào)查取證權(quán)作出明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不能形成統(tǒng)一的、制度化的線索收集方法，也使得檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)線索質(zhì)量較低、成案率較低。除此之外，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還面臨著其他種種困境。

二、公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的缺失對(duì)司法實(shí)務(wù)的影響

（一）公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)與我國(guó)《民事訴訟法》中的調(diào)查核實(shí)權(quán)不同

我國(guó)《民事訴訟法》第210 條對(duì)檢察院的調(diào)查核實(shí)權(quán)作出了規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)事人、案外人實(shí)施調(diào)查核實(shí)權(quán)的前提是履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴。這一法律規(guī)定在我國(guó)《民事訴訟法》的審判監(jiān)督程序中，無(wú)論是民事訴訟亦或行政訴訟中檢察監(jiān)督都不是普遍意義上的指導(dǎo)性監(jiān)督，而是圍繞個(gè)案進(jìn)行的具體監(jiān)督權(quán)。因此調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容必然是與被監(jiān)督的個(gè)案具有相關(guān)性，目的是為了根據(jù)所調(diào)查核實(shí)的已生效的裁判以及調(diào)解書相關(guān)的事實(shí)、程序、法律等內(nèi)容履行法律監(jiān)督，提出檢察建議或者抗訴。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟雖然也是法律監(jiān)督的一種，但是與審判監(jiān)督程序中的監(jiān)督不同，其目的仍是提出建議或抗訴，而檢察建議或抗訴只是作為民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟監(jiān)督的手段[2]。目前我國(guó)法律中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所應(yīng)具有的調(diào)查取證權(quán)并沒有明確規(guī)定。

（二）檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)內(nèi)容不完善對(duì)司法實(shí)踐造成的影響

檢察機(jī)關(guān)因在公益訴訟中沒有法定調(diào)查取證權(quán)，無(wú)法確保取證的強(qiáng)制性，在開展調(diào)查取證時(shí)完全依賴行政機(jī)關(guān)的配合，處于被動(dòng)地位。這種監(jiān)督手段的弱勢(shì)與開展監(jiān)督工作的重要性之間出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，很大程度上掣肘檢察機(jī)關(guān)更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。

在監(jiān)督某環(huán)保局建筑水污染未依法履行職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)出示了涉案地居民反映某環(huán)保局對(duì)當(dāng)?shù)厮廴静蛔鳛榈拇罅客对V電話、短信等截圖，行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部核實(shí)后向檢察機(jī)關(guān)出具了一份《水污染處理情況的說(shuō)明》，在確認(rèn)存在水污染侵害居民正常用水的情況基礎(chǔ)上，對(duì)要求制造廠對(duì)水污染進(jìn)行治理的情況向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了答復(fù)。但一個(gè)月后，檢察機(jī)關(guān)又收到大量居民對(duì)該制造廠水污染的投訴，檢察機(jī)關(guān)在收到再次投訴后，自行檢測(cè)了涉案的水質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)水污染問(wèn)題仍然存在，據(jù)此向行政機(jī)關(guān)出具了檢察建議，要求其立即整改。收到檢察建議后行政機(jī)關(guān)提供了一份由區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站檢測(cè)水污染未超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的證明。此案中，因檢察機(jī)關(guān)并不具有法定的調(diào)查取證權(quán)，且調(diào)查取證權(quán)缺乏強(qiáng)制性，最終檢察機(jī)關(guān)因無(wú)權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)的流程進(jìn)行監(jiān)督核查，也無(wú)法進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)的結(jié)果作出能作為訴訟時(shí)對(duì)抗行政機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)結(jié)果的認(rèn)定。

三、公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)存在滯后性

公益訴訟制度中關(guān)于證據(jù)規(guī)則至今幾乎是空白，這種立法空白導(dǎo)致公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)實(shí)際上存在滯后性。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證滯后性表現(xiàn)可以歸納為以下兩個(gè)方面。

（一）公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)路徑的缺失

我國(guó)相關(guān)《解釋》（以下簡(jiǎn)稱“解釋”）規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)向法院提交的材料有：除了公益訴訟起訴書及副本之外，檢察機(jī)關(guān)還要提供因被告（行政機(jī)關(guān)）違法行使職權(quán)或不作為致使國(guó)家利益、公共利益受損害的證明材料，以及需要提供檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序之后，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職或糾正其違法行為的證明材料①。該規(guī)定符合行政公益訴訟的實(shí)踐，因?yàn)楦鶕?jù)民事訴訟的規(guī)定或是行政訴訟的規(guī)定，提起訴訟的一方都應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供相應(yīng)的證明材料。

然而，我國(guó)《行政訴訟法》中并沒有要求檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)提供證據(jù)，行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查取證權(quán)是存在疑問(wèn)的。如檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)法律賦予其偵查權(quán)和明確了偵查的手段，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)這些規(guī)定的偵查手段可以獲得大量的證據(jù)，我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于公益訴訟提起的表述為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……”，但在行政案件中行政機(jī)關(guān)如何履行職責(zé)沒有任何法律對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定。

（二）調(diào)查取證權(quán)因舉證責(zé)任分配缺失

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟只是行政訴訟特殊形態(tài)的一種，不能認(rèn)為公益訴訟是行政訴訟或民事訴訟的例外情形。在此基礎(chǔ)上，公益訴訟制度的規(guī)則就不應(yīng)且不能超越行政訴訟和民事訴訟的基本規(guī)則，即在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)繼續(xù)遵循舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。最高人民檢察院在相關(guān)文件中對(duì)該問(wèn)題的看法是，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，法律本身已經(jīng)對(duì)其調(diào)查取證的方式等作出了一些規(guī)定，因此相較于行政行為違法性和行為危害后果的調(diào)查能力相對(duì)于公民、法人或者其他組織具有明顯優(yōu)勢(shì)。但也要認(rèn)識(shí)到，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位不能和行政相對(duì)人相混淆，行政相對(duì)人作為行政機(jī)關(guān)行政行為的直接作用人，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為的事實(shí)具有較清晰的掌握，但作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)則需要通過(guò)公民、法人等社會(huì)組織收集證據(jù)，或者在履職時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法事實(shí)，實(shí)則難以掌握行政機(jī)關(guān)的全部違法情況，基于上述理由，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也應(yīng)遵循行政訴訟法規(guī)定的“舉證責(zé)任倒置”[3](P87-88)。具體的法律依據(jù)有《行政訴訟法》第49 條、第34 條，《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第1 條、第4 條，以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）第45 條。

需要注意的是，雖然在民事訴訟和行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配制度實(shí)施以來(lái)取得了很好的法律效果，但在公益訴訟中，當(dāng)前舉證責(zé)任分配制度是制約檢察機(jī)關(guān)建構(gòu)調(diào)查取證權(quán)的重要因素。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，既然行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟負(fù)有承擔(dān)舉證責(zé)任的義務(wù)，那作為公益訴訟訴訟人的檢察機(jī)關(guān)雖然在公益訴訟中具有提起公益訴訟的權(quán)利，但不應(yīng)負(fù)有法定的舉證義務(wù)，不應(yīng)承擔(dān)公益訴訟的舉證責(zé)任。這種結(jié)論對(duì)建構(gòu)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)造成了障礙，這種障礙包括理論障礙和實(shí)踐障礙。檢察機(jī)關(guān)基于該制度規(guī)則，和普通的行政訴訟或民事訴訟中原告一樣，在對(duì)案件事實(shí)有了初步和大概的了解，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法性也僅具有一般的認(rèn)識(shí)時(shí)提起公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的行為方式與普通行政訴訟并不同，更具復(fù)雜性和多樣性。據(jù)此，在現(xiàn)行舉證責(zé)任分配制度下，如何加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，建構(gòu)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，是目前公益訴訟的重中之重。

四、調(diào)查取證權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障

（一）調(diào)查取證權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式

《辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)的兜底性條款，即檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟不排除其他適格法律主體的公益訴權(quán)，公益訴訟訴權(quán)必須充分尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)行為。民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)“在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”②。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法向人民法院提起訴訟”③。由此，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟有兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為訴前程序，第二個(gè)階段為提起訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)由第一個(gè)階段進(jìn)入第二個(gè)階段的法律要求是沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起訴訟，行政機(jī)關(guān)未糾正違法行為或未依法履職。然而，《行政訴訟法》或《民事訴訟法》并沒有將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與證據(jù)規(guī)則相結(jié)合予以規(guī)定，在上述公益訴訟要求的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有以下取證權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。

1.檢察調(diào)查的方式

如上文所述，我國(guó)《刑事訴訟法》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，偵查權(quán)也是行政機(jī)關(guān)調(diào)取刑事案件證據(jù)的重要方式。在公益訴訟中，是否也需要一個(gè)類似于偵查權(quán)或與其相應(yīng)的方式對(duì)涉訴的公益案件進(jìn)行深入了解和調(diào)查？筆者認(rèn)為是肯定的。公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)公共利益是否受損、行政機(jī)關(guān)的行為是否違法，以及行政機(jī)關(guān)是否不作為等進(jìn)行查明。我國(guó)《監(jiān)察法》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查方式，同樣，在公益訴訟中規(guī)定調(diào)查取證權(quán)，應(yīng)當(dāng)是指檢察機(jī)為公益訴訟而調(diào)查取證的方式，是檢察機(jī)關(guān)取證時(shí)的一種權(quán)利。這種調(diào)查權(quán)，在我國(guó)法律中已經(jīng)是一種正式的取證方式。如《解釋》第六條對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件辦理過(guò)程收集證據(jù)的方式和來(lái)源作了相應(yīng)的規(guī)定，即可以向行政機(jī)關(guān)或其他組織以及公民調(diào)查取證，這對(duì)于公益訴訟檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)的確認(rèn)來(lái)說(shuō)是一個(gè)好的開端。

2.檢察咨詢的方式

公益訴訟案件的違法行為具有多樣性，如《食品安全法》第53 條、第54 條，《藥品管理法》第72條至第99 條，食品藥品安全就有數(shù)十種違法行為類型，環(huán)境公益訴訟也存在各種不同的違法行為方式。公益訴訟中涉及的違法行為通常是錯(cuò)綜復(fù)雜的，因此根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定要求檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為較為困難，此時(shí)就需要社會(huì)其他主體的共同參與。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)其他社會(huì)主體對(duì)公益案件的認(rèn)定，了解并掌握涉訴公益案件的違法信息，這是公益訴訟是否周延的保障因素，也是公益訴訟證據(jù)充實(shí)所必需的條件。例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)環(huán)境管理科學(xué)與技術(shù)部門獲取有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)；在食品藥品公益案件中，可通過(guò)食品藥品安全方面的科學(xué)與技術(shù)部門獲取相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。

綜上，檢察咨詢權(quán)是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式之一，但目前我國(guó)法律對(duì)此沒有正式予以確認(rèn)和規(guī)定，該項(xiàng)方式也未得到正當(dāng)性的確認(rèn)。

（二）調(diào)查取證權(quán)的保障

從現(xiàn)在的公益訴訟相關(guān)制度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的三個(gè)基本職能分別是：第一，提出檢察建議；第二，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；第三，提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的三項(xiàng)基本職能充分體現(xiàn)出其在公益訴訟制度中的重要意義和作用，但關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位仍需進(jìn)一步厘清，以及在公益訴訟中用何種方式更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用也需要通過(guò)法律規(guī)定進(jìn)一步具體化。在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)完善的基礎(chǔ)上，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)靡员Ｕ稀?/p>

1. 法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)的深度調(diào)查權(quán)

《解釋》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)、其他組織、公民進(jìn)行調(diào)查，但此處的規(guī)定是否是對(duì)調(diào)查取證權(quán)的法律確認(rèn)值得商榷。第一，在《行政訴訟法》或《民事訴訟法》中，均沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)的取證方式作出規(guī)定，而《解釋》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ｈ缟衔乃?，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)都規(guī)定在立法文件中，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)也應(yīng)當(dāng)與其具有同等地位。第二，《解釋》中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)的表述是“可以”，從法理角度分析，“可以”與“應(yīng)當(dāng)”存在著本質(zhì)的區(qū)別，在公益案件中展開調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，不應(yīng)當(dāng)為選擇性的問(wèn)題，而是必須具備的。

2.法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟時(shí)的舉證權(quán)

《解釋》第22 條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)要向人民法院提交起訴狀及副本，向人民法院提交被告違法履行職責(zé)或不作為使得國(guó)家利益、社會(huì)利益受侵害的材料，以及檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行前置程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職或糾正違法行為的證明材料。這些對(duì)檢察機(jī)關(guān)證明材料提交的規(guī)定就確立了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是負(fù)有舉證責(zé)任的。根據(jù)舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，被告是承擔(dān)舉證責(zé)任的主體，而該規(guī)定將被告的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)是不合理的。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中作為公益訴訟起訴人的身份存在，對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有指控權(quán)，基于檢察機(jī)關(guān)這種特殊的身份和地位，在公益訴訟中將舉證責(zé)任和義務(wù)修改為舉證權(quán)實(shí)則更為恰當(dāng)，即在公益訴訟庭審階段，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提供證據(jù)，也可以要求行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，此時(shí)其舉證權(quán)是主動(dòng)的而非被動(dòng)的。主動(dòng)的舉證權(quán)與被動(dòng)的舉證責(zé)任的區(qū)別在于，若檢察機(jī)關(guān)是主動(dòng)提供的證據(jù)，則取證權(quán)就有了充分的制度保障；若法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有舉證的責(zé)任，那檢察機(jī)關(guān)在被動(dòng)舉證責(zé)任制度中就要承擔(dān)舉證不利的后果，這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查取證的設(shè)立來(lái)講出現(xiàn)了屏障。

另外，在公益訴訟的前置程序階段，檢察機(jī)關(guān)可以說(shuō)是對(duì)整個(gè)過(guò)程具有主導(dǎo)權(quán)的，不論是收集證據(jù)還是調(diào)查證據(jù)材料都是檢察機(jī)關(guān)的基本職能和權(quán)能體現(xiàn)。然而，一進(jìn)入庭審階段，這種權(quán)力就升級(jí)為責(zé)任或者義務(wù)，無(wú)疑是將檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份與一般民事案件及行政案件中原告相混同。因此可以說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中舉證權(quán)的轉(zhuǎn)換實(shí)則是公益訴訟理念的轉(zhuǎn)換和檢察機(jī)關(guān)身份厘清的表現(xiàn)。

3. 法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證時(shí)的強(qiáng)制權(quán)

《解釋》第4 條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，其身份是公益訴訟起訴人，應(yīng)該按民事訴訟法或行政訴訟法規(guī)定的訴訟權(quán)利進(jìn)行訴訟，并履行與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的訴訟義務(wù),但法律或司法解釋另有規(guī)定除外。該規(guī)定對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的身份進(jìn)行了明確界定，檢察機(jī)關(guān)的身份是公益訴訟起訴人，因此對(duì)將公益訴訟中將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為原告或公訴人[4](P61)的說(shuō)法應(yīng)持否定的態(tài)度。但因我國(guó)公益訴訟尚處于探索和完善的階段，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是否享有強(qiáng)制權(quán)大部分學(xué)者及司法人員均持謹(jǐn)慎保守的態(tài)度。

至于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是否是作為公權(quán)主體的身份存在的，不宜直接得出結(jié)論，但根據(jù)我國(guó)憲法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的職能之一就是法治監(jiān)督職能，在公益訴訟中，其享有一定的取證強(qiáng)制權(quán)并不違反法律法規(guī)的規(guī)定。并且，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》賦予了行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中對(duì)相對(duì)人人身的強(qiáng)制權(quán)和對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制權(quán)，既然作為被監(jiān)督主體的行政機(jī)關(guān)都具有這種強(qiáng)制權(quán)，那作為監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)同樣也應(yīng)該具有一定程度的調(diào)查取證強(qiáng)制權(quán)。如果檢察機(jī)關(guān)沒有這種調(diào)查取證的強(qiáng)制權(quán)，就很可能出現(xiàn)本文“三（二）”中涉及案例的情形。在公益訴訟中，如果檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押及凍結(jié)等，很容易造成大量證據(jù)材料的流失。但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的取證強(qiáng)制權(quán)也應(yīng)作出范疇的限定，根據(jù)行政強(qiáng)制措施等法律規(guī)定，在公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證強(qiáng)制權(quán)仍應(yīng)限于財(cái)產(chǎn)等方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)人身的強(qiáng)制為避免權(quán)力的濫用仍應(yīng)交于法院實(shí)施。

注釋：

①《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第22 條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料；（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！?/p>

②《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/p>

③《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>