段淑芬 楊紅娟 闕明坤

摘 要：當(dāng)前，民辦高校陷入“營(yíng)非性質(zhì)”選擇困境，這將阻礙分類(lèi)管理改革進(jìn)程?；谛袨闆Q策理論剖析民辦高校“營(yíng)非”選擇問(wèn)題，得出陷入困境原因：決策問(wèn)題重要且復(fù)雜，決策主體被動(dòng)，決策信息不完整和決策方案不可逆。舉辦者必須認(rèn)清形勢(shì)，轉(zhuǎn)變觀念;教育行政部門(mén)應(yīng)盡快完善國(guó)家和?。ㄊ校┫嚓P(guān)法規(guī)政策，合理設(shè)定“非營(yíng)利性”民辦高校舉辦者“管理權(quán)”和利益相關(guān)者薪酬結(jié)構(gòu)，增設(shè)“追蹤決策”環(huán)節(jié)等，以期民辦高校走出“營(yíng)非”選擇困境，順利推進(jìn)分類(lèi)管理改革。

關(guān)鍵詞：民辦高校;營(yíng)利;非營(yíng)利;行為決策理論;選擇困境

我國(guó)民辦教育已進(jìn)入分類(lèi)管理、規(guī)范辦學(xué)新階段。2017年9月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法》（2016年修正）第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校?！备鶕?jù)這一規(guī)定，“營(yíng)非性質(zhì)”選擇成為擺在757所民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院257所，成人高校1所）面前的一道必答題。

一、民辦高?！盃I(yíng)非性質(zhì)”選擇陷入困境

為確保民辦教育分類(lèi)管理順利實(shí)施，國(guó)務(wù)院、教育部、?。ㄊ校┙逃姓C(jī)構(gòu)等部門(mén)相繼制定一系列配套政策，截至2020年6月，全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)政府層面均已頒布落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》的具體實(shí)施文件。2020年5月，教育部出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，以推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)和分類(lèi)管理。然而，另一個(gè)國(guó)家層面重要政策《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）于2018年8月公開(kāi)征詢(xún)意見(jiàn)后，至今尚未正式公布，民辦高校分類(lèi)管理改革似乎陷入了僵局。

眾多學(xué)者積極探索民辦高校分類(lèi)管理面臨的問(wèn)題。王諾斯認(rèn)為民辦高校分類(lèi)管理是一項(xiàng)復(fù)雜、全局、長(zhǎng)期、艱難的任務(wù)。[1]闕明坤提出推進(jìn)民辦教育分類(lèi)管理需處理國(guó)家統(tǒng)一與地方特色、鼓勵(lì)扶持與規(guī)范管理、營(yíng)利與非營(yíng)利三大關(guān)系。[2]李盛兵分析民辦教育新法出臺(tái)后中國(guó)民辦教育面臨動(dòng)力、定位和水平三大問(wèn)題。[3]余中根認(rèn)為營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校制度區(qū)別規(guī)定不詳細(xì)。[4]同時(shí)，學(xué)者們研究民辦高?！盃I(yíng)非”選擇問(wèn)題。王一濤提出民辦高校舉辦者對(duì)選擇走非營(yíng)利性發(fā)展道路心存顧慮。[5]潘懋元指出除少數(shù)捐資辦學(xué)的學(xué)校之外，大多數(shù)民辦高校“營(yíng)非”選擇處于觀望之中。[6]闕明坤提出健全和完善民辦學(xué)校分類(lèi)選擇機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。[7]楊程通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多民辦高等教育舉辦者無(wú)法作出“營(yíng)非”選擇。[8]別敦榮提出“營(yíng)非登記”只在個(gè)別省（市）實(shí)施。[9]綜上所述，學(xué)者們普遍認(rèn)為，我國(guó)民辦高校分類(lèi)管理面臨諸多困難和問(wèn)題，舉辦者已陷入“營(yíng)非”選擇困境。

“營(yíng)非”選擇是實(shí)施分類(lèi)管理的第一步，舉辦者陷入選擇困境將阻礙民辦高校分類(lèi)管理改革進(jìn)程。從教育行政部門(mén)角度看，改革是利益再分配，必然面臨極大阻力，《實(shí)施條例》至今尚未正式出臺(tái)以及一些省（市）較長(zhǎng)“過(guò)渡期”說(shuō)明推進(jìn)分類(lèi)管理的阻力和壓力。從舉辦者角度看，選擇即為“決策”，美國(guó)管理學(xué)家西蒙（H.A.Simon）提出“管理就是決策”[10]，可見(jiàn)“營(yíng)非”選擇對(duì)民辦高校未來(lái)發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義。那么，究竟什么原因?qū)е旅褶k高校舉辦者“營(yíng)非”選擇陷入困境？如何走出困境？本文試圖運(yùn)用行為決策理論，對(duì)以上問(wèn)題作出探討。

二、基于行為決策理論剖析民辦高?！盃I(yíng)非性質(zhì)”選擇

（一）“營(yíng)非”決策遵循“有限理性”和“滿(mǎn)意”原則

20世紀(jì)50年代以前，盛行基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的古典決策理論。該理論認(rèn)為：決策者在決策過(guò)程中的行為是“完全理性”的，決策的目的是為組織獲得最大經(jīng)濟(jì)利益。由于忽視非經(jīng)濟(jì)因素，古典決策理論逐漸被以西蒙為代表的行為決策理論取代。20世紀(jì)60年代，西蒙提出“有限理性”模式和“滿(mǎn)意”原則。[11]行為決策理論認(rèn)為：人是“有限理性”的;決策者容易受知覺(jué)偏差的影響;由于時(shí)間、資源等限制，決策者不能實(shí)現(xiàn)“完全信息”;決策者傾向于只求“滿(mǎn)意”結(jié)果。[12]

學(xué)校不同于企業(yè)，辦教育的目的也并非追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，因此，古典決策理論不適用于教育決策?；谛袨闆Q策理論，由于不能實(shí)現(xiàn)“完全信息”，不能列出全部備選方案，不能準(zhǔn)確評(píng)估所有方案結(jié)果等原因，民辦高?！盃I(yíng)非”選擇只能遵循“有限理性”模式和“滿(mǎn)意”原則，達(dá)不到“完全理性”和“最優(yōu)”。決策者需要做的是，在可選范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)科學(xué)決策過(guò)程和步驟實(shí)現(xiàn)“最滿(mǎn)意”決策。

（二）“營(yíng)非”決策是一個(gè)過(guò)程

決策的定義眾說(shuō)紛紜，現(xiàn)代管理科學(xué)對(duì)決策有兩種理解。狹義的決策指人們從不同行動(dòng)方案中作出最佳選擇，即“拍板”;廣義的決策是“人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)，在一定信息和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)主客觀條件的可能性，提出各種可行方案，采用一定的科學(xué)方法和手段，進(jìn)行比較、分析和評(píng)價(jià)，按照決策準(zhǔn)則，從中篩選出最滿(mǎn)意的方案” [13]。

我們不能把民辦高?！盃I(yíng)非”選擇單純地視為“拍板”，而應(yīng)將其視為一個(gè)決策分析過(guò)程。其決策主體是民辦高校舉辦者，這一點(diǎn)，新法第十九條規(guī)定相當(dāng)明確。舉辦者必須明確辦學(xué)目標(biāo)，在諸多辦學(xué)目標(biāo)中厘清最想要獲得的結(jié)果，根據(jù)主客觀條件，采用科學(xué)的方法和手段，比較、分析和評(píng)價(jià)“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”兩種方案，按照一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，選擇舉辦者最滿(mǎn)意的方案。

（三）“營(yíng)非”決策分析過(guò)程的步驟

一個(gè)合理、科學(xué)的決策分析過(guò)程包括問(wèn)題分析、確定目標(biāo)、擬定方案、選擇方案、實(shí)施方案、問(wèn)題解決六個(gè)步驟，如圖1所示。

民辦高?！盃I(yíng)非”選擇不是簡(jiǎn)單的“拍板”，而是由一系列步驟構(gòu)成的整個(gè)決策過(guò)程。首先，問(wèn)題分析和問(wèn)題解決。當(dāng)前，大多登記為“民辦非企”的民辦高校管理不夠規(guī)范，一些舉辦者借“非營(yíng)利”之名而行“營(yíng)利”之實(shí)，極大地降低了社會(huì)對(duì)民辦高校的認(rèn)可度;部分舉辦者將辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，卻未能獲得與公辦高校同等政策支持，極大降低了舉辦者的辦學(xué)積極性。新法新政出臺(tái)就是通過(guò)分類(lèi)扶持、規(guī)范辦學(xué)，逐步縮小“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”民辦高校“實(shí)然”和“應(yīng)然”之間的差距，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量興辦高等教育的熱情。其次，確定目標(biāo)。確定“營(yíng)非”決策目標(biāo)本身也是一個(gè)決策過(guò)程。決策者在分析問(wèn)題后設(shè)想目標(biāo)，基于現(xiàn)實(shí)條件對(duì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，若經(jīng)分析評(píng)價(jià)無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)想目標(biāo)時(shí)，則作出調(diào)整以求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。再次，擬定和選擇方案。按現(xiàn)有政策，舉辦者只有“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”兩種選擇，“補(bǔ)充方案”在民辦高?！盃I(yíng)非”決策中并不存在。選擇方案是決策過(guò)程最關(guān)鍵的步驟。舉辦者應(yīng)結(jié)合自身?xiàng)l件及客觀環(huán)境，朝著決策目標(biāo)搜集整理重要信息，對(duì)兩種方案進(jìn)行科學(xué)而嚴(yán)密的比較與分析，才能作出“滿(mǎn)意”的決策。最后，實(shí)施方案與追蹤決策。舉辦者作出“營(yíng)非”選擇后，決策必須接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。若在方案實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)主客觀情況發(fā)生重大變化或原決策方案存在重大決策失誤時(shí)，需要進(jìn)行補(bǔ)救性新決策，即“追蹤決策”。

三、民辦高校“營(yíng)非性質(zhì)”選擇困境原因分析

從行為決策理論視角看，民辦高校舉辦者陷入“營(yíng)非”選擇困境主要原因?yàn)椋簺Q策問(wèn)題重要且復(fù)雜，決策主體被動(dòng)決策，決策信息不完整和決策方案不可逆。

（一）決策問(wèn)題重要且復(fù)雜

決策問(wèn)題的重要性和復(fù)雜性是民辦高校陷入“營(yíng)非”選擇困境的首要原因。民辦高校“營(yíng)非”選擇是關(guān)乎學(xué)校未來(lái)發(fā)展的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、方向性重大戰(zhàn)略決策問(wèn)題，必須謹(jǐn)慎決策。同時(shí)，“營(yíng)非”選擇也是一個(gè)復(fù)雜決策問(wèn)題。主要體現(xiàn)在：一是決策目標(biāo)確定的復(fù)雜性。舉辦者要在眾多目標(biāo)中遴選出主要目標(biāo)和次要目標(biāo)并保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是不容易的。二是方案選擇的復(fù)雜性。在行為決策理論指導(dǎo)下，舉辦者不求“完全理性”和“最優(yōu)”，但求“有限理性”和“滿(mǎn)意”?？墒菍?duì)“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”兩個(gè)方案進(jìn)行科學(xué)而嚴(yán)密的比較與分析過(guò)程較為復(fù)雜，難以作出精準(zhǔn)的判斷。三是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的復(fù)雜性。獨(dú)立學(xué)院這一特殊的民辦高校群體，必須轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科院校后，才能作出“營(yíng)非”決策，獨(dú)立學(xué)院“分類(lèi)指導(dǎo)、因校施策”轉(zhuǎn)設(shè)工作思路已體現(xiàn)其復(fù)雜性。

（二）決策主體被動(dòng)

決策主體被動(dòng)決策是民辦高校陷入“營(yíng)非”選擇困境的根本原因。民辦高校舉辦者被動(dòng)決策主要表現(xiàn)為：一是舉辦者不愿選擇非營(yíng)利性。鄔大光調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)80%的民辦高校都是投資建立的。[14]2013年吉林外國(guó)語(yǔ)大學(xué)等26所民辦高校發(fā)起成立非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟，旨在倡導(dǎo)非營(yíng)利性公益辦學(xué)方向并推動(dòng)高水平民辦高校建設(shè)，而加入聯(lián)盟的民辦高校不到4%?？梢?jiàn)，大多數(shù)民辦高校辦學(xué)初衷就是投資。二是舉辦者不敢選擇營(yíng)利性。根據(jù)新法，選擇“營(yíng)利性”可以取得辦學(xué)收益。與“合理回報(bào)”相比，舉辦者光明正大營(yíng)利，學(xué)費(fèi)自主定價(jià)。然而，差別化用地、水電、稅收等政策以及生源等未來(lái)不確定因素讓舉辦者不敢選擇“營(yíng)利性”。三是舉辦者構(gòu)成復(fù)雜導(dǎo)致決策緩慢。王一濤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)民辦高校有30%屬于個(gè)人辦學(xué)，30%屬于企業(yè)辦學(xué)，各10%屬于國(guó)有企業(yè)和共同治理，其余20%屬于股份制形式。[15]由于舉辦者構(gòu)成復(fù)雜，需要平衡各方利益，勢(shì)必影響“營(yíng)非”決策進(jìn)度。此外，數(shù)十年來(lái)，一些民辦高校舉辦者早已習(xí)慣一邊登記為“民辦非企”，享受?chē)?guó)家給予的土地、水電、稅收、資金等一系列政策優(yōu)惠;一邊借“非營(yíng)利”之名在人口紅利期間享受招生規(guī)模帶來(lái)的巨大收益。

（三）決策信息不完整

決策信息不完整是民辦高校陷入“營(yíng)非”選擇困境的直接原因。行為決策理論認(rèn)為，決策者必須搜集與決策相關(guān)的關(guān)鍵信息。顯然，“營(yíng)非”選擇相關(guān)內(nèi)外部信息并不完整。一是國(guó)家層面政策信息不完整。國(guó)家層面政策法規(guī)頂層設(shè)計(jì)已基本完成，但《實(shí)施條例》至今尚未正式公布?！秾?shí)施條例》中“公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄皩?duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校予以進(jìn)一步傾斜”“約束非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易”“規(guī)范集團(tuán)化辦學(xué)”等舉措直接影響舉辦者“營(yíng)非性質(zhì)”選擇。二是省級(jí)層面政策信息不完整。31個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的地方民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則，沿襲國(guó)家規(guī)定，原則性過(guò)強(qiáng)，操作性偏弱，一些關(guān)鍵問(wèn)題相對(duì)模糊，語(yǔ)焉不詳，因此政策并不完備。僅江蘇等13個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施辦法》，四川等10個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法》，僅重慶市出臺(tái)《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法》，舉辦者比較關(guān)注的土地問(wèn)題、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題尚不明確。三是民辦高校內(nèi)部決策信息不完整。“營(yíng)非”決策前，舉辦者必須開(kāi)展學(xué)校自查工作，如資產(chǎn)權(quán)屬、用地、資金來(lái)源、品牌價(jià)值等。營(yíng)利性民辦高校，開(kāi)辦人和學(xué)校享有資產(chǎn)分配權(quán)，而非營(yíng)利性學(xué)校不享受這兩項(xiàng)權(quán)利。1992年《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定“土地使用出讓金最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%”。若“營(yíng)利性”民辦高校按此執(zhí)行，學(xué)校需評(píng)估資金狀況。若民辦高校開(kāi)辦資金包含財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和捐贈(zèng)資產(chǎn)，則不能選擇“非營(yíng)利性”。學(xué)校品牌價(jià)值、未來(lái)生源等決策影響因素更加難以估量。

（四）決策方案不可逆

決策方案不可逆是民辦高校陷入“營(yíng)非”選擇困境的關(guān)鍵原因。根據(jù)決策問(wèn)題所處條件不同，決策分為確定型、風(fēng)險(xiǎn)型和不確定型。能完全確知條件的為確定型決策，能確知各方案若干狀態(tài)及其發(fā)生概率和損益值的是風(fēng)險(xiǎn)型決策，未能完全確知條件的為不確定型決策。[16]本文認(rèn)為，在方案、狀態(tài)及其發(fā)生概率、各方案在各狀態(tài)下的損益值中，舉辦者唯一能確知的是可選擇方案為“營(yíng)利”或“非營(yíng)利”。因此，民辦高?！盃I(yíng)非”選擇屬于不確定型決策，其決策難度甚至大于企業(yè)生產(chǎn)不確定型決策。民辦高校“營(yíng)非”決策損益值如表1所示。

由于狀態(tài)及其概率、損益值等未知，民辦高校舉辦者無(wú)法運(yùn)用企業(yè)生產(chǎn)不確定型決策的樂(lè)觀、悲觀、折中、后悔值等準(zhǔn)則作出“營(yíng)非”決策，同時(shí)，“營(yíng)非”決策是我國(guó)民辦教育發(fā)展史上的一大創(chuàng)舉，是一個(gè)非程序化決策問(wèn)題，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。由于無(wú)章可循，決策失誤不可避免，補(bǔ)救措施不可或缺。然而，不論國(guó)家，還是?。ㄊ校┟褶k教育分類(lèi)管理制度設(shè)計(jì)中，幾乎都沒(méi)有涉及“營(yíng)—非”或“非—營(yíng)”選擇轉(zhuǎn)換機(jī)制，個(gè)別省份規(guī)定，選擇“非營(yíng)利性”后不得變更為“營(yíng)利性”。從決策分析過(guò)程步驟來(lái)說(shuō)，就是缺少了“追蹤決策”環(huán)節(jié)。舉辦者在難以選擇方案的情況下，還缺少調(diào)整方案的機(jī)會(huì)，勢(shì)必不敢輕易決策，不可避免地陷入“營(yíng)非”選擇困境。

四、民辦高校走出“營(yíng)非性質(zhì)”選擇困境的建議

林德布洛姆“漸進(jìn)決策”模式認(rèn)為，決策者不能弄清方案選擇結(jié)果時(shí)，貿(mào)然決策可能會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定和導(dǎo)致組織震蕩。如果舉辦者長(zhǎng)期陷入“營(yíng)非”選擇困境，必將阻礙民辦高校分類(lèi)管理改革進(jìn)程。本文從決策者和政策制定者兩個(gè)角度提出走出困境的幾點(diǎn)建議。

（一）舉辦者必須認(rèn)清形勢(shì)，轉(zhuǎn)變觀念

民辦高校舉辦者必須清晰地認(rèn)識(shí)到：國(guó)家對(duì)民辦教育分類(lèi)管理、規(guī)范辦學(xué)的決心，以前的民辦高等教育管理政策法規(guī)時(shí)過(guò)境遷;“營(yíng)非”決策不只是一道選擇題，還是一道必答題，更是一個(gè)復(fù)雜的決策問(wèn)題。這項(xiàng)決策關(guān)乎學(xué)校未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，不是簡(jiǎn)單的“拍板”，而是一個(gè)包括問(wèn)題分析、確定目標(biāo)、擬定方案、選擇方案、實(shí)施方案和問(wèn)題解決六個(gè)步驟的決策分析過(guò)程。舉辦者必須認(rèn)真分析組織環(huán)境，結(jié)合民辦高校自身實(shí)際，明確決策問(wèn)題性質(zhì)，克服認(rèn)知偏差，充分發(fā)揮自身信息作用以及溝通和組織能力，作出“最滿(mǎn)意”決策。

（二）盡快完善國(guó)家和省（市）法規(guī)政策

基于行為決策理論，決策者不可能做到“完全信息”，但適量信息是決策的依據(jù)，信息數(shù)量和質(zhì)量直接影響決策結(jié)果“滿(mǎn)意度”。決策者在決策前或決策過(guò)程中必須盡可能地通過(guò)多種渠道收集信息，尤其需要搜集與決策相關(guān)的重要信息。關(guān)于民辦高?！盃I(yíng)非”決策問(wèn)題，國(guó)家和省（市）法規(guī)政策不完善就是決策信息不完整，這也為舉辦者“營(yíng)非”決策緩慢提供正當(dāng)理由。因此，要想讓舉辦者在“有限理性”下作出“滿(mǎn)意”決策，必須盡快完善國(guó)家和省（市）政策法規(guī)。當(dāng)前，浙江省民辦教育“1+7”分類(lèi)管理政策較為詳細(xì)，溫州市出臺(tái)了諸多具有操作性的政策，值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)。國(guó)家層面亟待出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》以完善頂層設(shè)計(jì)，各?。ㄊ校┙逃姓块T(mén)急需明確補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、土地劃撥與差價(jià)補(bǔ)繳等舉辦者最為關(guān)心的關(guān)鍵事項(xiàng)。

（三）合理設(shè)定“非營(yíng)利性”民辦高校舉辦者“管理權(quán)”和利益相關(guān)者薪酬結(jié)構(gòu)

非營(yíng)利性公益化辦學(xué)是國(guó)家和省（市）政策倡導(dǎo)方向。民辦教育新法規(guī)定非營(yíng)利性民辦高校不能取得辦學(xué)收益，《民法典》第八十七條規(guī)定非營(yíng)利法人不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得的利潤(rùn)，兩部法規(guī)高度一致，與以往“合理回報(bào)”相比，“不能取得辦學(xué)收益”使大多數(shù)舉辦者利益極大受損而不愿意選擇“非營(yíng)利性”。部分舉辦者甚至以為：一旦選擇“非營(yíng)利”，投資辦學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)榫栀Y辦學(xué)，私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣胸?cái)產(chǎn)，管理權(quán)也將喪失。因此，準(zhǔn)確界定非營(yíng)利性民辦高校財(cái)產(chǎn)屬性，合理設(shè)定舉辦者“管理權(quán)”迫在眉睫。本文認(rèn)為，非營(yíng)利性學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)是一種不同于公有財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)的公益性財(cái)產(chǎn)。根據(jù)新法，非營(yíng)利性民辦高校存續(xù)期間按照學(xué)校章程由理事會(huì)管理，而理事會(huì)具備聘任和解聘校長(zhǎng)、修改學(xué)校章程、制定學(xué)校規(guī)章制度等各項(xiàng)職權(quán)，退出時(shí)，清償后剩余財(cái)產(chǎn)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。此外，非營(yíng)利法人各項(xiàng)權(quán)利應(yīng)受《民法典》《慈善法》等法律條文保護(hù)。

《民法典》第九十五條規(guī)定：“為公益目的成立的非營(yíng)利法人終止時(shí)，不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配剩余財(cái)產(chǎn)?！逼涞谝话俣臈l則規(guī)定：“自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承?！薄豆痉ā返谄呤鍡l規(guī)定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格;但是，公司章程另有規(guī)定的除外?！眹?guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的……終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余的，依照《中華人民共和國(guó)公司法》有關(guān)規(guī)定處理?！备鶕?jù)以上規(guī)定，本文認(rèn)為，選擇營(yíng)利性則可繼承合法財(cái)產(chǎn)，選擇非營(yíng)利性則不能分配和繼承剩余財(cái)產(chǎn)。因此，合理設(shè)定“非營(yíng)利性”民辦高校利益相關(guān)者薪酬結(jié)構(gòu)尤為重要。美國(guó)根據(jù)是否營(yíng)利性實(shí)行截然不同的薪酬約束機(jī)制，營(yíng)利性私立學(xué)校可自行設(shè)定合理回報(bào)的薪酬結(jié)構(gòu)與漲幅，非營(yíng)利性私立學(xué)校則受到政府部門(mén)嚴(yán)密監(jiān)管。[17]那么，我國(guó)“非營(yíng)利性”民辦高校舉辦者、學(xué)校高層管理者等利益相關(guān)者薪酬結(jié)構(gòu)如何設(shè)定，才能既鼓勵(lì)其選擇“非營(yíng)利性”，又處于合理范圍，當(dāng)前國(guó)家和?。ㄊ校┱咧袝簾o(wú)規(guī)定。因此，“營(yíng)非”決策前，合理設(shè)定“非營(yíng)利性”民辦高校舉辦者“管理權(quán)”和利益相關(guān)者薪酬結(jié)構(gòu)是消除舉辦者“非營(yíng)利性”選擇顧慮的重要手段。

（四）增設(shè)“追蹤決策”環(huán)節(jié)

一個(gè)完整的決策過(guò)程必須包括“追蹤決策”環(huán)節(jié)，也就是補(bǔ)救方案。當(dāng)前，國(guó)家和?。ㄊ校用妫紱](méi)有民辦高?！盃I(yíng)非”選擇“追蹤決策”制度設(shè)計(jì)，即缺乏“營(yíng)—非”和“非—營(yíng)”轉(zhuǎn)換機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致舉辦者不敢輕易作出“營(yíng)非”選擇，擔(dān)心決策失誤后局面無(wú)法挽回。

民辦高?！盃I(yíng)非”決策方案可逆性已有國(guó)際先例。在美國(guó)，兩類(lèi)性質(zhì)私立高?？稍趪?yán)格監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)變。非營(yíng)利性私立高校由于資金不足而轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性[18]，營(yíng)利性私立高校也會(huì)為獲得免稅和捐贈(zèng)轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性。例如，營(yíng)利性的卡普蘭大學(xué)被公立的普渡大學(xué)收購(gòu)后，從“營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺菭I(yíng)”。[19]美國(guó)高?！盃I(yíng)”轉(zhuǎn)為“非營(yíng)”程序較為嚴(yán)格，需要國(guó)稅局和高校認(rèn)證機(jī)構(gòu)雙重審查。[20]我國(guó)民辦教育分類(lèi)管理制度設(shè)計(jì)中增設(shè)“追蹤決策”環(huán)節(jié)，是破除舉辦者“不敢選”和“怕選錯(cuò)”的重要舉措。

五、結(jié)論

盡管?chē)?guó)家和?。ㄊ校┎贿z余力地出臺(tái)一系列政策法規(guī)，民辦高校分類(lèi)管理改革依然面臨諸多問(wèn)題和困難。舉辦者“營(yíng)非”選擇是推進(jìn)民辦高校分類(lèi)管理改革的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步，是關(guān)乎民辦高校未來(lái)發(fā)展的重大戰(zhàn)略調(diào)整。民辦高校舉辦者只有“營(yíng)非”決策“選得好”，學(xué)校才能“走得好”。因此，國(guó)家和?。ㄊ校┙逃姓块T(mén)需要不斷完善有關(guān)政策法規(guī)，清楚舉辦者利益訴求，消除舉辦者決策顧慮，同時(shí)，舉辦者必須認(rèn)清形勢(shì)，明確“營(yíng)非”選擇既是一道選擇題，也是一道必答題，變被動(dòng)決策為主動(dòng)決策，運(yùn)用科學(xué)方法，結(jié)合自身及其學(xué)校實(shí)際情況，作出最滿(mǎn)意的決策。

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（責(zé)任編輯 黃銘釗）