傅賢國

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟》（以下簡稱《民訴法》）第五十五條以及新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)保法》）第五十八條，我國在立法上正式確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）對之進行了細化規(guī)定。除此之外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），構(gòu)建了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。由此，在維護生態(tài)環(huán)境公共利益方面，我國經(jīng)由立法、司法解釋以及政策性文件確立了環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種訴訟制度。

由于我國相關(guān)立法、司法解釋并未對環(huán)保組織、檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置磋商程序，在理論上和實際操作中，環(huán)保組織或檢察院極可能在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進行磋商之前、磋商過程中或磋商未成功時提起環(huán)境民事公益訴訟。鑒于環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在訴訟目的、訴訟請求內(nèi)容、起訴條件、管轄法院、審判組織形式、舉證責(zé)任分配、預(yù)決事實證明力等方面存在重疊性，僅在前置程序、起訴主體、舉證能力等方面存在差異性，兩者之間的沖突在所難免。對此，最高人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定（試行）》）第十六條、第十七條、第十八條①《若干規(guī)定（試行）》第十六條規(guī)定：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。”第十七條規(guī)定：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判?！钡谑藯l第一款規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的機關(guān)或者社會組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。”第二款規(guī)定：“民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理?！痹噲D對兩者的關(guān)系進行界定、調(diào)和，但仍存在不少問題。譬如，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性是什么？第十六條、第十七條、第十八條對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系界定是否準(zhǔn)確？第十六條、第十七條、第十八條是否有進一步修正之必要？如有，該如何進行？針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，究竟應(yīng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟？標(biāo)準(zhǔn)是什么？

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律屬性界定之困境

通常來說，對于兩種功能相似甚至重疊的訴訟制度之關(guān)系而言，如能界定其法律屬性當(dāng)可取得事半功倍之效果。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八條第（十）項之規(guī)定，訴訟制度只能通過制定法律來設(shè)置，然而我國迄今并未出臺有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律，故在界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性方面并無法律可依憑?！度舾梢?guī)定（試行）》頒布后，最高法院相關(guān)負責(zé)人認為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟的一類新的訴訟類型”[1]，但卻未對“新的訴訟類型”之內(nèi)涵進行正面解讀。

目前，學(xué)界圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律屬性所進行的討論主要有五種觀點，即國益訴訟說、公益訴訟說、私益訴訟說、私益訴訟與公益訴訟過渡說以及特殊的環(huán)境民事公益訴訟說。

國益訴訟說認為，自然資源系國家所有的，國家把自然資源的所有權(quán)賦予管理社會事務(wù)的政府，由政府代表國家行使自然資源的所有權(quán)、維護國家利益，檢察機關(guān)和社會組織都不能針對損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為提起賠償訴訟[2]。該觀點未能注意到根據(jù)相關(guān)政策性文件以及《若干規(guī)定（試行）》構(gòu)建的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”實質(zhì)上囊括了生態(tài)環(huán)境與自然資源兩大領(lǐng)域，在未區(qū)分兩者差異之基礎(chǔ)上，以自然資源所有權(quán)的權(quán)屬作為出發(fā)點，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律屬性進行界定，并不全面、科學(xué)。

公益訴訟說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度所要保護、救濟的生態(tài)環(huán)境公共利益歸全民享有，作為原告的省、市級政府與生態(tài)環(huán)境污染、破壞之間沒有直接利益，其并不是為了自己的利益而提起訴訟。界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律屬性之關(guān)鍵在于訴訟的目的，而不是僅僅著眼于原告資格之差異。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟目的是維護生態(tài)環(huán)境公共利益，所以其法律屬性應(yīng)為公益訴訟②這一觀點源于李摯萍教授于2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會暨上海財經(jīng)大學(xué)與崇明區(qū)人民法院‘環(huán)境資源司法保護合作研究基地’揭牌儀式”上主持研討議題“生態(tài)損害賠償制度的司法適用”時的發(fā)言，參見https：//news.sufe.edu.cn/5c/75/c192a89205/page.htm，最后訪問日期：2021年3月26日。。該觀點存在的最大問題是：具有維護生態(tài)環(huán)境公共利益之功能的訴訟并非都是公益訴訟，因為私益訴訟中也可能包含公益訴求，但不能由此將該私益訴訟界定為公益訴訟。而且，這種觀點同樣沒有注意到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要救濟的對象是不同的，存在著本質(zhì)差異，即生態(tài)環(huán)境、自然資源分別代表著社會公共利益、國家利益，也未留意到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之訴訟目的較之環(huán)境民事公益訴訟更為寬泛。

私益訴訟說堅持以傳統(tǒng)民事訴訟中的“直接利害關(guān)系說”來判斷訴訟的性質(zhì)。具體來說，國家作為自然資源的所有者時，具有明顯的私人權(quán)利特征。當(dāng)生態(tài)環(huán)境公共利益遭到破壞時，政府作為國家利益的代表，對生態(tài)環(huán)境有著直接的利益，與訴訟后果之間具有“直接利害關(guān)系”，因此，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性界定為私益訴訟[3]。該觀點明顯也是在未區(qū)分生態(tài)環(huán)境與自然資源之差異的背景下得出的。既為私益訴訟，則得到國務(wù)院授權(quán)的省、市級政府及受國務(wù)院委托行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門與不法行為人之間應(yīng)為平等關(guān)系，不然不符合私益訴訟中雙方當(dāng)事人訴訟地位平等之基本要求；且提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的省、市級政府或相關(guān)部門應(yīng)能從訴訟中直接獲益。然而，無論是《中華人民共和國民法總則》還是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）均未明確、直接將國家規(guī)定為民事主體。同時，法院裁判所支持的訴訟請求中的財產(chǎn)權(quán)益并不由相關(guān)起訴主體擁有，而應(yīng)歸于國庫或公益訴訟專項基金。故，不能借由“直接利害關(guān)系說”來界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性。

私益訴訟向公益訴訟過渡說則認為，根據(jù)《改革方案》提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是以國家所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)的私益訴訟；《民法典》生效后，《改革方案》的歷史使命已告結(jié)束，此時應(yīng)根據(jù)《民法典》提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其本質(zhì)應(yīng)為維護生態(tài)環(huán)境公共利益而展開的公益訴訟[4]。該觀點的實質(zhì)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟經(jīng)歷了從私益訴訟向公益訴訟轉(zhuǎn)變的過程。但以規(guī)范依據(jù)的變動來界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性是不科學(xué)的。按照常理，某一訴訟制度之法律屬性不會因為規(guī)范依據(jù)的變動而發(fā)生改變；再者，該觀點同樣未區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的救濟對象（生態(tài)環(huán)境與自然資源）之權(quán)屬差異，由此得出的結(jié)論難免有著“掛一漏萬”之弊。

特殊的環(huán)境民事公益訴訟說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟究其本質(zhì)乃為維護生態(tài)環(huán)境公共利益，符合公益訴訟的特點，但又不同于環(huán)保組織或檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，故宜將之界定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[5]。支持者指出，只有這樣才能全面、客觀地界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)[6]。該觀點認可了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在訴訟目的方面與環(huán)境民事公益訴訟的高度趨同性，且重點考慮了兩者在訴訟主體方面的差異，但因為忽視了生態(tài)環(huán)境與自然資源之權(quán)屬差異以及生態(tài)環(huán)境損害與自然資源損害之不同，仍有待修正、完善。

《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”增補了“破壞生態(tài)”這一侵權(quán)形態(tài)，環(huán)境侵權(quán)的原因行為得以系統(tǒng)化為“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”兩種情形；同時，《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條同時為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟提供了實體法依據(jù)。由此，《民訴法》第五十五條規(guī)定在先的“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)”之可訴行為有了實體法的堅強后盾，但《民法典》并未對何為“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”給出明確的定義。嚴(yán)格說來，“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”之間既有重合，又有明顯區(qū)別。一般來說，人類過度排放有毒有害物質(zhì)、其他物質(zhì)及能量的行為，就是污染環(huán)境；人類不合理地開發(fā)利用自然資源的行為，就是破壞生態(tài)[7]。

筆者曾主張，必須正視生態(tài)環(huán)境與自然資源之權(quán)屬性質(zhì)差異，從訴訟目的角度出發(fā)，運用語義分析方法，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟界定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟，將自然資源損害賠償訴訟界定為國益訴訟，并將之與國有資產(chǎn)流失、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等訴訟一起進行規(guī)范、調(diào)整[8]。簡言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是特殊的環(huán)境民事公益訴訟與國益訴訟的綜合體。而何等情形下屬于特殊的環(huán)境民事公益訴訟，何等情形下屬于國益訴訟，則要視最終的救濟對象、訴訟請求為何才能確定。甚至，應(yīng)否將針對自然資源損害所提起的賠償訴訟單列出來，使之與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并列，直接稱之為“自然資源損害賠償訴訟”，也不確定。畢竟，我國目前暫未見有關(guān)自然資源損害賠償訴訟方面的研究成果，也缺乏相關(guān)程序規(guī)范的指引和司法實例的佐證。

總之，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”這一概念表述是否嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，其是否涵蓋了自然資源損害賠償訴訟尚未可知①鑒于本文的主旨不在于澄清“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”這一概念的合理性、科學(xué)性，同時為了保證行文的通暢，后文中不擬對其與“自然資源損害賠償訴訟”之差異進行區(qū)分而繼續(xù)使用。。在此背景下，學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性所進行的論爭可謂眾說紛紜，遠未形成定論抑或通說。正因如此，想要通過界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性，以達到明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩大訴訟之應(yīng)有關(guān)系的努力，注定會陷入困局。那么，能否繞開對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法律屬性進行界定這一難題，直接對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系進行界定呢？就此而言，《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條的嘗試值得關(guān)注。

二、《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條存在的不足

《改革方案》在“完善賠償訴訟規(guī)則”部分要求最高人民法院會商有關(guān)部門根據(jù)實際情況制定指導(dǎo)意見，以明確“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題”。根據(jù)這一要求，《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條試圖明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系，即針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，如果“國家規(guī)定的機關(guān)”或“法律規(guī)定的組織”分別提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟，導(dǎo)致兩大訴訟發(fā)生沖突時，該如何協(xié)調(diào)的問題。從類型細分的角度來說，《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條對兩者之關(guān)系所作出的規(guī)范可歸納為合并審理關(guān)系、“優(yōu)先＋并入審理”關(guān)系以及補充關(guān)系，但該三條規(guī)定所進行的嘗試與努力均不同程度地存在著不足。

（一）合并審理關(guān)系

根據(jù)《若干規(guī)定（試行）》第十六條，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理過程中，適格的起訴主體針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為又提起環(huán)境民事公益訴訟的，由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的法院受理且由同一審判組織審理，即后續(xù)的環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)“附帶”于在先的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中進行審理。但該條并未解決合并審理之后，對于在后的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)以何標(biāo)準(zhǔn)進行裁判；也未解決當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟在先提起后，當(dāng)審理正在進行時，政府針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件且符合起訴條件時該如何處理，尤其是當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)查清基本事實（甚至法庭辯論已經(jīng)終結(jié)）時，應(yīng)否將在后的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并入審理？

（二）“優(yōu)先+并入審理”關(guān)系

根據(jù)《若干規(guī)定（試行）》第十七條，針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，不同的起訴主體分別同時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、民事公益訴訟且同時得到受理的，應(yīng)優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，將環(huán)境民事公益訴訟案件中被覆蓋的訴訟請求并入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審結(jié)后，再就環(huán)境民事公益訴訟案件中未被覆蓋的訴訟請求作出裁判。但該條規(guī)定是否符合《民訴法》第一百五十條有關(guān)中止訴訟適用的條件，且在恢復(fù)訴訟之后，對于被中止訴訟的環(huán)境民事公益訴訟案件的處理思路是否恰當(dāng)，均有待商榷。譬如說，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的理由是什么？對環(huán)境民事公益訴訟中止審理是否合法、合理？為何不中止對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理？為何不將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件中重復(fù)的訴訟請求并入環(huán)境民事公益訴訟案件進行審理？或者說，為什么不對兩大訴訟同時進行審理、裁判？

（三）補充關(guān)系

根據(jù)《若干規(guī)定（試行）》第十八條，針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，相關(guān)適格起訴主體除非有證據(jù)證明存在前案（這里的前案包括已審結(jié)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件或者已審結(jié)的環(huán)境民事公益訴訟案件）審理過程中未發(fā)現(xiàn)的損害，否則不能在前案裁判生效后再次提起環(huán)境民事公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。該條規(guī)定未能根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第二百四十七條、第二百四十八條所確立的重復(fù)訴訟之識別標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌解決如下問題：譬如，是否當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請求三要素同時具備才構(gòu)成重復(fù)訴訟？即便沒有新的事實，不同的主體能否再次起訴？針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，如果有證據(jù)證明存在此前未發(fā)現(xiàn)的損害時能否再次提起同樣的訴訟，即是否可以提起兩次生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者兩次環(huán)境民事公益訴訟？以及不同主體針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為能否以新的訴訟請求重復(fù)起訴？

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)有關(guān)系之構(gòu)想

在實踐積累較為薄弱的背景下，從學(xué)理上對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之應(yīng)有關(guān)系進行思考應(yīng)當(dāng)是必要且迫切的。筆者認為，可通過對《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條所確定的三種關(guān)系進行優(yōu)化，并以生態(tài)環(huán)境公共利益遭受損害之具體類型作為出發(fā)點選擇合適的訴訟路徑。

（一）優(yōu)化《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條所確定的三種關(guān)系

1.合并審理關(guān)系的優(yōu)化?！度舾梢?guī)定（試行）》第十六條僅針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在先提起且正在審理中時，如何解決其與在后提起的環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系的問題。將針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為又提起的環(huán)境民事公益訴訟“附帶”于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中進行合并審理，其目的在于節(jié)約司法資源、避免矛盾判決，此種情形類似于“刑附民”案件，與一般意義上的合并審理并無二致。需注意的是，此處的合并審理并非全盤合并，應(yīng)僅就兩大訴訟中訴訟請求重疊部分進行合并。合并審理之后，應(yīng)就重疊的訴訟請求一并作出裁判。當(dāng)然，法院在進行合并審理之前，需作統(tǒng)籌考慮，最好應(yīng)征得起訴主體同意且確保不會由此損及生態(tài)環(huán)境公共利益?！度舾梢?guī)定（試行）》第十六條并未規(guī)定當(dāng)在先的環(huán)境民事公益訴訟案件還處于審理過程中時，一旦省、市級政府針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟且符合起訴條件的，該如何處理？

筆者認為，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟在先提起且已經(jīng)開始審理后，政府才提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，此時不宜中止在先審理的環(huán)境民事公益訴訟，而應(yīng)鼓勵政府通過支持起訴或共同原告的方式參與其中，待環(huán)境民事公益訴訟審結(jié)后，再針對前案未覆蓋的訴訟請求另行提起訴訟（或可稱之為“撿漏訴訟”）。如果此時環(huán)境民事公益訴訟案件的審理已屆法庭辯論終結(jié)，基于相關(guān)事實已經(jīng)查清，完全無需中止審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件、優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件；否則，就是對此前已經(jīng)進行的審理活動完全不尊重，也是對司法資源的不當(dāng)浪費。此時，奉行“后來先到”的處理辦法，在后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于在先提起的環(huán)境民事公益訴訟進行審理，且將環(huán)保組織、檢察院在環(huán)境民事公益訴訟中提出的訴訟請求并入政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中，或者中止對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理，都是不恰當(dāng)甚至是不合法的。因為這樣做就徹底否定了我國《民訴法》、新《環(huán)保法》所確立的環(huán)境民事公益訴訟制度，違背了我國生態(tài)環(huán)境公共利益保護領(lǐng)域相關(guān)訴訟制度構(gòu)建應(yīng)遵循的“先來后到”這一常識和邏輯要求，使得環(huán)境民事公益訴訟喪失了存在的必要性。例如，在濟南市中院審理中國綠發(fā)會訴山東金誠重油化工等環(huán)境民事公益訴訟案件的過程中，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟案件尚未審結(jié)的情形下，法院先行審理了由山東省環(huán)保廳提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件①實際上，就環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟以及政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系之處理而言，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點期間，江蘇、重慶、山東等地的做法不同。最高法院認可了山東的做法，并將之體現(xiàn)為《若干規(guī)定（試行）》第十六條。具體參見中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與山東金誠重油化工有限公司等侵權(quán)責(zé)任糾紛一審民事判決書，案號（2016）魯01民初780號。案件來源于中國裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=4cc63b7d3e4b46eea2cdaa44010aecfb，最后訪問日期：2021年6月20日。。該案中，本不該采用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的原則，雖有學(xué)者認為法院此舉正確劃清了兩大訴訟的關(guān)系，筆者卻認為，這是不當(dāng)?shù)貙⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟置于環(huán)境民事公益訴訟之上的錯誤做法。簡言之，對合并審理關(guān)系的優(yōu)化處理應(yīng)遵循“在先合并在后，在后并入在先”的原則。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟存在著起訴、受理時間差異，存在一前一后的情況時，不得按照“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先”的模式進行審理。

比較之后不難發(fā)現(xiàn)，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第十條、第十一條之規(guī)定更具有合理性，應(yīng)當(dāng)參照該兩條之規(guī)定對《若干規(guī)定（試行）》第十六條的內(nèi)容進行優(yōu)化——如果環(huán)境民事公益訴訟受理、審理在先，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就不能享有優(yōu)先權(quán)，政府只能選擇支持起訴或以共同原告的方式參與訴訟。具體來說，可考慮增設(shè)一款作為第十六條第二款：“在環(huán)境民事公益訴訟案件的審理過程中，同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為又被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟且符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理環(huán)境民事公益訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理?！?/p>

2.“優(yōu)先＋并入審理”關(guān)系的優(yōu)化?！度舾梢?guī)定（試行）》第十七條將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟之前提，限定為兩大訴訟系“同時提起、同時受理”的情形，但該第十七條未能充分回答為什么要“先中止民事公益訴訟案件的審理”。根據(jù)《民訴法》第一百五十條有關(guān)中止訴訟之規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)不能抗拒、無法克服的特殊情形，或者兩種訴訟之間存在關(guān)聯(lián)，從而使正在進行的訴訟程序沒有辦法正常進行時，才需由法院裁定暫時停止正在進行的訴訟程序[9]。其中，“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”是法定情形之一。按照通說，所謂“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，是指“本案與另一案件有牽連關(guān)系，另一案件的審理結(jié)果對本案的處理有預(yù)決性。如果另一案件尚未審結(jié)，法院就無法認定本案的事實，因而也就不能作出公正的裁判”[10]。因此，在另一案件審結(jié)之前，應(yīng)當(dāng)中止本案訴訟。但就針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為分別提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理結(jié)果并不是環(huán)境民事公益訴訟案件的審理依據(jù)。就此而言，《若干規(guī)定（試行）》第十七條作出的中止對環(huán)境民事公益訴訟的審理之規(guī)定明顯與《民訴法》第一百五十條所規(guī)定的中止訴訟之要求相違背。

有觀點認為，為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟中兩類訴訟主體分別起訴造成的重復(fù)索賠等問題，應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先地位，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)保持謙抑性[11]。然而，該觀點卻混淆了一個非常重要的問題：謙抑的前提是某一主體的力量過于“強勢”，為了保持必要的訴訟過程對抗與訴訟結(jié)果均衡，法律事先確定處于強勢地位的某一主體保持“克制”，如非必要且迫切，不得輕易提起訴訟甚至搶占“高地”。事實上，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織或檢察院并不具備相較于政府的強勢地位。

必須承認的是，無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境民事公益訴訟，都涉及法律問題、技術(shù)問題的處理。相對來說，環(huán)保組織或檢察院在法律方面更有優(yōu)勢，而政府在技術(shù)方面更有優(yōu)勢。就提起訴訟而言，政府較之環(huán)保組織、檢察院具有的優(yōu)勢主要有：其一，根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對生態(tài)環(huán)境具有監(jiān)督管理職責(zé)，因此應(yīng)成為負責(zé)生態(tài)環(huán)境保護的主體；優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，有利于環(huán)保組織監(jiān)督人民政府依法履行環(huán)境保護職責(zé)，是政府行政權(quán)力在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)。其二，政府在舉證和及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面都具有環(huán)保組織、檢察院所不具備的優(yōu)勢；作出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理這一制度安排，可以發(fā)揮政府代表國家利益和社會公共利益修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境之優(yōu)勢。其三，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所救濟、保護的對象較之環(huán)境民事公益訴訟而言更加廣泛，不僅包括社會公共利益和廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益，還包括國家利益?；蛟S，這些都為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。

有觀點指出，《若干規(guī)定（試行）》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行特別設(shè)計的做法雖較為少見，但考慮到我國現(xiàn)有民事程序法律規(guī)范尚未確立相似訴訟優(yōu)先的原則，僅在《民訴法》第一百五十條作出中止某一案審理，等待另一案的審理結(jié)果之規(guī)定，在某種意義上，可將《若干規(guī)定（試行）》第十七條之規(guī)定，視為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)[12]。筆者認為，這種觀點有所偏頗，亟須更正如下：中止環(huán)境民事公益訴訟雖然不屬于《民訴法》第一百五十條之具體情形，但是當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟同時提起時，中止環(huán)境民事公益訴訟能夠節(jié)約司法資源、協(xié)調(diào)兩類案件中的訴訟請求，避免審理內(nèi)容的重復(fù)和矛盾判決的出現(xiàn)。

鑒此，筆者建議將第十七條修正為：“人民法院同時受理因同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件的，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就環(huán)境民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判?！?/p>

3.補充關(guān)系的優(yōu)化。《若干規(guī)定（試行）》第十八條第一款嚴(yán)格將可得在后提起的環(huán)境民事公益訴訟之條件限定為：只有在有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害時法院才會受理。這里“未發(fā)現(xiàn)的損害”究竟是指前案審理時已存在但基于各種原因未發(fā)現(xiàn)的損害，還是前案審理結(jié)束后才出現(xiàn)的“新”的損害，并不明確。

筆者認為，如果是“新”的損害，相關(guān)主體當(dāng)然可以提起新的訴訟（可能是環(huán)境民事公益訴訟，也可能是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟），以修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境；如果不是“新”的損害，但相關(guān)主體（環(huán)保組織、檢察院）在在后的環(huán)境民事公益訴訟中主張了在先的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未曾涉及、更未覆蓋的訴訟請求的，法院仍應(yīng)受理。相應(yīng)的，對于政府根據(jù)第十八條第二款之規(guī)定，在在先的環(huán)境民事公益訴訟案件裁判生效之后，就同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為如果又提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，仍得根據(jù)該“未發(fā)現(xiàn)的損害”是否“新”的損害作出與第一款規(guī)定情形之下的類似處理。

基于“一事不再理”原則，原則上只能提起一次生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或是環(huán)境民事公益訴訟，因為兩大訴訟具有高度相似性，提起兩次訴訟可能會造成違法者因為同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為面臨重復(fù)承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險。法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境民事公益訴訟裁判生效后，對有關(guān)主體重新提起的訴訟進行審查時，如有證據(jù)證明發(fā)生了新的損害的，應(yīng)予受理；否則，不予受理，或及時駁回起訴，并應(yīng)執(zhí)行已生效裁判。

總之，就同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，如果此前的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境民事公益訴訟裁判已經(jīng)生效，而有關(guān)主體針對同一個損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為再行提起訴訟時，不能機械地適用《民訴法解釋》第二百四十七條、第二百四十八條，將在后提起的訴訟一律界定為重復(fù)訴訟，適用“一事不再理”原則加以排除，否則將不利于對生態(tài)環(huán)境公共利益的保護。

（二）區(qū)分環(huán)境公共利益受損害的具體類型選擇訴訟路徑

除了在上述三個方面對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系進行優(yōu)化之外，還可以考慮以生態(tài)環(huán)境公共利益是否遭受了實際損害為準(zhǔn)來決定究竟應(yīng)考慮提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟。

如前所述，《民法典》雖增補了“破壞生態(tài)”這一侵權(quán)形態(tài)，將環(huán)境侵權(quán)的原因行為系統(tǒng)化為“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)”兩種情形，但卻未對“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)”給出明確的定義。實際上，生態(tài)環(huán)境與自然資源是一對平行概念，兩者之間沒有包含與被包含的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境斷不能涵蓋自然資源；反之亦然。污染環(huán)境和破壞生態(tài)在侵權(quán)法上有著共同之處，在結(jié)果上均導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)生不利變化，兩者是性質(zhì)相同的環(huán)境侵害，應(yīng)以相同的規(guī)則予以規(guī)制[13]。然而，《試點方案》《改革方案》《若干規(guī)定（試行）》等政策性文件或司法解釋并未解決這一問題。

曾有觀點認為，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境公共利益的損害程度來區(qū)分提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境民事公益訴訟：達到嚴(yán)重損害程度的由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；其他較輕的損害則由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟；兩者均未提起訴訟時則由檢察院代位訴訟[14]。筆者并不贊同該觀點，因為生態(tài)環(huán)境公共利益既可能遭受實際損害，也可能存在著損害的重大風(fēng)險，僅以實際損害為出發(fā)點進行類型劃分確定訴訟類型并不全面、科學(xué)。畢竟，“實踐中，無論是環(huán)境污染，還是生態(tài)破壞，都存在著造成損害的現(xiàn)實風(fēng)險和已造成損害后果兩種情形”[15]。結(jié)合《改革方案》《若干規(guī)定（試行）》等的相關(guān)內(nèi)容來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的案件范圍明顯屬于已造成損害后果這一特定情形。基于此，筆者主張，當(dāng)環(huán)境公共利益已遭受生態(tài)環(huán)境違法行為的實際損害時，相關(guān)主體（環(huán)保組織、檢察院或政府）當(dāng)然可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟抑或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；當(dāng)環(huán)境公共利益面臨生態(tài)環(huán)境違法行為帶來的重大風(fēng)險或有遭受其損害之虞時，則環(huán)保組織或檢察院有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，要求違法行為人停止實施違法行為并采取相應(yīng)的補救措施。

在前一種情形下，如果是兩大訴訟同時提起的，鑒于政府在技術(shù)手段的運用、證據(jù)收集、損害事實的認定與查明、損害結(jié)果的鑒定、辦案經(jīng)費的保障等方面較之環(huán)保組織或檢察院更有優(yōu)勢，應(yīng)堅持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的原則；此時，環(huán)保組織或檢察院可以申請參加生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理，在其中發(fā)揮其公益訴訟法律專業(yè)知識、庭審技巧等方面的優(yōu)勢，共同著力維護生態(tài)環(huán)境公共利益。當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟在先受理時，應(yīng)繼續(xù)審理，并鼓勵政府通過支持起訴或以共同原告的身份參與到環(huán)境民事公益訴訟中去[16]，且提供必要的技術(shù)支持等。在后一種情形下，則應(yīng)由環(huán)保組織或檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，在法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件的過程中，政府以支持起訴的方式參加訴訟，能取得更好地維護生態(tài)環(huán)境公共利益之積極效果。

當(dāng)然，為避免兩大訴訟沖突發(fā)生，政府及有關(guān)機構(gòu)、部門與環(huán)保組織、檢察院之間應(yīng)構(gòu)建常態(tài)的信息溝通、協(xié)調(diào)機制，在案件線索、證據(jù)收集、訴訟請求內(nèi)容的確定、損害鑒定、生態(tài)修復(fù)方案的確定等方面互通有無，共同合力、及時維護、救濟生態(tài)環(huán)境公共利益。就法院系統(tǒng)而言，也應(yīng)在生態(tài)環(huán)境公共利益保護領(lǐng)域構(gòu)建法院系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享機制，實現(xiàn)從接收案件材料開始到正式受理、開庭、審理等環(huán)節(jié)，均做到無縫銜接、全程留痕。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法之法律屬性目前仍存在難以界定的困難。在此背景下，指望通過界定生態(tài)環(huán)境損害賠償之法律屬性以實現(xiàn)其法律定位、明晰其與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系的努力難以見效?！睹穹ǖ洹肥┬泻螅瑑纱笤V訟均可將《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條作為自身的民事實體法依據(jù)或請求權(quán)基礎(chǔ)，但同樣也不能由此清楚界定兩大訴訟之關(guān)系。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種與環(huán)境民事公益訴訟處于平行地位的新型訴訟制度，兩者在訴訟目的、訴訟請求、管轄法院、舉證責(zé)任、審判組織形式等方面具有高度一致性，但在訴訟主體、前置程序等方面又存在著較大差異，故如何正確看待兩者的關(guān)系、發(fā)揮兩者的作用尚需另尋他路。

有觀點認為，正在全面試行的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然被定性為旨在保護生態(tài)環(huán)境公共利益的民事訴訟，但由于尚無專門立法規(guī)定，現(xiàn)階段還不明確是否為《民訴法》第五十五條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟。這也是《改革方案》要求明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間銜接問題的緣由[17]?！度舾梢?guī)定（試行）》是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度發(fā)展軌跡上一個新的里程碑，對于推動生態(tài)文明建設(shè)的進一步深化有著積極影響。為避免重復(fù)起訴、節(jié)約司法資源、避免矛盾判決，妥善協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之關(guān)系，該規(guī)定第十六條、第十七條、第十八條嘗試對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系進行界定的努力雖仍未能真正解決問題，但背后的問題意識以及努力的方向值得肯定。

本文在分析了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律屬性界定之困境以及《若干規(guī)定（試行）》第十六條、第十七條、第十八條所確立三種關(guān)系之不足的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化兩大訴訟之關(guān)系的具體策略，并建議將生態(tài)環(huán)境公共利益是否遭受實際損害作為選擇提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境民事公益訴訟的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)兩大訴訟制度的有機銜接、充分發(fā)揮兩大訴訟制度的功能。當(dāng)然，本文所作出的努力與嘗試是否妥當(dāng)，尚需司法實踐的進一步檢驗以及學(xué)界、業(yè)界的廣泛商討與批評。