公立醫(yī)院政府采購的風(fēng)險成因及優(yōu)化路徑

陳妍

[摘要]本文通過問卷調(diào)查方式，選取一些具有代表性的三甲公立醫(yī)院作為研究對象，旨在深入分析當(dāng)前公立醫(yī)院政府采購存在的風(fēng)險點，進行成因分析，并從風(fēng)險管理的角度應(yīng)對風(fēng)險，探尋公立醫(yī)院政府采購的管理優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院? ? 政府采購? ? 風(fēng)險成因? ? 優(yōu)化路徑

隨著國內(nèi)外采購環(huán)境的變化及“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”進程的不斷推進，政府采購進入了一個全新階段，對單位提出了更為精細(xì)的管理要求。然而，有的單位管理模式較為簡單，甚至形同虛設(shè)、流于形式，給采購活動帶來巨大的風(fēng)險隱患，因此探尋公立醫(yī)院政府采購管理的優(yōu)化路徑迫在眉睫。

一、福建省公立醫(yī)院政府采購的管理現(xiàn)狀

（一）總體情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年10月底，福建省共有664家醫(yī)院，其中公立醫(yī)院257家，三甲公立醫(yī)院42家。2020年上半年，福建省三甲公立醫(yī)院采購共404次、610項，預(yù)算金額94，516.32萬元。

目前福建省公立醫(yī)院均設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)（主要指黨辦、紀(jì)檢辦公室、審計處、監(jiān)審處、監(jiān)察室等），對本單位政府采購業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理。每年由福建省財政廳或福建省衛(wèi)生健康委員會不定期統(tǒng)一組織開展全省政府采購方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（二）基本流程

公立醫(yī)院政府采購全流程涉及采購預(yù)算、需求論證、采購計劃、采購執(zhí)行、合同簽訂、驗收付款、歸檔監(jiān)管、整體評價等諸多環(huán)節(jié)，政府采購全流程見圖1。

二、福建省公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制的調(diào)查現(xiàn)狀

（一）基本情況

本調(diào)研采用調(diào)查問卷的方式，全面調(diào)查分析福建省公立醫(yī)院政府采購及其內(nèi)控管理的實際情況。

1.分析方法。使用SPSS17.0、Excel等相關(guān)軟件進行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入、匯總，并進行數(shù)據(jù)綜合分析，在此基礎(chǔ)上制作風(fēng)險矩陣圖或其他更為直觀的柱狀圖等。

2.內(nèi)部控制現(xiàn)狀的結(jié)果分析。本次共發(fā)放調(diào)查問卷150份，回收問卷150份，經(jīng)過有效性篩查剔除3份無效問卷，有效回收比例為98%，對147份有效問卷結(jié)果進行統(tǒng)計分析如下。

（1）人員結(jié)構(gòu)。年齡情況，年齡≤35歲38人（占25.85%），36—45歲57人（占38.78%）;46—55歲38人（占25.85%）;56歲及以上14人（占9.52%）。學(xué)歷情況，大專及以下學(xué)歷24人（占16.33%），本科學(xué)歷99人（占67.35%），碩士研究生學(xué)歷23人（占15.65%），博士研究生及以上學(xué)歷1人（占0.68%）。

（2）從事政府采購相關(guān)工作年限。5年及以下62人（占42.18%），6—10年（含）43人（占29.25%），10—15年（含）24人（占16.33%），15年以上18人（占12.24%）。

（3）部門結(jié)構(gòu)。監(jiān)管部門人員44人（占29.93%），財務(wù)部門人員24人（占16.33%），采購需求科室人員56人（占38.1%），采購主管科室人員18人（占12.24%），主管采購的單位領(lǐng)導(dǎo)5人（占3.4%）。

3.被調(diào)查人員對本論題的了解程度。在本次調(diào)查中，18人（占12.24%）表示對公立醫(yī)院政府采購制度及相關(guān)工作非常熟悉;53人（占36.05%）表示比較熟悉;59人（占40.14%）表示基本了解;15人（占10.20%）表示僅了解一小部分;2人（占1.36%）表示完全不了解。

由此可見，無論是被調(diào)查人員的學(xué)歷和工作背景，以及對本論題的了解程度，都是較高的，據(jù)此得出的調(diào)查結(jié)果較為可信且具有一定價值。

（二）福建省三甲公立醫(yī)院采購制度及權(quán)責(zé)現(xiàn)狀

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有8.16%的受訪者表示所在單位尚無相關(guān)政府采購管理制度。但有超過47.6%的受訪者認(rèn)為單位對政府采購內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不足，仍有較大的改善空間。

采購權(quán)責(zé)方面，大多受訪者表示，其所在單位設(shè)有專門機構(gòu)或?qū)Ｈ藢Ｘ?zé)負(fù)責(zé)政府采購相關(guān)工作，采購崗位的職責(zé)權(quán)限也大多通過正式制度或會議紀(jì)要的方式予以明確，僅有22.44%的受訪者表示，其所在單位對政府采購崗位職責(zé)權(quán)限仍是基于口頭、習(xí)慣或不予任何明確。這說明福建省三甲醫(yī)院機構(gòu)總體設(shè)置較為規(guī)范，崗位職責(zé)權(quán)限也相對明確，但部分醫(yī)院對政府采購仍未充分予以重視。

（三）福建省三甲公立醫(yī)院采購管理現(xiàn)狀

三甲公立醫(yī)院采購管理分為檔案管理、驗收管理、合同管理、培訓(xùn)教育四方面內(nèi)容。約3.4%的受訪者表示未落實檔案管理的現(xiàn)象仍然存在，1.36%的受訪者表示其所在單位不進行履約驗收，4.08%的受訪者表示其所在單位的采購合同不進行會簽手續(xù)，當(dāng)前絕大多數(shù)三甲公立醫(yī)院對政府采購進行了管理，只是不同醫(yī)院間對這些管理活動執(zhí)行到位情況和落實細(xì)化的程度不同而已。培訓(xùn)教育方面，有20.41%的受訪者表示從未參加過政府采購相關(guān)培訓(xùn)，這可能與政府采購培訓(xùn)宣講不到位、政府采購培訓(xùn)受眾面較小、單位重視程度不夠、采購管理人員緊缺抽不出時間參加培訓(xùn)等原因有關(guān)。

（四）公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制風(fēng)險評估

本次問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果見表1。

三、福建省公立醫(yī)院政府采購的風(fēng)險成因與應(yīng)對

（一）風(fēng)險的成因分析

經(jīng)查閱相關(guān)文獻資料，并根據(jù)問卷結(jié)果對采購風(fēng)險進行成因分析與梳理，見表2。

（二）政府采購管理風(fēng)險的應(yīng)對舉措

公立醫(yī)院政府采購活動中，涉及的各方面角色主要包括：采購需求科室、采購歸口管理科室、采購監(jiān)管部門、財務(wù)部門、信息管理部門、人力部門、招標(biāo)代理機構(gòu)、合同歸口管理部門、專業(yè)律師團隊等。

根據(jù)風(fēng)險管理戰(zhàn)略的思想，針對13種政府采購業(yè)務(wù)流程風(fēng)險中的控制要點，落實風(fēng)險管理主要負(fù)責(zé)人，并選擇科學(xué)可行的風(fēng)險應(yīng)對措施，見表3。

四、公立醫(yī)院政府采購管理的優(yōu)化路徑

（一）加強制度建設(shè)，防范規(guī)避風(fēng)險

健全可行的管理機制是政府采購活動合法、有效的前提和基礎(chǔ)保障，要加強公立醫(yī)院政府采購管理，首先要從加強相關(guān)制度建設(shè)入手。一是明確采購機構(gòu)設(shè)置和崗位職責(zé)。建立科學(xué)的人事管理制度，綜合考慮專業(yè)能力和職業(yè)道德，擇優(yōu)錄取員工;建立科學(xué)、可行、有效的考核機制，保障政府采購管理活動的有效開展。明確部門崗位的職責(zé)。設(shè)置部門崗位時，要制定相應(yīng)的崗位職責(zé)制度，并傳達到位，保障管理活動真正落到實處。同時，對不相容崗位采取有效分離，通過崗位間的相互制衡，更好地發(fā)揮作用。二是設(shè)定采購規(guī)則及限定。應(yīng)充分重視制度的更新及學(xué)習(xí)，及時組織相關(guān)采購人員學(xué)習(xí)上級文件的新動態(tài)、新精神、新規(guī)定，結(jié)合醫(yī)院自身特性和發(fā)展需求，適時制定本單位科學(xué)、可行、適用的采購管理細(xì)則。三是嚴(yán)肅組織紀(jì)律，完善監(jiān)督機制。內(nèi)部審計最重要的價值是發(fā)現(xiàn)管理不足，以查促改、以改促變、以變促進，最終促進管理水平的提升。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視審計工作，確保其獨立性和權(quán)威性。各職能部門在工作中也應(yīng)改變對審計的認(rèn)識，從抵觸審計、淡漠審計到理解審計、主動接受審計，從而最大限度地發(fā)揮審計的作用。

（二）細(xì)化業(yè)務(wù)執(zhí)行，降低采購風(fēng)險

一是加強政府采購相關(guān)人員管理。在選擇采購崗位人選時，不僅要求其具有相關(guān)專業(yè)技能，而且要求其紀(jì)律嚴(yán)明、思想過硬。此外，員工的后續(xù)教育也很重要，要始終強化員工法律意識，及時更新員工的采購知識儲備，不斷提升員工的業(yè)務(wù)能力。上級主管部門也應(yīng)適時推出政府采購專項培訓(xùn)，增加政策宣講力度，通過線上、線下等多種培訓(xùn)方式，擴大培訓(xùn)的受眾面，使更多從業(yè)者及時準(zhǔn)確地理解采購政策，領(lǐng)會制度精神。在選擇造價代理機構(gòu)方面，招標(biāo)代理機構(gòu)的準(zhǔn)入需滿足招標(biāo)專業(yè)資質(zhì)要求，且對其有嚴(yán)格的考核評價程序，實行優(yōu)勝劣汰的淘汰機制。二是推進公立醫(yī)院政府采購信息化管理。公立醫(yī)院根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，研究開發(fā)出政府采購管理系統(tǒng)，借助信息化手段，實現(xiàn)全流程監(jiān)管。在執(zhí)行過程中應(yīng)進行適當(dāng)授權(quán)。按照各自崗位職責(zé)設(shè)定不同權(quán)限，避免出現(xiàn)越權(quán)越位、審批不到位等嚴(yán)重不合規(guī)現(xiàn)象。要加強日常安全維護。制定有效的應(yīng)急預(yù)案，定期檢查并維護信息系統(tǒng)，對員工進行信息培訓(xùn)，為公立醫(yī)院政府采購的管理活動保駕護航。

（三）依托專業(yè)團隊，轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險

一是引入招標(biāo)代理機構(gòu)，輔助規(guī)范招標(biāo)過程。選擇招標(biāo)代理機構(gòu)時，不僅要滿足招標(biāo)專業(yè)資質(zhì)要求，且要有嚴(yán)格的考核評價程序，采用優(yōu)勝劣汰機制對其從業(yè)行為進行規(guī)范約束。招標(biāo)代理機構(gòu)輔助進行招標(biāo)，使招標(biāo)工作更加客觀規(guī)范，一定程度上避免了采購人員專業(yè)性不足、缺乏獨立性等導(dǎo)致的招標(biāo)風(fēng)險。二是外聘專家進行論證、評審、驗收等工作，推進采購服務(wù)。從歷年的政府采購自查、巡查或通報中不難發(fā)現(xiàn)：項目可行性不足、招標(biāo)參數(shù)設(shè)置不科學(xué)、招標(biāo)方式選擇不當(dāng)、驗收把關(guān)不嚴(yán)等問題往往成為政府采購的通病。因此，在項目立項、招標(biāo)文件擬定、竣工驗收等環(huán)節(jié)，通過行業(yè)經(jīng)驗豐富專家的評審、評價意見，完善招標(biāo)文件內(nèi)容，嚴(yán)格進行竣工驗收，就能進一步規(guī)范招標(biāo)采購工作。三是引進律師團隊，對合同進行風(fēng)險把控。合同對于雙方當(dāng)事人都具有同等法律約束力，合同中條款繁多，對權(quán)責(zé)約定也非常具體，單純依靠非專業(yè)人士完成合同擬訂工作遠遠不夠，所以合同的訂立是一個復(fù)雜且專業(yè)性極強的事項。引進專業(yè)律師團隊，對采購合同進行嚴(yán)格把關(guān)很有必要，幫助醫(yī)院最大程度維護自身權(quán)益，規(guī)避采購合同中潛在的風(fēng)險并識別不平等條約，盡可能減少采購合同中的不可控風(fēng)險。

（四）加大監(jiān)督考核，有效監(jiān)控風(fēng)險

如果缺少有效的內(nèi)控監(jiān)督，公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的管理問題就無法徹底解決，因此可以探索全流程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)政府采購內(nèi)控活動存在的漏洞，提出應(yīng)對措施，從而保證公立醫(yī)院公信力不受影響，同時配合上級主管部門的監(jiān)管工作，積極展開采購自查和采購績效考核。

績效考核是政府采購內(nèi)控活動的重要組成部分，應(yīng)至少包括以下兩方面內(nèi)容：一是對醫(yī)院政府采購流程整體的績效考核。通過對公立醫(yī)院政府采購的全流程進行績效考核，可以對政府采購業(yè)務(wù)進行全面、有效的梳理，具體包括：是否嚴(yán)格遵照上級批復(fù)進行采購活動，包括采購方式、品種、數(shù)量及金額等。超預(yù)算、變更采購方式等情況是否報批后進行;是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定，實行合法合規(guī)的招投標(biāo)程序，是否將招標(biāo)事項主動對外公示公開;是否嚴(yán)格按照合同約定以及驗收規(guī)范，及時完成采購驗收;是否按照合同付款約定和進度，在約定的付款期限內(nèi)支付，并正確進行會計處理。二是對采購部門及采購人員進行績效考核。對采購部門的管理活動及采購人員進行業(yè)務(wù)考核，主要包括采購項目數(shù)，預(yù)算執(zhí)行率、項目完成周期、流標(biāo)廢標(biāo)率、有無違紀(jì)違規(guī)采購、有無投訴質(zhì)疑等內(nèi)容。在政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制中加入績效考核制度，可以使管理層了解并掌握本單位政府采購工作的現(xiàn)狀及工作中的缺點和短板，從而有針對性地改進工作和降低風(fēng)險。同時，通過績效考核促進工作思路的轉(zhuǎn)變、工作方法的改進和工作效率的提升。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，郵政編碼：350007，電子郵箱：283102569@qq.com）

主要參考文獻

王亞杰.XX高校政府采購內(nèi)控體系優(yōu)化研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)， 2018