摘要：權(quán)力監(jiān)督是現(xiàn)代政治中的普遍現(xiàn)象，但對(duì)其分析卻囿于主體劃分和對(duì)立思維，忽視了同一監(jiān)督主體內(nèi)的性質(zhì)差異和合作監(jiān)督的可能性。監(jiān)督方式和介入程度是決定監(jiān)督性質(zhì)的關(guān)鍵變量，以此可將監(jiān)督分為全面保護(hù)型、全面維權(quán)型、簡(jiǎn)單保護(hù)型、簡(jiǎn)單維權(quán)型四種類(lèi)型。在此框架下進(jìn)行文本分析可以發(fā)現(xiàn)，同級(jí)監(jiān)督全面介入公共政策過(guò)程，以合作、規(guī)范、助推為監(jiān)督手段，目的在于提升公共政策的科學(xué)性與合法性，屬于典型的全面保護(hù)型監(jiān)督。從文本轉(zhuǎn)向?qū)嵺`可以發(fā)現(xiàn)，同級(jí)監(jiān)督仍面臨著依賴(lài)人格化權(quán)威、一元化推動(dòng)、制度空轉(zhuǎn)等問(wèn)題，亟需從樹(shù)立法治權(quán)威、踐行民主集中制、開(kāi)展多元協(xié)同、完善程序賦權(quán)、推動(dòng)考核倒逼等方面改革推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：保護(hù)型監(jiān)督;黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督;“三重一大”;談心談話;民主集中制

中圖分類(lèi)號(hào)：D26;D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）04-0037-06

監(jiān)督成為現(xiàn)代政治中最常見(jiàn)的詞匯，是信息爆炸和權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)的結(jié)果。從政治角度界定，監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程審視、檢查、糾偏的一系列過(guò)程。議會(huì)聽(tīng)證、媒體曝光、公民信訪、游行示威、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等傳統(tǒng)和現(xiàn)代監(jiān)督手段層出不窮，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督成為一種觸手可及的政治生活。盡管權(quán)力監(jiān)督由來(lái)已久，監(jiān)督手段多種多樣，但監(jiān)督的理論研究卻有三個(gè)傾向亟待反思：

第一，監(jiān)督分析囿于主體劃分，忽視了同一監(jiān)督主體內(nèi)的性質(zhì)差異。現(xiàn)有研究多將監(jiān)督按主體分為政黨監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等類(lèi)型①，似乎每一種監(jiān)督主體有著相同的特征。實(shí)則不然。縱觀權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐，同一監(jiān)督主體內(nèi)存在著不同的手段和目的，形成了性質(zhì)截然不同、結(jié)果迥然相異的監(jiān)督樣態(tài)。例如，社會(huì)監(jiān)督中存在著以信訪“謀生求財(cái)”“公費(fèi)旅游”等亂象②，媒體監(jiān)督中也存在著蓄意敲詐的“黑媒體”。同一監(jiān)督主體內(nèi)，存在著很大甚至是根本的差異。

第二，將對(duì)抗型監(jiān)督關(guān)系普遍化，也忽視了對(duì)抗監(jiān)督的問(wèn)題?，F(xiàn)有研究一般認(rèn)為，監(jiān)督的價(jià)值建立在權(quán)力制約原則之上，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過(guò)程，只能對(duì)權(quán)力主體濫用職權(quán)進(jìn)行中止和追究。③ 這種思維源于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的對(duì)抗型權(quán)力關(guān)系認(rèn)識(shí)，存在著兩方面的誤區(qū)：一方面，將對(duì)抗型關(guān)系普遍化。而其實(shí)并非如此。例如，在中國(guó)的政治體系中，決策者和執(zhí)行者可以是同一人或部門(mén)，而監(jiān)督者也扮演著決策者和執(zhí)行者的角色。另一方面，忽視了對(duì)抗性監(jiān)督存在的問(wèn)題。例如，歐美政治中對(duì)抗性的政黨監(jiān)督可以防止“政黨分肥”，但也可能引發(fā)“否決政體”④、“懸浮議會(huì)”⑤，甚至導(dǎo)致政府停擺。

第三，固守人性惡的假設(shè)，否定了合作監(jiān)督的價(jià)值和可能性。美國(guó)聯(lián)邦黨人提出，防御侵權(quán)的規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相對(duì)稱(chēng)。他們認(rèn)為，用這種方法來(lái)控制政府的弊病，可能是對(duì)人性的一種羞辱。但是，“如果人都是天使，就不需要任何政府了?！雹?與聯(lián)邦黨人的人性觀不同，馬克思主義者堅(jiān)持唯物史觀，在監(jiān)督的方法論上主張歷史性地看待人性。中國(guó)在權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題上，既堅(jiān)持“懲前毖后”，也要“治病救人”。如習(xí)近平所指出，“分析這些年來(lái)查處的典型腐敗案件，都有一個(gè)量變到質(zhì)變、小節(jié)到大錯(cuò)的過(guò)程。如果在剛發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)組織就及時(shí)拉一把，一些干部也不至于在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)?！雹?這種歷史觀下的人性論假設(shè)有別于單單強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約的人性惡假設(shè)，肯定了合作監(jiān)督的價(jià)值和可能性。

鑒于此，本研究試圖超越傳統(tǒng)的主體劃分和對(duì)抗思維，從權(quán)力監(jiān)督性質(zhì)的角度重新認(rèn)識(shí)監(jiān)督，在新的分析框架下對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督進(jìn)行理論分析，探究黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的作用機(jī)理及改革路徑。

一、監(jiān)督的四種類(lèi)型：基于監(jiān)督性質(zhì)的劃分

監(jiān)督是一種控權(quán)關(guān)系，反映監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者權(quán)力行使的約束。有研究者依據(jù)監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力關(guān)系，將監(jiān)督分為同體監(jiān)督和異體監(jiān)督。這種分類(lèi)未能涉及監(jiān)督過(guò)程的特征，因此無(wú)法加深對(duì)不同性質(zhì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者較早從國(guó)家政權(quán)類(lèi)型出發(fā)對(duì)監(jiān)督性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，將監(jiān)督制度分為封建社會(huì)監(jiān)督制度、資本主義監(jiān)督制度、社會(huì)主義監(jiān)督制度。基于此視角，王若磊提出當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)督是一種保護(hù)性監(jiān)督，而西方國(guó)家的監(jiān)督是一種對(duì)抗性監(jiān)督。⑧ 這一研究對(duì)兩種監(jiān)督的方式、目的及背后的文化傳統(tǒng)的差異進(jìn)行了描述，對(duì)開(kāi)展監(jiān)督性質(zhì)分析有一定的啟發(fā)意義。問(wèn)題在于，這一研究未確立類(lèi)型劃分的標(biāo)準(zhǔn)，也存在明顯的漏洞，例如中國(guó)的權(quán)力監(jiān)督中也存在明顯的對(duì)抗性監(jiān)督，簡(jiǎn)單的中西二元?jiǎng)澐蛛y以自圓其說(shuō)。

從性質(zhì)的角度對(duì)監(jiān)督進(jìn)行分類(lèi)，還需要回到監(jiān)督的定義上。如前所述，監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程的審視、檢查以及糾偏。監(jiān)督性質(zhì)分析應(yīng)該聚焦監(jiān)督過(guò)程，而監(jiān)督方式和監(jiān)督介入程度構(gòu)成監(jiān)督過(guò)程的核心特質(zhì)。對(duì)于監(jiān)督方式，本研究將其分為合作、對(duì)抗兩種。其中，合作包括監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督對(duì)象的批評(píng)建議、督促整改等，目的在于推動(dòng)公共政策良性發(fā)展以及被監(jiān)督者的個(gè)人發(fā)展;對(duì)抗包括監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的舉報(bào)、訴訟、抗議、審查調(diào)查等，目的在于維護(hù)公眾的合法權(quán)益或懲罰違規(guī)違法者。監(jiān)督介入程度是決定監(jiān)督性質(zhì)的另一重要因素，這源于介入程度與監(jiān)督信息的相關(guān)性。介入程度越深，所能獲得的有效信息越充分，所施加的監(jiān)督壓力也就越大，從而越能深刻影響監(jiān)督的真實(shí)效果。深度介入監(jiān)督過(guò)程涉及對(duì)監(jiān)督實(shí)踐的全面了解，在事前、事中和事后都能不同程度地展開(kāi)監(jiān)督。與此相反，介入程度越淺，所能掌握的信息越有限，對(duì)被監(jiān)督者的壓力也就越小，從而越是難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。

基于上述分析可以看出，監(jiān)督方式和介入程度構(gòu)成監(jiān)督性質(zhì)分析的兩個(gè)重要維度，由此可以將監(jiān)督分為四種類(lèi)型：以合作方式深度介入監(jiān)督過(guò)程的全面保護(hù)型監(jiān)督;以合作方式輕度介入監(jiān)督過(guò)程的簡(jiǎn)單保護(hù)型監(jiān)督;以對(duì)抗方式深度介入監(jiān)督過(guò)程的全面維權(quán)型監(jiān)督;以對(duì)抗方式輕度介入監(jiān)督過(guò)程的簡(jiǎn)單維權(quán)型監(jiān)督。（見(jiàn)表1）傳統(tǒng)研究分類(lèi)中的單一監(jiān)督類(lèi)型，在新的框架里會(huì)面對(duì)新的分類(lèi)。舉例而言，信訪監(jiān)督存在以對(duì)抗方式維護(hù)自身權(quán)益的維權(quán)型監(jiān)督，也存在以合作方式維護(hù)公共利益的保護(hù)型監(jiān)督。其中，保護(hù)型監(jiān)督又可根據(jù)維護(hù)公共利益的具體內(nèi)容分為全面保護(hù)型和簡(jiǎn)單保護(hù)型。如果只是來(lái)信來(lái)訪提出工作建議，可以歸為簡(jiǎn)單保護(hù)型;如果來(lái)信來(lái)訪之外，還提供科學(xué)論證，甚至參加聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商會(huì)等，就可以說(shuō)是全面保護(hù)型。此一分析框架的意義在于根據(jù)監(jiān)督的性質(zhì)將監(jiān)督類(lèi)型化，從而深化了對(duì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。

二、黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的地方實(shí)踐：一種保護(hù)型監(jiān)督模式

監(jiān)督類(lèi)型劃分的意義在于深化對(duì)監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，形成維護(hù)公共利益的監(jiān)督秩序，減少社會(huì)沖突和政治腐敗。本研究試圖以黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督為例，分析保護(hù)型監(jiān)督的作用機(jī)理。之所以選擇黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督，有三重理由：第一，同級(jí)監(jiān)督面臨現(xiàn)實(shí)的困境。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的⑨，而黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督中一直存在的監(jiān)督難題。習(xí)近平在2014年第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上指出：“這些年發(fā)生的一把手腐敗問(wèn)題，很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的。有的地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)甚至對(duì)反映同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題的同志說(shuō)：你不要講了，我什么也沒(méi)有聽(tīng)見(jiàn)。這種現(xiàn)象很不正常，必須有所改變。”⑩ 習(xí)近平的這一重要論述透露出同級(jí)監(jiān)督實(shí)踐中存在監(jiān)督低效甚至不愿監(jiān)督的問(wèn)題。第二，同級(jí)監(jiān)督難題亟待解決。在黨的十九屆四中全會(huì)上，黨中央要求“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對(duì)‘一把手監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題”{11}。提升同級(jí)監(jiān)督的效果既是習(xí)近平總書(shū)記提出的重要問(wèn)題，也是中國(guó)走向國(guó)家治理現(xiàn)代化必須解答的時(shí)代課題。第三，同級(jí)監(jiān)督具有典型意義。黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督呈現(xiàn)出明顯的保護(hù)型監(jiān)督特征，與傳統(tǒng)研究中的對(duì)抗型監(jiān)督思維形成了明顯差異。

（一）以全面促保護(hù)：同級(jí)監(jiān)督的階段分析

“有法可依，有據(jù)可查”是推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)督的重要前提，各地區(qū)出臺(tái)的同級(jí)監(jiān)督意見(jiàn)和細(xì)則將有力地推動(dòng)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中同級(jí)監(jiān)督規(guī)定的落地，也為分析同級(jí)監(jiān)督介入程度提供了原始素材。本研究的資料來(lái)源于對(duì)湖北省襄陽(yáng)市、荊州市、恩施州或其下轄區(qū)、縣、市的實(shí)地調(diào)研和文本分析。研究發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)同級(jí)監(jiān)督階段的規(guī)定大體一致，但在內(nèi)容的豐富性和程序的操作性等方面存在明顯的差異。

為了建立可比較的模式，首先將同級(jí)監(jiān)督劃分為事前、事中、事后三個(gè)階段，三個(gè)階段又包括談心談話、重大事項(xiàng)報(bào)備、廉政風(fēng)險(xiǎn)提醒和問(wèn)詢(xún)、問(wèn)題整改要求、重大決策參與、選人用人把關(guān)、問(wèn)題線索上報(bào)、述責(zé)述廉評(píng)議等八個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，對(duì)每一個(gè)方面根據(jù)內(nèi)容的完備性和程序的細(xì)致性進(jìn)行打分。每一個(gè)方面按四個(gè)等級(jí)打分，0分表示無(wú)此項(xiàng)，1分表示此項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定簡(jiǎn)單，2分表示此項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定豐富但缺少程序，3分表示內(nèi)容規(guī)定豐富且程序細(xì)致。最后匯總得分，對(duì)每一地區(qū)的同級(jí)監(jiān)督形成可比較的分值。（見(jiàn)表2）

從六個(gè)地方同級(jí)監(jiān)督的階段和內(nèi)容可以看出：第一，同級(jí)監(jiān)督以預(yù)防為主，涉及權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)階段，是一種全面介入監(jiān)督模式。在事前，形成制度化的教育和報(bào)備環(huán)節(jié)。在事中，進(jìn)行程序性的民主討論、民主決策，貫徹民主集中制的要求，同時(shí)建立及時(shí)整改的制度規(guī)范。在事后，有評(píng)價(jià)性的述責(zé)述廉和問(wèn)題檢查?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，同級(jí)監(jiān)督在監(jiān)督介入上的重心是“抓早抓小、防微杜漸”，通過(guò)早提醒、早教育、早警示、早整改，突出預(yù)防作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策合法性和科學(xué)性的全過(guò)程監(jiān)督。第二，各地同級(jí)監(jiān)督規(guī)定在內(nèi)容的豐富性和程序的細(xì)致性上存在差異，反映出地方開(kāi)展同級(jí)監(jiān)督仍存在著一定的差距。從湖北六個(gè)地方同級(jí)監(jiān)督的得分看，荊州市公安縣、襄陽(yáng)市襄州區(qū)、襄陽(yáng)市宜城市在制度規(guī)定上得分較高，分別達(dá)到22、21、20分，而荊州市、恩施州來(lái)鳳縣、荊州市沙市區(qū)得分較低，分別為14、14、9分。得分最高的荊州市公安縣紀(jì)委開(kāi)展同級(jí)監(jiān)督的意見(jiàn)和細(xì)則中，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容和程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而得分最低的荊州市沙市區(qū)，一些常規(guī)的同級(jí)監(jiān)督內(nèi)容，如談心談話、問(wèn)題整改要求、重大事項(xiàng)報(bào)備等未寫(xiě)入文件，同時(shí)文件對(duì)紀(jì)委“三重一大”監(jiān)督的規(guī)定較為粗略，缺少詳細(xì)的流程。

程序本身是一種權(quán)力，同級(jí)監(jiān)督三個(gè)階段、八個(gè)方面的介入過(guò)程展示了同級(jí)監(jiān)督的全面性，而其對(duì)公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)的早期介入展現(xiàn)出明顯的保護(hù)性目的。以全面促保護(hù)，是同級(jí)監(jiān)督階段分析的顯著特征。

（二）以合作促發(fā)展：同級(jí)監(jiān)督的方式分析

黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督是中國(guó)政黨國(guó)家體制下的獨(dú)有監(jiān)督形式，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中扮演著重要角色。實(shí)質(zhì)上，同級(jí)監(jiān)督就是要履行黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委及其成員在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，通過(guò)及時(shí)糾偏、警示教育等方式增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的合法性、合規(guī)性、合理性，推動(dòng)“形成科學(xué)管用的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，不斷增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”{12}。同級(jí)監(jiān)督的目的在于維護(hù)公共利益以及保護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部資源，其依賴(lài)于提醒、教育、預(yù)警等機(jī)制，這就決定了同級(jí)監(jiān)督的方式以合作為主。

第一，從政策制定的角度看，同級(jí)監(jiān)督旨在發(fā)揮黨委及其成員，尤其是紀(jì)委的風(fēng)險(xiǎn)研判能力，通過(guò)專(zhuān)業(yè)審議、重大事項(xiàng)討論等方式，提升政策的科學(xué)性。在“以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展”的政治經(jīng)濟(jì)模式下，地方?jīng)Q策者具有強(qiáng)烈的政績(jī)沖動(dòng)，也容易引發(fā)“形象工程”“面子工程”等問(wèn)題，嚴(yán)重影響打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”等中央重大決策的落實(shí)。而在既有監(jiān)督體系中，巡視巡察、紀(jì)律監(jiān)察、審計(jì)、信訪等監(jiān)督形式更多是事后監(jiān)督，預(yù)防決策失誤恰恰是同級(jí)監(jiān)督發(fā)揮作用的重要空間。例如，恩施州來(lái)鳳縣紀(jì)委針對(duì)縣委關(guān)于公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目涉及資金量大、可能帶來(lái)較大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，紀(jì)委書(shū)記果斷在縣委常委會(huì)上提出異議。與此同時(shí)，來(lái)鳳縣紀(jì)委向恩施州交通運(yùn)輸局、恩施州財(cái)政局等部門(mén)發(fā)函請(qǐng)求指導(dǎo)。在職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)支持下，在請(qǐng)示州政府后，來(lái)鳳縣及時(shí)修訂了地方重大公共政策，將原計(jì)劃實(shí)施的3個(gè)項(xiàng)目取消了2個(gè)，項(xiàng)目資金從25.9億元減少到16.71億元。對(duì)于地方大型工程，如果僅僅依賴(lài)于巡視、信訪、媒體等事后監(jiān)督，一旦發(fā)生嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，傷害的不僅是地方民生，也會(huì)引發(fā)區(qū)域性甚至集體性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，從政策執(zhí)行角度看，同級(jí)監(jiān)督旨在從權(quán)力行使過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整理問(wèn)題、反饋問(wèn)題，使權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范化、法治化。在國(guó)家深度轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力是轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力，而同級(jí)監(jiān)督適應(yīng)了法治時(shí)代對(duì)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程的要求。作為一種監(jiān)督類(lèi)型，同級(jí)監(jiān)督的特殊性在于作為監(jiān)督對(duì)象的同級(jí)黨委成員是地方發(fā)展的重要決策者，也是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵少數(shù)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，必須從領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部做起。這是由領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部執(zhí)掌重要權(quán)力的特殊地位所決定的，也是由領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部發(fā)揮示范作用的特殊職責(zé)所要求的?！眥13} 而完成這一要求的關(guān)鍵之一是在黨委會(huì)、黨的常委會(huì)等權(quán)力平臺(tái)上實(shí)行監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督無(wú)疑滿(mǎn)足了此要求，并且通過(guò)公開(kāi)討論、書(shū)面要求、正式參與等機(jī)制推動(dòng)著決策的科學(xué)化和合法合規(guī)。

第三，從政策結(jié)果角度看，同級(jí)監(jiān)督旨在聚焦問(wèn)題背后的制度失靈或程序缺失，助力地方治理水平的提升。同級(jí)監(jiān)督具有以點(diǎn)帶面、以案促改的顯著特點(diǎn)，同級(jí)監(jiān)督的解決方案并不局限于一時(shí)一地，而是尋找問(wèn)題背后的制度和生態(tài)根源。例如，荊州市公安縣紀(jì)委針對(duì)個(gè)別精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目工程承包給無(wú)相應(yīng)資質(zhì)的公司和個(gè)人的問(wèn)題，向縣政府發(fā)出建議書(shū)。作為回應(yīng)，縣政府制定了《公安縣財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目精細(xì)化管理實(shí)施辦法》《公安縣扶貧資金項(xiàng)目公示公告實(shí)施細(xì)則》《公安縣建檔立卡貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目行政審批暫行辦法》，對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目審批、結(jié)果公示、監(jiān)管責(zé)任等形成制度化規(guī)定，為清廉、高效、透明的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施提供了制度保障。從這一典型案例可以看出，同級(jí)監(jiān)督除了解決具體問(wèn)題，更看重修復(fù)政治生態(tài)和提高治理水平，成為地方健康發(fā)展的助推器。

第四，從政策主體角度看，同級(jí)監(jiān)督旨在寓干部保護(hù)于監(jiān)督之中。隨著責(zé)任政府建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，失責(zé)必追、追責(zé)必嚴(yán)成為黨管干部的重要原則。盡管干部隊(duì)伍的法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)日益強(qiáng)化，但仍存在一些干部對(duì)法律和規(guī)則認(rèn)識(shí)不清、重視不夠的問(wèn)題，而這也潛藏著干部被追責(zé)問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能導(dǎo)致干部資源的浪費(fèi)以及影響干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。習(xí)近平指出：“過(guò)去形成了這么一種現(xiàn)象，就是不到違法的程度大家都可以‘包容、‘寬容，到了違法就由他去吧。這是對(duì)黨和干部不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)?！眥14} 《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”以及“懲前毖后、治病救人”的問(wèn)責(zé)工作原則，同級(jí)監(jiān)督正是通過(guò)全程監(jiān)督，尤其是事前事中對(duì)議事規(guī)則、法律法規(guī)要求、政治風(fēng)險(xiǎn)等因素的把關(guān)，避免干部犯不必要的過(guò)錯(cuò)。

（三）作為保護(hù)型監(jiān)督的黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督

從對(duì)同級(jí)監(jiān)督介入程度和監(jiān)督方式的分析可以看出，黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督屬于典型的全面保護(hù)型監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督形式多樣、內(nèi)容全面，目的在于推動(dòng)黨和國(guó)家重大政策的落地和執(zhí)行，把握地方發(fā)展的科學(xué)方向，維護(hù)地方干部的清正廉潔。與此同時(shí)，同級(jí)監(jiān)督并不是對(duì)立型監(jiān)督，而是合作型監(jiān)督，它以民主、合作、協(xié)商等為原則，借助專(zhuān)業(yè)知識(shí)、多元主體、法律保障等力量，推動(dòng)政策科學(xué)化、制度規(guī)范化、執(zhí)行法治化。

三、保護(hù)型監(jiān)督何以可能：黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的困境與出路

黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督是對(duì)地方核心政策制定者和執(zhí)行者的監(jiān)督，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要的作用，也是完善國(guó)家治理體系的必然要求。同級(jí)監(jiān)督以合作方式為主，介入監(jiān)督過(guò)程的多個(gè)階段，是一種典型的全面保護(hù)型監(jiān)督?！昂献鳌睖p少了監(jiān)督過(guò)程的沖突性，“全面”增強(qiáng)了監(jiān)督過(guò)程的有效性，但為何同級(jí)監(jiān)督實(shí)踐中依然面臨諸多難題？又該如何突破這些難題？對(duì)這些問(wèn)題的思考，有助于我們進(jìn)一步回答保護(hù)型監(jiān)督何以可能的問(wèn)題。

（一）從“書(shū)記支持”走向“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”：法治監(jiān)督

同級(jí)監(jiān)督是同級(jí)黨委所有成員的共同責(zé)任，其中黨委書(shū)記和紀(jì)委書(shū)記又肩負(fù)關(guān)鍵之責(zé)。紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委是黨章賦予的神圣權(quán)力和義務(wù)，并且同級(jí)監(jiān)督是一種保護(hù)型監(jiān)督，以合作方式維護(hù)公共利益。盡管如此，同級(jí)監(jiān)督一直面臨著監(jiān)督的權(quán)威來(lái)源問(wèn)題。在同級(jí)監(jiān)督中，同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委負(fù)有專(zhuān)門(mén)監(jiān)督責(zé)任，但同級(jí)黨委書(shū)記以及作為行政正職的黨委副書(shū)記在位次、權(quán)威上都高于紀(jì)委書(shū)記，同級(jí)黨委常委其他成員也與紀(jì)委書(shū)記有著同等的權(quán)力地位。正是由于這種權(quán)力位階的影響，在調(diào)研中各地普遍反映同級(jí)監(jiān)督是否做得好取決于同級(jí)黨委書(shū)記和上級(jí)紀(jì)委書(shū)記的支持力度以及同級(jí)紀(jì)委書(shū)記的監(jiān)督技巧和監(jiān)督勇氣。但問(wèn)題在于，這種支持、技巧和勇氣，都是一種個(gè)體性、人格化的因素。作為一種監(jiān)督手段，同級(jí)監(jiān)督不能依賴(lài)于個(gè)體性、人格化的因素，而要依賴(lài)于制度化的權(quán)威和非人格化的約束。開(kāi)展同級(jí)監(jiān)督必須以依法依規(guī)監(jiān)督為根本原則，重塑監(jiān)督權(quán)威。要變“書(shū)記支持”的權(quán)威來(lái)源為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的權(quán)威來(lái)源，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格履行“一崗雙責(zé)”“失責(zé)追究”等法律法規(guī)要求，探尋法治監(jiān)督的優(yōu)化路徑。

（二）從“一言堂”走向“一套班子”：民主監(jiān)督

保護(hù)型監(jiān)督真正取得實(shí)效，依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)者在公共決策中的集體參與和協(xié)商，而其背后是民主集中制的貫徹落實(shí)。早在1956年，鄧小平在黨的八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中就指出：“無(wú)論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國(guó)家的民主生活”{15}。黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督實(shí)踐中的阻力在于“一言堂”現(xiàn)象仍然盛行，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的民主集中制的破壞?！耙谎蕴谩爆F(xiàn)象是黨內(nèi)政治問(wèn)題的根源，也正是同級(jí)監(jiān)督所要解決的問(wèn)題。然而，也正是“一言堂”現(xiàn)象阻礙了同級(jí)監(jiān)督的實(shí)施及其效果，這就形成了一個(gè)死循環(huán)。破解“一言堂”，要點(diǎn)在于推動(dòng)黨內(nèi)民主，發(fā)揮“一套班子”的作用。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)班子強(qiáng)不強(qiáng)、有沒(méi)有戰(zhàn)斗力，同有沒(méi)有嚴(yán)肅認(rèn)真的組織生活密切相關(guān)。要認(rèn)真落實(shí)‘三會(huì)一課、民主生活會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部雙重組織生活、民主評(píng)議黨員、談心談話等制度，加強(qiáng)經(jīng)常性教育、管理、監(jiān)督。”{16} 要改善同級(jí)監(jiān)督的效果，就必須從“一言堂”的決策模式走向“一套班子”的決策模式，實(shí)質(zhì)上也就是要真正落實(shí)黨的民主集中制的組織原則。

（三）從“單兵之王”走向“眾人拾柴”：多元監(jiān)督

監(jiān)督的基礎(chǔ)在于信息。對(duì)同級(jí)監(jiān)督來(lái)說(shuō)，同級(jí)黨委成員具有接近權(quán)力運(yùn)作的“距離優(yōu)勢(shì)”，但僅靠黨委成員或同級(jí)紀(jì)委系統(tǒng)，而忽視了更為廣大的政策利益相關(guān)者，無(wú)異于舍本逐末。在治理分工日趨專(zhuān)業(yè)化的背景下，尤其是面對(duì)腐敗技術(shù)化、隱蔽化的現(xiàn)實(shí)，同級(jí)黨委成員之間的信息優(yōu)勢(shì)也會(huì)大打折扣。針對(duì)調(diào)研中反映出的同級(jí)監(jiān)督中紀(jì)委不善監(jiān)督的問(wèn)題，務(wù)必從同級(jí)監(jiān)督的定位和價(jià)值出發(fā)，明確紀(jì)檢人員是問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者、提醒人，而非專(zhuān)業(yè)的分析師，也不是最終的決策者。因此，紀(jì)委書(shū)記不必成為“單兵之王”，紀(jì)委需要做的是整理不同的利益訴求，借助專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，提供審慎的監(jiān)督意見(jiàn)。在治理精細(xì)化和復(fù)雜化的背景下，對(duì)搜集監(jiān)督信息的要求也越來(lái)越高。同級(jí)監(jiān)督需要通過(guò)多元協(xié)同的方式，發(fā)揮紀(jì)委、職能部門(mén)、專(zhuān)業(yè)智庫(kù)等多方優(yōu)勢(shì)，提出精準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督意見(jiàn)，為發(fā)展保駕護(hù)航。因此，黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督需要和巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察、信訪、媒體等監(jiān)督形式結(jié)合，利用其他形式所提供的信息資源不斷走向開(kāi)放監(jiān)督。

（四）從“制度擺設(shè)”走向“制度權(quán)力”：程序監(jiān)督

同級(jí)監(jiān)督形成了多種形式，也存在制度空轉(zhuǎn)或制度失靈等問(wèn)題。比如，一些地方在“三重一大”監(jiān)督中存在著變事前事中監(jiān)督為事后補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象，這就削弱了全程監(jiān)督的意義;談心談話監(jiān)督中存在著回避真問(wèn)題、做老好人的現(xiàn)象，這就消解了其提醒、教育等保護(hù)功能。除此之外，現(xiàn)實(shí)中還存在著述職述廉評(píng)議因結(jié)果無(wú)法運(yùn)用從而淪為“走過(guò)場(chǎng)”的問(wèn)題。這些制度空轉(zhuǎn)問(wèn)題的背后是程序的權(quán)威性不足，而程序權(quán)力是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的重要保障。嚴(yán)密的監(jiān)督程序既是責(zé)任，也是權(quán)力。程序優(yōu)化的目的在于解決同級(jí)監(jiān)督中作風(fēng)不實(shí)、監(jiān)督不力等問(wèn)題。例如，“三重一大”是涉及地方發(fā)展的重要工作，也是腐敗問(wèn)題的高發(fā)點(diǎn)。為了發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督在落實(shí)“三重一大”制度中的功能，必須將事項(xiàng)審議前的內(nèi)容傳閱機(jī)制、問(wèn)詢(xún)—回應(yīng)機(jī)制，審議中的決策叫停機(jī)制、民主討論機(jī)制，審議后的跟蹤反饋機(jī)制、效果評(píng)估機(jī)制等內(nèi)容做實(shí)做細(xì)。因此，應(yīng)該重塑黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的各種程序，使監(jiān)督制度更加嚴(yán)密、更具威力，使監(jiān)督程序更具操作性、針對(duì)性。

（五）從“地方試驗(yàn)”走向“壓力推動(dòng)”：考核監(jiān)督

任何制度和體制都不是完美的，重要的是提高制度修復(fù)能力和體制學(xué)習(xí)能力。同級(jí)監(jiān)督不是新形式，問(wèn)題在于如何推動(dòng)同級(jí)監(jiān)督切實(shí)履責(zé)。在同級(jí)監(jiān)督未正式提出以前，談心談話等監(jiān)督形式已經(jīng)實(shí)際采用，但同級(jí)監(jiān)督正式提出后，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委尤其是同級(jí)黨委“一把手”的責(zé)任更加明確。在同級(jí)監(jiān)督中，工作提醒書(shū)、廉政風(fēng)險(xiǎn)通知書(shū)、工作整改通知書(shū)等多種監(jiān)督形式的運(yùn)用顯著壓實(shí)了紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，提升了地方整體治理成效。建立考核責(zé)任制，是各級(jí)黨委進(jìn)一步開(kāi)展黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督工作的重要抓手。在壓力型體制下，推動(dòng)地方之間圍繞中心工作展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，是形成有效治理模式的有益經(jīng)驗(yàn)。推動(dòng)同級(jí)監(jiān)督更進(jìn)一步開(kāi)展，必須著手建立一套考核評(píng)比體系，使地方競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)從單純的GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，以此也形成更加完善的同級(jí)監(jiān)督形態(tài)。

結(jié)論：保護(hù)型監(jiān)督的效度與限度

本文從監(jiān)督性質(zhì)的視角對(duì)黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督作了一項(xiàng)新的理論分析嘗試，突破了簡(jiǎn)單的主體劃分研究傳統(tǒng)，又強(qiáng)調(diào)了合作監(jiān)督的價(jià)值與可能性，將同級(jí)監(jiān)督放到保護(hù)型監(jiān)督的框架中進(jìn)行分析，深化了對(duì)同級(jí)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。開(kāi)展同級(jí)監(jiān)督是黨的自我革命的重要體現(xiàn)，在一個(gè)帶有傳統(tǒng)的自我監(jiān)督特征的廉政制度體系下，黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的改革與完善具有重大意義。黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督作為一種全面保護(hù)型監(jiān)督，可以發(fā)揮多元主體的信息優(yōu)勢(shì)和治理智慧，為決策科學(xué)化奠定基礎(chǔ)。黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督是中國(guó)“共識(shí)型決策”{17} 的體現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上也反映了中國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展水平。與此同時(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)警、提醒、教育和輕度懲戒，實(shí)質(zhì)上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的保護(hù)。同級(jí)監(jiān)督的功能為理解保護(hù)型監(jiān)督的效度提供了鮮活的例子。

必須強(qiáng)調(diào)的是，保護(hù)型監(jiān)督無(wú)法替代對(duì)抗型監(jiān)督和權(quán)力制約，相反，保護(hù)型監(jiān)督的有效運(yùn)作依賴(lài)于對(duì)抗型監(jiān)督和權(quán)力制約的制度保障。缺乏制約和懲治的權(quán)力主體，也難以對(duì)保護(hù)給予正向反饋。因此，黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的限度在于其功能發(fā)揮需要建立在黨和國(guó)家監(jiān)督體系不斷健全與完善的基礎(chǔ)之上。推動(dòng)黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督的發(fā)展除了同級(jí)監(jiān)督自身的改革之外，還要求整個(gè)監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現(xiàn)代化。權(quán)力監(jiān)督是一項(xiàng)全局性的政治工程。

注釋?zhuān)?/p>

① 金太軍、張勁松、沈承誠(chéng)：《政治文明建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究》，人民出版社2010年版，第370頁(yè)。

② 吳家慶、劉厚見(jiàn)：《我國(guó)當(dāng)前的信訪亂象及其治理》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

③ 陳國(guó)權(quán)等：《權(quán)力制約監(jiān)督論》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第30頁(yè)。

④[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第445頁(yè)。

⑤ 周淑真、孫潤(rùn)南：《懸浮議會(huì)、全民公投和政黨政治結(jié)構(gòu)性問(wèn)題》，《政治學(xué)研究》2019年第4期。

⑥[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第264頁(yè)。

⑦⑨{12}{16} 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，外文出版社2017年版，第186、187、185、182頁(yè)。

⑧ 王若磊：《“保護(hù)性監(jiān)督”抑或“對(duì)抗性監(jiān)督”？》，《人民之聲》2014年第8期。

⑩ 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2016年版，第112頁(yè)。

{11} 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。

{13} 習(xí)近平：《在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》，《求是》2017年第1期。

{14} 習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

{15} 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第215頁(yè)。

{17} 樊鵬：《論中國(guó)的“共識(shí)型”體制》，《開(kāi)放時(shí)代》2013年第3期。

作者簡(jiǎn)介：梁玉柱，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后研究人員，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）