政治文化視角下國(guó)家治理效能提升路徑分析

作者簡(jiǎn)介：曹翰陽(yáng)，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

摘 要：治理理論已經(jīng)成為現(xiàn)階段社會(huì)研究的前沿和熱點(diǎn)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化亦已成為中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代新發(fā)展下的應(yīng)有之義。國(guó)家治理效能的提升關(guān)乎國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，加強(qiáng)政治文化背景下公民政治參與的積極性是有效提升國(guó)家治理效能的路徑之一。在提升國(guó)家治理效能的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先批判性的歸納西方治理理論模式，同時(shí)注意到政治文化因素在提升治理效能中的重要作用，將政治文化素養(yǎng)的提升與國(guó)家治理效能的提升相結(jié)合，形成具有獨(dú)創(chuàng)性的中國(guó)化提升路徑。

關(guān)鍵詞：治理效能;政治文化;公民參與;提升路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.051

治理理論是20世紀(jì)末興起于西方公共管理學(xué)領(lǐng)域的理論之一。伴隨著20世紀(jì)末各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化趨勢(shì)的深入，傳統(tǒng)的管理模式的弊端已然顯現(xiàn)，消解科層化運(yùn)動(dòng)以及消除政府管制的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)開(kāi)始興起。同時(shí)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家“超級(jí)保姆”式的政府導(dǎo)致的效率低下，市場(chǎng)分配不均，企業(yè)壟斷等現(xiàn)象直接造成了失靈現(xiàn)象。國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)二分法等新公共管理理論陷入困境。因此新興起的治理理論重新界定了政府的作用，政府和公民之間的關(guān)系和新形勢(shì)下民主政治的前景等，直接推動(dòng)了治理理論的形成與發(fā)展。政治文化作為影響公民政治參與的重要因素，對(duì)于治理理論的提升有較大裨益。政治文化可以深刻的影響一個(gè)國(guó)家公民的政治參與意愿，從最原始的村民型政治文化，到臣民型政治文化，再到如今的參與型政治文化。政治文化的主要內(nèi)涵開(kāi)始向民主、平等、法治的觀念接近，公民可以通過(guò)選舉等方式參政議政，使公民成為自由平等的政治主體。優(yōu)秀的政治文化將助推公民政治參與，全面提升治理理論實(shí)施的效能。

1 西方治理模式的發(fā)展脈絡(luò)

治理理論之所以不同于之前的管理模式，關(guān)鍵在于“治理”一詞。治理指governance，可以追溯到“掌舵”（steering）一詞，可見(jiàn)治理最初的含義即為控制行動(dòng)的方向，引動(dòng)行為。隨著20世紀(jì)末治理理論的興起，學(xué)界對(duì)于治理理論的研究愈加深入，形成了多種治理模式。

羅西瑙作為全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一，認(rèn)為治理指由共同的目標(biāo)所支持，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制。梅里安則認(rèn)為治理可以看作這樣的一種最少限度的國(guó)家，它把公營(yíng)企業(yè)和公共事業(yè)私有化，優(yōu)先發(fā)展市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)作為分配服務(wù)的手段，也作為新形式的公共管理咨詢權(quán)威。弗雷德里克森則認(rèn)為治理是“分散國(guó)家”，是一門(mén)力圖使碎片化和不完整的國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的政治科學(xué)。隨著時(shí)代的進(jìn)步，治理理論至今已有近30年的發(fā)展，西方學(xué)者對(duì)于治理理論的分支也逐漸產(chǎn)生。

一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)中心論的治理，其實(shí)質(zhì)即公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，沒(méi)有一個(gè)主體擁有解決所有問(wèn)題的能力，社會(huì)問(wèn)題的解決重點(diǎn)在于相互協(xié)作，平等治理。二是政府主導(dǎo)的治理模式，通過(guò)政府擁有的較多資源以扮演更為重要的治理主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他主體，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)治理過(guò)程中。三是強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)參與的合作型治理模式，其整合了前兩種模式中的觀點(diǎn)，一方面將公民社會(huì)組織視為區(qū)別于傳統(tǒng)管理的新的治理主體，另一方面承認(rèn)一個(gè)高效、法治的政府所具有的重要意義。這意味著國(guó)家的角色轉(zhuǎn)換，也是目前學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。四是合作治理理論，其主張構(gòu)建合作型信任關(guān)系，在道德規(guī)范的基礎(chǔ)上構(gòu)建社會(huì)的合作秩序，開(kāi)放行政過(guò)程，打破政策目標(biāo)的單一性，在社會(huì)自治的基礎(chǔ)上提升合作水平等。合作治理理論將各方力量整合起來(lái)，同時(shí)也需要較高的社會(huì)發(fā)展程度和道德素養(yǎng)。

2 當(dāng)代中國(guó)政治文化的現(xiàn)狀分析

從歷史上來(lái)看，中國(guó)曾長(zhǎng)期處于封建集權(quán)的統(tǒng)治之下，在近代甚至出現(xiàn)了半殖民地半封建的社會(huì)狀態(tài)，這說(shuō)明我國(guó)一直處在原始的村民型政治文化和臣民型的依附性政治文化之中，公民政治參與的意識(shí)淡薄，參與的途徑幾乎沒(méi)有。

自從改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始著手進(jìn)行政治體制改革的，中國(guó)政治文化的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。自由、平等、民主與法治逐漸成為主流，中國(guó)政治文化開(kāi)始由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。然而，長(zhǎng)期以來(lái)的封建觀念束縛了大多數(shù)公民的思想，政治參與的程度較低，效果與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。

2.1 依附型政治文化與參與型政治文化并存

當(dāng)前中國(guó)的政治文化處在兩種形態(tài)并存的局面之下，政治文化所影響的公民政治參與的意愿較低。當(dāng)前中國(guó)的主流政治文化是堅(jiān)持馬克思、列寧主義思想為根本理論基礎(chǔ)的中國(guó)特色社會(huì)主義政治文化，這其中就要求在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系之下，包含了民主法治等觀念。然而，中國(guó)傳統(tǒng)的依附性政治文化并沒(méi)有被取代，人治、清官期盼、宗法觀念等會(huì)時(shí)常反映在公民的政治思想和行為里。這些觀念使得公民不再追求在政治活動(dòng)中充當(dāng)參與者，而試圖將政治決策寄托在品行端正的官員身上，這與主流政治文化產(chǎn)生了對(duì)立，阻礙了參與型政治文化的推進(jìn)。

2.2 當(dāng)前中國(guó)公民政治參與意識(shí)不足

新時(shí)代中國(guó)公民的政治參與意識(shí)依然不足，非參與意識(shí)和有限參與意識(shí)并存，公民并不愿意去參與政治過(guò)程。一個(gè)國(guó)家的公民對(duì)政治生活的與程度，從根本上反映了“政治人”對(duì)社會(huì)公共生活的關(guān)心、投入程度。低效的公共參與對(duì)于公共服務(wù)的供給和投入起到了消極影響，政府的公共服務(wù)投入不能準(zhǔn)確的被公眾知曉并理解，政治行為祖逖缺乏參與意識(shí)或只有少許參與意識(shí)，導(dǎo)致公民處于被動(dòng)位置，信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。同時(shí)作為政府的公務(wù)人員，也有部分人員的參政意識(shí)不強(qiáng)，加之我國(guó)整體發(fā)展差異較大，意識(shí)參差不齊，導(dǎo)致有限參與與非參與仍然占據(jù)了我國(guó)當(dāng)前政治參與的主要方面。

2.3 社會(huì)階層固化現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)了階層固化的勢(shì)頭，社會(huì)各階層界限分明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景之下，許多既得利益者享受了先得的政策紅利，卻沒(méi)有履行“帶動(dòng)后富”的承諾，造成了貧富差距巨大的現(xiàn)象。在上層階級(jí)，優(yōu)勢(shì)的資源并不會(huì)分配給下層階級(jí)，而是在上層階級(jí)內(nèi)部分配，而優(yōu)勢(shì)資源一直是稀缺的，這也導(dǎo)致其壟斷了本應(yīng)向大眾開(kāi)放的上升渠道。下層階級(jí)難以發(fā)聲，參與型政治的意愿降級(jí)，力求民主平等法治的政治文化理念更無(wú)從談起。由此而導(dǎo)致的無(wú)序性的政治參與甚囂塵上，大部分的政治參與會(huì)被演化成無(wú)組織無(wú)紀(jì)律的簡(jiǎn)單的利益辯護(hù)，而缺少正確的指引和對(duì)自身訴求的正確理解，這種極端化的方式并不能推動(dòng)政治參與，相反地會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定埋下動(dòng)亂的種子。

3 政治文化對(duì)治理效能的提升路徑

3.1 提升治理理論的本土化發(fā)展

與西方國(guó)家相似的是，我國(guó)在1978年改革開(kāi)放以后，引入了市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的體制，但隨之而來(lái)的市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)監(jiān)管不足等問(wèn)題也顯現(xiàn)了出來(lái)。然而我國(guó)治理理論的引入直到2000年才由俞可平教授首次明確，且主要限于學(xué)術(shù)范圍。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始重視治理理論在協(xié)調(diào)社會(huì)各主體之間關(guān)系的重要作用，在2000年到2013年這十多年間，社會(huì)治理提升到了國(guó)家治理的高度。2013年黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改進(jìn)社會(huì)治理方式做出明確部署，通過(guò)社會(huì)治理方式創(chuàng)新來(lái)激發(fā)社會(huì)組織活力，從而促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。這是中共中央文件首次使用“社會(huì)治理”這一概念，說(shuō)明政府開(kāi)始由管制型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡，更加面向大眾。在十多年的探索過(guò)程中，我國(guó)逐漸形成了從一元到多元，從集權(quán)到分權(quán)，從管制政府到服務(wù)政府的理論轉(zhuǎn)變。

2013年后，我國(guó)治理理論的相關(guān)研究進(jìn)一步深入，進(jìn)入了成熟階段，習(xí)近平總書(shū)記多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)治理認(rèn)識(shí)的重要性，在2017年的黨的十九大報(bào)告中，著重提到了全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要提高保障和改善民生水平，就要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理?？梢?jiàn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化已成為帶有我國(guó)特色的治理體系，在新治理體系下政府的決策不再僅僅是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的思想，也不再是應(yīng)付上級(jí)政策的產(chǎn)物，而是一種在黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的制度化非均衡型治理模式。

3.2 理清政治文化和公民政治參與的關(guān)系

政治文化是公民政治參與的心理背景，即政治文化在深層次影響公民的政治參與。正與文化作為一種意識(shí)形態(tài)，對(duì)民的政治態(tài)度、政治心理和主觀政治傾向具有決定性影響，在政治動(dòng)機(jī)和政治情感方面起著重要的導(dǎo)向作用，公民的一切政治行為都是在政治文化的指導(dǎo)下進(jìn)行的。政治文化的發(fā)展推進(jìn)政治參與意識(shí)的提升，政治參與意識(shí)又反作用于政治文化，最終推動(dòng)政治文化的發(fā)展。

因此，正確提升公民政治參與的意愿，首先需要理清政治文化和公民政治參與的關(guān)系?？梢钥吹?，政治文化是較為穩(wěn)定，而政治參與往往可變的因素較多，因此在實(shí)際中，應(yīng)該考慮到政治文化背景的影響，通過(guò)樹(shù)立正確全面的政治文化以提高公民對(duì)國(guó)家的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而提升公民政治參與意愿。

3.3 擺正政治參與的合理動(dòng)機(jī)

提升政治文化對(duì)公民政治參與的影響，另一個(gè)方面就是要擺正公民政治參與的合理動(dòng)機(jī)。公民政治參與的合理動(dòng)機(jī)包括倫理動(dòng)機(jī)，權(quán)力動(dòng)機(jī)和利益動(dòng)機(jī)等。所謂倫理動(dòng)機(jī)，即公眾具有一種天然的對(duì)政治參與的神圣職責(zé)，以參與政治討論貢獻(xiàn)自身力量為榮，所謂權(quán)力動(dòng)因則是更多的政治參與者所選擇的，在更大的程度上增加自身利益，力求得到最有利于自身的結(jié)果。然而，目前我國(guó)公眾對(duì)于參與的敏感程度還未上升到倫理動(dòng)機(jī)的高度，大部分公眾對(duì)于政治參與僅僅局限于滿足自身利益，同時(shí)礙于自身訴求得不到滿足從而采取極端的手段進(jìn)而阻礙事項(xiàng)的合理進(jìn)行。這就要求公眾在政治參與時(shí)擺正動(dòng)機(jī)，整合政治文化環(huán)境，盡管政治文化是多元的，但是公眾對(duì)于政治參與的規(guī)則應(yīng)存在廣泛的認(rèn)同和共識(shí)。

3.4 拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政治文化對(duì)于政治參與都是不敏感甚至是打壓狀態(tài)下的，我國(guó)政治文化深切的影響了公民政治參與的能力，中國(guó)公民擁有較高權(quán)威依附意識(shí)，對(duì)于政治參與漠視，僅僅認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)層所需要解決的問(wèn)題而采取消極的態(tài)度，產(chǎn)生“青天大老爺”的思想。

然而，隨著社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)政治文化逐漸開(kāi)放，公眾參與政治活動(dòng)的途徑越發(fā)豐富，在互聯(lián)網(wǎng)的大時(shí)代下，政府開(kāi)設(shè)信息公開(kāi)門(mén)戶網(wǎng)站，建立“市長(zhǎng)信箱”，完善聽(tīng)證、上訪機(jī)制等，在很大程度上推動(dòng)了政治參與的有效性和全面性。拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道，首先是在政治文化上自我提升，推動(dòng)政治參與向縱深發(fā)展;其次是加大政治民生議題的覆蓋蓋面，切實(shí)褪盡民生政治參與內(nèi)容和空間的擴(kuò)大;最后，政府領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)時(shí)刻為人民著想，讓民眾改變其固有的政治文化定式，更好的投入政治參與的過(guò)程之中來(lái)。

4 完善治理理論中國(guó)化的路徑分析

在治理理論的理念下，除了政府和市場(chǎng)，還存在著第三個(gè)主體，即社會(huì)，這其中包括公民、社會(huì)組織等，在此“第三領(lǐng)域”，政府的作用被弱化，更多的將權(quán)力讓渡給社會(huì)，這就要求各個(gè)參與主體的地位平等，共同合力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。然而，治理理論所要求的模式，不僅要求政府管理民眾，同時(shí)也要求民眾在社會(huì)活動(dòng)中反響影響政府管理，這對(duì)于長(zhǎng)期處于封閉型政治和社會(huì)差異較大的中國(guó)而言充滿挑戰(zhàn)。

首先是我國(guó)一直存在的封閉性的行政體制。中國(guó)作為一個(gè)影響世界歷史千年的大國(guó)，這容易形成在長(zhǎng)期的封建行政文化下的“封建大國(guó)流弊”，如固步自封，只追求GDP的“政治錦標(biāo)賽”，信息不對(duì)稱(chēng)，公民長(zhǎng)期對(duì)于國(guó)家治理的疏遠(yuǎn)而造成的漠不關(guān)心等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象對(duì)于治理理論在中國(guó)的推行具有非常不利的影響，治理理論要求形成的服務(wù)型政府不僅需要政府機(jī)構(gòu)破除自身的思想束縛，作為公民更應(yīng)該積極參與各類(lèi)公共事務(wù)，積極投身到基層治理的決策當(dāng)中去。

其次是我國(guó)公民教育的嚴(yán)重缺失，大多數(shù)公民對(duì)于“協(xié)商”“治理”“公共服務(wù)”等內(nèi)容知之甚少，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到治理模式的轉(zhuǎn)變和治理對(duì)于自身環(huán)境的影響，在思想上大多還處在盲目順從階段，公民意識(shí)缺乏。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而公民教育嚴(yán)重落后所導(dǎo)致的弊病，上層的決策研究過(guò)于理論化，而下層的決策接受者則缺少對(duì)于政策的正確理解能力，沒(méi)有意識(shí)到現(xiàn)代公民是協(xié)商之列基本組成。加強(qiáng)公民教育，一方面要從高校入手，在高校的課堂加入對(duì)于公民的教育，塑造平等的，具有公共生活品格和公共精神，具有高度責(zé)任感和自覺(jué)意識(shí)的公民。另一方面要拓寬交流渠道，如今公民網(wǎng)絡(luò)參與的積極性較高，說(shuō)明我國(guó)依然具有共同治理，協(xié)商民主的基本能力，然而網(wǎng)絡(luò)參與的質(zhì)量較低，對(duì)于公共議題的訴求不明確，盲從現(xiàn)象等也是阻礙治理理論進(jìn)一步深入的原因。這對(duì)于信息的及時(shí)公布，信息之間的不對(duì)等的消除提出了新的要求，政府不再是高高在上的命令發(fā)布者，而應(yīng)該更多的參與到公民的討論之中，引導(dǎo)公民提出合理訴求。

最后是政府監(jiān)管缺位和財(cái)政分配不足等問(wèn)題。國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的政府要求政府也成為治理的參與者，這就要求對(duì)于政府的政策提出新的績(jī)效評(píng)估體系。同時(shí)，新時(shí)期、新形勢(shì)下新事物的出現(xiàn)也要求政府加大專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)，加大政府財(cái)政投入，一方面改善自身服務(wù)水平，完善電子政務(wù)平臺(tái)，另一方面扶持非政府組織，形成合力。

5 結(jié)語(yǔ)

治理理論作為公共管理領(lǐng)域的前沿，對(duì)于破除現(xiàn)存的失靈狀態(tài)提出了方案。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，如今已形成了較為成熟的合作治理模式，我國(guó)在2013年開(kāi)始將國(guó)家治理現(xiàn)代化和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入黨章，說(shuō)明我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入重治理的新紀(jì)元，管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。然而我國(guó)的治理并不能照搬西方的經(jīng)驗(yàn)，一方面由于我國(guó)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不完善，另一方面我國(guó)還未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公民意識(shí)水平。因此，如今我國(guó)治理理論的發(fā)展在政府層面需要建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，加強(qiáng)公民教育，鼓勵(lì)社會(huì)、非政府組織的參與，加大財(cái)政投入和監(jiān)督力度;在公民社會(huì)的層面，鼓勵(lì)公民多參與到公共治理當(dāng)中來(lái)，合理的表達(dá)訴求，進(jìn)一步提升非政府組織的專(zhuān)業(yè)能力，加入承接政府職能的隊(duì)伍中去，合力形成治理模式的現(xiàn)代化。同時(shí)，從政治文化的視角可以看出，我國(guó)當(dāng)前政治文化水平較低，公民政治參與的能力還有待加強(qiáng)，提升治理效能與公民政治參與的能力提高密不可分，長(zhǎng)期的依附型政治文化使得公民更多的選擇默認(rèn)的接受而非主動(dòng)參與，同時(shí)相關(guān)政治文化未能深入每一個(gè)公民的實(shí)際生活當(dāng)中，造成了一定情況的缺位。這就要求政府加強(qiáng)政治文化建設(shè)，拓寬政治參與途徑，公眾則應(yīng)該去接受參與型的政治文化，更多的投身到政治參與當(dāng)中去。

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