馬亮

[摘 要]數(shù)字政府建設(shè)受到持續(xù)關(guān)注，但如何理解和建設(shè)數(shù)字政府還缺乏共識(shí)。中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評(píng)估、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、政商關(guān)系與數(shù)字政府共建、數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素、數(shù)字政府的用戶(hù)使用和合供五大關(guān)鍵問(wèn)題。績(jī)效評(píng)估、數(shù)據(jù)共享、政企共建、影響因素和用戶(hù)使用，是未來(lái)數(shù)字政府研究需要關(guān)注的主要方向和研究路徑。圍繞共建、共享、共用、共治的建設(shè)目標(biāo)，全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。組織理論、技術(shù)執(zhí)行理論、協(xié)同治理理論等有助于加深對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的理解和解釋?；谛袨榭茖W(xué)和循證決策視角的研究，可為加快數(shù)字政府建設(shè)提供更加科學(xué)可行的政策建議。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字政府;電子政務(wù);績(jī)效改進(jìn);政商關(guān)系;府際關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）02-0071-15

一、引 言

近些年來(lái)，數(shù)字政府建設(shè)受到廣泛關(guān)注，并成為學(xué)界和政界的焦點(diǎn)問(wèn)題[1]（P122-135）。黨的十九大報(bào)告提出要全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，特別是要增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動(dòng)工作，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息”。這是“數(shù)字政府”首次正式寫(xiě)入黨中央的政策文件，也意味著數(shù)字政府建設(shè)將成為政府治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵內(nèi)容之一。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。

什么是數(shù)字政府？中國(guó)需要建設(shè)什么樣的數(shù)字政府？怎樣建設(shè)這樣的數(shù)字政府？這些問(wèn)題關(guān)乎中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的方向，也是理論創(chuàng)新的源泉。圍繞這些大問(wèn)題，我們需要回答五個(gè)具體問(wèn)題。（1）如何理解數(shù)字政府？如何評(píng)價(jià)數(shù)字政府的建設(shè)水平？（2）如何實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同？（3）如何在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中處理好政商關(guān)系？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？（4）數(shù)字政府建設(shè)情況受到哪些因素的影響？如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平和治理績(jī)效？（5）如何提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和能力？數(shù)字政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)作產(chǎn)生了什么影響？

本文從共建、共享、共用和共治四個(gè)維度理解數(shù)字政府建設(shè)，認(rèn)為要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估，識(shí)別其影響因素并加以持續(xù)完善和提升。共建意味著政府與企業(yè)共同建設(shè)數(shù)字政府并處理好數(shù)字政府建設(shè)中的政商關(guān)系。共享意味著政府部門(mén)要實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，以及數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)協(xié)同。共用意味著政府、企業(yè)和民眾作為用戶(hù)，都從數(shù)字政府的使用中受益。共治意味著數(shù)字政府是一個(gè)開(kāi)放數(shù)字平臺(tái)和生態(tài)系統(tǒng)，需要對(duì)其進(jìn)行多元共治的制度設(shè)計(jì)。

建設(shè)共建共享共用共治的數(shù)字政府，需要對(duì)其驅(qū)動(dòng)因素、建設(shè)模式與績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究。本文據(jù)此提出中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注的若干關(guān)鍵問(wèn)題，包括理論模型、驅(qū)動(dòng)因素、建設(shè)模式、績(jī)效評(píng)估和使用情況等。對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究，回答數(shù)字政府是什么、建設(shè)什么樣的數(shù)字政府及如何建設(shè)這樣的數(shù)字政府等問(wèn)題，將為打造新型數(shù)字政府提供理論依據(jù)、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和決策參考。本文注重從中國(guó)獨(dú)特的情境出發(fā)，考察政商關(guān)系、關(guān)系型社會(huì)、央地關(guān)系等對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響，從而推動(dòng)發(fā)展具有中國(guó)本土關(guān)懷和比較意涵的數(shù)字政府理論。

二、理論基礎(chǔ)與研究框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.組織理論與技術(shù)執(zhí)行理論。從組織理論而言，可以有不同視角對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行刻畫(huà)、理解和解釋?zhuān)鼈兊囊暯呛透拍铍m然有所不同，但都有助于我們從不同側(cè)面和角度研究數(shù)字政府建設(shè)問(wèn)題[2]（P5-10）。結(jié)構(gòu)—功能視角認(rèn)為組織是理性行動(dòng)者，組織中的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮至關(guān)重要的作用，而這同組織的結(jié)構(gòu)特征和功能設(shè)計(jì)有很大關(guān)系。制度—文化視角認(rèn)為組織要回應(yīng)其所處的制度環(huán)境提出的合法性要求，這使其更加關(guān)注外部制度壓力并作出響應(yīng)。迷思（myth）視角則認(rèn)為組織的行動(dòng)有很強(qiáng)的符號(hào)性和象征性，不完全是理性行動(dòng)的表現(xiàn)，需要從文化的角度加以理解。技術(shù)執(zhí)行理論基于制度理論，認(rèn)為技術(shù)的執(zhí)行受到官僚制和制度環(huán)境的綜合作用，其最終結(jié)果受到這些因素的多重塑造[3]（P110-121）。本文基于上述理論視角，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，有助于避免技術(shù)決定論的簡(jiǎn)單線(xiàn)性思維慣性，從更加貼合實(shí)際的角度進(jìn)行研究。

2.集體行動(dòng)框架與協(xié)同治理理論。數(shù)字政府建設(shè)是一個(gè)政府、企業(yè)和公民等利益相關(guān)者共同參與治理的過(guò)程，其核心在于本文提出的共建、共享、共用和共治。為了對(duì)其加以研究，本文引入制度集體行動(dòng)框架[4]和協(xié)同治理理論[5]。數(shù)字政府建設(shè)要求跨組織數(shù)據(jù)共享和不同利益相關(guān)者共同參與，而這通常會(huì)誘發(fā)集體行動(dòng)困境。制度集體行動(dòng)框架從參與者的成本與收益、參與者的構(gòu)成及其所處的制度環(huán)境入手，為破解集體行動(dòng)困境提供了理論線(xiàn)索。協(xié)同治理意味著政府、企業(yè)等利益相關(guān)者共同參與集體行動(dòng)，并采取基于共識(shí)的決策方式。協(xié)同治理受到許多因素影響，包括沖突或合作的歷史、利益相關(guān)者的參與激勵(lì)、權(quán)力與資源的非均衡性、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計(jì)等。與此同時(shí)，對(duì)話(huà)、建立信任、承諾和共同理解等對(duì)協(xié)同治理過(guò)程同樣重要。本文基于制度集體行動(dòng)框架和協(xié)同治理理論，對(duì)跨組織的數(shù)據(jù)共享、政企共建和合供等問(wèn)題進(jìn)行研究。

3.科學(xué)、循證決策與助推的相關(guān)理論。要想推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，就需要為各方利益相關(guān)者提供足夠的激勵(lì)，并增強(qiáng)其相關(guān)能力，從而使其有

動(dòng)力和能力參與數(shù)字政府建設(shè)并加以使用。本文引入行為科學(xué)、循證決策和助推的相關(guān)理論，識(shí)別行動(dòng)者背后的關(guān)鍵渠道因素，并設(shè)計(jì)具有干預(yù)作用的政策方案供決策者參考。行為科學(xué)特別是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)旨在揭示人們的行為背后的驅(qū)動(dòng)因素，特別是不夠理性的行為及其成因。行為科學(xué)的大量研究為公共政策設(shè)計(jì)提供了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)，并使循證決策成為可能。助推是指政府部門(mén)利用科學(xué)證據(jù)設(shè)計(jì)公共政策，

發(fā)揮“四兩撥千斤”和事半功倍的作用，從而對(duì)人們的行為善加引導(dǎo)[6][7]（P6-12）。本文基于行為科學(xué)、循證決策與助推的相關(guān)理論，提煉用于推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)和使用的關(guān)鍵因素，并為決策者提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

（二）研究框架

具體來(lái)說(shuō)，本文聚焦五個(gè)問(wèn)題，它們共同構(gòu)成本文的研究核心。

一是數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評(píng)估。對(duì)此研究的問(wèn)題是：如何理解數(shù)字政府？怎樣對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估？電子政務(wù)主要關(guān)注政府與民眾的關(guān)系，管理信息系統(tǒng)（MIS）則主要關(guān)注政府組織內(nèi)部的信息集成與利用。數(shù)字政府既包括內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享共用和業(yè)務(wù)流程再造，也包括政府部門(mén)同外部的其他政府部門(mén)、企業(yè)和公民的信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、互動(dòng)交流、服務(wù)提供、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面[8]。由此可見(jiàn)，數(shù)字政府的內(nèi)涵比電子政務(wù)更大，需要做到內(nèi)外兼顧。據(jù)此開(kāi)展的數(shù)字政府建設(shè)水平評(píng)估，也需要從內(nèi)外兼顧的角度對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)情況進(jìn)行綜合評(píng)估。

因此，我們要從理論上澄清數(shù)字政府的內(nèi)涵與邊界，識(shí)別其關(guān)鍵維度和核心特征，明晰數(shù)字政府的演進(jìn)和發(fā)展階段。與此同時(shí)，研究數(shù)字政府建設(shè)水平的評(píng)估框架和指標(biāo)體系，并對(duì)中國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

二是組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。對(duì)此研究的問(wèn)題是：如何實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同？數(shù)字政府建設(shè)的核心是跨域共享數(shù)據(jù)，因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)了跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，才能使在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)的潛在效能得到最大化利用。大數(shù)據(jù)共享涉及匯聚、融合、應(yīng)用這三個(gè)階段，每個(gè)階段都需要不同的治理策略[9]。這一問(wèn)題將研究跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，對(duì)當(dāng)前跨組織的數(shù)據(jù)共享狀況進(jìn)行實(shí)證評(píng)估，并識(shí)別其背后的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素和作用機(jī)制。比如，許多觀察都發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享需要采取“一把手”工程，省市主要黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和親自?huà)鞄洠拍苷嬲龑?shí)現(xiàn)跨組織數(shù)據(jù)共享。也有觀察顯示，數(shù)據(jù)共享需要采取干部管理的方式加以推進(jìn)，通過(guò)“不交數(shù)據(jù)就交帽子”的方式倒逼職能部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)。目前各地普遍設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理局也在數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同方面發(fā)揮了重要作用。因此，我們要對(duì)這些具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出解釋數(shù)據(jù)共享的理論模型。

三是政商關(guān)系與數(shù)字政府共建。對(duì)此研究的問(wèn)題是：如何在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中構(gòu)建親清新型政商關(guān)系？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)各類(lèi)企業(yè)的廣泛參與和深度介入，由此產(chǎn)生的政商關(guān)系值得特別關(guān)注。中國(guó)強(qiáng)大的信息基礎(chǔ)設(shè)施、龐大的網(wǎng)民規(guī)模和廣闊的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)，培育了百度、阿里巴巴、騰訊、字節(jié)跳動(dòng)、華為等互聯(lián)網(wǎng)巨頭。這些互聯(lián)網(wǎng)公司為數(shù)字政府建設(shè)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持，但也使政府在與其談判時(shí)處于完全不對(duì)等的技術(shù)劣勢(shì)地位。如果政府與企業(yè)的關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)誘發(fā)政企合謀等問(wèn)題，使數(shù)字政府建設(shè)面臨難以為繼的風(fēng)險(xiǎn)[10]（P1-15）。比如，一些政府部門(mén)通過(guò)其下屬的國(guó)有企業(yè)或有關(guān)聯(lián)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)，導(dǎo)致“小舅子工程”泛濫，不僅浪費(fèi)大量財(cái)政資金，而且導(dǎo)致數(shù)字政府的可用性和可持續(xù)性面臨危機(jī)。因此，我們要從政商關(guān)系的理論角度，研究政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的關(guān)鍵問(wèn)題，并為數(shù)字政府的共建共治提供決策依據(jù)。

四是數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素。對(duì)此研究的問(wèn)題是：數(shù)字政府建設(shè)情況受到哪些因素的影響？如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平？數(shù)字政府建設(shè)水平受到不同層面的許多因素影響，包括央地關(guān)系、條塊關(guān)系、財(cái)政資源、跨部門(mén)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)支持和參與、公務(wù)員能力、組織文化、信息基礎(chǔ)設(shè)施等。有必要通過(guò)理論探討和實(shí)證分析來(lái)識(shí)別其影響機(jī)制，并為進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)提供理論依據(jù)。數(shù)字政府建設(shè)的好壞和快慢，同政府部門(mén)的動(dòng)機(jī)、能力和環(huán)境有很大關(guān)系。政府部門(mén)的關(guān)鍵決策者是否有互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)和發(fā)展動(dòng)力，是否具備充沛的財(cái)力、人力和必要的信息基礎(chǔ)設(shè)施，以及是否受到內(nèi)外潛在用戶(hù)的需求驅(qū)動(dòng)，都會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)水平[11]。因此，我們要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素進(jìn)行理論導(dǎo)向的實(shí)證研究，識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵決定因素及其作用路徑。這將為我們理解和解釋各地區(qū)、各層級(jí)、各部門(mén)和各領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)水平差異提供理論框架，并為指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)提供決策依據(jù)。

五是數(shù)字政府的用戶(hù)使用和合供。對(duì)此研究的問(wèn)題是：如何提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和能力？數(shù)字政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)作產(chǎn)生了什么影響？如何推動(dòng)政府和公眾共用共治數(shù)字政府？數(shù)字政府能否發(fā)揮預(yù)期作用，主要取決于目標(biāo)用戶(hù)的使用情況，數(shù)字政府建設(shè)也有賴(lài)于用戶(hù)提供的反饋。目前數(shù)字政府在公眾中的使用率還不高，滿(mǎn)意度還有待提升，對(duì)此需要進(jìn)行更加深入的研究。因此，我們要對(duì)數(shù)字政府的各種用戶(hù)特別是公眾的使用情況進(jìn)行研究，考察其使用的類(lèi)型、特征及影響因素。

聚焦中國(guó)的關(guān)系型社會(huì)，探究數(shù)字政府如何重塑政府與公民的關(guān)系及其對(duì)公民使用情況和滿(mǎn)意度的影響。以口口相傳為特征的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也會(huì)加速數(shù)字政府的推廣和普及，政府部門(mén)需要探究如何利用中國(guó)社會(huì)的關(guān)系取向特征來(lái)推動(dòng)數(shù)字政府的廣泛應(yīng)用。此外，行為科學(xué)和助推的研究也為推廣數(shù)字政府的使用提供了理論和證據(jù)，我們需要加強(qiáng)這方面的研究。

上述五個(gè)問(wèn)題從不同方面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)展開(kāi)研究，相互之間也存在有機(jī)聯(lián)系，共同形成我們對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的完整認(rèn)識(shí)。這五個(gè)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)并環(huán)環(huán)相扣，從不同側(cè)面對(duì)數(shù)字政府的各個(gè)維度進(jìn)行研究，并綜合起來(lái)形成數(shù)字政府建設(shè)的整體理論模型（見(jiàn)圖1）。

我們將所有研究?jī)?nèi)容之間的關(guān)系都標(biāo)記為雙向影響關(guān)系，因?yàn)樗鼈儽舜酥g都存在相互影響的作用關(guān)系，而不是單向的作用關(guān)系。比如，制度相對(duì)于技術(shù)而言有一定的滯后性，并會(huì)對(duì)技術(shù)的引入產(chǎn)生一定的制約;但反過(guò)來(lái)技術(shù)也會(huì)加速制度化，并使制度為技術(shù)的內(nèi)嵌提供催化劑。

三、數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評(píng)估

數(shù)字政府包括內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)和外部的電子政務(wù)，并會(huì)經(jīng)歷不同的發(fā)展階段。我們首先需要對(duì)數(shù)字政府的理論內(nèi)涵進(jìn)行考察，明確數(shù)字政府包括哪些方面、這些方面之間的關(guān)系及其演進(jìn)過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，需要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估，并識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中存在的短板和瓶頸，為進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。相關(guān)問(wèn)題包括：我們需要建設(shè)什么樣的數(shù)字政府？如何對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估？

圍繞數(shù)字政府的理論內(nèi)涵已有多項(xiàng)研究，但需要考慮如何結(jié)合中國(guó)情境并著眼于未來(lái)發(fā)展前景，對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行概念化和理論化。針對(duì)電子政務(wù)和數(shù)字政府的就緒度、成熟度、發(fā)展水平、績(jī)效等，聯(lián)合國(guó)、埃森哲公司、布朗大學(xué)、早稻田大學(xué)、羅格斯大學(xué)等都開(kāi)發(fā)了不同的評(píng)估體系。

針對(duì)我國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力、電子政務(wù)服務(wù)能力等，中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心、清華大學(xué)國(guó)家治理研究院、電子科技大學(xué)、南京大學(xué)等進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)評(píng)估。但是，如何能夠全面系統(tǒng)地對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估，仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

聚焦數(shù)字政府的概念化（conceptualization）和可操作化（operationalization），需要對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行理論定義和實(shí)證評(píng)估。這就需要梳理該領(lǐng)域的已有文獻(xiàn)和相關(guān)理論，從中提取數(shù)字政府的關(guān)鍵維度和核心特征。要對(duì)我國(guó)的典型數(shù)字政府建設(shè)案例進(jìn)行分析，并對(duì)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的人員進(jìn)行訪談，據(jù)此歸納數(shù)字政府的主要形式和關(guān)鍵特征。在此基礎(chǔ)上，可以對(duì)數(shù)字政府的理論內(nèi)涵加以明晰，并為數(shù)字政府建設(shè)水平評(píng)估提供理論依據(jù)。據(jù)此構(gòu)建數(shù)字政府的評(píng)估模型，并以我國(guó)各級(jí)政府和典型部門(mén)為評(píng)估對(duì)象開(kāi)展實(shí)證評(píng)估。針對(duì)數(shù)字政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)水平評(píng)估問(wèn)題，具體需要考察四個(gè)問(wèn)題。

（一）數(shù)字政府的理論內(nèi)涵研究

數(shù)字政府可以視為一個(gè)多維理論構(gòu)念（multidimensional construct），需要對(duì)其理論內(nèi)涵進(jìn)行考察，明晰數(shù)字政府包括哪些維度，數(shù)字政府呈現(xiàn)何種特征。可以采取自上而下的演繹法和自下而上的歸納法相結(jié)合的方式進(jìn)行研究，并將二者進(jìn)行對(duì)照和融合：對(duì)既有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)綜述，提煉數(shù)字政府的關(guān)鍵維度，并構(gòu)建數(shù)字政府的理論框架;同相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)進(jìn)行訪談，并歸納總結(jié)數(shù)字政府的關(guān)鍵維度，據(jù)此抽象出數(shù)字政府的理論內(nèi)涵。未來(lái)需要構(gòu)建數(shù)字政府的理論模型，明晰數(shù)字政府的理論內(nèi)涵和關(guān)鍵維度，為確定數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)展階段提供理論研究。只有明確數(shù)字政府是什么和包括哪些方面，才能對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此識(shí)別其關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。我們可以對(duì)此開(kāi)展理論研究，為后續(xù)研究提供理論基礎(chǔ)。

數(shù)字政府的發(fā)展速度迅猛，應(yīng)用場(chǎng)景多元，這使其就像多棱鏡一樣難以捉摸。如何理解數(shù)字政府？數(shù)字政府包括哪些關(guān)鍵維度？數(shù)字政府會(huì)經(jīng)歷哪些發(fā)展階段？這些問(wèn)題關(guān)乎數(shù)字政府的理論內(nèi)涵，也是需要重點(diǎn)研究的關(guān)鍵性問(wèn)題。特別是中國(guó)的數(shù)字政府，雖然使用和其他國(guó)家相似的各類(lèi)信息技術(shù)，但在采取的策略、取得的進(jìn)展和面對(duì)的問(wèn)題方面差異較大，亟待結(jié)合中國(guó)本土情境進(jìn)行扎實(shí)研究。未來(lái)要結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)和理論，并基于數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)展，提煉數(shù)字政府的關(guān)鍵內(nèi)涵及其構(gòu)成維度，做好數(shù)字政府的概念化和理論化。

（二）數(shù)字政府的演進(jìn)階段研究

數(shù)字政府會(huì)經(jīng)歷不同的發(fā)展階段并日臻成熟，而這個(gè)過(guò)程未必是線(xiàn)性和單方向的。比如，我國(guó)直接跳過(guò)了許多國(guó)家和地區(qū)基于PC端的在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)，一躍進(jìn)入移動(dòng)政務(wù)階段[12]。因此，我們可以結(jié)合中國(guó)情境和未來(lái)前景，對(duì)數(shù)字政府的演進(jìn)階段進(jìn)行研究，提出有中國(guó)本土關(guān)懷和理論前瞻的數(shù)字政府演進(jìn)階段學(xué)說(shuō)，并為數(shù)字政府的前期規(guī)劃提供決策參考。

（三）數(shù)字政府的評(píng)估模型研究

基于數(shù)字政府的理論內(nèi)涵研究，可以構(gòu)建數(shù)字政府的評(píng)估模型，包括評(píng)估目的、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法和結(jié)果使用等維度，從而對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合評(píng)估。目前對(duì)數(shù)字政府相關(guān)領(lǐng)域的評(píng)估仍然以客觀檔案資料為主，且對(duì)數(shù)字政府的內(nèi)部過(guò)程缺乏關(guān)注，使我們對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平缺乏全面、深入和系統(tǒng)的認(rèn)知?？梢曰跀?shù)字政府的理論模型，構(gòu)建數(shù)字政府的評(píng)估模型，并為其具體評(píng)估提供理論基礎(chǔ)和方法指引。未來(lái)應(yīng)構(gòu)建數(shù)字政府的評(píng)估模型，明確數(shù)字政府建設(shè)水平的評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法和結(jié)果運(yùn)用等，并為實(shí)證評(píng)估提供理論和方法依據(jù)。我們期望構(gòu)建一個(gè)更加系統(tǒng)綜合的評(píng)估模型，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行更加有效的評(píng)估，并為研究其背后的驅(qū)動(dòng)因素提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（四）數(shù)字政府建設(shè)水平評(píng)估研究

我們可以在前述研究的基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行實(shí)證測(cè)評(píng)，為發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同部門(mén)和不同領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)水平差距提供實(shí)證證據(jù)。未來(lái)應(yīng)面向我國(guó)各級(jí)政府和典型部門(mén)，利用我們構(gòu)建的評(píng)估模型對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行實(shí)證評(píng)估。提供綜合評(píng)估可以明確數(shù)字政府建設(shè)到了哪個(gè)階段，各地區(qū)、各層級(jí)、各部門(mén)和各領(lǐng)域存在哪些差距，為明確數(shù)字政府建設(shè)的突出問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。比如，我們可以對(duì)全國(guó)縣級(jí)以上轄區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估，并抽取同營(yíng)商環(huán)境和民生服務(wù)密切相關(guān)的政府部門(mén)進(jìn)行評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行診斷和分析，并為解釋其差異和變化提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

數(shù)字政府建設(shè)涉及許多環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)綜合評(píng)估殊非易事。目前對(duì)政府網(wǎng)站績(jī)效、移動(dòng)政務(wù)、電子政務(wù)發(fā)展水平等的評(píng)估，都是從外部可獲得的功能模塊進(jìn)行研判，還缺少對(duì)數(shù)字政府的系統(tǒng)綜合評(píng)估。數(shù)字政府的建設(shè)水平如何評(píng)估？哪些方法可以更好地評(píng)估數(shù)字政府？我們要對(duì)這些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行研究，從而系統(tǒng)綜合評(píng)估數(shù)字政府建設(shè)水平，為各個(gè)政府部門(mén)診斷數(shù)字政府存在的問(wèn)題并提出對(duì)策建議提供決策依據(jù)。

四、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同

數(shù)字政府建設(shè)的核心在于跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享，據(jù)此才能實(shí)現(xiàn)跨界業(yè)務(wù)協(xié)同，并使用戶(hù)獲得更高的政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)。但是，組織特別是政府部門(mén)作為官僚組織，有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向，在開(kāi)放和共享數(shù)據(jù)方面的惰性和阻力較強(qiáng)。目前數(shù)據(jù)共享還缺乏較強(qiáng)的制度保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這使政府部門(mén)共享數(shù)據(jù)的意愿和能力進(jìn)一步減弱。如果缺乏關(guān)鍵決策者的強(qiáng)力推動(dòng)，數(shù)據(jù)共享往往很難實(shí)現(xiàn)。這使我們看到廣東、浙江等在推動(dòng)跨組織數(shù)據(jù)共享時(shí)普遍采取“一把手”工程，通過(guò)“一把手”親自抓來(lái)有力推進(jìn)。此外，數(shù)據(jù)共享也同大數(shù)據(jù)管理局等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職能配置有關(guān)，否則就缺少必要的組織保障。未來(lái)要研究與之相關(guān)的如下問(wèn)題：如何評(píng)價(jià)跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同？跨組織數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同面臨哪些障礙？如何推進(jìn)跨組織數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同？

未來(lái)可以重點(diǎn)考察數(shù)據(jù)共享的模式選擇，并對(duì)組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同遇到的問(wèn)題進(jìn)行研究，為推進(jìn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和一體化政府提供理論依據(jù)[13]。關(guān)于數(shù)據(jù)共享有多種不同模式學(xué)說(shuō)，一種主流觀點(diǎn)是將所有政府?dāng)?shù)據(jù)“一網(wǎng)打盡”，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的完全集中式管理。但這種過(guò)于理想化的做法既在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)因?yàn)椤鞍央u蛋放進(jìn)一個(gè)籃子”而面臨嚴(yán)峻的數(shù)字安全挑戰(zhàn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)共享應(yīng)該采取分布式做法，即各個(gè)政府部門(mén)仍然各司其職地采集、存儲(chǔ)和分析數(shù)據(jù)，但可以通過(guò)數(shù)據(jù)交換接口或中臺(tái)而進(jìn)行跨組織共享。

這樣，既可以達(dá)到數(shù)據(jù)共享的目的，也使數(shù)字安全性更強(qiáng)。

此外，還有一種觀點(diǎn)將上述兩種模式加以不同方式和程度的混合，即對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行重要性、權(quán)限等方面的分類(lèi)，并對(duì)不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)進(jìn)行不同的共享模式設(shè)計(jì)。比如，對(duì)于高頻使用和身份識(shí)別的數(shù)據(jù)進(jìn)行集中式管理，而對(duì)其他數(shù)據(jù)采取分布式管理。對(duì)于我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)而言，究竟應(yīng)該采取哪種數(shù)據(jù)共享模式，以及如何打破不同層級(jí)、條塊關(guān)系、地區(qū)間和部門(mén)間的制度藩籬，是未來(lái)需要關(guān)注的核心問(wèn)題。

數(shù)字政府建設(shè)的核心問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享，進(jìn)而使業(yè)務(wù)協(xié)同成為可能，并使在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”“零跑動(dòng)”，乃至“秒批”和“不見(jiàn)面審批”。但是，跨組織的數(shù)據(jù)共享面臨許多制度、組織和個(gè)人層面的桎梏，這使數(shù)據(jù)共享仍然停留在初級(jí)階段。為此要研究的問(wèn)題是：哪些因素影響跨組織數(shù)據(jù)共享？如何加快跨組織數(shù)據(jù)共享？具體來(lái)說(shuō)，四個(gè)問(wèn)題值得研究。

（一）組織間數(shù)據(jù)共享狀況評(píng)估

政府?dāng)?shù)據(jù)共享涉及縱向和橫向兩個(gè)方面，政府內(nèi)部和政府外部?jī)蓚€(gè)維度?？v向數(shù)據(jù)共享意味著垂直業(yè)務(wù)跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享，這是早期各類(lèi)“金字”工程所打造的全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，但導(dǎo)致“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”。橫向數(shù)據(jù)共享指跨地區(qū)、跨部門(mén)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，是數(shù)據(jù)共享的第二個(gè)階段，也是目前大力推動(dòng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。就一級(jí)政府而言，數(shù)據(jù)共享主要指橫向跨部門(mén)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。就政府外部而言，包括跨層級(jí)和跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享涉及共享平臺(tái)搭建、共享的數(shù)據(jù)所占比例、數(shù)據(jù)的可用性和使用率、共享的可持續(xù)性、數(shù)據(jù)安全性等問(wèn)題，而這些是進(jìn)行評(píng)估時(shí)值得關(guān)注的關(guān)鍵維度。比如，一些地區(qū)設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局，將各個(gè)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)清單匯總并進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集，但由于數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊和算力不夠，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能用、不會(huì)用和不敢用。未來(lái)可以參考已有文獻(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)共享狀況的評(píng)估模型，構(gòu)建中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享評(píng)估模型，選取有典型性的地區(qū)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，并識(shí)別其在數(shù)據(jù)共享方面存在的問(wèn)題。

（二）國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式比較研究

國(guó)內(nèi)外各級(jí)政府都在大力推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，制定完善數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)和規(guī)章制度，制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并切實(shí)推進(jìn)數(shù)據(jù)在政府部門(mén)之間的實(shí)質(zhì)性共享。由于其所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和技術(shù)環(huán)境不同，數(shù)據(jù)共享模式和進(jìn)展程度也不盡相同。如聯(lián)邦制和單一制的國(guó)家會(huì)采取不同的政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式，而本國(guó)或本地互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r也會(huì)影響政府?dāng)?shù)據(jù)共享策略，如浙江杭州擁有強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)公司，當(dāng)?shù)卣痛双@得了較強(qiáng)的技術(shù)支持，數(shù)據(jù)共享情況較好。未來(lái)可以對(duì)這些政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐進(jìn)行比較案例研究，從數(shù)據(jù)共享的制度設(shè)計(jì)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、共享模式等方面進(jìn)行比較，并歸納總結(jié)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主流模式。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)共享的影響因素研究

政府?dāng)?shù)據(jù)共享是否到位，能否支持業(yè)務(wù)協(xié)同，會(huì)受到多個(gè)層次的很多因素的影響，包括制度設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)、部門(mén)特征、關(guān)鍵決策者特征等。與此同時(shí)，不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)共享（橫向/縱向，內(nèi)部/外部）會(huì)受到影響因素組合的綜合作用[14]。未來(lái)可以綜述已有數(shù)據(jù)共享的理論和文獻(xiàn)，并結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境進(jìn)行歸納，提煉最值得關(guān)注的影響因素。通過(guò)比較案例研究和QCA方法、大數(shù)據(jù)分析、問(wèn)卷調(diào)查等研究方法，識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)共享的關(guān)鍵影響因素。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的推進(jìn)策略研究

在上述研究的基礎(chǔ)上，可以研究如何有效推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并提出可供決策者參考的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。數(shù)據(jù)共享所蘊(yùn)含的價(jià)值較大，卻有多種實(shí)現(xiàn)路徑。財(cái)力雄厚和技術(shù)領(lǐng)先的發(fā)達(dá)地區(qū)所采用的數(shù)據(jù)共享模式和策略，會(huì)顯著不同于財(cái)力匱乏和技術(shù)較弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。政府部門(mén)如何推進(jìn)數(shù)據(jù)共享？在數(shù)據(jù)共享時(shí)需要關(guān)注哪些問(wèn)題？未來(lái)可以結(jié)合上述研究，從數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵影響因素入手，設(shè)計(jì)有助于數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)模式和策略。

五、政商關(guān)系與數(shù)字政府共建

互聯(lián)網(wǎng)在賦能政務(wù)服務(wù)方面有無(wú)限潛力，這使各地政府紛紛重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。無(wú)論是“最多跑一次”改革，還是“秒批”，都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的典型應(yīng)用。這些政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新提高了民眾的滿(mǎn)意度和獲得感，也催生了巨大的政務(wù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加之各地都在期望通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升營(yíng)商環(huán)境，對(duì)各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的需求量極大，其中蘊(yùn)含的產(chǎn)業(yè)潛力令人矚目，使大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也對(duì)這片藍(lán)海市場(chǎng)充滿(mǎn)期待。過(guò)去十年互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展主要集中在商業(yè)和消費(fèi)領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)巨頭在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域仍然處于“跑馬圈地”階段，多家企業(yè)紛紛入局政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域。2019年7月，騰訊云中標(biāo)長(zhǎng)沙市總價(jià)5.2億元的城市超級(jí)大腦項(xiàng)目。同月，阿里巴巴與黑龍江省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，推動(dòng)“數(shù)字龍江”等數(shù)字化轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，至此阿里巴巴已和27個(gè)省份合作。2019年?yáng)|莞市數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目的采購(gòu)計(jì)劃因其預(yù)算金額超過(guò)27.4億元引人注目，如此天價(jià)項(xiàng)目吸引了華為、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之所以熱衷于數(shù)字政府項(xiàng)目，在于其所蘊(yùn)含的多方面顯在和潛在的收益前景。同B2B和B2C業(yè)務(wù)相比，B2G業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性較強(qiáng)，因?yàn)轫?xiàng)目成敗和可持續(xù)性往往取決于微妙的政商關(guān)系，常常遇到人走茶涼或“人亡政息”的運(yùn)營(yíng)挑戰(zhàn)。一些政府部門(mén)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的需求不明確且反復(fù)無(wú)常，甚至令企業(yè)不得不推倒重來(lái)。但是，數(shù)字政府項(xiàng)目的顯示度很高，對(duì)于提升互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的聲譽(yù)大有裨益。

想象一下：當(dāng)人們?nèi)フ?wù)大廳辦事，在自助機(jī)開(kāi)具證明，在手機(jī)上交稅、預(yù)約掛號(hào)、交罰款、辦理子女入學(xué)……如果這些政務(wù)服務(wù)都是由一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供的，你對(duì)它會(huì)有怎樣的認(rèn)識(shí)？顯然，政府“背書(shū)”會(huì)令這些企業(yè)的行業(yè)影響力得到倍增。同移動(dòng)支付、資訊、娛樂(lè)、游戲等其他高頻應(yīng)用相比，公共服務(wù)類(lèi)應(yīng)用屬于典型的低頻應(yīng)用，畢竟人們不會(huì)每天都去政府部門(mén)辦事。但是，許多公共服務(wù)有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和剛性需求特征，基本上會(huì)把當(dāng)?shù)厮腥撕推髽I(yè)“一網(wǎng)打盡”。

在用戶(hù)信息的全面性和精準(zhǔn)度方面，政務(wù)服務(wù)也略勝一籌，所以企業(yè)熱衷于投身此類(lèi)應(yīng)用。一旦互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中標(biāo)政府項(xiàng)目，就可以基于低頻但剛需和精準(zhǔn)的政務(wù)服務(wù)開(kāi)發(fā)其他應(yīng)用場(chǎng)景，并鞏固其在這些延伸領(lǐng)域的市場(chǎng)占有率。對(duì)獲客成本越來(lái)越高的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，投資政務(wù)服務(wù)可以大大拓展其用戶(hù)基礎(chǔ)[15]。同地方政府的深度合作有利于企業(yè)拓展其他業(yè)務(wù)，并借此利用地方政府的海量數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)其他應(yīng)用場(chǎng)景。特別是智慧城市這樣的綜合項(xiàng)目，使企業(yè)同一座城市幾乎所有的政府部門(mén)都實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)對(duì)接，其所帶來(lái)的海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為商業(yè)創(chuàng)新提供了無(wú)限的想象空間。此外，這些數(shù)字政府項(xiàng)目并非一次性的，除了前期建設(shè)以外還有大量后期運(yùn)營(yíng)空間。信息技術(shù)投資往往有很強(qiáng)的連貫性，軟件架構(gòu)一旦使用并固化，用戶(hù)行為一旦習(xí)慣化，就很難輕易更換供應(yīng)商。對(duì)于追求持續(xù)營(yíng)利的企業(yè)而言，這使數(shù)字政府項(xiàng)目成為難以拒絕的“現(xiàn)金?！薄?/p>

上述這些方面的誘人前景，都是互聯(lián)網(wǎng)巨頭“圍獵”地方政府?dāng)?shù)字治理項(xiàng)目的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。政務(wù)服務(wù)市場(chǎng)的巨大前景也讓一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“賠本賺吆喝”，不惜超低價(jià)競(jìng)標(biāo)各地政府項(xiàng)目，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)陷入白熱化和無(wú)序化。2017年3月，廈門(mén)招標(biāo)政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)，預(yù)算495萬(wàn)元，騰訊云卻以0.01元的象征性報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，雖然涉嫌違規(guī)投標(biāo)最后卻中標(biāo)。此后又有多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)類(lèi)似超低價(jià)競(jìng)標(biāo)數(shù)字政府項(xiàng)目現(xiàn)象，不過(guò)均因違規(guī)而未中標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)之所以免費(fèi)為政府部門(mén)提供數(shù)字服務(wù)，就是看中了此類(lèi)項(xiàng)目的含金量和輻射力。

對(duì)于地方政府而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是全方面提升城市品質(zhì)的重要抓手，但貿(mào)然上馬此類(lèi)大型項(xiàng)目可能是不合適的。據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)披露的民事判決書(shū)顯示，2013年武漢開(kāi)發(fā)區(qū)政府委托微軟公司開(kāi)發(fā)的智慧城市項(xiàng)目，總投入超過(guò)1.75億元，卻因無(wú)法兼容和落地而難以達(dá)到預(yù)期效果。在數(shù)字政府領(lǐng)域，諸如此類(lèi)的投資失敗現(xiàn)象并非孤案。實(shí)際上許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)只是簡(jiǎn)單地將在一個(gè)城市開(kāi)發(fā)的平臺(tái)照搬到其他城市，二次開(kāi)發(fā)的成本并不高，地方政府為此無(wú)謂買(mǎi)單的卻很多，往往動(dòng)輒千萬(wàn)元乃至上億元。如何避免重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi)，如何精打細(xì)算地建設(shè)數(shù)字政府，仍然是需要特別關(guān)注的問(wèn)題。

中央和上級(jí)政府需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和打包式采購(gòu)，為地方政府提供必要的技術(shù)引導(dǎo)，避免各地一窩蜂式的惡性競(jìng)爭(zhēng)。我們要明確智慧城市建設(shè)不是推倒重來(lái)或另起爐灶，也不完全是基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)，要避免“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的投資偏見(jiàn)。與此同時(shí)，可以推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的共享代碼計(jì)劃，推動(dòng)各地各級(jí)政府共享共用一些帶有普適應(yīng)用價(jià)值的解決方案，使巨額公共財(cái)政資金得到投資價(jià)值的最大化。信息技術(shù)投資具有復(fù)雜性強(qiáng)和規(guī)模大的特征，往往是腐敗滋生的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)此應(yīng)加強(qiáng)政府招投標(biāo)監(jiān)管，使政府采購(gòu)在陽(yáng)光下進(jìn)行。

上述分析表明，數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)各行業(yè)和各類(lèi)企業(yè)的廣泛參與和深度介入，如何處理好政商關(guān)系卻是一個(gè)值得關(guān)注的重要問(wèn)題。數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)公司的深度參與，并受到政商關(guān)系的深刻影響。無(wú)論是互聯(lián)網(wǎng)巨頭還是中小軟件企業(yè)，在參與數(shù)字政府建設(shè)時(shí)都會(huì)同政府部門(mén)產(chǎn)生微妙而復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。政商關(guān)系如何影響數(shù)字政府？如何推動(dòng)政府和企業(yè)共建數(shù)字政府？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？如何在數(shù)字政府建設(shè)方面構(gòu)建親清新型政商關(guān)系？這些既是未來(lái)值得重點(diǎn)關(guān)注的研究問(wèn)題，也是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)需要加強(qiáng)的研究領(lǐng)域。未來(lái)應(yīng)研究政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府，以及政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響。具體來(lái)說(shuō)，四個(gè)問(wèn)題有待研究。

（一）政商關(guān)系理論研究

政商關(guān)系是指企業(yè)與政府之間建立的各種互動(dòng)關(guān)系，它會(huì)影響企業(yè)獲得戰(zhàn)略資源和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的能力，也會(huì)對(duì)政府過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響。西方國(guó)家普遍采取民主選舉和議會(huì)體制，這使企業(yè)傾向于通過(guò)選舉贊助和公開(kāi)游說(shuō)來(lái)爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益。與之相比，中國(guó)的政府比立法機(jī)關(guān)有更強(qiáng)的資源分配權(quán)力，企業(yè)通常采取各種策略同政府建立關(guān)系。比如，聘請(qǐng)卸任政府官員擔(dān)任企業(yè)高管，或者企業(yè)家擔(dān)任人大代表或政協(xié)委員。國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)會(huì)采取不同策略來(lái)建立政商關(guān)系，包括正式和非正式的關(guān)系、公開(kāi)和隱秘的關(guān)系、合作和合謀的關(guān)系等。政商關(guān)系既可以是政企合謀和權(quán)錢(qián)交易，也可以是政府與企業(yè)和弦共振和各取所需。在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治環(huán)境下，政商關(guān)系也會(huì)采取不同的形式，并會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果，產(chǎn)生不同的影響。未來(lái)我們可以對(duì)政商關(guān)系的理論和文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)，并提煉政商關(guān)系的關(guān)鍵理論模型、核心概念和理論命題，并為研究政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響提供理論基礎(chǔ)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系策略研究

互聯(lián)網(wǎng)公司采取的政商關(guān)系策略同制造業(yè)企業(yè)有很大不同，需要對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。比如，很多企業(yè)不滿(mǎn)足于僅僅同地方政府建立關(guān)系，而是走“上層路線(xiàn)”乃至“中央路線(xiàn)”，通過(guò)中央層面的政商關(guān)系來(lái)為其全國(guó)業(yè)務(wù)推廣提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。再如，數(shù)字政府建設(shè)既要考慮成本和效率，也要兼顧甚至更加重視數(shù)字安全，這使“國(guó)退民進(jìn)”還是“國(guó)進(jìn)民退”的爭(zhēng)論甚囂塵上。為了獲得數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目，一些民營(yíng)企業(yè)選擇同國(guó)有企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)，或者像廣東一樣建立混合所有制企業(yè)。在選擇供應(yīng)商方面，政府部門(mén)也會(huì)出現(xiàn)“小舅子工程”這樣的問(wèn)題，即通過(guò)下屬企業(yè)或關(guān)聯(lián)公司來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并導(dǎo)致理不清扯還亂的復(fù)雜微妙關(guān)系。當(dāng)然，政商關(guān)系不完全是負(fù)面的，它也會(huì)有利于促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。例如，一些互聯(lián)網(wǎng)公司堅(jiān)持科技向善的理念，認(rèn)為技術(shù)可以增進(jìn)社會(huì)福祉，并致力于通過(guò)技術(shù)賦能來(lái)承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。在企業(yè)社會(huì)責(zé)任中也有“儒商”的觀點(diǎn)，認(rèn)為企業(yè)家從政既有自利的一面，也有利他的動(dòng)機(jī)。一些互聯(lián)網(wǎng)公司就像政策企業(yè)家一樣，推動(dòng)帶有公益性的服務(wù)創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。未來(lái)可以對(duì)典型互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行案例研究，通過(guò)深度訪談和參與式觀察等研究方法揭示這些企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的政商關(guān)系及其特征。

（三）政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響研究

在數(shù)字政府建設(shè)中會(huì)存在多種形式和性質(zhì)的政商關(guān)系，需要對(duì)其進(jìn)行刻畫(huà)和分析，并探究其對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響。比如，互聯(lián)網(wǎng)公司的業(yè)務(wù)范圍往往沒(méi)有地域邊界，呈現(xiàn)全國(guó)乃至全球化的趨勢(shì)。與此同時(shí)，跨層級(jí)和跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享也往往會(huì)推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“贏者通吃”和“一家獨(dú)大”，使該領(lǐng)域的壟斷和寡頭競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題凸顯。又如，中央和上級(jí)政府如果采用某家企業(yè)提供的技術(shù)解決方案，那么，各級(jí)地方政府部門(mén)也通常會(huì)上行下效地采用同樣的供應(yīng)商，盡管可能還有其他更好的選擇。特別是一些中央部委的下屬企業(yè)開(kāi)發(fā)的技術(shù)解決方案，往往成為該領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并得以在全國(guó)大范圍推廣。再如，先行先試的試點(diǎn)地區(qū)所采用的技術(shù)解決方案也通常會(huì)受到其他地區(qū)效仿和學(xué)習(xí)。未來(lái)可以研究政商關(guān)系如何影響數(shù)字政府建設(shè)，

以及哪些因素會(huì)增強(qiáng)或減弱政商關(guān)系所產(chǎn)生的影響。基于聶輝華等發(fā)布的我國(guó)首份《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜》，我們還可以研究城市政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響。

（四）政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動(dòng)策略研究

在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，如何處理好政府與企業(yè)之間微妙、復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的關(guān)系，是特別需要關(guān)注的問(wèn)題。尤其是要考慮如何構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，使政府與企業(yè)的關(guān)系可以既“親近”又“清白”，從而為數(shù)字政府建設(shè)營(yíng)造良好的氛圍和環(huán)境。但是，政商關(guān)系經(jīng)常呈現(xiàn)非黑即白或親有余而清不足的特征，往往很難兼顧親近和清白。我們可以結(jié)合政商關(guān)系的前期研究，探討如何推動(dòng)政府與企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中合作而不是合謀，共贏而不是雙輸[16]。這包括進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)流程管理，加強(qiáng)公共資源交易中心建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，暢通政府與社會(huì)資本合作（PPP），建立政企命運(yùn)共同體等。

政商關(guān)系是非常微妙、復(fù)雜和隱蔽的現(xiàn)象，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的多輪博弈過(guò)程，對(duì)其進(jìn)行研究往往較為困難。

首先，在刻畫(huà)互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系策略方面可能面臨挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)公司在建立和維系政商關(guān)系時(shí)發(fā)展了不同的策略，需要對(duì)其進(jìn)行刻畫(huà)和比較。政商關(guān)系本身有多面性，需要對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)和刻畫(huà)。不同所有制（央企、地方國(guó)企、民營(yíng)和外資企業(yè)）、規(guī)模和行業(yè)的企業(yè)，也會(huì)建立不同的政商關(guān)系。為此要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系進(jìn)行刻畫(huà)和解釋?zhuān)瑸槔斫夂蛢?yōu)化政府與企業(yè)的關(guān)系提供理論依據(jù)。

其次，在解釋政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響機(jī)制方面需要進(jìn)一步深化。政商關(guān)系會(huì)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生顯著影響，既可能使其成功，也可能導(dǎo)致失敗。政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的過(guò)程，為此需要理解其作用機(jī)制。

基于《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜》可以研究城市政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響。

基于深度訪談和參與式觀察，可以刻畫(huà)政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的作用機(jī)制。

最后，需要提出促進(jìn)政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動(dòng)策略。數(shù)字政府建設(shè)有賴(lài)于政府和企業(yè)的合作共建，但政商關(guān)系未必會(huì)導(dǎo)致預(yù)期結(jié)果。需要研究如何建立和維護(hù)親清新型政商關(guān)系，使數(shù)字政府建設(shè)能夠形成政府與企業(yè)的共建格局。政府追求公共價(jià)值，企業(yè)追求商業(yè)利益，

數(shù)字政府建設(shè)則要謀求二者之間的平衡點(diǎn)，為此，我們要提出可以進(jìn)一步推動(dòng)政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動(dòng)策略。

六、數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素

在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，一個(gè)值得關(guān)注的重要問(wèn)題是為什么各地區(qū)、各層級(jí)、各部門(mén)和各領(lǐng)域之間會(huì)存在如此之大的差距。數(shù)字政府建設(shè)同許多因素有關(guān)，既包括財(cái)力、人力和信息基礎(chǔ)設(shè)施等帶有資源稟賦性質(zhì)的因素，也包括決策者的決心、觀念和意愿等主觀因素，還包括項(xiàng)目和組織所處的制度環(huán)境等外部因素。比如，貴州是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，近些年卻走在全國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的前列，因此，資源稟賦無(wú)法解釋這種看似悖論的現(xiàn)象[17]（P38-40）。再如，一些沿海城市財(cái)力充沛，用戶(hù)需求強(qiáng)勁，但并沒(méi)有足夠重視數(shù)字政府建設(shè)，導(dǎo)致其總體水平遲滯不前。理解數(shù)字政府建設(shè)水平受到哪些因素的影響，才能為設(shè)計(jì)有效干預(yù)的對(duì)策措施提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

數(shù)字政府建設(shè)水平同政府部門(mén)的動(dòng)機(jī)和能力有很大關(guān)系，可以從動(dòng)機(jī)—能力視角對(duì)其加以研究[11]。動(dòng)機(jī)意味著政府部門(mén)想不想和愿不愿意發(fā)展數(shù)字政府，表明政府部門(mén)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的承諾有多強(qiáng)。政府部門(mén)的動(dòng)機(jī)既受其自身決策者的影響，也受其所處環(huán)境的利益相關(guān)者的影響，如民眾的需求推動(dòng)、上級(jí)政府部門(mén)的強(qiáng)力要求或激勵(lì)、同級(jí)政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)等。政府部門(mén)的能力反映在許多方面，包括財(cái)力、人力、信息基礎(chǔ)設(shè)施等，意味著政府能不能和會(huì)不會(huì)的問(wèn)題。比如，廣東、浙江、貴州等大力推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，同當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)公司的強(qiáng)力支持有關(guān)。當(dāng)然，加大數(shù)字政府建設(shè)力度也有利于扶持本地互聯(lián)網(wǎng)公司的發(fā)展，使其能夠在數(shù)字政府市場(chǎng)先行先試并向全國(guó)乃至全球推廣。

圍繞數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素開(kāi)展研究，我們可以從府際關(guān)系、組織特征和社會(huì)需求等方面研究影響數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵因素及其作用機(jī)制（見(jiàn)圖2）。

（一）轄區(qū)特征與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

一個(gè)地區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)水平在很大程度上受該地區(qū)的諸多因素影響，而這些因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響也會(huì)在不同地區(qū)有所不同。

比如，聯(lián)合國(guó)在對(duì)各國(guó)電子政務(wù)的調(diào)查中就特別關(guān)注作為用戶(hù)的公民和企業(yè)是否可以使用互聯(lián)網(wǎng)，是否具備互聯(lián)網(wǎng)接入和知識(shí)技能[18]。互聯(lián)網(wǎng)滲透率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是轄區(qū)特征的集中表現(xiàn)，會(huì)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平產(chǎn)生較強(qiáng)影響。如果當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)公司活躍，數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)就會(huì)較強(qiáng)，政府與企業(yè)共建的可能性也較高，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)而言較為有利。如果當(dāng)?shù)鼐用衿毡槭褂没ヂ?lián)網(wǎng)，且在使用數(shù)字政府時(shí)提供大量及時(shí)反饋，也有助于數(shù)字政府建設(shè)。此外，地區(qū)所處的行政級(jí)別也會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程，因?yàn)樗鼤?huì)左右當(dāng)?shù)卣男姓?quán)限和制度空間。

為此，我們可以研究轄區(qū)特征對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響，并考察轄區(qū)特征如何調(diào)節(jié)其他因素的作用。

（二）組織特征、領(lǐng)導(dǎo)行為與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

從數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程而言，組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。就具體政府部門(mén)而言，其層級(jí)、職能、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等都會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)水平。比如，同公民和企業(yè)直接打交道的政府部門(mén)數(shù)字政府建設(shè)水平通常較好，這同來(lái)自監(jiān)管或服務(wù)對(duì)象的要求驅(qū)動(dòng)有關(guān)。數(shù)字政府建設(shè)水平也受到政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的深刻影響，因?yàn)樗麄兊挠^念、意識(shí)和能力會(huì)在很大程度上影響乃至塑造數(shù)字政府建設(shè)策略和績(jī)效[19]。目前我國(guó)官員任期普遍較短，而數(shù)字政府建設(shè)的周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，他們是否重視并全力推動(dòng)，會(huì)顯著影響數(shù)字政府建設(shè)水平。

為此，我們可以通過(guò)深度訪談和問(wèn)卷調(diào)查等研究方法，選取有代表性的地區(qū)和政府部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，考察組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。

（三）府際關(guān)系與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

數(shù)字政府建設(shè)水平受到政府之間互動(dòng)關(guān)系的影響，需要從府際關(guān)系角度對(duì)其加以研究。比如，對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行評(píng)估和排名，就會(huì)通過(guò)社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制來(lái)推動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)。排名靠后的政府部門(mén)出于“面子”的考慮，也會(huì)特別關(guān)注如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平。府際關(guān)系涉及橫向的競(jìng)爭(zhēng)、效仿與學(xué)習(xí)，也包括縱向自上而下的壓力傳導(dǎo)和自下而上的試點(diǎn)帶動(dòng)。政府部門(mén)之間的相互學(xué)習(xí)和合作使有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的共性知識(shí)得到普及，會(huì)加快數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，在績(jī)效錦標(biāo)賽的驅(qū)動(dòng)下，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程加快。自上而下的政策推動(dòng)會(huì)加快數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程，并有利于數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化。自下而上的試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)則為數(shù)字政府建設(shè)的順利推進(jìn)提供了豐富經(jīng)驗(yàn)，避免大范圍推廣可能誘發(fā)的失敗風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們可以從府際關(guān)系角度出發(fā)，研究各種政府間互動(dòng)關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。

（四）提升數(shù)字政府建設(shè)水平的行動(dòng)策略研究

上述影響因素中，有些因素可以通過(guò)政策加以干預(yù)，這就需要進(jìn)行針對(duì)性研究，提出數(shù)字政府建設(shè)水平的提升策略。

因此，我們需要研究數(shù)字政府建設(shè)水平的提升策略，并為有關(guān)部門(mén)制定政策提供決策依據(jù)。比如，數(shù)字政府績(jī)效評(píng)估有利于發(fā)揮“以評(píng)促建”和“以評(píng)促改”的作用，推動(dòng)不同地區(qū)和部門(mén)之間互學(xué)互鑒和取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)于加快數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程有重要作用。再如，打造各地區(qū)和各部門(mén)可以共享的數(shù)字政府平臺(tái)，使一些具有較強(qiáng)普適性的數(shù)據(jù)、算法、程序、代碼等知識(shí)可以開(kāi)源獲取，有助于數(shù)字政府建設(shè)水平的齊頭并進(jìn)。為此要重點(diǎn)研究府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響機(jī)制，并據(jù)此提出進(jìn)一步提升數(shù)字政府建設(shè)水平的行動(dòng)策略。在這些因素中，我們需要特別關(guān)注那些能夠由本級(jí)或上級(jí)政府干預(yù)的因素，據(jù)此設(shè)計(jì)科學(xué)、可行和有效的對(duì)策措施來(lái)改進(jìn)數(shù)字政府績(jī)效。對(duì)于無(wú)法直接干預(yù)的影響因素，則需要考慮如何設(shè)計(jì)和執(zhí)行與之相匹配的行動(dòng)策略，使數(shù)字政府建設(shè)能夠得以順利推進(jìn)。

數(shù)字政府建設(shè)水平受到多個(gè)層次的多種因素的綜合作用，因此需要明確數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵影響因素，對(duì)這些因素的作用機(jī)制加以研究。通過(guò)理論導(dǎo)向的實(shí)證研究比較不同因素的作用方向和強(qiáng)度，并提煉數(shù)字政府建設(shè)最值得關(guān)注的關(guān)鍵影響因素。在研究中要關(guān)注府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素，以及它們對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。這些因素在此前研究中得到了較多關(guān)注，但需要結(jié)合中國(guó)情境和具體項(xiàng)目進(jìn)行更加深入的研究，方能揭示數(shù)字政府建設(shè)水平差異較大的驅(qū)動(dòng)因素。

數(shù)字政府受到諸多因素的綜合作用，其作用過(guò)程也往往呈現(xiàn)非線(xiàn)性的復(fù)雜特征。值得注意的是，在數(shù)字政府的影響因素中，難以測(cè)量的常常是潛在的關(guān)鍵因素，可以測(cè)量的往往是次要因素。這些因素如何及通過(guò)何種路徑影響數(shù)字政府是一個(gè)極為復(fù)雜的難題。如何識(shí)別數(shù)字政府的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素并厘清其產(chǎn)生影響的作用機(jī)制，是本文需要研究的重點(diǎn)問(wèn)題之一。為此要基于已有文獻(xiàn)和理論，對(duì)這些影響因素進(jìn)行梳理和歸類(lèi)，并基于中國(guó)情境進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，為制定科學(xué)可行的數(shù)字政府建設(shè)方案提供決策依據(jù)。

此外，我們要明確各種因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的作用機(jī)制。數(shù)字政府建設(shè)水平的形成和變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，并受到不同因素組合的綜合作用。府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，需要明晰這些因素的作用機(jī)制。比如，這些因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平的影響并非各自獨(dú)立的，而是同時(shí)交互作用的，因此需要從影響因素的組合關(guān)系入手進(jìn)行深入研究。可以通過(guò)深度訪談和案例研究，深入數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程之中，探究這些因素如何通過(guò)其他因素和機(jī)制對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平產(chǎn)生影響。

七、數(shù)字政府的用戶(hù)使用和合供

數(shù)字政府建設(shè)的終極目標(biāo)是目標(biāo)用戶(hù)的持續(xù)使用并感到高度滿(mǎn)意，但目前一些數(shù)字政府項(xiàng)目沒(méi)有得到普遍而充分的使用，用戶(hù)對(duì)數(shù)字政府的滿(mǎn)意度也有待提升。公民和企業(yè)對(duì)數(shù)字政府的期望和需求都較高，但這種高需求和高期望一直沒(méi)有得到滿(mǎn)足。全球許多國(guó)家和地區(qū)的用戶(hù)使用率長(zhǎng)期徘徊不前，一直處于三成到半數(shù)的“高原期”。數(shù)字政府在許多方面都優(yōu)于傳統(tǒng)線(xiàn)下的實(shí)體政府，但數(shù)字政府的普及率和滲透率不高。無(wú)論是使用率還是滿(mǎn)意度，數(shù)字政府建設(shè)水平都難以有效提升。公民和企業(yè)為什么不使用數(shù)字政府？為什么對(duì)數(shù)字政府不滿(mǎn)意？

通過(guò)多年的努力，數(shù)字政府建設(shè)成效顯著，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的網(wǎng)上可辦率較高，但公民和企業(yè)的實(shí)辦率不高。之所以數(shù)字政府的目標(biāo)用戶(hù)使用率不高，同一些值得關(guān)注的社會(huì)環(huán)境、制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行因素有關(guān)。

第一，在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，許多政務(wù)服務(wù)流程仍處于過(guò)渡階段，受制于既有法律法規(guī)和規(guī)章制度的制約，必須采取線(xiàn)上和線(xiàn)下并行的“雙軌制”。這使用戶(hù)的體驗(yàn)不高，并對(duì)數(shù)字政府產(chǎn)生抵觸情緒。

第二，我國(guó)是典型的關(guān)系型社會(huì)，人們自古以來(lái)就形成了“走關(guān)系”和“潛規(guī)則”的辦事習(xí)慣，對(duì)數(shù)字政府建立的正式制度和按程序辦事的習(xí)慣還需要適應(yīng)。對(duì)于我國(guó)這樣的關(guān)系型社會(huì)，加快數(shù)字政府的使用和普及面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@涉及用戶(hù)習(xí)慣的深度轉(zhuǎn)型。

第三，目前中國(guó)仍存在顯著的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，不同地區(qū)和群體的用戶(hù)在互聯(lián)網(wǎng)接入、知識(shí)和技能方面還有較大差距，使數(shù)字政府的使用也面臨數(shù)字鴻溝的制約[20]。

第四，一些用戶(hù)害怕自己的個(gè)人隱私數(shù)據(jù)泄露，因此避免使用數(shù)字政府的相關(guān)功能。信息技術(shù)可謂處處“留痕”，并可能使人們的個(gè)人因素?cái)?shù)據(jù)暴露無(wú)遺，這使一些用戶(hù)對(duì)數(shù)字政府的需求不高，使用率和滿(mǎn)意度也受到影響。

最后，公民和企業(yè)不只是數(shù)字政府的被動(dòng)接受者，而且會(huì)積極主動(dòng)地參與數(shù)字政府的創(chuàng)造、設(shè)計(jì)和提供之中。這就是基于互聯(lián)網(wǎng)的合供或眾籌眾創(chuàng)，它對(duì)于提升數(shù)字政府績(jī)效至關(guān)重要[21]。

圍繞數(shù)字政府的用戶(hù)使用和合供方面有五個(gè)問(wèn)題有待研究。

（一）數(shù)字政府使用的理論研究

目前已有一些成熟的理論可以解釋個(gè)人使用數(shù)字政府的行為。這些理論主要關(guān)注微觀層面的影響因素，特別是個(gè)體感知的主觀因素。也有一些研究從數(shù)字政府的供需關(guān)系角度入手，考察供給如何影響需求，以及數(shù)字政府所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化環(huán)境所產(chǎn)生的影響。比如，數(shù)字政府的功能如果能夠和用戶(hù)的需求相匹配，那么用戶(hù)的使用率和滿(mǎn)意度都會(huì)提高。再如，數(shù)字政府的設(shè)計(jì)如果能夠同用戶(hù)所在地的社會(huì)文化特征相匹配，那么數(shù)字政府的使用率和滿(mǎn)意度也會(huì)有所提升。未來(lái)應(yīng)結(jié)合這些理論，進(jìn)一步結(jié)合中國(guó)的本土情境，發(fā)展數(shù)字政府采用和擴(kuò)散的理論框架。

數(shù)字政府在許多方面都優(yōu)于傳統(tǒng)線(xiàn)下的實(shí)體政府，包括低成本、高效率、全天候、可預(yù)期、公平性等相對(duì)優(yōu)勢(shì)。但是，即便有這些方面的顯著優(yōu)勢(shì)，數(shù)字政府的普及率和滲透率依然不高，

且多數(shù)國(guó)家都遇到了在用戶(hù)中進(jìn)一步推廣的“高原期”和瓶頸期。比如，一些用戶(hù)出于隱私數(shù)據(jù)泄露的顧慮而避免使用數(shù)字政府。對(duì)于我國(guó)這樣的關(guān)系型社會(huì)，加快數(shù)字政府的使用和普及面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@涉及用戶(hù)習(xí)慣的深度轉(zhuǎn)型。為此我們要對(duì)公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的影響因素及其作用機(jī)制進(jìn)行研究，識(shí)別數(shù)字政府使用背后的關(guān)鍵障礙和催化劑，并提出加快數(shù)字政府推廣普及的政策建議。

（二）數(shù)字政府領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝問(wèn)題研究

數(shù)字鴻溝指社會(huì)中的一些人因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)接入、知識(shí)和技能等方面的制約，無(wú)法使用并受益于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。這些人群包括老年人、低收入人群、殘障人士、偏遠(yuǎn)山區(qū)居民等弱勢(shì)群體，脫離于互聯(lián)網(wǎng)則使其劣勢(shì)進(jìn)一步放大，并使社會(huì)不平等問(wèn)題凸顯?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝會(huì)進(jìn)一步延伸到數(shù)字政府領(lǐng)域，并使無(wú)法使用數(shù)字政府的人群被排除在數(shù)字紅利之外[20]。因此，在數(shù)字政府的建設(shè)和普及過(guò)程中，特別要注意守住底線(xiàn)和雙軌制并行，使所有人都可以通過(guò)線(xiàn)上或線(xiàn)下方式同政府打交道。為此要對(duì)不使用數(shù)字政府功能的人群進(jìn)行“畫(huà)像”，描述這些群體的特征及不使用數(shù)字政府的主要障礙或原因。

（三）數(shù)字政府使用的影響因素研究

公民和企業(yè)為什么（不）使用數(shù)字政府？公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的情況受到許多因素的綜合影響，可以基于前述理論基礎(chǔ)，對(duì)數(shù)字政府使用的影響因素進(jìn)行實(shí)證研究。我們可以對(duì)公民和企業(yè)進(jìn)行深度訪談和問(wèn)卷調(diào)查，考察其使用數(shù)字政府的狀況和特征，并研究哪些因素會(huì)影響數(shù)字政府使用情況。這些因素既包括微觀的個(gè)體因素，也包括宏觀的制度和環(huán)境因素。為此我們要研究公民和企業(yè)參與到數(shù)字政府的合供情況，考察哪些因素會(huì)影響他們的參政議政和意見(jiàn)反饋等行為。以“我為政府網(wǎng)站找錯(cuò)”項(xiàng)目為例，可以研究數(shù)字政府使用和合供背后的驅(qū)動(dòng)因素。該項(xiàng)目為政府網(wǎng)站的運(yùn)行提供反饋渠道，據(jù)此可以考察哪些因素會(huì)影響公民和企業(yè)的合供[22]。

未來(lái)可以研究數(shù)字政府的使用率及其影響因素，并考察不同層次的因素如何對(duì)數(shù)字政府使用產(chǎn)生影響。數(shù)字政府的使用方式可以分為許多類(lèi)別，并受到不同因素的影響。從使用頻次來(lái)看，包括一次性使用、持續(xù)使用等。從使用強(qiáng)度來(lái)看，包括偶爾使用、經(jīng)常使用和頻繁使用等。可以實(shí)證研究數(shù)字政府使用方式的影響因素，以及這些因素對(duì)數(shù)字政府使用方式的作用機(jī)制。

（四）數(shù)字政府的滿(mǎn)意度及其影響因素研究

公民和企業(yè)為什么對(duì)數(shù)字政府（不）滿(mǎn)意？可以實(shí)證研究哪些因素會(huì)影響用戶(hù)對(duì)數(shù)字政府的滿(mǎn)意度，并為提升用戶(hù)滿(mǎn)意度提供理論研究。當(dāng)然，滿(mǎn)意和不滿(mǎn)意不是完全對(duì)稱(chēng)的統(tǒng)一體，可能是兩個(gè)不同性質(zhì)的維度，并受到不同因素的影響。換句話(huà)說(shuō)，讓用戶(hù)滿(mǎn)意的因素未必反過(guò)來(lái)會(huì)讓用戶(hù)不滿(mǎn)意，反之亦然。未來(lái)要基于深度訪談和問(wèn)卷調(diào)查，研究公民和企業(yè)對(duì)數(shù)字政府的滿(mǎn)意度，并實(shí)證分析滿(mǎn)意度受到哪些因素的綜合影響。公民對(duì)數(shù)字政府的滿(mǎn)意度會(huì)進(jìn)而影響其對(duì)政府整體績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)及對(duì)政府的信任和合法性認(rèn)同等，這是數(shù)字政府建設(shè)中十分重要的問(wèn)題。因此，可以研究哪些因素會(huì)影響數(shù)字政府的滿(mǎn)意度，以及這些因素對(duì)數(shù)字政府滿(mǎn)意度的影響機(jī)制。國(guó)務(wù)院在全國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上推行“好差評(píng)”制度，系統(tǒng)采集和歸集了全國(guó)用戶(hù)對(duì)數(shù)字政府的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，可以對(duì)此進(jìn)行分析，識(shí)別數(shù)字政府滿(mǎn)意度的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素[23]。與此同時(shí)，要對(duì)移動(dòng)政務(wù)客戶(hù)端（如App Store、Android應(yīng)用商城等）的用戶(hù)評(píng)論進(jìn)行內(nèi)容分析，識(shí)別用戶(hù)滿(mǎn)意或不滿(mǎn)意的關(guān)鍵內(nèi)容及其影響因素。

（五）提高數(shù)字政府使用率和滿(mǎn)意度的行動(dòng)策略研究

在上述研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)總結(jié)和歸納數(shù)字政府使用率和滿(mǎn)意度的關(guān)鍵影響因素，并提出進(jìn)一步提高數(shù)字政府建設(shè)成效的行動(dòng)策略。公民和企業(yè)是否及如何使用數(shù)字政府，需要從其行為的特征及其成因出發(fā)，設(shè)計(jì)科學(xué)有效的干預(yù)措施對(duì)其加以影響。在技術(shù)推動(dòng)和需求拉動(dòng)的雙重作用下，

我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)展順利，但如何進(jìn)一步推動(dòng)其健康快速發(fā)展，仍然是一個(gè)有待研究的重點(diǎn)問(wèn)題。數(shù)字政府建設(shè)和許多政策一樣都存在“一放就亂，一管就死”的治理難題，且受到壓力型體制、運(yùn)動(dòng)式治理、“一刀切”、政策變通等的威脅。為此我們要關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)問(wèn)題，綜合利用行為科學(xué)、循證決策等方面的研究成果，提出科學(xué)可行的對(duì)策建議。

近些年來(lái)，行為科學(xué)、循證決策和“助推”等方面的理論和文獻(xiàn)進(jìn)展迅猛，可以從數(shù)字政府使用行為的理解和解釋入手，設(shè)計(jì)出提高數(shù)字政府使用率和滿(mǎn)意度的行動(dòng)策略，并為相關(guān)部門(mén)決策提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)[24]。比如，數(shù)字政府的設(shè)計(jì)如果可以簡(jiǎn)便易行和輕松順暢，那么用戶(hù)使用的可能性會(huì)大大提高。如果將線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)渠道設(shè)為默認(rèn)選項(xiàng)，而把線(xiàn)下方式作為備選方案，也會(huì)驅(qū)動(dòng)人們使用數(shù)字政府。再如，來(lái)自親友等社交網(wǎng)絡(luò)的推薦和幫助，可能會(huì)使數(shù)字政府的使用率大為提高。諸如此類(lèi)的“助推”如果能夠得到應(yīng)用，將會(huì)事半功倍和“四兩撥千斤”地提高數(shù)字政府的普及率?；谏鲜鲅芯?，我們可以提出提升數(shù)字政府使用率和滿(mǎn)意度的行動(dòng)策略。特別是結(jié)合行為科學(xué)、循證決策和“助推”等相關(guān)研究，從行為干預(yù)的角度設(shè)計(jì)對(duì)策措施，提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和滿(mǎn)意度。

八、未來(lái)研究展望

（一）本文對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的績(jī)效評(píng)估、數(shù)據(jù)共享、政企共建、影響因素和用戶(hù)使用等問(wèn)題進(jìn)行研究，提煉了數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵研究問(wèn)題

數(shù)字政府建設(shè)涉及許多方面，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，這使我們對(duì)其理解往往盲人摸象一樣難以準(zhǔn)確到位。

本文獨(dú)辟蹊徑，從數(shù)字政府建設(shè)的五個(gè)方面加以研究，為深入系統(tǒng)地理解數(shù)字政府提出了科學(xué)可行的思路，為明晰數(shù)字政府建設(shè)的方向和路徑提供了嶄新的研究角度。數(shù)字政府的核心是滿(mǎn)足用戶(hù)的需求，而用戶(hù)的使用情況和滿(mǎn)意程度受到其建設(shè)水平的影響;數(shù)字政府的關(guān)鍵在于跨組織的數(shù)據(jù)共享及政府與企業(yè)的合作建設(shè)，而它們會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)水平。

（二）本文提出共建、共享、共用、共治的數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)，有助于提出數(shù)字政府的建設(shè)路徑和推進(jìn)策略

數(shù)字政府的內(nèi)涵豐富，而建設(shè)什么樣的數(shù)字政府尚無(wú)定論。本文從國(guó)內(nèi)外的理論進(jìn)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出數(shù)字政府建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)共建、共享、共用、共治。數(shù)字政府的核心是作為一個(gè)數(shù)字平臺(tái)和生態(tài)系統(tǒng)，使參與其中的政府、企業(yè)和公民等利益相關(guān)者都能夠和諧共處并各取所需[25]。這就需要優(yōu)化各個(gè)利益相關(guān)者之間的多維互動(dòng)關(guān)系，使他們都能夠參與到數(shù)字政府的建設(shè)和治理之中并從中受益。本文提出的“四共”觀點(diǎn)，為數(shù)字政府建設(shè)明確了戰(zhàn)略方向，并有利于形成共識(shí)和推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。

（三）本文綜合運(yùn)用組織理論、技術(shù)執(zhí)行理論等理論，有助于加深對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的理解和解釋

數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)各類(lèi)信息技術(shù)，但如果離開(kāi)其所處的組織和制度環(huán)境，技術(shù)本身就無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文從數(shù)字政府建設(shè)所處的組織、制度和社會(huì)環(huán)境入手，研究不同層次的因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程和水平的作用機(jī)制，有助于揭示數(shù)字政府的理論實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。與此同時(shí)，基于制度集體行動(dòng)框架和協(xié)同治理理論，可以探討如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的共建、共享、共用、共治。綜合運(yùn)用這些理論視角，可以從更加多元和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行研究，為構(gòu)建本土關(guān)懷和國(guó)際比較的理論模型提供條件。

（四）本文提出基于行為科學(xué)和循證決策視角進(jìn)行研究，有助于為加快數(shù)字政府建設(shè)提供更加科學(xué)可行的政策建議

要想推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，就需要理解參與其中的各個(gè)利益相關(guān)者的行為及其動(dòng)因，并據(jù)此設(shè)計(jì)科學(xué)可行的政策方案。這涉及各級(jí)、各地區(qū)和各部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)，也涉及參與數(shù)字政府建設(shè)的各行業(yè)和各類(lèi)企業(yè)及數(shù)字政府的目標(biāo)用戶(hù)。本文基于行為科學(xué)和循證決策的研究視角，倡導(dǎo)通過(guò)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)等方面來(lái)揭示政府部門(mén)、企業(yè)和公民在參與數(shù)字政府的建設(shè)、使用和治理過(guò)程中的行為及其驅(qū)動(dòng)因素，將為設(shè)計(jì)科學(xué)可行的政策方案提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，并用于指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Abstract：Digital governance has been a hot topic in recent debates， but how to understand and develop it has not been examined. In this paper， we argue that we should focus on five core research questions， including the conceptualization and evaluation of digital governance， interorganizational data-sharing and business collaboration， government-business relations and co-development of digital governance， the driving forces of digital governance， and users usage and coproduction. We suggest key issues that should be examined in the future， including theoretical models， driving forces， development modes， performance measurement， and users behaviors. We argue that the future development of digital governance includes dimensions of co-design， co-creation， co-use， and co-governance. Organization theory， technology enactment theory， and collaboration theory， among others， are relevant for digital governance research. Meanwhile， evidence-based and behavioral studies help to improve digital governance. We discuss the relevance of our findings， and conclude with discussions of theoretical and policy implications.

Key words：digital governance， e-government， performance improvement， government-business relations， intergovernmental relations