，高 楊

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

規(guī)范和加強(qiáng)廣東省內(nèi)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，保障企業(yè)職工退休后的基本生活是我國(guó)構(gòu)建多層次全覆蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必然要求，國(guó)務(wù)院《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，要健全完善社會(huì)保障體系、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2020年，要構(gòu)建完善的多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系，使城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到90%①參見(jiàn)：國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www. gov.cn/xinwen/2017-03/06/content_5174100.htm。。

當(dāng)前廣東省雖然已有一部《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），考慮到此條例頒布的時(shí)間為1998年，盡管經(jīng)過(guò)2014年的個(gè)別條文修訂，但是該條例規(guī)范已不適用、不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題，一些新事物已經(jīng)突破了舊條例②《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二條中規(guī)定適用須以勞動(dòng)合同作為基礎(chǔ)，無(wú)法保障以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為依托的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，在下文中將詳細(xì)論述。參見(jiàn)：廣東省社會(huì)保險(xiǎn)條例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gd.gov. cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2532311。下文與此相同來(lái)源的內(nèi)容不再另注。?！稄V東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（草案）》）旨在通過(guò)地方立法，進(jìn)一步擴(kuò)大職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍，完善職工基本養(yǎng)老基金征繳、積累及余缺的管理和調(diào)劑機(jī)制、企業(yè)和職工繳費(fèi)費(fèi)率及浮動(dòng)機(jī)制、跨省轉(zhuǎn)移、接續(xù)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題、補(bǔ)繳機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制等問(wèn)題。

一、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法與人口老齡化應(yīng)對(duì)

改革開(kāi)放40年以來(lái)，在人口紅利的貢獻(xiàn)下，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到高速增長(zhǎng)，然而早在2000年，中國(guó)社會(huì)就已經(jīng)進(jìn)入了傳統(tǒng)意義上的“老齡化社會(huì)”。我國(guó)人口出生率長(zhǎng)期維持在12‰左右，自2010年以來(lái)，15―64歲的適齡勞動(dòng)人口比重逐年降低，65歲以上的老年人口比重卻逐年增加，老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)提高①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》，文中的人口撫養(yǎng)比指總體人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比。參見(jiàn)：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。。我國(guó)老年人口的增長(zhǎng)速度高于世界平均水平。一般而言，人口老齡化是一個(gè)緩慢發(fā)展的過(guò)程，國(guó)家有著充足的時(shí)間發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理應(yīng)對(duì)，由于我國(guó)人口基數(shù)大，顯然老齡化速度要走在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度前面，這將使我國(guó)不得不面臨“未富先老”的境地，沖擊社會(huì)保障體系。

人口老齡化使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金成為社會(huì)保障制度中支出最龐大的一項(xiàng)[1]，加劇了職工的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，我國(guó)企業(yè)職工與離退休人員的比值總體呈下降趨勢(shì)，1989年二者比值大約為5.39∶1，1999年下降為3.18∶1，2009年下降為3.06∶1，2017年下降至2.65∶1，也就是說(shuō)每2.65個(gè)職工就要撫養(yǎng)一個(gè)退休人員。這也給企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成了沉重的負(fù)擔(dān)。破解人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金帶來(lái)的影響，是當(dāng)前一個(gè)亟待解決的難題。

從法律層面來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法對(duì)破解人口老齡化難題有著重要意義，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中最重要的組成部分，認(rèn)清我國(guó)當(dāng)前在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中存在的問(wèn)題，改革和完善相關(guān)立法，使得老齡化應(yīng)對(duì)有法可依。

二、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中的國(guó)家立法與地方立法

我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性立法差異大?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》）確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的精神與導(dǎo)向，作出了基本規(guī)定，但在實(shí)踐操作層面，仍需要大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方性法規(guī)輔助，高位階法律法規(guī)數(shù)量少，立法分散，難以形成體系化的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法[2]。我國(guó)有許多與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的措施、辦法，這些政策變動(dòng)頻率高，甚至出現(xiàn)前后相矛盾的情況，也給社?；鸬恼{(diào)劑統(tǒng)籌帶來(lái)壓力。

以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為例，在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間，各地執(zhí)行繳費(fèi)比例的依據(jù)都是《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)），該決定對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，但一般不得超過(guò)企業(yè)工資總額的20%。當(dāng)時(shí)還執(zhí)行將用人單位繳費(fèi)中的17%劃入統(tǒng)籌賬戶(hù)、3%劃入個(gè)人賬戶(hù)，后因上一代退休人員需求增長(zhǎng)等原因，為擴(kuò)大統(tǒng)籌賬戶(hù)、調(diào)節(jié)基本養(yǎng)老供求，取消了劃入個(gè)人賬戶(hù)的機(jī)制。各地在執(zhí)行基本養(yǎng)老繳納費(fèi)用方面也出現(xiàn)地區(qū)差異，在個(gè)人繳費(fèi)比例均為8%的基礎(chǔ)上，單位繳費(fèi)比例在廣東、浙江為14%，山東、福建為18%，上海、河北、內(nèi)蒙古等地為20%，還有些省為18%。

為促進(jìn)公平、縮小地區(qū)差異，國(guó)務(wù)院規(guī)定從2019年5月1日起，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率單位繳費(fèi)比例高于16%的省份可降至16%；低于16%的要研究提出過(guò)渡辦法②參見(jiàn)：國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知（國(guó)辦發(fā)〔2019〕13號(hào)）。；同時(shí)調(diào)整降低了增值稅。這是考慮我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體境況、我國(guó)企業(yè)境況、我國(guó)用人單位社保費(fèi)用總體負(fù)擔(dān)等因素，所作的正確決定，但無(wú)疑對(duì)我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的積累會(huì)造成影響，需要國(guó)家提供其他籌資途徑充實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這也彰顯了國(guó)家在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的國(guó)家擔(dān)當(dāng)，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)性改革，達(dá)到降費(fèi)不減制度收入、降費(fèi)不減職工待遇目的[3]。從我國(guó)二十幾年的國(guó)家財(cái)稅增長(zhǎng)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)民收入增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)看，國(guó)家利用國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)和國(guó)資分紅，進(jìn)一步充實(shí)社保基金[4]，通過(guò)嚴(yán)格財(cái)稅紀(jì)律、厲行節(jié)約，把國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股權(quán)所獲得的利潤(rùn)，依法有序地按照我國(guó)社會(huì)保障基本需要部分逐步轉(zhuǎn)入全國(guó)社會(huì)保障基金，是可以解決我國(guó)歷史上因社會(huì)保障頂層制度設(shè)計(jì)運(yùn)行缺陷導(dǎo)致的基金困境的。

三、“企業(yè)”與“用人單位”的辨析界定

目前廣東省正在適用的《條例》中的一方主體名稱(chēng)為“單位”，《社會(huì)保險(xiǎn)法》①參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732870. htm。下文與此相同來(lái)源的內(nèi)容不再另注。用的也是“用人單位”這個(gè)名稱(chēng)，還包括其他一些省市也有用“用人單位”這一名稱(chēng)②《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》（2010年修正）第二條規(guī)定：本市行政區(qū)域內(nèi)的下列用人單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。參見(jiàn)：廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例（2010年修正）[EB/OL]. [2019-10-01]. http://sf.xm.gov.cn/fzxm/fzdt/rdfl/2010/201804/t20180424_1873682.htm?！多嵵菔衅髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二條第二款規(guī)定：本條例所稱(chēng)用人單位，包括城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其他依法應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位。參見(jiàn)：鄭州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例[EB/OL]. [2019-10-01]. https://law.lawtime.cn/d700666705760.html。。對(duì)“用人單位”的概念爭(zhēng)論歷來(lái)已久，勞動(dòng)法上的用人單位概念復(fù)雜、多變[5]。目前廣東省正在草擬的《條例（草案）》，僅從名稱(chēng)上看，條例規(guī)范的主體似乎不包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民這兩類(lèi)人員，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，又包括、規(guī)范了部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位中不適用機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)合同制職工和不適用城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員。我國(guó)目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三條軌道并行，為更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，消除差異，在多次調(diào)研中，不少專(zhuān)家學(xué)者建議《條例（草案）》將名稱(chēng)改為《廣東省用人單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，使得規(guī)范的主體更加多，也更清晰明確。但是，三條軌道并行的現(xiàn)狀在現(xiàn)有體制下將繼續(xù)存在。

四、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用對(duì)象

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依據(jù)身份和職業(yè)特征，針對(duì)企業(yè)職工、政府公職人員、城鄉(xiāng)居民分別建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[6]。由于我國(guó)就業(yè)形勢(shì)復(fù)雜、就業(yè)群體多樣，因此需嚴(yán)格劃分《條例（草案）》適用的參保對(duì)象?，F(xiàn)行的《條例》適用范圍較小，《條例（草案）》的適用對(duì)象除涵蓋企業(yè)職工以外，還應(yīng)納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位中按有關(guān)規(guī)定不納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)中的勞動(dòng)合同制職工及靈活就業(yè)人員。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了新型的就業(yè)方式，勞動(dòng)關(guān)系日趨多樣化、復(fù)雜化、靈活化，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)從業(yè)的人數(shù)越來(lái)越多，傳統(tǒng)的“八小時(shí)工作制”勞動(dòng)模式也發(fā)生變化，工作與休息的界限變得模糊。互聯(lián)網(wǎng)用工給就業(yè)者帶來(lái)更多的靈活和便利，同時(shí)也給勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定帶來(lái)難題，“我國(guó)對(duì)就業(yè)的定義根植于工業(yè)化時(shí)代的工作場(chǎng)所范圍，缺乏對(duì)彈性就業(yè)的關(guān)注，包括‘工作時(shí)間彈性的就業(yè)’‘收入靈活的就業(yè)’及‘工作方式彈性的就業(yè)’”[7]。這就導(dǎo)致新業(yè)態(tài)從業(yè)人員很難以企業(yè)職工身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年修正的《條例》中，明確以勞動(dòng)關(guān)系的建立作為職工參保的基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致沒(méi)有被作為傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系的大量新業(yè)態(tài)從業(yè)人員被排除在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍之外，而且這種狀況會(huì)造成大量用人單位采取逃逸勞動(dòng)法規(guī)制的做法。而在這次草擬的條例中則擬將新業(yè)態(tài)、新模式、新領(lǐng)域從業(yè)人員納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保對(duì)象。在調(diào)研過(guò)程中，廣東省總工會(huì)通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)以貨車(chē)司機(jī)、快遞員、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)、送餐人員等為主的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)參保率偏低，主要原因就是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者排除在外。

以網(wǎng)約車(chē)從業(yè)者為例，網(wǎng)約車(chē)車(chē)主由網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)公司統(tǒng)一管理，而網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)公司（用人單位）又與傳統(tǒng)的用人單位不同，“標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系，是以用人單位與勞動(dòng)者之間的一重勞動(dòng)關(guān)系、八小時(shí)全日制勞動(dòng)、遵守一個(gè)雇主的指揮等為特征”[8]。平臺(tái)公司與新業(yè)態(tài)從業(yè)人員之間不存在標(biāo)準(zhǔn)的、傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)公司同樣否認(rèn)自己的用人單位身份以及與專(zhuān)車(chē)司機(jī)們之間的勞動(dòng)關(guān)系，理由是：“專(zhuān)車(chē)司機(jī)的勞動(dòng)合同是與派遣公司簽訂的，自己與專(zhuān)車(chē)司機(jī)簽訂的只是合作協(xié)議。因此，專(zhuān)車(chē)司機(jī)的用人單位當(dāng)然是勞務(wù)派遣公司，自己只是合作方?！盵9]現(xiàn)實(shí)的情況是：一方面，大量專(zhuān)車(chē)司機(jī)沒(méi)有與任何單位簽訂勞動(dòng)合同或者合作派遣合同，平臺(tái)往往以承包、租賃、信息合作、聯(lián)營(yíng)等合同約定方式避開(kāi)勞動(dòng)關(guān)系，從目前的法律看平臺(tái)公司沒(méi)有為網(wǎng)約車(chē)車(chē)主參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的法定義務(wù)；另一方面，非廣東省戶(hù)籍的靈活就業(yè)人員，按社保政策，沒(méi)有達(dá)到在最后參保地繳納社會(huì)保險(xiǎn)一定年限的又不能在工作當(dāng)?shù)貐⒓勇毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)?！稄V東省人力資源和社會(huì)保障廳 廣東省財(cái)政廳 廣東省地方稅務(wù)局關(guān)于完善靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定的通知》（粵人社規(guī)〔2016〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定》）中對(duì)本省戶(hù)籍靈活就業(yè)人員在省內(nèi)跨市流動(dòng)就業(yè)在工作地參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和對(duì)外省戶(hù)籍靈活就業(yè)人員在廣東省工作地參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)置了嚴(yán)格的參保條件。這些嚴(yán)苛條件限制了流動(dòng)性較大的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和其他靈活行業(yè)的就業(yè)人員參加和享受廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老待遇，這也與國(guó)家層面、其他省市自治區(qū)社保制度相關(guān)聯(lián)，因?yàn)閲?guó)家層面、其他省市自治區(qū)均是采取類(lèi)似的規(guī)則，需要國(guó)家層面對(duì)此統(tǒng)一部署調(diào)整、放寬在工作地參保的條件等。

游姣、胡艷麗[10]談到《烏魯木齊市城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》（烏政辦〔2006〕167號(hào)）中規(guī)定進(jìn)城務(wù)工人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)須在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且有固定住所。實(shí)際上大部分的外地務(wù)工人員不能滿(mǎn)足這一條件，這一規(guī)定會(huì)導(dǎo)致將很多外地務(wù)工人員阻擋在醫(yī)保門(mén)外。楊佳琪[11]在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有部分收入不低且對(duì)社保政策有一定了解的靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿也不高，原因在于當(dāng)工作地點(diǎn)發(fā)生跨省跨市變動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)存在一定的困難或者辦理手續(xù)程序帶來(lái)的麻煩令人生畏。

有人建議將勞動(dòng)關(guān)系不確定的新業(yè)態(tài)、新模式、新領(lǐng)域從業(yè)人員納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保對(duì)象，認(rèn)為應(yīng)保障該群體的勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。也有人持保留意見(jiàn)，認(rèn)為可以對(duì)本省戶(hù)籍靈活流動(dòng)就業(yè)人員在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)養(yǎng)老統(tǒng)籌的情況下實(shí)行本省內(nèi)異地跨市參保，但企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)適用對(duì)象的范圍不宜短期內(nèi)擴(kuò)大過(guò)泛，不宜將外省戶(hù)籍的靈活就業(yè)人員也取消限制條件納入適用范圍，在其他省市自治區(qū)采取與廣東省同樣的社保政策、國(guó)家層面沒(méi)有明確改變現(xiàn)在社保規(guī)則的情況下，從對(duì)等均衡角度考慮也宜堅(jiān)持目前的做法，否則會(huì)造成參保中故意制造連接點(diǎn)選擇有利的參保地，導(dǎo)致廣東省內(nèi)的養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，特別是廣東還存在一些落后地區(qū)的情況下，可能會(huì)導(dǎo)致收支和地區(qū)失衡加重。根據(jù)一項(xiàng)廣東社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣東省東西翼及山區(qū)三區(qū)域累計(jì)結(jié)余比重還不足全省的10%，東翼的支付能力也僅剩9個(gè)月，地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯①參見(jiàn)：近十年廣東社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展情況分析[EB/OL]. [2019-04-20]. http://www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjfx/201602/ t20160229_324607.html。。

以新業(yè)態(tài)代表行業(yè)之一的專(zhuān)車(chē)司機(jī)為例，這類(lèi)司機(jī)中有專(zhuān)職為謀生手段的，有兼職為業(yè)余收入的，多數(shù)專(zhuān)車(chē)司機(jī)沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在司法實(shí)踐中，專(zhuān)車(chē)司機(jī)要求確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的訴求很難得到法院支持，法院的理由通常是“專(zhuān)車(chē)司機(jī)和專(zhuān)車(chē)軟件運(yùn)營(yíng)商們沒(méi)有人身依附關(guān)系，專(zhuān)車(chē)司機(jī)們沒(méi)有固定的工作場(chǎng)所，工作時(shí)間自己掌握，非按月獲得勞動(dòng)報(bào)酬等”[12]。由此可見(jiàn)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障上所面臨的困境。不過(guò)，東莞市已經(jīng)對(duì)靈活就業(yè)人員、退休人員再就業(yè)實(shí)行工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的參保強(qiáng)制性要求，很多單位已經(jīng)對(duì)這些人員就業(yè)購(gòu)買(mǎi)用人單位損失保險(xiǎn)以彌補(bǔ)用人單位可能承擔(dān)的就業(yè)人員意外傷害賠償，這方面的地方政策也是值得我們研究關(guān)注的。

在調(diào)研中我們還了解到，對(duì)于靈活就業(yè)人員在何地領(lǐng)取養(yǎng)老金的問(wèn)題，存在觀點(diǎn)差異。有人認(rèn)為《條例（草案）》的適用對(duì)象不宜過(guò)泛，因此對(duì)省外戶(hù)籍靈活就業(yè)人員宜執(zhí)行目前規(guī)定的年限規(guī)定和參保地、待遇地規(guī)定，限制靈活就業(yè)人員過(guò)于頻繁的流動(dòng)和維持現(xiàn)有參保條件，對(duì)省內(nèi)戶(hù)籍靈活就業(yè)人員則可以考慮加以調(diào)整政策。還有人則認(rèn)為應(yīng)放寬戶(hù)籍限制和年限限制等，將外省的靈活就業(yè)人員一并納入在工作地參加和領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇范圍。

因廣東省內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全省統(tǒng)籌，《條例（草案）》可在現(xiàn)行《廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定》的基礎(chǔ)規(guī)定上，折中地放寬本省戶(hù)籍靈活就業(yè)人員的年限限制，允許他們?cè)谑?nèi)跨市流動(dòng)就業(yè)，不再要求實(shí)際繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)5年，允許省內(nèi)靈活就業(yè)人員自由流動(dòng)。針對(duì)外省戶(hù)籍的靈活就業(yè)人員，暫不宜全部納入本省工作地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，維持要求其“在廣東省實(shí)際繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)10年，且在最后參保地實(shí)際繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)5年”的參保條件或者縮短這兩個(gè)時(shí)間期限要求。同時(shí)將新業(yè)態(tài)、新模式、新領(lǐng)域從業(yè)人員納入適用的范圍，將其認(rèn)定為靈活就業(yè)人員，允許適用相關(guān)參保規(guī)定，擴(kuò)大適用對(duì)象范圍。有些人反駁說(shuō)，靈活就業(yè)人員（包括互聯(lián)網(wǎng)用工的人員）可以自己參繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在政策上并沒(méi)有障礙。但實(shí)際情形是，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)用工的勞動(dòng)者自己參加包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)不多，大量處于這類(lèi)用工形態(tài)的勞動(dòng)者處于沒(méi)有受到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的境況；還有可自己繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，受到戶(hù)籍限制，不能在工作地參繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這兩個(gè)問(wèn)題，并沒(méi)有在國(guó)家層面加以協(xié)調(diào)解決，需要地方立法先行先試作出回應(yīng)。

五、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌問(wèn)題

《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施方案的通知》（粵府〔2017〕71號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）要求要建立全省規(guī)范統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，實(shí)現(xiàn)全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)管的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，適當(dāng)體現(xiàn)地區(qū)差異性，激勵(lì)地方施政積極性?！稐l例（草案）》旨在協(xié)調(diào)省內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡的局面，廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總量規(guī)模雖然占全國(guó)前列，但省內(nèi)各市失衡，僅珠三角的部分市情況較好。養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財(cái)政補(bǔ)貼，需要省級(jí)調(diào)劑；相反，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度失衡地區(qū)的“內(nèi)在化”結(jié)果就無(wú)需財(cái)政補(bǔ)貼。企業(yè)職工基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低，存在著“阻礙勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)、財(cái)政管理效率低、管理成本大”[13]等問(wèn)題。省級(jí)統(tǒng)籌有利于彌補(bǔ)本省區(qū)域差距，解決區(qū)域間收不抵支的問(wèn)題。

“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)化水平的標(biāo)志，也直接決定著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展?！盵14]按照我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，這些基金的盈余，任何組織和個(gè)人均不得調(diào)撥于其他用途、不得挪用、不得侵占，這是廣東省內(nèi)企業(yè)和職工積極響應(yīng)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度而繳納、積累的基本養(yǎng)老保障，應(yīng)當(dāng)用于提高參加廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工的待遇水平。

國(guó)家對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次另有規(guī)定的，按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。這是從國(guó)家將來(lái)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)籌、國(guó)家社會(huì)保障一體化的情況下考慮的，地方條例的擬定也要符合這種歷史大局和潮流。例如，2018年開(kāi)始，全國(guó)設(shè)立由各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成的中央調(diào)劑基金，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支進(jìn)行調(diào)劑。

六、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《條例》都沒(méi)有明確規(guī)定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收還是稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)的選擇，學(xué)界也多有爭(zhēng)論。受我國(guó)國(guó)情的影響，我國(guó)社保覆蓋面小，統(tǒng)籌層次低，引發(fā)了社保基金風(fēng)險(xiǎn)大、阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)、異地轉(zhuǎn)移接續(xù)難、回報(bào)率低、替代率下降等諸多問(wèn)題。而要實(shí)現(xiàn)到2020年建立基本覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系這一目標(biāo)，首先要考慮到社保供款征繳與支付的統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與近期改革和2020年目標(biāo)之間的統(tǒng)籌，加強(qiáng)征繳行為與支付行為的聯(lián)系。因此“由社保部門(mén)作為征繳主體最有可能實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)2020年全覆蓋目標(biāo)”[15]。劉軍強(qiáng)通過(guò)搜集社會(huì)保險(xiǎn)征繳體制變遷數(shù)據(jù)庫(kù)、訪談十余位政府官員、建立統(tǒng)計(jì)模型分析，得出“地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)更有助于保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)展和基金收入的增長(zhǎng)”[16]結(jié)論。在調(diào)研中了解到，目前廣東省社保工作同樣存在主管部門(mén)職責(zé)劃分不明確的情況，因此在確定稅務(wù)部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的前提下，仍然需要在《條例（草案）》中進(jìn)一步明確人力資源社會(huì)保障部門(mén)及稅務(wù)部門(mén)的主管及職權(quán)范圍，有利于厘清權(quán)責(zé)，更好地落實(shí)責(zé)任制。

由于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及征繳、統(tǒng)籌、爭(zhēng)議解決等各個(gè)方面，對(duì)管理每個(gè)環(huán)節(jié)等條件均有要求，所以對(duì)其管理需要多部門(mén)各司其責(zé)和共同參與。要明確各部門(mén)職能與責(zé)任，劃分職責(zé)范圍，調(diào)動(dòng)部門(mén)的積極性，按職責(zé)范圍確實(shí)履行工作。在政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下，各部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展工作，切實(shí)履行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任模式的“顯性化”，避免職能劃分界限模糊、收支兩條線不明確等問(wèn)題。

《條例（草案）》根據(jù)《實(shí)施方案》的規(guī)定，明確由省人力資源社會(huì)保障部門(mén)主管省內(nèi)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，負(fù)責(zé)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)政策制度、經(jīng)辦管理、服務(wù)與監(jiān)督工作；市縣級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)用人單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)審核預(yù)算決算、督查等工作；市縣級(jí)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)；稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作，對(duì)未按時(shí)足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的依法進(jìn)行查處；各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的管理、劃撥、結(jié)算和財(cái)務(wù)管理等工作，組織編制職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算、決算草案，按時(shí)撥付養(yǎng)老保險(xiǎn)基金待遇用款；發(fā)展改革、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同做好職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

2018年11月13日，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于〈社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》①參見(jiàn)： 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/SYzhengqiuyijian/zq_fgs/201811/t20181113_304675.html。，意見(jiàn)稿再次強(qiáng)化了人力資源社會(huì)保障部門(mén)及其所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理和服務(wù)，對(duì)與其他部門(mén)之間的信息共享也作了規(guī)定。據(jù)此，參考《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見(jiàn)稿）》①，在《條例（草案）》中對(duì)廣東省人力資源社會(huì)保障部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)的責(zé)權(quán)利作了相應(yīng)劃分、擬制。

七、延繳、補(bǔ)繳條件和未參保責(zé)任

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》也作了對(duì)應(yīng)的延長(zhǎng)繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年的規(guī)定②參見(jiàn)：實(shí)施《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》若干規(guī)定[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/zcfg/flfg/gz/201601/t20160112_231558.html。。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施前參保、延長(zhǎng)繳費(fèi)五年后仍不足十五年的，可以一次性繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年?！霸诤芏嘁?guī)模較小的企業(yè)中，逃避參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)象比較常見(jiàn)”[17]。立法的本意是強(qiáng)制要求企業(yè)和職工參保，嚴(yán)格限制一次性補(bǔ)繳條件的，若職工達(dá)到法定退休年齡累計(jì)繳費(fèi)年限不足十五年，只允許繼續(xù)按月繳至滿(mǎn)十五年，只有在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施前參保，即2010年前參保且延長(zhǎng)繳費(fèi)五年后仍不足十五年的，可以一次性繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年。

廣東省同樣規(guī)定了男性年滿(mǎn)65周歲、女性年滿(mǎn)60周歲但繳費(fèi)年限未達(dá)到15年的時(shí)間，可選擇向繼續(xù)繳費(fèi)地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)一次性躉繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。盡管超齡未繳滿(mǎn)年限的職工仍允許一次性補(bǔ)繳，但《廣東省人力資源和社會(huì)保障廳 廣東省民族宗教委 廣東省財(cái)政廳 國(guó)家稅務(wù)總局廣東省稅務(wù)局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)政策的通知》（粵人社規(guī)〔2018〕9號(hào)）將一次性補(bǔ)繳的適用對(duì)象又進(jìn)一步限縮，要求其中超過(guò)法定退休年齡等不符合條件人員不得再納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍；城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)、城鄉(xiāng)靈活就業(yè)人員參保后按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，不得以事后追補(bǔ)首次參保前從事個(gè)體工商戶(hù)、靈活就業(yè)期間繳費(fèi)的方式增加繳費(fèi)年限，除客觀原因，參保后中斷的繳費(fèi)，不得補(bǔ)繳。企業(yè)按國(guó)家和省規(guī)定為職工補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)按《社會(huì)保險(xiǎn)法》等規(guī)定繳納滯納金。

在實(shí)踐操作中，針對(duì)已達(dá)退休年齡但未繳滿(mǎn)15年年限的職工可以選擇優(yōu)先適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》或《廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定》中更為有利的補(bǔ)繳條件。但對(duì)于一次性補(bǔ)繳行為仍應(yīng)當(dāng)明確企業(yè)和職工個(gè)人未參保的責(zé)任。一味放寬政策、允許補(bǔ)繳相當(dāng)于許可部分企業(yè)和職工不按時(shí)參保的行為，長(zhǎng)此以往會(huì)造成社?；鸬臄鄬?、不按時(shí)參保行為更加普遍，補(bǔ)繳的條件和標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格，要讓補(bǔ)繳的企業(yè)和職工付出應(yīng)有的成本。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳源于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展中的全國(guó)性歷史遺留問(wèn)題，“無(wú)論從債權(quán)債務(wù)關(guān)系，還是從建設(shè)公共財(cái)政的角度來(lái)看，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)償來(lái)解決轉(zhuǎn)軌時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的合理性是毋庸置疑的”[18]。依法補(bǔ)繳是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，人社部、廣東省人社廳的規(guī)定與鼓勵(lì)補(bǔ)繳、參繳的宗旨有不和諧的地方。退休制度與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度密切結(jié)合，致力于解決勞動(dòng)者老年生活保障問(wèn)題，其社會(huì)法性質(zhì)導(dǎo)致勞動(dòng)合同的終止條件有其特殊性[19]。從鼓勵(lì)參保和充實(shí)基金角度看，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)補(bǔ)繳，對(duì)退休人員再就業(yè)的，如果沒(méi)有享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，應(yīng)當(dāng)要求用人單位以繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為繼續(xù)建立勞動(dòng)關(guān)系的條件，仲裁、司法機(jī)關(guān)可以考慮以勞動(dòng)者有無(wú)享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇為區(qū)分勞動(dòng)關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣就回歸到《勞動(dòng)合同法》①參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.npc.gov.cn/npc/c198/200706/d0fdd4a090ce 46e3b3a8b26f45222039.shtml。判斷勞動(dòng)關(guān)系（享受退休金與否）的標(biāo)準(zhǔn)，而不是按《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》②參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/fztd/ 2008-09/19/content_1450498.htm。判斷勞動(dòng)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然這樣的規(guī)則塑造將需要對(duì)我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系判斷法律規(guī)則進(jìn)行改造、重塑。如果能夠?qū)σ呀?jīng)達(dá)到退休年齡，但尚未享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的仍然就業(yè)人員，在我國(guó)統(tǒng)一的延遲退休年齡制度和相應(yīng)延長(zhǎng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)制度未出臺(tái)前，接納他們參加社會(huì)保險(xiǎn)，可擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)參保人員范圍和增大基金積累，并可有效保障其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

在法律責(zé)任中，應(yīng)明確職能部門(mén)、企業(yè)和職工各方主體的責(zé)任，對(duì)于拒絕為企業(yè)和職工辦理職工養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)的人力資源社會(huì)保障部門(mén)（含社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）、稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)等，應(yīng)責(zé)令其限期改正并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；對(duì)于未按時(shí)足額繳納職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)（用人單位），應(yīng)責(zé)令限期補(bǔ)足，逾期的（本條例擬制了6個(gè)月的寬限期）要按日加收滯納金，逾期仍不繳納的，有關(guān)部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行罰款。由于職工的應(yīng)繳費(fèi)用由用人單位從工資中代扣，因此無(wú)需另外規(guī)定職工個(gè)人責(zé)任。

加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳與監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)登記和繳費(fèi)申報(bào)制度，提高企業(yè)參繳率，凡是參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位和個(gè)人，須按時(shí)足額繳納職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)拒繳、瞞報(bào)、少繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，要依法處理；對(duì)欠繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，要采取各種措施，加大追繳力度，確保職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)收盡收。

八、退休年齡及其調(diào)整

我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休類(lèi)型包括正常退休、提前退休和延遲退休三種類(lèi)型，提前退休包括特殊工種提前退休、因病或非因工致殘?zhí)崆巴诵荨⒄咝蕴崆巴诵?。另外，根?jù)《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘，本人要求退出工作崗位、終止勞動(dòng)關(guān)系的，辦理傷殘退休手續(xù)享有相應(yīng)的傷殘待遇①參見(jiàn)：廣東省工傷保險(xiǎn)條例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2523998. Html。。

我國(guó)正常退休要求男性年滿(mǎn)60周歲，女干部年滿(mǎn)55周歲，女工人（從事生產(chǎn)操作崗位）年滿(mǎn)50周歲。而提前退休是因?yàn)樘厥夤しN提前退休、因病或非因工致殘?zhí)崆巴诵莸奶厥馇闆r；延遲退休則是為了鼓勵(lì)勞動(dòng)者繼續(xù)勞動(dòng)、促進(jìn)有技術(shù)技能的勞動(dòng)者為社會(huì)多做貢獻(xiàn)、充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等考慮而設(shè)置的機(jī)制。域外各國(guó)同樣高度重視法定退休年齡制度建設(shè)，目前在全球范圍內(nèi)共有167個(gè)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定了法定退休年齡。日益加劇的老齡化推動(dòng)法定退休年齡制度改革，各國(guó)的改革著力點(diǎn)都放在延遲勞動(dòng)者退休年齡上。1997年，英國(guó)開(kāi)始推行延遲退休政策。2005年，德國(guó)政府在《67歲退休方案》中確定至2029年，逐步將領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡由65歲提高到67歲[20]。韓國(guó)、日本、法國(guó)等也都陸續(xù)出臺(tái)延遲法定退休年齡制度。除此之外，彈性退休制度是很多國(guó)家的選擇。英國(guó)規(guī)定滿(mǎn)足一定條件的退休者可以自主選擇領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡，最遲可以70歲領(lǐng)取。德國(guó)不強(qiáng)制公民按照統(tǒng)一年齡退休。意大利、法國(guó)、瑞典等都給出了一定的年齡范疇供退休者自主選擇是否延遲退休。為鼓勵(lì)退休者能夠根據(jù)自身實(shí)際情況延遲退休，各國(guó)實(shí)施了包括增加養(yǎng)老金、給予補(bǔ)償、提高最低繳費(fèi)年限等在內(nèi)的多項(xiàng)措施。降低基本養(yǎng)老保障水平，建立多層次的養(yǎng)老保障體系是一個(gè)有效舉措，有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋與多層次并舉。

雖然各界對(duì)遲延退休問(wèn)題意見(jiàn)尚未統(tǒng)一，但是我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行退休年齡改革，有的地方也開(kāi)始了延后法定退休年齡、建立彈性退休制度改革，以應(yīng)對(duì)老齡化加快趨勢(shì)。“為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力及勞動(dòng)力短缺之困，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛采取延遲退休年齡政策?！盵21]提高退休年齡對(duì)完善養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度有多方面的積極意義，有學(xué)者通過(guò)死亡概率與最優(yōu)退休年齡的動(dòng)態(tài)模型研究，得出“隨著人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，最優(yōu)退休年齡也相應(yīng)跟隨提高了，那么法定的退休年齡也必須相應(yīng)提高”[22]這一結(jié)論。還有學(xué)者通過(guò)72種假設(shè)模擬延遲退休方案研究，發(fā)現(xiàn)在大部分條件下，雖然延遲退休不能從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口問(wèn)題，但延遲退休一方面可以與人口老齡化的狀況相適應(yīng)，另一方面“延遲退休可以推遲養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口來(lái)臨的時(shí)間窗口，并緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口規(guī)模。延遲退休年齡實(shí)施越早、延遲時(shí)間間隔越短，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口的緩解作用越明顯”[23]。廣東省的相關(guān)規(guī)定可以適度參照上海的規(guī)定走在全國(guó)前列，以適應(yīng)近年來(lái)人均壽命提升、身體健康狀況改進(jìn)以及不斷增加的社?；鹬С鰤毫Γ瑫r(shí)以應(yīng)對(duì)人口老齡化之問(wèn)題。同時(shí)，不再設(shè)置性別差距，以消除性別之間的權(quán)益差距?！渡虾Ｊ腥肆Y源社會(huì)保障局關(guān)于本市企業(yè)各類(lèi)人才柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)的試行意見(jiàn)》（滬人社養(yǎng)發(fā)〔2010〕47號(hào)）規(guī)定對(duì)具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格的人員，實(shí)行柔性延遲退休政策。

還有學(xué)者提出，可以適當(dāng)區(qū)分不同的職業(yè)與人群，適用不同的退休年齡制度[24]。我國(guó)勞動(dòng)者群體巨大，不同類(lèi)型的勞動(dòng)者對(duì)退休制度也有著不一樣的需求，體力性為主的企業(yè)職工期盼早點(diǎn)退休，技術(shù)性的職工卻是“越老越吃香”，希望能在經(jīng)驗(yàn)日益成熟之后繼續(xù)發(fā)揮余熱，因此在退休制度設(shè)計(jì)上，也需要考慮到不同行業(yè)崗位的特征，充分聽(tīng)取民意。

這些推遲退休的國(guó)家政策、地方方案、用人單位做法、學(xué)者研究等，無(wú)疑對(duì)推進(jìn)我國(guó)遲延退休實(shí)踐和制度構(gòu)建的努力是有助益的。對(duì)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，目前采取分流、分類(lèi)處置的機(jī)制，以后國(guó)家在社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理上究竟是統(tǒng)一由仲裁司法機(jī)關(guān)受理、裁判，還是維持現(xiàn)有分流行政處理和部分可訴機(jī)制，是值得思考的議題。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議是由權(quán)利主張者選擇采取行政爭(zhēng)議處理還是仲裁、民事訴訟處理的，沒(méi)有明確；雖然司法解釋作出規(guī)定，但救濟(jì)不足。探索司法救濟(jì)是助力我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度全面落地的必要途徑。

九、結(jié) 語(yǔ)

廣東省在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與管理中面臨著諸如保險(xiǎn)覆蓋群體、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)、行政機(jī)關(guān)職能劃分等問(wèn)題。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)缺乏對(duì)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)范。制定《條例（草案）》，目的在于為規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理提供法規(guī)依據(jù)，明確政府、企業(yè)、職工各項(xiàng)規(guī)范和法律責(zé)任，加強(qiáng)引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，保障企業(yè)職工基本養(yǎng)老資金充足和可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。但是，在國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)方面還沒(méi)有完全明朗，廣東省制定地方性法規(guī)涉及的退休年齡、延繳補(bǔ)繳、異地參保及轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面還需要考慮國(guó)家規(guī)定、其他省市自治區(qū)的規(guī)定，避免制度上的差異導(dǎo)致的沖突或者不和諧。

編按：本文是周賢日教授在主持起草《廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》（學(xué)者建議稿）過(guò)程中經(jīng)過(guò)調(diào)研形成的思考性文章。在本刊用稿過(guò)程中，周賢日教授于2020年6月1日不幸逝世。編者對(duì)周賢日教授英年早逝深感痛惜，僅以此文對(duì)他表示哀悼和紀(jì)念。該文在周賢日教授親自進(jìn)行第一輪修改后，溫州大學(xué)法學(xué)院周湖勇教授作了進(jìn)一步完善。