李永東

一、引言

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要問題，是多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)首先是空間結(jié)構(gòu)的二元性以及經(jīng)濟(jì)總量的二元性。所謂空間結(jié)構(gòu)的二元性就是指城市為一個(gè)地區(qū)的中心區(qū)域，而鄉(xiāng)村為一個(gè)地區(qū)的周邊區(qū)域，城市地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)具有行政管轄和經(jīng)濟(jì)輻射作用。所謂經(jīng)濟(jì)總量的二元性就是指城市地區(qū)由于更加分化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了各類要素的高度集聚和高頻率循環(huán)，而鄉(xiāng)村地區(qū)則呈現(xiàn)低度要素集聚狀態(tài)和要素循環(huán)的遲緩狀態(tài)。由此，城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值總量存在很大差距，且產(chǎn)生了城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)福利方面的差距，主要是鄉(xiāng)村居民難以和城市居民一樣實(shí)現(xiàn)和分享有關(guān)經(jīng)濟(jì)福利。諸多事實(shí)證明，完全消除城鄉(xiāng)差距是不可能的，因?yàn)樗兄黧w擁有的資源是有限的，空間能夠提供的發(fā)展支撐是有限的，以及政府行為所能帶來的福利效應(yīng)也是有限的。改革開放以來，中國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣發(fā)生了要素向城鎮(zhèn)集中的過程，并出現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的分化現(xiàn)象。這個(gè)現(xiàn)象到現(xiàn)在為止仍然在持續(xù)推進(jìn)和擴(kuò)大。經(jīng)過40多年的改革開放特別是近10年的脫貧攻堅(jiān)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了很大變化。然而，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然是中國(guó)面臨的重大發(fā)展問題。為此，中國(guó)提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這實(shí)際上是農(nóng)村發(fā)展政策的一種延續(xù)?，F(xiàn)實(shí)操作中，有些政策的執(zhí)行并不利于城鄉(xiāng)要素循環(huán)，從而對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生一定不利影響。這就需要根據(jù)區(qū)域情況更加深刻地認(rèn)知和判斷城鄉(xiāng)要素循環(huán)和鄉(xiāng)村振興問題，從而著力有效降低各類政策執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)與偏差。

本文基于雙循環(huán)背景討論城鄉(xiāng)要素循環(huán)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系問題，以便為更加深入的探索和研究提供參考。城鄉(xiāng)要素循環(huán)是內(nèi)部循環(huán)或者國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要構(gòu)成部分，而要素循環(huán)過程則主要是市場(chǎng)化行為的作用。既然市場(chǎng)自發(fā)行為導(dǎo)致要素向城市的集聚，而如今動(dòng)用政府之手促進(jìn)要素向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，這是否是違背市場(chǎng)規(guī)律的呢？即政府行為和市場(chǎng)行為是否存在背離之處呢？這個(gè)問題比較復(fù)雜，在市場(chǎng)行為導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)嚴(yán)重發(fā)展差異的情景下，政府之手的介入具有現(xiàn)實(shí)必要性。事實(shí)上，市場(chǎng)行為更多導(dǎo)致一種城鄉(xiāng)之間的非均衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，而政府行為則能夠推進(jìn)相對(duì)均衡發(fā)展。當(dāng)然，即便要素向鄉(xiāng)村適度轉(zhuǎn)移能夠提高鄉(xiāng)村居民福利，仍然存在一些風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，探索和澄清有關(guān)鄉(xiāng)村振興和要素循環(huán)的理論基礎(chǔ)及各類現(xiàn)實(shí)問題十分重要，這也是本文寫作的基本出發(fā)點(diǎn)。

二、城鄉(xiāng)要素循環(huán)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系分析

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施既要促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，又要控制可能的風(fēng)險(xiǎn)，城鄉(xiāng)要素循環(huán)就成為關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果的重要評(píng)估內(nèi)容。要素循環(huán)可以通過市場(chǎng)行為進(jìn)行，但政府行為同樣可以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素循環(huán)，并且有利于降低市場(chǎng)化循環(huán)帶來的不良外部性。為避免過分糾結(jié)概念帶來的不便，這里不加區(qū)分地使用流動(dòng)和循環(huán)兩種表述，以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的區(qū)域間移動(dòng)。

1.城鄉(xiāng)要素循環(huán)狀況

城鄉(xiāng)要素循環(huán)主要是勞動(dòng)力和資本要素的循環(huán)。截至2019年，中國(guó)共有勞動(dòng)力77471萬人，其中，城鎮(zhèn)44247萬人，鄉(xiāng)村地區(qū)33224萬人。而在1979年，中國(guó)共有勞動(dòng)力40152萬人，其中城鎮(zhèn)9514萬人，鄉(xiāng)村30638萬人(1)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.stats.gov.cn，如無特別說明，下同。。40年來，勞動(dòng)力要素實(shí)現(xiàn)了向城鎮(zhèn)集聚過程，且東部地區(qū)的集聚程度明顯高于中西部地區(qū)。從產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員來講，1978年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員有28318萬人，第二、第三產(chǎn)業(yè)分別為6945萬人和4890萬人，而到了2019年，第一、二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員數(shù)量變化為19445萬人，21305萬人和36721萬人，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量占絕大比例且主要集聚在城市區(qū)域。因此，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力循環(huán)主要是一個(gè)向城市相對(duì)集聚的過程。盡管近年來也出現(xiàn)一些返鄉(xiāng)就業(yè)人員，但他們?cè)谡麄€(gè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量中占據(jù)的比例較低。資本要素也快速向城市集聚，并呈現(xiàn)區(qū)域間分化狀態(tài)。以固定資產(chǎn)投資為例，1981年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為961億元，其中城鎮(zhèn)為711.1億元；到了2019年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為560874.30億元，其中城鎮(zhèn)為551478.00億元。

不管是勞動(dòng)力要素還是資本要素，它們都在城市區(qū)域內(nèi)部呈現(xiàn)較快的循環(huán)和流動(dòng)趨勢(shì)，而在鄉(xiāng)村地區(qū)則呈現(xiàn)靜滯、抽離以及由此產(chǎn)生的內(nèi)部循環(huán)不足的問題。要素?cái)?shù)量相對(duì)減少和循環(huán)不足進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。以居民消費(fèi)水平為例，1978年城鎮(zhèn)居民消費(fèi)為393元，農(nóng)村居民消費(fèi)為139元；到了2019年，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)為36218元，農(nóng)村居民消費(fèi)為14878元。盡管農(nóng)村居民消費(fèi)水平有所提升，但仍然呈現(xiàn)和城鎮(zhèn)居民差距較大的情形。在很大程度來說，鄉(xiāng)村和城市的差距是要素循環(huán)與流動(dòng)導(dǎo)致的，而這種循環(huán)與流動(dòng)之所以發(fā)生，是由強(qiáng)大的市場(chǎng)主體力量推動(dòng)，當(dāng)然也與政府的宏觀管理有一定關(guān)系。

2.要素集聚及流動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制

人口及勞動(dòng)力要素遷移是認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要切入點(diǎn)。由于人口向城鎮(zhèn)集中的趨勢(shì)沒有根本性變化，但城鎮(zhèn)顯然又不能吸納全部人口，所以必然有部分人口長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村居住和發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和基本前提便是鄉(xiāng)村地區(qū)必須保留一定數(shù)量規(guī)模的要素，包括勞動(dòng)力、技術(shù)和資本等要素。鄉(xiāng)村地區(qū)由于地域廣闊，人口分布較為分散，難以真正高效率利用各類資源，包括土地等資源。

因此，鄉(xiāng)村振興需要通過人口等要素的適度集聚來實(shí)現(xiàn)各類要素的高效利用，從而實(shí)現(xiàn)相對(duì)優(yōu)化的城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村地區(qū)同樣存在要素規(guī)模性集聚的現(xiàn)象，當(dāng)前主要是集聚到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的區(qū)域。鄉(xiāng)村要素的空間集聚能夠強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)部的要素循環(huán)和流動(dòng)性，從而降低鄉(xiāng)村要素價(jià)值減損和低效率使用的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮正向推進(jìn)作用。在市場(chǎng)作用有限背景下，政府有必要通過消除更多體制性因素促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)要素集聚和城鄉(xiāng)要素的良性循環(huán)，從而改善城鄉(xiāng)居民實(shí)際福利差距擴(kuò)大的局面。不過，這個(gè)過程具有內(nèi)在復(fù)雜性，各地需要從實(shí)際出發(fā)，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、社區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境改善等方面切實(shí)找到通過要素循環(huán)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的抓手。在具備條件的地區(qū)，進(jìn)行城市要素和鄉(xiāng)村要素的對(duì)接有助于提升城鄉(xiāng)居民實(shí)際福利。

三、“雙循環(huán)”背景下城鄉(xiāng)要素循環(huán)的主要內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)控制

1.“雙循環(huán)”提出背景

“雙循環(huán)”就是指經(jīng)濟(jì)要素的國(guó)內(nèi)循環(huán)和國(guó)際循環(huán)兩大循環(huán)。實(shí)際上，自從世界經(jīng)濟(jì)一體化程度加深以來，“雙循環(huán)”一直沒有停止過，不過在不同階段兩個(gè)循環(huán)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模等存在差異〔1-2〕。國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)循環(huán)對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展都十分必要，但都存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性。因此，要實(shí)現(xiàn)“雙循環(huán)”的預(yù)期增長(zhǎng)與發(fā)展目標(biāo)，就需要優(yōu)化兩個(gè)循環(huán)的結(jié)構(gòu)，著力降低兩個(gè)循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

在國(guó)際環(huán)境不確定的背景下，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)成為降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)的重要選擇。然而，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)大循環(huán)的任務(wù)和目標(biāo)在短期和長(zhǎng)期應(yīng)該有所不同，即短期內(nèi)應(yīng)該通過強(qiáng)化消費(fèi)來促進(jìn)要素循環(huán)，這就需要政府通過實(shí)施更加積極的財(cái)政政策等改變收入分配結(jié)構(gòu)，同時(shí)對(duì)一些領(lǐng)域的低效能投資進(jìn)行控制；長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)該通過投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)一步提升一些產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，以便應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的變化〔3〕。

2.城鄉(xiāng)要素循環(huán)的主要內(nèi)容

一是人口與勞動(dòng)力城鄉(xiāng)循環(huán)。所謂人口與勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)循環(huán)就是指進(jìn)一步吸引農(nóng)村人口向城市集聚以及農(nóng)村內(nèi)部的人口向具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)區(qū)域集聚，從而降低人口及勞動(dòng)力生存與發(fā)展的成本，優(yōu)化城鄉(xiāng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。此外，部分從城鎮(zhèn)流動(dòng)到鄉(xiāng)村的人口和勞動(dòng)力也屬于城鄉(xiāng)要素循環(huán)的范圍。

二是產(chǎn)業(yè)資本城鄉(xiāng)循環(huán)。產(chǎn)業(yè)資本是一個(gè)更加廣義的財(cái)富概念，是參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要要素。事實(shí)證明，產(chǎn)業(yè)資本存在顯著的區(qū)域性集聚、轉(zhuǎn)移和抽離等現(xiàn)象，這是導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距及居民福利差距的原因之一。在鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等改善條件下，存在一些產(chǎn)業(yè)資本從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動(dòng)的現(xiàn)象，這能夠在一定程度上對(duì)沖資本向城鎮(zhèn)集中的風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)之間良好的產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)特別是社會(huì)資本在鄉(xiāng)村內(nèi)部的循環(huán)能夠較好地提高農(nóng)民收入，從而為鄉(xiāng)村振興做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

三是自然要素城鄉(xiāng)循環(huán)。土地、水、礦物、林草等資源也存在城鄉(xiāng)循環(huán)問題，或者說主要是要素價(jià)值循環(huán)的問題。不過，這些要素價(jià)值的循環(huán)和產(chǎn)業(yè)資本的循環(huán)存在相關(guān)性，即產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)帶動(dòng)了一些自然要素的循環(huán)。多年來，由于城市區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及政府公共行動(dòng)等因素，這些要素的價(jià)值主要被城市居民分享。以水資源為例，鄉(xiāng)村地區(qū)的水資源一般能夠在城市區(qū)域形成集聚，這種集聚讓城市能夠以相對(duì)較低成本使用水資源。

四是其他要素城鄉(xiāng)循環(huán)。技術(shù)、信息等要素也存在城鄉(xiāng)循環(huán)問題。一般來說，農(nóng)村地區(qū)更多使用相對(duì)滯后的技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，且存在信息流動(dòng)性較低的現(xiàn)象。并且，城市主體通過提高技術(shù)性產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格等對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)造成一定擠壓效應(yīng)，這是通過壟斷性服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的。

3.城鄉(xiāng)要素循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)控制

不管是政府行為還是市場(chǎng)行為都有一定的風(fēng)險(xiǎn)，且很多風(fēng)險(xiǎn)是相關(guān)主體不能控制的，也不能及時(shí)彌補(bǔ)損失。風(fēng)險(xiǎn)及其損失的產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的信息不對(duì)稱及各類主體間的委托代理成本等有關(guān)，也與其他不確定因素有關(guān)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，城鄉(xiāng)要素循環(huán)中存在的風(fēng)險(xiǎn)主要是：

一是氣候與環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)。盡管鄉(xiāng)村地區(qū)人口在減少，但是城鄉(xiāng)人口總量仍然在增加，這增加了能源等方面的消費(fèi)，對(duì)氣候與環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)加劇也具有一定作用。截至2019年，中國(guó)能源消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到487000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這個(gè)數(shù)量相當(dāng)于糧食產(chǎn)量的8倍以上。能源消費(fèi)是造成溫室氣體排放增加的重要因素，一些地區(qū)生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)資源的減少可能會(huì)加劇這方面的風(fēng)險(xiǎn)。而鄉(xiāng)村生態(tài)資產(chǎn)的減少可能和城市地區(qū)消費(fèi)更多生態(tài)性產(chǎn)品(比如原木及木炭等)有關(guān)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能體現(xiàn)在碳中和目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本較高，以及氣候變化對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束等方面。為此，需要對(duì)那些具有潛在氣候與環(huán)境變化帶來風(fēng)險(xiǎn)的要素流動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和規(guī)制，對(duì)有些行業(yè)進(jìn)行跟蹤性研究和預(yù)判，以便為制定政策提供依據(jù)。

二是公共資源及公共資金耗散風(fēng)險(xiǎn)。公共資源和公共資金耗散是政府治理能力弱化和公信力損失的一個(gè)重要體現(xiàn)，是民眾及有關(guān)主體實(shí)際福利的損失。多年來的扶貧項(xiàng)目實(shí)施顯示，一些項(xiàng)目存在借助社會(huì)資本與財(cái)政資金合作名義套取財(cái)政資金的情況，其他涉農(nóng)資金同樣存在類似的問題。2017年扶貧政策措施落實(shí)和扶貧資金管理使用情況中，國(guó)家審計(jì)署共查出違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)、管理不規(guī)范等問題金額39.75億元，占抽審資金的6.35%(2)人民日?qǐng)?bào)，“145個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果公布”，2018-07-02。。此外，公共資源特別是林地、礦產(chǎn)等資源存在枯竭的風(fēng)險(xiǎn)，以及由此可能引發(fā)其他更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)資本的過度介入有一定關(guān)系。

三是部分居民返貧風(fēng)險(xiǎn)。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大背景下，一些鄉(xiāng)村地區(qū)由于內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)以及外部沖擊等因素導(dǎo)致的返貧風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。一些項(xiàng)目對(duì)于資產(chǎn)資源的整合可能讓一些人口和農(nóng)戶陷入貧困狀態(tài)，或者降低他們的直接福利，因?yàn)樵谶@些項(xiàng)目中一些居民可能沒有分享到必要的紅利或收益〔4〕。

四是威脅和影響可持續(xù)發(fā)展的其他風(fēng)險(xiǎn)。要素循環(huán)中可能存在一些要素集聚到一些區(qū)域而導(dǎo)致一些區(qū)域存在比較優(yōu)勢(shì)喪失和自我造血能力降低的問題。這些風(fēng)險(xiǎn)需要統(tǒng)籌要素整合等進(jìn)行控制。一些地區(qū)由于資源耗散以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)缺乏增長(zhǎng)等，導(dǎo)致要素提前抽離等風(fēng)險(xiǎn)。比如，一些自然水土組合較差的區(qū)域存在社會(huì)資本抽離的風(fēng)險(xiǎn)。

四、優(yōu)化城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的公共政策

政府公共政策對(duì)降低風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用，但前提是公共政策的制定和執(zhí)行必須具有前瞻性和操作性。因此，將公共政策納入城鄉(xiāng)要素循環(huán)評(píng)價(jià)體系非常必要。政府能夠動(dòng)用的政策主要是財(cái)政、金融、土地、稅收和人口及戶籍管理等方面。為了優(yōu)化城鄉(xiāng)要素循環(huán)流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以上政策有些需要延續(xù)和穩(wěn)定現(xiàn)有的基本內(nèi)容，有些則需要根據(jù)情況做出調(diào)整。

1.著力完善能夠提升農(nóng)民實(shí)際福利的土地政策

土地是城鄉(xiāng)居民財(cái)富目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要要素之一。農(nóng)村土地政策改革和執(zhí)行應(yīng)充分尊重農(nóng)民主體地位、現(xiàn)有利益格局和生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)律。要通過更加清晰完整的產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)要素流動(dòng)，進(jìn)一步激活農(nóng)村土地要素價(jià)值，降低集體土地交易成本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)交易一體化。支持并保護(hù)一定范圍的宅基地交易，盤活閑置宅基地資源。在國(guó)土空間規(guī)劃中，要著力通過要素集聚優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮土地的生活、生態(tài)和生產(chǎn)價(jià)值。對(duì)于條件特殊的地區(qū)，適度提高土地生態(tài)化價(jià)值，通過提高農(nóng)村地區(qū)生態(tài)資產(chǎn)存量對(duì)沖城市化導(dǎo)致的生態(tài)資產(chǎn)減損風(fēng)險(xiǎn)。

2.通過創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式促進(jìn)城鄉(xiāng)要素循環(huán)利用

當(dāng)前，要強(qiáng)化各類項(xiàng)目財(cái)政資金合力，特別是財(cái)政專項(xiàng)資金使用要加大整合力度，允許和鼓勵(lì)地方政府結(jié)合實(shí)際將歸口管理的資金進(jìn)行基于長(zhǎng)期發(fā)展優(yōu)化的統(tǒng)一安排。探索財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性使用機(jī)制，對(duì)有助于要素循環(huán)效率提升的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，以便降低財(cái)政資金的耗散風(fēng)險(xiǎn)。提升人力資源開發(fā)方面的財(cái)政資金使用，給予鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生等群體更多職業(yè)技能培訓(xùn)和發(fā)展方面的支持。鼓勵(lì)水土綜合治理資金的優(yōu)化使用，對(duì)顯著提高土地生態(tài)價(jià)值的項(xiàng)目的主體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

3.增強(qiáng)金融政策對(duì)城鄉(xiāng)要素循環(huán)的服務(wù)支持力度

鼓勵(lì)具備條件的金融企業(yè)直接支持農(nóng)村扶貧和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)。繼續(xù)給予農(nóng)民在就業(yè)、求學(xué)、創(chuàng)業(yè)等方面更多金融政策支持。研發(fā)具有現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制能力的保險(xiǎn)產(chǎn)品，并降低種植大戶等主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。適度引導(dǎo)具備條件的農(nóng)民以一定形式持有金融類資產(chǎn)，并進(jìn)行投資等經(jīng)濟(jì)行為。

4.以城鄉(xiāng)居民實(shí)際福利更加均衡化為重點(diǎn)優(yōu)化社會(huì)保障政策

適度提高農(nóng)村地區(qū)居民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障政策，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)相對(duì)均衡的社會(huì)保障能力。提高農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障以便刺激居民消費(fèi)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。我國(guó)已經(jīng)如期實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)，有必要制定更加具有廣泛覆蓋性的救濟(jì)救助政策，避免鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的福利出現(xiàn)嚴(yán)重分化。對(duì)長(zhǎng)期堅(jiān)守農(nóng)村工作崗位且對(duì)農(nóng)村發(fā)展具有重要基礎(chǔ)支撐作用的群體(如醫(yī)生、教師及其他技術(shù)人員等)，可以考慮實(shí)施相對(duì)優(yōu)厚的特殊社會(huì)保障政策，比如適度增加醫(yī)療報(bào)銷比例等。

5.以尊重勞動(dòng)力及人口自發(fā)選擇為主要導(dǎo)向制定人口流動(dòng)政策

一是制定更多有利于人口及勞動(dòng)力要素流動(dòng)的政策措施。除了特大城市外，一般城市不應(yīng)該限制人口流入，也不應(yīng)該限制城市人口遷移到農(nóng)村地區(qū)。二是對(duì)人口增長(zhǎng)顯著降低的區(qū)域?qū)嵤┥?lì)政策。比如，出現(xiàn)人口嚴(yán)重老齡化的不少地區(qū)，需要根據(jù)區(qū)域人口結(jié)構(gòu)具體情況放開人口控制政策，以便為發(fā)展提供持續(xù)的人力資源保障。三是優(yōu)化戶籍管理機(jī)制設(shè)計(jì)。城市區(qū)域應(yīng)持續(xù)改進(jìn)積分制等具體政策執(zhí)行效能，為人口遷移和流動(dòng)提供更多便利。

6.著力優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口方面的國(guó)際貿(mào)易管理政策

一是改善配額管理等政策設(shè)計(jì)，對(duì)具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出口實(shí)施更加優(yōu)惠的稅費(fèi)減免等政策，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)力。二是通過規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等降低標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通成本，以便獲得國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。三是嚴(yán)格控制進(jìn)口農(nóng)作物品種基因等方面的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家種子安全。

7.通過技術(shù)化方式對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)進(jìn)行精細(xì)化管理

公共管理應(yīng)通過技術(shù)化方式著力降低城鄉(xiāng)要素循環(huán)的整體風(fēng)險(xiǎn)。比如，在生態(tài)資產(chǎn)方面，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的生態(tài)資產(chǎn)清查應(yīng)加快開展，以便切實(shí)掌握生態(tài)資產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量和價(jià)值等基礎(chǔ)信息。發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)碳市場(chǎng)建立和監(jiān)測(cè)等方面的指導(dǎo)作用。此外，還需要通過一定機(jī)制設(shè)計(jì)降低公共管理的成本，提高技術(shù)化管理比例。

8.著力通過正規(guī)化治理降低城鄉(xiāng)要素循環(huán)的其他各類風(fēng)險(xiǎn)

信息化方式為正規(guī)化治理提供了重要的技術(shù)支撐。具備條件的農(nóng)村社區(qū)可以探索和城市社區(qū)同樣的正規(guī)化治理結(jié)構(gòu)和體系，通過更加統(tǒng)一化的信息平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村事務(wù)公開以及提高民主決策能力。要著力消除宗族勢(shì)力和農(nóng)村黑惡勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的干預(yù)和破壞。