戴小冬

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出鄉(xiāng)村振興按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路分類推進，不搞“一刀切”。2019年，中央農辦等5部門聯(lián)合印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》(農規(guī)發(fā)〔2019〕1號)明確將縣域村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護及搬遷撤并四類，其中搬遷撤并類村莊指生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)，因重大項目建設需要搬遷以及人口流失特別嚴重的村莊。我國重點發(fā)展集聚提升、城郊融合、特色保護三類村莊，公共設施優(yōu)先向這三類村莊進行配套。搬遷撤并類村莊大多處于我國偏遠地區(qū)，是我國治理場域的“最后一公里”，關系到我國全面依法治國的實現及治理現代化的進程。筆者通過對湘西小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊的田野調查，運用中國特色法治理論，將搬遷撤并類村莊置于“三治結合”(即自治、法治和德治相結合)治理場域中進行研究，力圖觸摸當代中國鄉(xiāng)村建設中的治理脈絡，探索當下我國搬遷撤并類村莊社會秩序重構路徑。

一、湘西小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊的基本狀況

小溪片區(qū)位于湖南省湘西土家族苗族自治州永順縣的東南部，地處武陵山脈西北與鄂西山地交界處，現有10個行政村，83個村民小組，102個自然村，2368戶人家，總人口8718人(1)數據來源：湖南省湘西土家族苗族自治州永順縣小溪鎮(zhèn)人民政府辦公室。，2001年被批準為國家級原始次生林自然保護區(qū)。小溪片區(qū)是湘西州地理位置最偏遠的地方，素有“永順的西藏、湘西的盲腸”之稱。該片區(qū)生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)，因地處國家自然保護區(qū)內而需要搬遷，屬典型的搬遷撤并類村莊。

按照我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，搬遷撤并類村莊在進一步的發(fā)展中，需要通過易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農村集聚發(fā)展搬遷等方式予以搬遷撤并。小溪片區(qū)村莊的搬遷方式主要有村民自主搬遷、庫區(qū)移民搬遷、易地扶貧搬遷。據統(tǒng)計，近十年村民自主搬遷168戶450余人，2012年庫區(qū)生態(tài)移民搬遷130余戶380余人，2016年開始啟動易地扶貧搬遷工程。移民搬遷工程實施年限為5年(2016年至2020年)，計劃從小溪片區(qū)內向保護區(qū)外實施移民搬遷2198戶7767人，其中，在芙蓉鎮(zhèn)永順經開區(qū)安置1315戶4768人，在靈溪鎮(zhèn)溪州新城安置292戶1093人，在長官鎮(zhèn)集坪居委會、回龍、毛坪等地就近搬遷安置402戶1245人，其他分散轉移安置189戶661人。從實際運行的情況看，2016年搬遷348戶1041人，2017年搬遷388戶1323人，2018年搬遷475戶1657人，2019年搬遷497戶1826人，2020年搬遷490戶1920人。近五年來小溪片區(qū)各村莊搬遷撤并詳細情況如表1所示。

表1 2016-2020年小溪片區(qū)村莊搬遷撤并情況表 單位：戶、人

從表1可知，小溪片區(qū)現戶籍登記居民1244戶4545人，實際常住小溪片區(qū)居民680余戶2600余人，還有一部分搬遷到新安置區(qū)的村民經常留住在老村，無法統(tǒng)計準確數字。小溪片區(qū)村莊屬于非整體性搬遷，按照國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，搬遷撤并必須尊重農民意愿并經村民會議協(xié)商同意，不得強制農民搬遷和集中上樓。一部分農戶不愿意搬遷，一部分搬遷戶建新留舊，搬進新安置房不拆老房子，不退老宅基地，日常生活仍處于老村和新安置區(qū)之間，有的甚至將新安置房出租或者賣掉，重新回到老村生活。這就意味著小溪片區(qū)村莊短期內不會整體消失，也許永遠也不會消失。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，搬遷撤并類村莊并未被納入現代村莊的發(fā)展形態(tài)，從而導致村莊命運的不確定性，此類村莊的前景已經成為一個大問題〔1〕。

二、小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊“三治結合”秩序現狀

相較于集聚提升、城郊融合和特色保護類村莊，小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊處于“被遺忘的角落”，村莊的自治、法治和德治秩序面臨危機。

1.自治秩序的困頓

“三治結合”中的自治秩序是指村民自治所生成的鄉(xiāng)村社會秩序。村民自治是指村民及其自治組織根據相關法律的規(guī)定，制定自治章程，采取民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，對本村公共事務和公益事務實行自我管理、自我服務和自我教育的鄉(xiāng)村治理模式。小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊的村民自治呈現出主體缺失、客體消減及自治組織懸浮化狀態(tài)。

村民自治主體指依法享有自治權利和承擔自治義務的人〔2〕。村民自治的主體是村民個體，村民通過村民大會或者村民代表大會以民主的方式進行自我管理、自我教育和自我服務。小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊的村民自治主體在地域結構和思想意識方面都呈原子化離散，具體表現為：一部分村民不離土也不離鄉(xiāng)，仍然依靠傳統(tǒng)農業(yè)生活在世代生存的深山老林；一部分村民離土不離鄉(xiāng)，雖然居住在本村，但不以種地為生活來源，而是進行加工、旅游等其他產業(yè)；一部分村民離鄉(xiāng)不離土，這部分村民是指易地扶貧搬遷的村民，他們在政府的資助下搬離原來的村莊，統(tǒng)一住進新的安置區(qū)，但他們的戶口和土地仍然留在老村，土地仍然是他們生活的基本保障；一部分村民離土又離鄉(xiāng)，除了戶口在本村，人已經徹底搬離村莊。村民的原子化分散導致村民會議很難召開，呈現出主體不在場的現象。不離土也不離鄉(xiāng)的村民大多是老弱病殘之人，他們不具備主動參與自治的能力，很少有人關注自己在村民自治中的權利和義務。離鄉(xiāng)不離土的新安置區(qū)村民遠離老村不方便參加村民會議。離土又離鄉(xiāng)的村民不方便也不愿意參加村民會議。

村民自治客體指村民自治法律關系主體之間權利和義務指向的對象，即村域范圍內的公共事務和公益事務(簡稱“村務”)。根據《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治的事項主要有：村民委員會的選舉和罷免；應由村民會議討論決定的事項；村民的公共事務和公益事業(yè)；村民自治章程和村規(guī)民約的制定；村精神文明建設等。小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊發(fā)展處于滯后狀態(tài)，公共設施落后，10個行政村有7個村不通公路，整個保護區(qū)只有唯一一條公路，道路不通嚴重影響了村民的生產生活。各種鄉(xiāng)村開發(fā)項目很少進入搬遷撤并類村莊，村莊呈現出“流出型衰敗”，人口基本上是凈流出。人口的減少和不穩(wěn)定導致村莊的公共事務和公益事業(yè)減少。值得注意的是，小溪片區(qū)是一種長期性的“隨機抽離”式搬遷，并非一次性整體搬遷。這種搬遷模式導致村莊共同體的地域紐帶被割斷，一個村被分離成兩部分，即老村和新安置區(qū)。地域紐帶是村莊共同體的核心，地域紐帶的斷裂引發(fā)村莊的人口、利益、文化、情感等網絡斷開，村域范圍內的公共事務和公益事務也隨之減少。

村民委員會是村民自治的組織機構，小溪片區(qū)村莊的村民委員會在地理空間和職能方面都呈現出懸浮化狀態(tài)。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治的地域范圍是行政村域，村民委員會的辦公場地(村部)坐落于本村。搬遷撤并類村莊的村域范圍被割裂為老村和新安置區(qū)兩個部分，村域空間范圍被割裂，導致村部無處安放，如表1所示的小溪片區(qū)10個村有5個村的村部已經搬遷至新安置區(qū)。村莊的地域空間隔離，使很遠之外的村民委員會難以了解村民的基本情況，導致村民委員會與單個農戶關系脫節(jié)，嚴重削弱了村民自治的組織體系和治理能力。第一書記和扶貧干部的入駐，使村民自治組織趨于行政化，村民委員會的本職工作應該是代表村民進行村莊的公共事務和公益事業(yè)的自治，但在“鄉(xiāng)政村治”的體制下，村民委員會對于村務和政務經常不分，更多的是實施政府的行政委托事務，而政務不屬于村民自治的客體，這種狀況脫離了建立村民自治制度的初衷。

2.法治秩序的缺失

法治秩序是指以我國現行的法律規(guī)范為依據并且符合法治價值要求的社會秩序，它是現代社會的根本秩序。法治秩序之“法”在不同的歷史背景下呈現出不同樣態(tài)，“三治結合”中法治的“法”是狹義上的概念，僅指在國家層面上制定或認可的法律法規(guī)，不包括民間法、民族習慣法、村規(guī)民約、民間信仰、民俗民風等各種鄉(xiāng)土社會規(guī)范。

我國雖已出臺《鄉(xiāng)村振興促進法》，對鄉(xiāng)村振興進行全局性、系統(tǒng)性的法律保障，但《鄉(xiāng)村振興促進法》屬于典型的促進法，在責任制度的設定上不同于民法中的民事責任，也不同于其他行政法中的行政責任，而是通過黨的領導地位、行政管理體制的層級約束、人民代表大會的監(jiān)督約束等保障法律的實施。當前，我國對搬遷撤并中不斷出現的新問題，沒有專門的法律規(guī)定，大多數是援引房屋拆遷等有關條例，缺乏一部專門規(guī)范搬遷撤并的法律，導致農民對搬遷撤并沒有一個規(guī)范的制度認同，從而延緩了農村房屋拆遷的進程，影響著搬遷撤并類村莊的社會秩序。地方政府在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務領域的社會保障法律保障制度也不完善，沒有充分體現搬遷撤并類村莊的實際情況以及村民的利益需求，造成制度供給渠道的阻塞。

鄉(xiāng)村執(zhí)法是指鄉(xiāng)村執(zhí)法機關及執(zhí)法人員為了實現國家管理農業(yè)、農村和農民社會事務的目的，依照法定職權和法定程序，執(zhí)行鄉(xiāng)村法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的農村事務采取措施并影響權利義務的行為〔3〕。一直以來，小溪片區(qū)村莊大多處于“空巢”狀態(tài)，人口流失嚴重，執(zhí)法人員少且素質不高造成執(zhí)法水平低下；執(zhí)法監(jiān)督不規(guī)范，權威性不高，監(jiān)督效果不佳。近年來，我國對搬遷撤并類村莊扶貧力度大、項目廣、補貼多，在政策執(zhí)行過程中，由于缺乏執(zhí)法監(jiān)督機制，容易導致基層行政權力和村干部“微權力”腐敗，搬遷撤并類村莊容易成為權力尋租與腐敗發(fā)生的重災區(qū)。

鄉(xiāng)村司法是指基層人民法院或者其派出機構人民法庭運用法律處理鄉(xiāng)村糾紛的專門活動。人民法庭是鄉(xiāng)村司法的基本載體，是“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的“最后一公里”?，F代司法是以國家權力的身份植入鄉(xiāng)村社會的專業(yè)活動，小溪片區(qū)村莊地處偏遠地區(qū)，村民的日常生活仍然受傳統(tǒng)倫理道德和人情禮節(jié)的約束，村民對司法有一定的距離感和疏遠感。村民對現代司法存在不信任感，信訪不信法，司法信用度低。村莊傳統(tǒng)糾紛解決方式逐漸衰退，傳統(tǒng)微觀權力并未完全消失，新型鄉(xiāng)村微觀權力尚未完全形成，司法下鄉(xiāng)遭遇阻礙，鄉(xiāng)村司法難以得到真正的建立和運行，特別是對于偏遠落后的搬遷撤并類村莊，司法服務人民群眾的“最后一公里”仍然不夠通暢。

3.德治秩序的衰落

德治即以德治理社會。以德治理社會的基本思路是按照社會道德規(guī)范制定人們內在遵守的道德準則，進而以道德準則約束人們的社會行為，建構社會秩序〔4〕。小溪片區(qū)搬遷撤并類村莊的傳統(tǒng)德治秩序衰落，存在村規(guī)民約沒有充分發(fā)揮德治功能以及鄉(xiāng)村精英俘獲現象等問題。

傳統(tǒng)道德規(guī)范是在村莊共同體內部自發(fā)而形成的一種內生秩序資源，土地、農業(yè)及農民是傳統(tǒng)道德秩序形成的共同體基礎。土地是傳統(tǒng)德治秩序生存的硬件，農民的人生理想、道德指引和評價都與土地緊密相關。小溪片區(qū)村民的離土化導致村莊共同體的土地紐帶斷裂，附著于土地上的道德秩序也日漸式微。農業(yè)是農村道德文化的底色和本色，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)德治秩序是在長期的農耕文明歷史發(fā)展進程中逐步形成的以家風家訓、村規(guī)民約、習俗習慣和民間信仰等為基本內容的道德規(guī)范形態(tài)。搬遷撤并導致傳統(tǒng)農業(yè)不再是村民賴以生存的主要方式，承載著農耕文明的傳統(tǒng)德治秩序也因傳統(tǒng)農業(yè)的消失而瓦解。農民是傳統(tǒng)村莊德治秩序的主體，隨著農民“離土”時代的到來，傳統(tǒng)意義上的“農民”轉變?yōu)椤按迕瘛?，這些“村民”越來越遠離傳統(tǒng)道德的約束。未“離土”的老一代農民身上雖然留存著傳統(tǒng)道德文化的基因，但他們因無法適應現代市場經濟社會的發(fā)展，已淪為鄉(xiāng)村共同體的邊緣人物，不能在鄉(xiāng)村道德生活領域充分發(fā)揮作用〔5〕。搬遷撤并類村莊因缺少傳承和弘揚優(yōu)良道德文化傳統(tǒng)的行為主體，歷史積淀下來的鄉(xiāng)土道德文化日趨黯然，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中重人情、重互惠和重關懷的美德逐漸淡化，鄰里之間守望相助、扶弱濟貧的緊密型鄉(xiāng)村倫理關系面臨解體〔6〕。

村規(guī)民約有傳統(tǒng)和現代之分，傳統(tǒng)村規(guī)民約指鄉(xiāng)土社會中由村莊權力主導、全體鄉(xiāng)民共同約定和遵守，并以公共輿論的力量和村莊權力保證實施的道德行為規(guī)范?，F代村規(guī)民約指在國家公權力的領導或指導下，鄉(xiāng)村居民們共同商討制定的不違反國家法律和政策、體現社會主義核心價值觀并適合本村傳統(tǒng)道德文化的行為規(guī)范〔7〕。現代村規(guī)民約兼具“官方”和“民間”雙重性質，其內容既包含我國法律政策規(guī)定的相關內容，也包含本土道德規(guī)范方面的內容，是國家法規(guī)與村莊傳統(tǒng)道德規(guī)范融合的結晶，承載著新時期鄉(xiāng)村振興法治和德治雙重功能?，F代村規(guī)民約是村民們的道德綱領、價值觀反映和自我管理的機制，也是村民自己的法律和道德遵循。目前許多集聚提升、城郊融合、特色保護類村莊利用村規(guī)民約進行鄉(xiāng)村治理取得良好的成效，而小溪片區(qū)村莊因為傳統(tǒng)村莊共同體的瓦解，部分村規(guī)民約處于形式化狀態(tài)。在村規(guī)民約的制定上，因為村民的碎片化居住以及權利意識淡薄，沒有充分聽取全體村民的意見，某些村規(guī)民約成為應付上級檢查的虛置性規(guī)約。村規(guī)民約的形式化一定程度上挫傷了村民自治的積極性，降低了村民對村規(guī)民約的認同感，難以發(fā)揮其應有的道德規(guī)范約束作用。

鄉(xiāng)村精英俘獲是指在經濟能力、血緣聲望、體制身份及社會地位等方面占據優(yōu)勢的鄉(xiāng)村人群，對國家輸入鄉(xiāng)村的公共資源進行分割、擠占的行為。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國家權力下沉到農村基層，村干部作為連接國家政策與村民之間的橋梁參與村莊的治理工作，在落實政策和村民對接過程中擁有一定自由裁量空間，由此可能產生精英俘獲風險。小溪片區(qū)村莊的整體發(fā)展處于停滯狀態(tài)，傳統(tǒng)能人治理的村莊政治模式趨于解體，經濟萎縮，人口稀少且呈碎片化居住，因而小溪片區(qū)村莊的精英俘獲主要發(fā)生于村莊內的個別村干部身上。

三、搬遷撤并類村莊“三治結合”秩序重構

“三治結合”是我國轉型時期解決鄉(xiāng)村治理問題的新方略，中央指出要充分利用傳統(tǒng)治理資源，探索黨組織領導下的“三治結合”新路徑、新模式，并將“三治結合”確定為加強法治鄉(xiāng)村建設的基本策略。搬遷撤并類村莊應以“三治結合”進行秩序重構，實現村莊、國家和社會三種力量有機對接，構建村莊社會新秩序。

1.完善村民自治制度體系

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》指出，要堅持自治為基，健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。村民自治關系著國家治理有效的實現，國家權力進入鄉(xiāng)村是以村民自治為依托的。因此，應擴大村民自治的主體，改革村民自治組織，實現村民自治制度建設的現代化轉型。

村民自治的主體是村民自治法律制度的基本要素。按照我國現有法律，村民自治的主體是村民，但對于何為村民，我國《憲法》和《村民委員會組織法》及相關法規(guī)政策中都沒有作出明確規(guī)定，實踐中主要根據戶籍所在地作為取得本村村民資格的標準。當代鄉(xiāng)村是開放性的，隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的改革和人員流動的加速，具有本村戶籍的人出去，不具有本村戶籍的人進來，人員與戶籍交錯。如果以戶籍作為唯一標準來確定村民資格不符合當下農村現實情況，會造成村民自治主體缺失。擴大村民自治主體范圍，讓村民自治主體有能力進入國家供給的制度和文本框架，實現村民自治國家層面的全局規(guī)劃與基層自治主體的良性互動，是村民自治獲得重生的關鍵〔8〕。為此，可在《村民委員會組織法》中規(guī)定：戶籍在本村的自然人為本村村民；戶籍不在本村但長期居住，依照法律法規(guī)、村民自治章程或村民會議決定承擔了本村村民基本義務的常住人，可視作本村村民。

村民自治客體是村民自治法律關系不可或缺的構成要素，村民自治法律制度運行的基礎是對村民利益的關切和保障。搬遷撤并類村莊常住人口減少、居民呈碎片化和孤立化居住、村莊公共設施落后，村域公共事務和公益事務消減。公共性是人類社會生活中永遠不可或缺的要素，搬遷撤并類村莊公共性缺失和衰落，村民與村集體、村組織、基層政府之間的利益關聯(lián)被割裂，處于一種看似美好和諧的“相安無事”狀態(tài)之中，但如果二者不能發(fā)生關系和進行有效互動，村民自治就可能成為空殼，村莊治理也就無從談起。強化村莊社會關聯(lián)、再造熟人社會，營造村民自治客體勢在必行。搬遷撤并類村莊被割裂為老村和安置區(qū)兩大村域，村莊共同體居住地域紐帶被割斷，導致村莊公共事務和公益事務消減。針對這種離鄉(xiāng)不離土的狀況，可以借助互聯(lián)網來重塑村莊居住地域共同體。依托互聯(lián)網技術進行“流動治理”，打破空間與時間場域，有效地保障村莊流動人口治理權，激發(fā)村民自治內生動力。我國已出臺互聯(lián)網方面的法律法規(guī)，但至今沒有出臺關于鄉(xiāng)村互聯(lián)網的專門法律制度，這就勢必影響鄉(xiāng)村互聯(lián)網治理的廣度和深度。加強鄉(xiāng)村互聯(lián)網治理的法制化建設，搭建跨地域的村民自治平臺，是重構搬遷撤并類村莊村民自治客體的有效途徑〔9〕。

村民自治的法定組織是村民委員會，村民委員會是黨和政府聯(lián)系廣大鄉(xiāng)村居民的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)村要實現“治理有效”，突破點在于對村民自治組織進行改革，讓村民自治組織的功能得到充分發(fā)揮。首先，應科學劃分村民自治的基本單元。村民自治單元是村民自治的基本形式和載體，村民自治的有效實現離不開有效的自治基本單元〔10〕。我國現行《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發(fā)展和社會管理的原則設立。搬遷撤并類村莊的地域范圍被分割成老村和新居，村民自治組織也應該區(qū)分老村和新居，合村并組，重新劃分村民自治的基本單元，消除搬遷撤并類村莊村民自治組織地域上的分離化。其次，應厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職權邊界，實現農村基層行政權和自治權的合理分工。再次，應加強農村基層黨組織建設。按照《村民委員會組織法》，中國共產黨在農村的基層組織領導和支持村民委員會行使職權，依法支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。時下，留在農村的農民屬于社會弱勢群體，若單純依靠農民的力量進行村民自治恐怕難以取得理想的效果，在客觀上就迫切需要黨和政府的支持和扶助。

2.加強鄉(xiāng)村法治建設

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，要堅持以法治為本，強化法律權威地位。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要法治保駕護航。搬遷撤并類村莊處于偏遠貧困地區(qū)，是實現法治中國的“最后一公里”。針對搬遷撤并類村莊法治滯后狀態(tài)，應加快鄉(xiāng)村立法步伐，提高鄉(xiāng)村執(zhí)法效率，提升鄉(xiāng)村司法公信力。

立法是法治的前提和基礎，加強鄉(xiāng)村法治建設需要立法先行，通過立法手段把各種政策有機整合，實現鄉(xiāng)村振興的法制化、規(guī)范化和穩(wěn)定化。鄉(xiāng)村立法應統(tǒng)籌進行，與黨的政策相銜接、與國家制度相統(tǒng)一、與鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃相呼應。法律和制度是相輔相成的，法律的權威性和強制性需要在健全配套的制度下才能實現，法律可以保障制度的實施。黨的政策是國家法律的先導和指引，充分體現了黨的意志和主張，與黨中央有關部署的目標要求一致。規(guī)劃和法律是管理公共事務的兩個重要手段，在鄉(xiāng)村振興中立法應始終保持與規(guī)劃同步謀劃、協(xié)同推進。以立法促進制度、政策、規(guī)劃的統(tǒng)籌整合，構建具有我國特色的鄉(xiāng)村治理體系。針對我國鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系和內容上的不完善，應加快鄉(xiāng)村法律體系建設和內容的完善，制定出一部內容全面、發(fā)揮宏觀指引的法律，以促進鄉(xiāng)村法律體系銜接，為各種鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)提出基本要求和方向指引。我國農村各地的情況差別較大，鄉(xiāng)村法治建設需要地方立法積極參與，因地制宜制定地方性法律法規(guī)，對中央立法予以細化和補充，增強法律的可行性和創(chuàng)新性，搬遷撤并類村莊法治建設尤其需要地方立法積極參與。

鄉(xiāng)村執(zhí)法權是一項重要的國家行政權力，由誰來行使這項權力，不僅關系到國家利益和鄉(xiāng)村公共利益，而且與村民及鄉(xiāng)村組織的合法權益密切相關聯(lián)。搬遷撤并類村莊通常處于最邊緣地帶，是我國執(zhí)法發(fā)生的一線場域，也是我國權力輻射的薄弱點。對鄉(xiāng)村要有效執(zhí)法，必須重構執(zhí)法權、提升執(zhí)法水平、加強執(zhí)法監(jiān)督。重構鄉(xiāng)村執(zhí)法權必須對鄉(xiāng)村執(zhí)法權的分布與運行格局加以再造，只有將上級執(zhí)法權與鄉(xiāng)村內生性執(zhí)法資源進行有機對接，才能解決鄉(xiāng)村執(zhí)法權的分散性和“離土性”。提高鄉(xiāng)村執(zhí)法水平的關鍵在于建立一支高素質的鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍。建立高素質的鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍是一項復雜的系統(tǒng)工程，既涉及上游法律制度的改革，也涉及鄉(xiāng)村執(zhí)法人員法律素質提升問題。加強執(zhí)法監(jiān)督，保護村民的合法權益，嚴懲鄉(xiāng)村執(zhí)法腐敗行為。

在鄉(xiāng)村法治建設過程中，司法是最為復雜的，也是整個法治建設中最薄弱的環(huán)節(jié)。首先，應加強司法的參與度，打通司法服務人民的“最后一公里”。針對我國鄉(xiāng)村人口分布廣又零散的局面，應健全司法資源的供給機制，實行“一鄉(xiāng)一人民法庭”和“一村一社會法庭”，提升司法審判的覆蓋面以及司法服務的便利性。針對鄉(xiāng)村社會的復雜化和多樣化，擴大司法在鄉(xiāng)村的適用范圍。其次，改革鄉(xiāng)村司法制度。面對鄉(xiāng)村糾紛，司法既不能機械地執(zhí)行現代司法理念和技術，也不能完全妥協(xié)于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，而應當在現代與傳統(tǒng)之間找到契合點，用現代司法的形態(tài)承載傳統(tǒng)的內涵，生成我國特色的鄉(xiāng)村司法機制。堅持司法的本質屬性，不過分依賴甚至妥協(xié)于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，要確保司法的公正性、專業(yè)性等不受妨礙。簡化鄉(xiāng)村司法程序、減免訴訟費用，以適應鄉(xiāng)村社會環(huán)境，提高鄉(xiāng)村司法公信力。再次，提高村民法治意識。開展法治宣傳，開展多形式的法治教育。最后，推進鄉(xiāng)村司法基礎設施建設，促進司法在鄉(xiāng)村落地生根。

3.構建現代鄉(xiāng)村德治秩序

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制立足新時代對傳統(tǒng)道德文化進行繼承、發(fā)展與創(chuàng)新，首次將以倫理道德為主要內容的德治納入其中，實行國家正式制度與民間非正式制度相結合的治理。相對于傳統(tǒng)德治，“三治結合”體系中的德治具有豐富而獨特的內涵，更加側重社會治理功能，是一種現代德治，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意義深遠。構建搬遷撤并類村莊現代德治秩序，應深入挖掘搬遷撤并類村莊蘊含的傳統(tǒng)道德規(guī)范、充分發(fā)揮村規(guī)民約的德治功能，以道德教化對鄉(xiāng)村進行規(guī)范治理。

在中華民族綿延幾千年的歷史長河中，傳統(tǒng)德治自始至終貫穿于我國鄉(xiāng)土社會之中，維系著鄉(xiāng)土社會的穩(wěn)定，蘊含著極為豐富的倫理價值，是現代鄉(xiāng)村德治建設重要的內生性資源。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國鄉(xiāng)村社會雖然發(fā)生了很大的變化，但幾千年來的傳統(tǒng)道德文化已經在人們心中根深蒂固，成為“鄉(xiāng)村社會之魂”，傳統(tǒng)道德規(guī)范仍然有形或無形地存在于廣大鄉(xiāng)村社會，形成深層的軟控制并源遠流長，“三治結合”鄉(xiāng)村治理模式下的德治建設必須根植于傳統(tǒng)道德文化土壤之中。深入挖掘鄉(xiāng)村社會蘊含的傳統(tǒng)道德規(guī)范需要構筑新型鄉(xiāng)村共同體，以現代方式對傳統(tǒng)道德規(guī)范進行演繹和傳承，樹立能夠包容多元主體、多元價值的集體主義意識，增強村民的共同體意識和村莊認同。重建鄉(xiāng)村道德秩序，不僅要挖掘珍貴的道德遺產，還應結合時代要求不斷創(chuàng)新，增強年青一代對傳統(tǒng)倫理道德的情感認同，如利用“中國農民豐收節(jié)”“苗族四月八節(jié)”“土家族牛王節(jié)”“侗族土王節(jié)”等涉農節(jié)日，創(chuàng)設和豐富村民情感記憶，把處于原子化的村民個體集中到村莊。

村規(guī)民約在傳承創(chuàng)新道德文化方面具有重要價值功能，蘊含著傳統(tǒng)道德文化的精髓，是村民道德、價值觀踐行的共同準則?，F代鄉(xiāng)村德治秩序離不開村規(guī)民約這一靈活多元的載體，一方面，通過村規(guī)民約重拾傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化，使之根植于傳統(tǒng)道德文化土壤，傳承傳統(tǒng)道德精髓；另一方面，賦予村規(guī)民約現代化的元素，使之緊跟時代步伐，彰顯新時代道德價值。完善村規(guī)民約，一是應保障村民的主體地位。村民是制定村規(guī)民約的主體，通過村民組織和村民小組的形式征求全村村民的意見，重塑村莊多元價值觀念，形成村民的價值共識。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村規(guī)民約的再造必須保證村民的主體資格，發(fā)揮村民的主體力量，確保村規(guī)民約的合法性。二是因地制宜構建特色村規(guī)民約。我國鄉(xiāng)村在地形、氣候、經濟、文化等各方面都具有差異性，每一個村莊都有獨特的生存環(huán)境和生存理念。村規(guī)民約的制定必須因地制宜，承載本地的村莊文化，符合本村的生存規(guī)則。三是賦予村規(guī)民約現代化元素。村規(guī)民約的內容既要體現社會主義核心價值觀，也要符合法治精神。社會主義核心價值觀是新時代我國全體人民凝心聚力的價值主導，是最持久、最深層的價值力量，村規(guī)民約作為特定范圍、特定民族具體條件下的價值認同和精神信仰，必須貫穿社會主義核心價值觀〔11〕。村規(guī)民約的優(yōu)化要以法律為底線，彰顯公民權利、平等、自由、民主等現代法治文化，實現村規(guī)民約與現代法治的有機銜接。

搬遷撤并類村莊要從根本上解決鄉(xiāng)村道德失范及道德治理乏力，必須防止鄉(xiāng)村精英俘獲現象。首先，將鄉(xiāng)村德治建設納入法治軌道，構建現代鄉(xiāng)村德治秩序。我國鄉(xiāng)村采用村民自治，村干部作為鄉(xiāng)村的政治精英不由上級指派，而是由選民選舉出來的鄉(xiāng)村帶頭人和管理者，他們的身份仍是農民。鄉(xiāng)村干部這種不受國家法律直接約束的非官方資源分配方式構成了精英俘獲的鄉(xiāng)土邏輯。因此，可將村干部納入地方行政人員管理序列，并在此基礎上建立以德治官、以德治政的有效法律監(jiān)督機制，限制村干部的自由裁量權，防止出現有悖于德治的鄉(xiāng)村精英俘獲行為的發(fā)生。其次，培育鄉(xiāng)村精英社會主義核心價值觀，重塑鄉(xiāng)村公共道德。社會主義核心價值觀可以為鄉(xiāng)村精英提供價值導向，提供精神動力，增強鄉(xiāng)村精英的正義感、責任感，彌補傳統(tǒng)道德流逝引起的無序狀態(tài)。最后，充分發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的戰(zhàn)斗堡壘作用。加強基層黨組織建設，吸收鄉(xiāng)村精英積極加入基層黨組織，壯大鄉(xiāng)村黨組織力量。通過基層黨組織對鄉(xiāng)村精英的教育和培養(yǎng)，提高其黨性修養(yǎng)，使其嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，有效約束鄉(xiāng)村精英的行為。