錢小平

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

責(zé)任是現(xiàn)代公共行政理論與實踐的核心問題，建立責(zé)任機制的關(guān)鍵是確立政府責(zé)任，行政問責(zé)則是實現(xiàn)政府責(zé)任的重要保障。2003年“非典”引發(fā)的高官問責(zé)使得行政問責(zé)制度躍入公眾視野，從中央到地方出臺了系列規(guī)范性文件，行政問責(zé)制度初步成形。在中國特色政治體制下，黨內(nèi)問責(zé)制度得到了加快完善，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé) 的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)規(guī)范構(gòu)建了黨內(nèi)問責(zé)的制度體系。 相比之下，行政問責(zé)制度建設(shè)仍停留于地方性規(guī)范層面，缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性，行政問責(zé)混亂化、形式化、虛置化等問題難以得到有效解決，在問責(zé)制度的適用上出現(xiàn)了以黨內(nèi)問責(zé)為主的傾向性現(xiàn)象。隨著國家監(jiān)察體制改革的啟動，監(jiān)察機關(guān)被賦予了問責(zé)權(quán)力，具有了針對行政權(quán)的外部問責(zé)功能。在新冠疫情期間，針對疫情防疫中的權(quán)力濫用與不作為等問題，監(jiān)察機關(guān)的問責(zé)機制發(fā)揮了積極的糾正與懲治功能。監(jiān)察問責(zé)制度的產(chǎn)生，使得中國行政問責(zé)體系構(gòu)建迎來了新的發(fā)展機遇，以監(jiān)察外部問責(zé)和行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)為支柱的“分層式”行政問責(zé)模式初步顯現(xiàn)。然而，《監(jiān)察法》對監(jiān)察外部問責(zé)的規(guī)定較為簡單，行政內(nèi)部問責(zé)的積弊問題尚未解決，“分層式”行政問責(zé)模式的法治化程度依然不足，實際運行仍存在諸多問題。對此，本文將從監(jiān)察權(quán)屬性與功能角度，探究“分層式”行政問責(zé)體系的理論自洽與模式構(gòu)成，分析“分層式”行政問責(zé)模式運行中存在的問題，從而提出中國特色“分層式”行政問責(zé)模式的法治化路徑與制度完善建議。

一、“分層式”行政問責(zé)模式之創(chuàng)新

監(jiān)察問責(zé)發(fā)揮了監(jiān)察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約功能，具備了行政外部問責(zé)的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實功能，并且彌補了行政內(nèi)部問責(zé)的不足，成為“分層式”行政問責(zé)模式確立的依據(jù)所在。

(一)“分層式”行政問責(zé)模式之證成

1.監(jiān)察權(quán)具有對行政權(quán)的監(jiān)督功能

現(xiàn)代監(jiān)察制度源自瑞典的議會監(jiān)察專員制度，監(jiān)察專員由議會選舉并向議會負責(zé)，具有監(jiān)督政府的權(quán)力，對于政府失職行為可以向法院提起訴訟?；诒O(jiān)察專員制度所具有的法治功能，其在世界范圍內(nèi)的傳播過程中又演化出了“行政監(jiān)察模式”“議會行政監(jiān)察模式”“審計監(jiān)察模式”等不同版本，其核心功能在于監(jiān)督行政，確?！吧普保苊狻傲诱薄！傲诱笔侵浮安涣夹姓薄Ｓh會監(jiān)察法最早使用了“不良行政”的概念，一切不公平、不合理以及壓迫性的作為或不作為都可能被認(rèn)為是“不良行政”，提供的信息不準(zhǔn)確、提供了誤導(dǎo)性建議、濫用部門規(guī)則和命令、行為專斷或不慎重、不合理的拖延等等，都可能被認(rèn)定為是劣政(1)李紅勃：《北歐監(jiān)察專員：通過行政問責(zé)促進善政與法治》，《青海社會科學(xué)》2013年第5期。。

我國監(jiān)察制度設(shè)立之初，即立足于促進“善政”的功能定位，規(guī)定了對國家行政機關(guān)及其公職人員行政行為的行政監(jiān)督，以維護行政紀(jì)律，促進行政管理，提高行政效能。然而，行政內(nèi)部監(jiān)督存在內(nèi)設(shè)機構(gòu)所固有的結(jié)構(gòu)功能性弊端，難以真正有效發(fā)揮監(jiān)督功能。為改變權(quán)力監(jiān)督功能不足、腐敗預(yù)防效果不佳的問題，國家啟動了以“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”為目標(biāo)的政治體制改革，將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離出來，設(shè)置為獨立的國家權(quán)力，同時延續(xù)了監(jiān)察權(quán)內(nèi)在的監(jiān)督屬性，將監(jiān)督職能作為監(jiān)察機關(guān)的“第一職能”加以確定(2)魏昌東：《監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。。《監(jiān)察法》第11條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對公職人員依法履職(合法性)、秉公用權(quán)(合理性)、道德操守(合紀(jì)性)的情況進行監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括所有的公權(quán)力，作為公權(quán)力最為集中、普遍體現(xiàn)的行政權(quán)無疑是最為主要的監(jiān)督對象。

2.對行政權(quán)的監(jiān)察問責(zé)屬于行政外部問責(zé)

行政問責(zé)是責(zé)任政府理論的產(chǎn)物，其法理基礎(chǔ)主要來自人民主權(quán)思想和權(quán)力制約理論。人民是一切權(quán)力的所有者，政府作為權(quán)力的代理人必須對人民負責(zé)，從權(quán)力生成的鏈條關(guān)系上，政府應(yīng)當(dāng)就行政權(quán)行使的過程與方式向權(quán)力授予者(人民)公開，并就權(quán)力授予者的質(zhì)疑予以證明。行政問責(zé)的本質(zhì)是對行政權(quán)力的控制，這種控制既可以是來自行政體系之內(nèi)垂直維度的內(nèi)部控制，也可以是來自行政體系之外水平維度的外部控制，從而可以將行政問責(zé)分為內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)。行政內(nèi)部問責(zé)建立在行政組織體系的科層制基礎(chǔ)上，一切行政機關(guān)和行政人員對上級的命令有服從的責(zé)任和義務(wù)，且他們自己的行為應(yīng)符合法律要求，不以權(quán)謀私，合理使用裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)(3)張成福：《責(zé)任政府論》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2000年第2期。。但是，在行政體系之外，基于國家權(quán)力之間的監(jiān)督制約關(guān)系，還存在水平維度的外部權(quán)力控制機制。從水平維度看，行政問責(zé)意味著外部機構(gòu)的控制與監(jiān)督(4)胡春艷：《公務(wù)員問責(zé)制度研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2016年，第130頁。，要求問責(zé)機關(guān)獨立于行政機構(gòu)，如，西方國家議會監(jiān)察專員、立法調(diào)查委員會、審計機關(guān)等，但這些機關(guān)依附于立法機關(guān)或司法機關(guān)，本身并無真正的獨立性。相比之下，我國監(jiān)察機關(guān)的獨立更為徹底，《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，真正意義上建立了水平維度的行政權(quán)監(jiān)督制約機制，由此產(chǎn)生的監(jiān)察問責(zé)符合行政問責(zé)的公開性、回應(yīng)性和責(zé)任性特征，具有責(zé)任實現(xiàn)的強制性，而不僅僅是引發(fā)行政問責(zé)的條件，行政外部問責(zé)。

3.“分層式”行政問責(zé)之實現(xiàn)基礎(chǔ)

責(zé)任性質(zhì)的同一性是“分層式”行政問責(zé)模式的構(gòu)建基礎(chǔ)。責(zé)任政府所承擔(dān)的責(zé)任一般可以分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任等不同形式。通常而言，行政責(zé)任與法律責(zé)任之間具有融合性，行政責(zé)任需要轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任才具有強制性，但法律責(zé)任又不僅包括行政責(zé)任，還包括了民事和刑事責(zé)任。 相比之下，政治責(zé)任與行政責(zé)任的關(guān)系則較為復(fù)雜，更容易混淆。 行政責(zé)任是行政機關(guān)工作人員因其行政職務(wù)職責(zé)的履行而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，責(zé)任分配的基礎(chǔ)既可以來自于行政組織科層式的上下級管理關(guān)系，也可以來自外部權(quán)力對行政權(quán)的監(jiān)督制約關(guān)系，其共同點在于要求行政人員對行政職務(wù)履行中存在的問題承擔(dān)責(zé)任。政治責(zé)任是公共權(quán)力實施者由于掌握了公權(quán)力并占據(jù)了公共資源而必須對權(quán)力、資源的所有者(委托者)負責(zé)而所要承擔(dān)的責(zé)任(5)金東日等：《問責(zé)制研究：以中國地方政府為中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第127頁。。政治責(zé)任來源于人民主權(quán)、代理委托、民主集中、選舉等政治制度，是關(guān)乎政府承擔(dān)制定和推動符合民意的公共政策義務(wù)的責(zé)任。在實行代議制民主的國家中，政治責(zé)任一般就是要求向國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)，立法機關(guān)作為人民的代表，有權(quán)代表人民對公共政策是否適當(dāng)進行判斷，并決定是否追究政府及其相關(guān)人員的政治責(zé)任(6)李軍鵬：《責(zé)任政府與政府問責(zé)》，北京：人民出版社，2009年，第118頁。。因此，人大對行政機關(guān)的監(jiān)督與問責(zé)，屬于政治問責(zé)而非行政問責(zé)。監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了平等權(quán)力之間的監(jiān)督制約，并具體化為對履職不利、失職失責(zé)的責(zé)任追究，其責(zé)任追究的依據(jù)在于行政內(nèi)部職位劃分出的具體職責(zé)，針對的是具體的行政管理與執(zhí)行問題，不屬于政治問責(zé)而是行政問責(zé)。

監(jiān)察問責(zé)適用范圍的集中化，為“分層式”行政問責(zé)模式的構(gòu)建創(chuàng)造了必要條件。對行政權(quán)的監(jiān)察問責(zé)雖然具有行政問責(zé)的屬性，但在適用范圍上明顯區(qū)別于行政內(nèi)部問責(zé)。具體表現(xiàn)：一是監(jiān)察問責(zé)的對象是領(lǐng)導(dǎo)人員，而非普通行政人員；二是監(jiān)察問責(zé)針對的是領(lǐng)導(dǎo)人員的行政管理行為，而非具體的行政執(zhí)行行為；三是監(jiān)察問責(zé)的對象不包括單位，對行政機關(guān)的問責(zé)仍然應(yīng)當(dāng)通過行政內(nèi)部問責(zé)進行；四是從實踐角度出發(fā)，監(jiān)察機關(guān)雖然對公權(quán)力行使具有監(jiān)督職責(zé)，但基于監(jiān)察機關(guān)“反腐敗”的主業(yè)及監(jiān)察資源的有限性，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是“監(jiān)督的再監(jiān)督”，日常性內(nèi)部監(jiān)督仍應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)自行負責(zé)。即使是針對領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)，監(jiān)察問責(zé)亦不具有絕對性和普遍性，《監(jiān)察法》第45條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)向有權(quán)作出問責(zé)決定的機關(guān)提出問責(zé)建議，表明行政機關(guān)仍然有內(nèi)部問責(zé)的權(quán)力。綜上，監(jiān)察體制改革形成了獨立的行政外部問責(zé)機制，但外部問責(zé)并不能取代行政內(nèi)部問責(zé)，監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督作用，是“分層式”行政問責(zé)模式的實現(xiàn)基礎(chǔ)所在。

(二)“分層式”行政問責(zé)模式之價值

“分層式”行政問責(zé)模式的價值在于：第一，彌補了單一行政內(nèi)部問責(zé)的不足。行政內(nèi)部問責(zé)的主體主要是上級領(lǐng)導(dǎo)(個人或部門)以及本級政府內(nèi)設(shè)部門，如組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門(單位內(nèi)部)以及審計部門。這些部門固然接近權(quán)力行使的中心，更容易發(fā)現(xiàn)問題，但與監(jiān)督對象處于同一體系甚至受監(jiān)督對象的直接領(lǐng)導(dǎo)，使其受到更多牽制，難以真正發(fā)揮監(jiān)督制約功能。監(jiān)察問責(zé)屬于行政系統(tǒng)外部的異體問責(zé)，克服了同體問責(zé)的缺陷，確保了問責(zé)的有效性。第二，加強了對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督和制約。我國未規(guī)定《行政問責(zé)法》，實踐中行政問責(zé)多來自地方性法規(guī)，問責(zé)對象主要針對中低級政府公務(wù)員，卻無權(quán)去規(guī)范或懲處領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任(7)韓志明：《實踐、制度與理念之間的互動及其張力》，《政治學(xué)研究》2013年第1期。。盡管對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以適用黨內(nèi)問責(zé)，但并非所有領(lǐng)導(dǎo)干部都是中共黨員，并且黨內(nèi)問責(zé)主要解決的是政治責(zé)任，不解決行政責(zé)任和法律責(zé)任。監(jiān)察問責(zé)則以監(jiān)察法為基礎(chǔ)，立足于監(jiān)察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，且具有強制性，對不執(zhí)行監(jiān)察問責(zé)決定或不采納監(jiān)察問責(zé)建議規(guī)定了處罰措施，強化了對領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)效果。第三，保障行政問責(zé)的正當(dāng)性。就“分層式”行政問責(zé)的運行機制而言，監(jiān)察機關(guān)對公權(quán)力最為廣泛的監(jiān)督權(quán)，決定了對行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)也具有監(jiān)督功能，對于不履行或不正確履行行政問責(zé)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人員，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)進行問責(zé)，形成“問責(zé)的再問責(zé)”，從而確保行政內(nèi)部問責(zé)的正當(dāng)性。

二、“分層式”行政問責(zé)模式之不足

“分層式”行政問責(zé)模式不同于其他任何國家的行政問責(zé)模式，彰顯了國家治理現(xiàn)代化的中國特色。然而，作為制度創(chuàng)新，“分層式”行政問責(zé)模式在實踐中不可避免地仍要面臨以下問題。

(一)內(nèi)部問責(zé)混亂化與外部問責(zé)虛置化并存

目前規(guī)定行政內(nèi)部問責(zé)的規(guī)范性文件有三類：一是中央與國務(wù)院聯(lián)合制定的綜合性問責(zé)規(guī)范，如《暫行規(guī)定》屬于中央層面的綜合性法律規(guī)范，既適用于黨務(wù)系統(tǒng)，也適用于行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，側(cè)重于對決策失誤、用人失誤、引發(fā)重大事故或者對重大事故處置不力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)；二是各地制定的地方性問責(zé)規(guī)范；三是環(huán)保、安全等領(lǐng)域的專項問責(zé)規(guī)范。三類行政問責(zé)規(guī)范在問責(zé)對象、問責(zé)事由等方面的規(guī)定較為混亂。如，在問責(zé)對象上，吉林、湖北等省將問責(zé)對象規(guī)定為行政機關(guān)及其工作人員，北京市規(guī)定為行政機關(guān)工作人員，安徽省僅規(guī)定了對行政首長的行政問責(zé)；在問責(zé)事由上，吉林、安徽等省不僅規(guī)定了對違法履行、不履行或不正當(dāng)履行職務(wù)的問責(zé)，還規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)決策失誤的問責(zé)，湖北、北京等省市則規(guī)定了對不履行、違法履行、不當(dāng)履行行政職責(zé)進行問責(zé)?？傮w而言，《暫行規(guī)定》主要針對決策重大失誤，重大事故、事件、案件以及群體性、突發(fā)性事件等有限領(lǐng)域，涉及的主要是作為行為，不涉及懶政、惰政、諉政等不作為問題，在適用范圍上小于地方性問責(zé)規(guī)定。地方政府行政內(nèi)部問責(zé)則存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，且由于部門、層級、地域之間存在著權(quán)責(zé)不清、邊界不明等因素，導(dǎo)致行政內(nèi)部問責(zé)出現(xiàn)了隨意、任性問責(zé)的情形，一些原本不屬于問責(zé)范疇的工作中的小過失也被納入問責(zé)的范圍，甚至有些人根本就沒有過錯，也被強行問責(zé)(8)劉美萍：《當(dāng)前行政問責(zé)存在的偏差及治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。。

監(jiān)察外部問責(zé)雖然具有統(tǒng)一性規(guī)定，但也存在過于抽象、操作性弱的弊端?！侗O(jiān)察法》第11條、第45條規(guī)定對不履行或不正確履行職責(zé)負有責(zé)任(履職不利，失職失責(zé))的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)，僅涉及問責(zé)對象和問責(zé)事由，缺乏問責(zé)方式、問責(zé)適用、問責(zé)程序等方面的體系化規(guī)定，也未明確領(lǐng)導(dǎo)人員身份與職責(zé)界定、問責(zé)事由的構(gòu)成要素及判斷標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)則。由于缺乏可操作性的制度設(shè)計，監(jiān)察外部問責(zé)往往被黨內(nèi)問責(zé)所取代，成為不能轉(zhuǎn)化為運作能量的“制度之熵”，存在著制度虛化的高度風(fēng)險。

(二)內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)缺乏協(xié)同性

監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)具有追究公職人員行政責(zé)任的相同功能，監(jiān)察問責(zé)獨立于行政系統(tǒng)之外發(fā)揮監(jiān)督功能，強調(diào)對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督制約，兩種問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)在問責(zé)主體、問責(zé)事由和問責(zé)方式等方面具有協(xié)同性，以便于充分發(fā)揮“分層式”問責(zé)的制度功效。

然而，目前監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)的協(xié)同性明顯不足，具體體現(xiàn)為：其一，內(nèi)部問責(zé)規(guī)范存在滯后性。《監(jiān)察法》已經(jīng)取代了《行政監(jiān)察法》，而《暫行規(guī)定》以及地方行政問責(zé)的規(guī)范性文件未隨之及時調(diào)整，仍然將《行政監(jiān)察法》作為制定依據(jù)，造成了外部問責(zé)與內(nèi)部問責(zé)的“兩張皮”現(xiàn)象。其二，內(nèi)部問責(zé)對象范圍的不統(tǒng)一。監(jiān)察問責(zé)對象較為明確，即為公權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，而內(nèi)部問責(zé)對象規(guī)定則較為混亂?！稌盒幸?guī)范》的問責(zé)對象為中央與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，地方性規(guī)范有的規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)人員為問責(zé)對象，有的規(guī)定行政機關(guān)工作人員及行政機關(guān)本身也是問責(zé)對象，不僅導(dǎo)致了地方問責(zé)“同責(zé)不同問”的差異性，還造成了內(nèi)部問責(zé)無法全面覆蓋因外部監(jiān)察問責(zé)范圍較小所產(chǎn)生的責(zé)任“空白地帶”。其三，內(nèi)外問責(zé)主體缺乏銜接性。在原來的內(nèi)部問責(zé)體系中，行政機關(guān)按照管理權(quán)限負責(zé)本部門工作人員的問責(zé)，行政監(jiān)察機關(guān)負責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)本級政府管轄范圍內(nèi)的行政問責(zé)工作；在監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機關(guān)成了獨立于政府之外的問責(zé)機關(guān)，但立法并未就承接行政監(jiān)察機關(guān)功能的內(nèi)部組織作出新的規(guī)定，也未規(guī)定內(nèi)外問責(zé)機關(guān)的關(guān)系及其銜接機制，導(dǎo)致內(nèi)外問責(zé)的程序轉(zhuǎn)化存在主體對接的障礙。其四，問責(zé)事由內(nèi)外寬窄失當(dāng)。較之外部問責(zé)事由，內(nèi)部問責(zé)事由相對較寬，具有較強的包容性，但“造成不良影響”“導(dǎo)致合法權(quán)益受到損害”這樣的模糊性規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致了行政內(nèi)部問責(zé)的泛化和過度化。監(jiān)察外部問責(zé)的事由是領(lǐng)導(dǎo)人員不履行或者不正確履行職責(zé)，但立法并未具體規(guī)定問責(zé)事由的類型。根據(jù)文義解釋，不履行或者不正確履行職責(zé)主要表現(xiàn)為：管理失之于寬松軟，該發(fā)現(xiàn)問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置，造成嚴(yán)重后果的；推進廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決、不扎實，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題突出等具體內(nèi)容(9)中共中央紀(jì)律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第204頁。。外部問責(zé)未將內(nèi)部問責(zé)的決策重大失誤作為問責(zé)事由，范圍過窄，不符合監(jiān)察機關(guān)“對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察”的職能定位。其五，內(nèi)外問責(zé)承擔(dān)方式的混亂化?！侗O(jiān)察法》未就具體問責(zé)方式作出規(guī)定，《暫行規(guī)定》規(guī)定了責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等五種問責(zé)方式，而地方性規(guī)范文件中的問責(zé)方式則較為多元，甚至包含了黨內(nèi)問責(zé)或政務(wù)處分的部分方式，符合問責(zé)屬性的責(zé)任承擔(dān)體系尚未建立。

(三)行政內(nèi)外問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的適用混亂

黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)在責(zé)任依據(jù)、對象范圍與責(zé)任屬性等方面均存在不同。在問責(zé)依據(jù)上，黨內(nèi)問責(zé)以黨內(nèi)規(guī)范作為依據(jù)，是因為黨員違反了《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)，失職失責(zé)，不履行或不正確履行黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)職責(zé)而需要承擔(dān)的責(zé)任，行政問責(zé)則是以國家法律法規(guī)作為依據(jù)；在問責(zé)范圍上，黨內(nèi)問責(zé)的對象是黨組和黨員，行政問責(zé)的對象是行政機關(guān)工作人員；在責(zé)任承擔(dān)上，黨內(nèi)問責(zé)追究是黨內(nèi)責(zé)任，包括主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在性質(zhì)上屬于政治責(zé)任，而行政問責(zé)的屬性是行政責(zé)任(10)張文淵、谷志軍：《黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)涵及其構(gòu)成》，《嶺南學(xué)刊》2017年第2期。。

黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)或行政問責(zé)不屬于同一問責(zé)內(nèi)涵，不能相互替代(11)劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》,《法學(xué)論壇》2019年第1期。。在黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的雙重作用下，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)具有“一崗雙責(zé)”特征，既追究其違反黨紀(jì)黨規(guī)的失責(zé)行為，也追究其在行政管理中的失責(zé)行為。然而，在實踐中，由于行政問責(zé)制度建設(shè)自身存在的問題，使得黨內(nèi)問責(zé)更為廣泛地被使用。中國特色的政治與行政關(guān)系具有“政治上位的政治與行政一體化”之特征，政治行政化與行政政治化并存，并且總體上行政依附于政治(12)金東日：《中國政府過程的體制癥結(jié)探析：以政策過程為中心》，《學(xué)?！?008年第2期。。為貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，在組織體制上采取“黨管干部原則”，由黨組織向國家機關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理也是通過黨組織進行，黨管干部體制的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，在原有的委托代理關(guān)系上又增加了一個層次，打亂了理論上的行政委托代理關(guān)系(13)宋濤：《社會規(guī)律屬性與行政問責(zé)實踐檢驗》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010年，第287頁。。行政正職一般擔(dān)任黨委副職，政府內(nèi)部重大決策通常是由黨委會或常委會成員集體討論決定，再交由行政機關(guān)具體執(zhí)行。在“政治上位的政治與行政一體化”的治理結(jié)構(gòu)下，黨內(nèi)問責(zé)受到高度重視，成為最為常見的問責(zé)方式，行政問責(zé)適用的反而不多。在2019年中紀(jì)委國家監(jiān)委對江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故的問責(zé)中，對兩位副省級干部分別作出了黨內(nèi)警告和政務(wù)記過處分，未涉及監(jiān)察問責(zé)，而在對吉林長白山國際旅游度假區(qū)項目違規(guī)問題的問責(zé)上，中紀(jì)委國家監(jiān)委對32名領(lǐng)導(dǎo)人員以黨紀(jì)處分、政務(wù)處分方式進行了追責(zé)，既未涉及監(jiān)察問責(zé)，也未涉及《暫行規(guī)定》所規(guī)定的道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職等行政問責(zé)方式，黨紀(jì)處分與政務(wù)處分儼然已經(jīng)成為問責(zé)的代名詞。

三、“分層式”行政問責(zé)模式之法治化路徑與完善

“分層式”行政問責(zé)模式是問責(zé)機制現(xiàn)代化，實現(xiàn)責(zé)任政府的重要保障，但監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)的相關(guān)規(guī)定并不完善，尚難以形成與黨內(nèi)問責(zé)并行的制度體系。法律是治國之重器，推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化，必須堅持全面依法治國，推進國家治理各領(lǐng)域、各方面的法治建設(shè)。(14)周佑勇：《推進國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，《法商研究》2020年第4期。對此，需要加快推進行政問責(zé)制度建設(shè)，制定《行政問責(zé)法》，明確規(guī)定監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)的具體制度，推進行政問責(zé)制度的法治化發(fā)展。在立法內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“分層式”行政問責(zé)模式，重點規(guī)定監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)的主體、對象、問責(zé)事由和責(zé)任承擔(dān)方式，明確黨政之間的權(quán)力關(guān)系，劃分兩類問責(zé)的主體、內(nèi)容與范圍的界限，避免以黨紀(jì)處分替代行政問責(zé)，從而確?！半p層式”行政問責(zé)模式的有效運行。

(一)“分層式”行政問責(zé)模式的問責(zé)對象

基于科層制的內(nèi)部問責(zé)和國家權(quán)力制約的外部問責(zé)的差異性，“分層式”行政問責(zé)模式不同層面的問責(zé)對象有所差異，在立法上應(yīng)當(dāng)就監(jiān)察問責(zé)對象及行政問責(zé)對象的范圍作出明確規(guī)定。

1.明確監(jiān)察外部問責(zé)對象的判斷依據(jù)

《行政問責(zé)法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，明確規(guī)定針對行政權(quán)的監(jiān)察問責(zé)對象為“領(lǐng)導(dǎo)人員”，并就“領(lǐng)導(dǎo)人員”的判斷依據(jù)作出具體規(guī)定。職務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)人員身份判斷的形式標(biāo)準(zhǔn)，而崗位職責(zé)是判斷領(lǐng)導(dǎo)人員身份的實質(zhì)要素。我國采取行政首長負責(zé)制，行政機關(guān)首長在行政機關(guān)中處于核心地位，對本機關(guān)依法行使的全部行政職權(quán)享有最高的決定權(quán)并對職權(quán)行使后果代表機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。(15)黃賢宏：《論完善行政首長負責(zé)制》，《中國法學(xué)》1999年第3期。在行政首長之下，還有分管領(lǐng)導(dǎo)(行政副職)以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。按照“權(quán)責(zé)對等原則”，領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)在其職責(zé)范圍承擔(dān)責(zé)任，行政首長對本機關(guān)所有工作承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)對其分管的工作承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員對其職權(quán)范圍內(nèi)的工作承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在實踐中，同一事項所涉及的權(quán)力具有多元化特征，領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)履行與結(jié)果之間的因果關(guān)系具有復(fù)雜性，但不宜過度擴大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的范圍。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)在立法上將法定職責(zé)的范圍、職責(zé)履行與結(jié)果發(fā)生的關(guān)聯(lián)性、原因力大小等，作為監(jiān)察問責(zé)對象的判斷依據(jù)。

2.統(tǒng)一規(guī)定行政內(nèi)部問責(zé)的對象范圍

行政內(nèi)部問責(zé)的對象包括了領(lǐng)導(dǎo)人員，但還有以下兩類主體也屬于問責(zé)對象，應(yīng)當(dāng)在立法上予以明確。一是普通公職人員。行政內(nèi)部問責(zé)屬于組織內(nèi)部管理的常態(tài)化監(jiān)督，對于普通公職人員的執(zhí)行權(quán)仍有監(jiān)督之必要。普通公務(wù)員通常是政策、決策、制度的執(zhí)行者，在具體實施過程中，也常常利用其專業(yè)知識來影響決策。在實踐中，基層公職人員掌握著分配公共資源的自由裁量權(quán)，會對政策目標(biāo)與制度內(nèi)容做出符合自己判斷的理解，對服務(wù)對象進行區(qū)分，從而改變公共服務(wù)資源的分配、項目的完成情況以及公民的接受程度，對公共政策的有效性產(chǎn)生非常關(guān)鍵的影響，對其“自由裁量權(quán)”的約束和問責(zé)顯然已經(jīng)成為實現(xiàn)政府責(zé)任的重要環(huán)節(jié)(16)胡春艷：《公務(wù)員問責(zé)制度研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2016年，第73頁。。問責(zé)制度設(shè)計的政策性目的在于抵消社會壓力。對于普通公職人員在執(zhí)法中出現(xiàn)了錯誤，對其進行問責(zé)并向社會公開，也是回應(yīng)社會壓力的恰當(dāng)方式。二是行政機關(guān)本身。在機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制上，實行的是集體負責(zé)制，重大事項必須集體表決通過。集體決策雖然可以避免個人專斷，防止決策失誤，但也可能成為個人規(guī)避責(zé)任的“擋箭牌”。在現(xiàn)實的公共行政中，“集體腐敗”“集體瀆職”“集體不作為”的現(xiàn)象越來越多，已經(jīng)成為一種“體制病”(17)葉戰(zhàn)備、汪平玲：《建立完善集體決策環(huán)境的黨委問責(zé)制》，《當(dāng)代社科視野》2010年第7期。。為避免集體領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任的漏洞，應(yīng)當(dāng)將行政機關(guān)納入問責(zé)范圍，根據(jù)上下級的科層制關(guān)系，由上級機關(guān)對下級機關(guān)進行行政問責(zé)。對行政機關(guān)問責(zé)的目的在于督促其依法全面履行職責(zé)，提高行政效能，依法科學(xué)民主決策，但不能取代個人問責(zé)，兩種問責(zé)可以合并使用。

(二)“分層式”行政問責(zé)模式的問責(zé)主體

在“分層式”行政問責(zé)模式下，立法上需要進一步完善監(jiān)察機關(guān)對行政內(nèi)部問責(zé)的監(jiān)督機制，明確行政內(nèi)部問責(zé)的專業(yè)機構(gòu)組織。

1.完善監(jiān)察問責(zé)建議制度

從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)角度，監(jiān)察權(quán)對行政權(quán)具有的監(jiān)督功能，而行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)也是一種特殊的公權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)自然也可以對行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)進行監(jiān)督，從而避免行政機關(guān)“同體問責(zé)”的弊端?！侗O(jiān)察法》第45第3款規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對有權(quán)問責(zé)的機關(guān)提出問責(zé)建議，正是監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)“再監(jiān)督”的具體體現(xiàn)。但是，《監(jiān)察法》的規(guī)定較為簡單，《行政問責(zé)法》應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進一步加以完善，具體包括：一是啟動問責(zé)建議的條件，當(dāng)監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)問責(zé)而未問責(zé)的，或者給予的問責(zé)方式違法、不當(dāng)?shù)?，可以提出問?zé)建議；二是行政機關(guān)的釋明義務(wù)，行政機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)問責(zé)建議所針對的事項有解釋說明的義務(wù)，不履行該義務(wù)的，監(jiān)察機關(guān)可以對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員按照法定程序作出政務(wù)處分；三是法律后果責(zé)任，行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察問責(zé)建議的，對單位予以通報批評，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法予以政務(wù)處分。

2.明確行政內(nèi)部問責(zé)的專門執(zhí)行機構(gòu)

行政內(nèi)部問責(zé)主體主要包括上級行政機關(guān)、本級行政機關(guān)、本級行政機關(guān)的審計部門等。在監(jiān)察體制改革之前，通常是行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負責(zé)收集問責(zé)的線索和事由，在得到問責(zé)決定機關(guān)同意后進行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果向問責(zé)決定機關(guān)提出問責(zé)建議，問責(zé)機關(guān)作出問責(zé)決定后，再由組織人事部門受理，或者由問責(zé)機關(guān)責(zé)成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。在監(jiān)察體制改革后，行政內(nèi)部問責(zé)的決定主體沒有發(fā)生變化，但負責(zé)問責(zé)執(zhí)行的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)成為獨立于行政機關(guān)的外部主體，行政內(nèi)部問責(zé)的執(zhí)行主體空缺，是導(dǎo)致行政內(nèi)部問責(zé)虛置化的重要原因。對此，應(yīng)當(dāng)在政府內(nèi)部設(shè)立專門的問責(zé)機構(gòu)，如問責(zé)辦公室，受行政首長直接指揮，負責(zé)行政機關(guān)的內(nèi)部問責(zé)。對于行政首長及本級行政機關(guān)的行政問責(zé)，則由上一級行政機關(guān)負責(zé)，具體由上一級行政機關(guān)的專門問責(zé)機關(guān)負責(zé)執(zhí)行。

(三)“分層式”行政問責(zé)模式的問責(zé)事由

問責(zé)事由是指基于何種原因要對公務(wù)員進行問責(zé)。根據(jù)問責(zé)對象的差異性，“分層式”行政問責(zé)的問責(zé)事由也存在不同，應(yīng)當(dāng)在立法上予以明確。

1.監(jiān)察問責(zé)事由與政務(wù)處分事由的區(qū)分

《監(jiān)察法》第11條第3款規(guī)定“對履職不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)”，第45條第3款規(guī)定“對不履行或不正確履行職責(zé)負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)”。上述兩條關(guān)于監(jiān)察問責(zé)事由的表述雖然不同，但實質(zhì)含義相同。履職不力是指違反了履職盡責(zé)原則，在履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)過程中不盡心、不用心，通常表現(xiàn)為不正確履行職責(zé)；失職失責(zé)是指因疏忽大意或過于自信而未履行職責(zé)，通常表現(xiàn)為不履行職責(zé)。當(dāng)然，不正確履行和不履行在主觀認(rèn)識上仍有差別，后者的主觀惡性高于前者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對較重的問責(zé)結(jié)果。

監(jiān)察問責(zé)事由不是指公務(wù)員履行職責(zé)違反法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任，而是指領(lǐng)導(dǎo)人員進行指揮、管理、決策時履職不力、失職失責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條對政務(wù)處分與監(jiān)察問責(zé)的并列規(guī)定，可以推導(dǎo)出，監(jiān)察問責(zé)的事由不包括作為政務(wù)處分客體的違法性事由，領(lǐng)導(dǎo)人員直接實施的不履行或不正確履行職責(zé)、玩忽職守、貽誤工作等違法行為，由其承擔(dān)直接責(zé)任并根據(jù)《政務(wù)處分法》第39條第2款給予政務(wù)處分，不能進行監(jiān)察問責(zé)。監(jiān)察問責(zé)所針對的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，只能是基于行政管理關(guān)系而形成的間接責(zé)任且未被法律所禁止。在《政務(wù)處分法》對公職違法行為進行了較為系統(tǒng)規(guī)定的前提下，若監(jiān)察問責(zé)仍然將違法行為包括在內(nèi)，無疑是一種疊床架屋的做法，也違反了“一事不二罰”原理。正如有觀點所言，問責(zé)行為主要解決領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的良好履行問題，針對領(lǐng)導(dǎo)人員尚未直接違法但存在懶政、怠政等領(lǐng)導(dǎo)不力之情形，與政務(wù)處分和刑罰強調(diào)責(zé)任自負的直接責(zé)任追究機制明顯不同(18)曹鎏：《論監(jiān)察問責(zé)的基本法律問題》，《中外法學(xué)》2020年第4期。。

借鑒黨內(nèi)問責(zé)的分類方式，在立法上可以將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分為三類：一是行政首長及黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是直接主管的領(lǐng)導(dǎo)人員在其職責(zé)范圍內(nèi)，對其直接主管的工作不履行或不正確履行職責(zé)的，負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；三是對于非直接主管、直接負責(zé)，但按照法定職責(zé)對相關(guān)工作具有決策、決定、批準(zhǔn)權(quán)的，負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從責(zé)任內(nèi)容上，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任可以分為決策責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任三類。行政本身是執(zhí)行政策的活動，在政策執(zhí)行過程中存在著決策行為(19)金東日等：《問責(zé)制研究：以中國地方政府為中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第204頁。，進而產(chǎn)生決策責(zé)任，如，在抉擇過程中是否把握了上級的政治理念與政策方向、決策程序是否符合要求、決策的價值取向是否符合社會公理等等，但也并非所有決策都可以進行問責(zé)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會緊急事件、群體性事件等重大事項決策，才屬于決策問責(zé)的范圍。經(jīng)濟責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對于其管轄下的經(jīng)濟政策執(zhí)行、公共財政運行以及有關(guān)的經(jīng)濟活動所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)。監(jiān)管責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)人員基于對下級公職人員監(jiān)督管理職責(zé)所承擔(dān)的義務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)人違反經(jīng)濟責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的，可以進行監(jiān)察問責(zé)。在監(jiān)察問責(zé)事由的構(gòu)成要素上，還必須考慮結(jié)果要素，只有當(dāng)損害達到一定程度以上，才有必要啟動問責(zé)程序。對比應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)導(dǎo)人員職責(zé)范圍內(nèi)是否出現(xiàn)了重大損失、嚴(yán)重后果，導(dǎo)致國家利益、公共利益或公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到嚴(yán)重損害等規(guī)定為問責(zé)事由的構(gòu)成要素。

2.行政內(nèi)部問責(zé)事由的類型化

在針對領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)事由上行政內(nèi)部問責(zé)與監(jiān)察外部問責(zé)相同，但對于普通公務(wù)員的問責(zé)事由則需要從行政行為類型角度進行具體分析，合理規(guī)定責(zé)任阻卻事由。以行政人員的法律限制為依據(jù)，可以將行政行為分為裁量行為和非裁量行為兩類。對于非裁量行為，行政人員只有執(zhí)行義務(wù)，其按照規(guī)定執(zhí)行職務(wù)的，具有職務(wù)忠實履行的責(zé)任阻卻事由，個人不承擔(dān)責(zé)任。對于裁量行為，行政人員具有自由酌量完成任務(wù)和解決問題的權(quán)力，對于不當(dāng)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但是，即使在這種情況下，也必須考慮行政人員的主觀要素，對于在執(zhí)行職務(wù)過程中的輕微或一般性過失，個人也不宜承擔(dān)責(zé)任，而宜根據(jù)轉(zhuǎn)嫁制由政府及國家承擔(dān)。只有在故意或重大過失的情形下，公職人員才有承擔(dān)責(zé)任之必要。

行政機關(guān)是政府的組成部分，在本部門管轄范圍內(nèi)有獨立作出決策、命令、指示等權(quán)限，具有獨立的行政行為主體地位，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。對行政機關(guān)的問責(zé)事由宜規(guī)定為以下三個方面：一是在領(lǐng)導(dǎo)集體行政決策失當(dāng)?shù)那樾蜗?，若領(lǐng)導(dǎo)人員按照法定程序進行，不能由其個人承擔(dān)責(zé)任，只能由行政機關(guān)作為決策作出的抽象主體而承擔(dān)責(zé)任；二是在授權(quán)或委托第三方行使行政權(quán)的情形下，行政機關(guān)怠于履行監(jiān)督管理責(zé)任而導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生或產(chǎn)生惡劣社會影響的，也屬于問責(zé)事由；三是在行政機關(guān)管轄范圍內(nèi)發(fā)生了重大事故、事件的，除了追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之外，還可以對行政機關(guān)進行問責(zé)，以充分回應(yīng)社會、安撫民心。

(四)“分層式”行政問責(zé)模式的責(zé)任承擔(dān)方式

問責(zé)是要求行政人員就其職權(quán)行使情況進行說明，并就失誤接受制裁。問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式具有一定的懲罰性，但與政務(wù)處分、處分等懲罰方式相區(qū)分，總體上應(yīng)當(dāng)輕于政務(wù)處分或處分。監(jiān)察外部問責(zé)與行政內(nèi)部問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式既有共性之處，也因?qū)ο笾黧w的不同而存在一定的差別。

1.監(jiān)察外部問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式

根據(jù)責(zé)任輕重不同，可以將監(jiān)察問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式規(guī)定為名譽罰和資格罰兩類。名譽罰涉及領(lǐng)導(dǎo)人員的公眾形象，包括通報批評、責(zé)令檢查、責(zé)令公開道歉；資格罰涉及領(lǐng)導(dǎo)人員的崗位職責(zé)，包括停職檢查、免職轉(zhuǎn)崗。值得注意的是，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定了免職、責(zé)令辭職、引咎辭職三種問責(zé)方式，但這三種方式僅是免除的方法不同，實質(zhì)并無差別。引咎辭職是公職人員主動提出辭職，免職、責(zé)令辭職則是公職人員被動接受，免職是行政結(jié)果直接解除領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而責(zé)令辭職是通知其解除職務(wù)，問責(zé)主體可以在實踐中根據(jù)案件情況酌情采取不同方式，但最終處理結(jié)果相同。此外，引咎辭職本屬于行政首長承擔(dān)政治責(zé)任的一種方式，將其作為行政責(zé)任的承擔(dān)方式容易產(chǎn)生歧義誤解，而免職也經(jīng)常被用于作為官員正常人事任命必須履行的先行程序，難以體現(xiàn)出懲戒性特征。故而，應(yīng)當(dāng)將三類問責(zé)方式合并為一種，即免職轉(zhuǎn)崗，以便于與人事任命的先行免職予以區(qū)分。職位與崗位通常具有對應(yīng)關(guān)系，因此，免職轉(zhuǎn)崗是既要免職，也要轉(zhuǎn)崗，所轉(zhuǎn)崗位在重要性程度上或位階關(guān)系上低于之前崗位。需要強調(diào)的是，免職轉(zhuǎn)崗不同于政務(wù)處分中的撤職，撤職是在處分期滿后不再恢復(fù)原職務(wù)，而免職轉(zhuǎn)崗則在一定期限后可以復(fù)出擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。為避免免職后的快速復(fù)出現(xiàn)象出現(xiàn)，立法應(yīng)當(dāng)對免職后的復(fù)出期限及考察標(biāo)準(zhǔn)作出更為具體的規(guī)定。

2.行政內(nèi)部問責(zé)的特殊責(zé)任承擔(dān)方式

行政內(nèi)部問責(zé)的對象既包括領(lǐng)導(dǎo)人員，也包括非領(lǐng)導(dǎo)人員。前者的責(zé)任承擔(dān)方式與監(jiān)察問責(zé)相同，后者在資格罰上不適用免職轉(zhuǎn)崗的責(zé)任承擔(dān)方式，而應(yīng)當(dāng)以調(diào)離崗位取代之。作為一種責(zé)任承擔(dān)方式，調(diào)離崗位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出懲罰性特征，如從重要崗位調(diào)離到普通崗位、從一線崗位調(diào)離到二線崗位等等。此外，對于行政機關(guān)問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式，可以借鑒湖北、吉林等地方的問責(zé)辦法，在立法上規(guī)定責(zé)令限期整改、通報批評、責(zé)令公開道歉等三種方式。

四、結(jié)語

在21世紀(jì)初行政問責(zé)制度剛興起之時，即有觀點提出，行政問責(zé)的法律缺失，是制約行政責(zé)任實現(xiàn)的根本難題，應(yīng)當(dāng)及時制定《行政問責(zé)法》(20)周亞越：《制定〈行政問責(zé)法〉：法理和實踐的雙重需要》，《理論前沿》2006年第2期。。由于當(dāng)時立法條件和時機上尚不成熟，行政問責(zé)實踐仍在摸索過程中，相關(guān)立法建議并未引發(fā)重視。時至今日，監(jiān)察問責(zé)制度的誕生，為行政問責(zé)的法治化發(fā)展注入了新的動力，監(jiān)察外部問責(zé)不能取代行政內(nèi)部問責(zé)，行政問責(zé)也不是黨內(nèi)問責(zé)，只有通過立法，明確規(guī)定“雙層式”行政問責(zé)模式，具體問責(zé)規(guī)則和法律效果，才能真正形成具有中國特色的行政問責(zé)制度。當(dāng)然，除了上文所提及的問責(zé)要素以外，立法還應(yīng)細化責(zé)任承擔(dān)的歸責(zé)原則，統(tǒng)一問責(zé)程序(21)劉艷紅等：《預(yù)懲協(xié)同型反腐敗國家立法體系戰(zhàn)略問題研究》，北京：法律出版社，2019年第354頁。，明確權(quán)利救濟方式，建立“容錯糾錯”制度。推進立法的同時，也應(yīng)當(dāng)建立黨政責(zé)任清單制度，在正確認(rèn)識兩類權(quán)力性質(zhì)與內(nèi)容差異性的基礎(chǔ)上，明確黨政之間的權(quán)力關(guān)系，劃分兩類問責(zé)的主體、內(nèi)容與范圍的界限，避免以黨紀(jì)處分替代行政問責(zé)，從而確?！半p層式”行政問責(zé)模式的有效運行。