國家治理能力現(xiàn)代化視野下的政策體系設(shè)計(jì)

摘要：國家興衰取決于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平，要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，既需要完善中國國家治理體系，又必須進(jìn)一步提升國家治理能力。國家治理能力集中體現(xiàn)為黨和政府的國家發(fā)展戰(zhàn)略能力，而國家發(fā)展戰(zhàn)略要通過科學(xué)有效的政策體系方能實(shí)現(xiàn)，因此要加強(qiáng)各級(jí)決策者的戰(zhàn)略謀劃和政策體系設(shè)計(jì)能力。政策體系由若干政策或政策單元有機(jī)構(gòu)成，包括鏈?zhǔn)秸唧w系與復(fù)式政策體系兩種類型，在典型的鏈?zhǔn)秸唧w系設(shè)計(jì)中，設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是決策者能基于事物的發(fā)展變化對(duì)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)作出正確判斷與選擇，并適時(shí)推出相應(yīng)的政策或政策單元。我國農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的巨大成功，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略謀劃能力與政策體系設(shè)計(jì)能力，充分印證了中國共產(chǎn)黨具備高超的國家治理能力。

關(guān)鍵詞：國家治理能力;政策體系;稅費(fèi)改革

中圖分類號(hào)：D60? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）04-0028-09

一、為何要從國家治理能力現(xiàn)代化的角度來理解公共政策設(shè)計(jì)

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者小羅伯特·E·盧卡斯對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘密和機(jī)制曾深表感嘆：“不同國家人均收入水平的差距大得令人無法相信……一旦人們開始思考這些問題，就很難再去思考其他問題”①。確實(shí)，發(fā)現(xiàn)并解釋國家興衰的內(nèi)在奧秘一直是中外許多杰出思想家的執(zhí)著追求。在對(duì)國家興衰探秘解謎的人類思想之旅中，主要形成了科學(xué)技術(shù)、發(fā)展環(huán)境、國家制度三種解釋視角?；诳茖W(xué)技術(shù)視角的思想家傾向于從國家的科技實(shí)力與科技創(chuàng)新能力去尋找答案，保羅·肯尼迪的“技術(shù)突破和組織形式的變革，可使一國比另一國得到更大的優(yōu)勢”“蒸汽動(dòng)力及其依賴的煤炭和金屬資源，大大增強(qiáng)了一些國家的力量”之觀點(diǎn)，表明他是一位技術(shù)決定論者②;基于發(fā)展環(huán)境視角的思想家側(cè)重于從國家所處國際發(fā)展環(huán)境及應(yīng)對(duì)能力去尋求答案，以“挑戰(zhàn)—應(yīng)戰(zhàn)”模式去解釋文明起源、成長、衰落、解體的阿諾德·湯因比堪稱發(fā)展環(huán)境論的主要開創(chuàng)者③，而以“中心—邊緣”框架去解釋不發(fā)達(dá)現(xiàn)象的伊曼紐爾·沃勒斯坦④和以多斯·桑托斯、費(fèi)爾南多·卡多佐為代表的依附學(xué)派則是發(fā)展環(huán)境論的集大成者⑤;基于國家制度視角的思想家把目光聚焦于國家制度體系并試圖從中尋找解決謎團(tuán)的鎖匙，比如道格拉斯·諾斯等從經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的角度（產(chǎn)權(quán)制度）解釋了西方世界為什么興起⑥，德隆·阿西莫格魯?shù)葎t從政治制度與經(jīng)濟(jì)制度兩個(gè)維度，基于對(duì)制度包容性或攫取性的判斷與分析來說明國家為什么會(huì)失?、?。

在上述三種解釋視角中，基于制度視角形成的學(xué)術(shù)流派更為復(fù)雜多元，其研究方法更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，研究解釋更為深入充分，學(xué)術(shù)影響也更為深遠(yuǎn)持久，乃至于制度變量似乎已然成為可以解釋和說明一切問題的終極答案。不過，制度視角卻存在一個(gè)懸而未決的重大理論問題：如果制度是問題的終極原因和答案，那么是否意味著，擁有相同或近似制度的國家，都會(huì)有大體相似的國家興衰歷程與命運(yùn)？世界各國的發(fā)展歷程表明，事實(shí)并非如此。例如，在19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，同樣采取資本主義制度的英國和美國，前者是江河日下，而后者卻后來居上，而曾經(jīng)同樣堅(jiān)持社會(huì)主義制度的蘇聯(lián)和中國，前者已成歷史遺跡，后者卻正蒸蒸日上。顯然，對(duì)于這個(gè)深層的重大理論問題，制度學(xué)派未能加以深究并作出有說服力的解釋。

毫無疑問，制度是重要的，制度問題是更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題，國家制度是國家最根本的“基礎(chǔ)設(shè)施”。然而，國家制度和治理體系的作用能否充分發(fā)揮、國家制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化成治理效能，卻取決于國家治理能力。國家治理體系與治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，二者相輔相成。缺乏有效的治理能力和制度執(zhí)行力，再好的制度和治理體系也難以發(fā)揮作用。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)專門研究國家制度和國家治理問題，并且通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。事實(shí)表明，無論是在理論探索上還是在實(shí)踐過程中，中國共產(chǎn)黨對(duì)于國家治理體系與治理能力之間內(nèi)在關(guān)系，對(duì)于人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律，以及對(duì)于國家興衰奧秘的認(rèn)識(shí)達(dá)到的理論高度，超越了以往任何制度學(xué)派和國外一切政黨。至少中國案例充分說明，提高由國家治理體系和治理能力兩方面因素構(gòu)成的國家治理的現(xiàn)代化水平才是實(shí)現(xiàn)國家興盛的終極決定因素。要解釋國家長盛不衰的內(nèi)在奧秘，既要立足于國家制度體系，又要立足于國家治理能力;要早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，既需要完善中國國家治理體系，又必須進(jìn)一步提升國家治理能力。

習(xí)近平指出：“國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”⑧。顯而易見，帶領(lǐng)全國各族人民科學(xué)制定和有效實(shí)施國家發(fā)展戰(zhàn)略的能力是國家治理能力的最集中體現(xiàn)。正因如此，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出：要“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力”，要“完善國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度”。⑨

國家戰(zhàn)略能力由戰(zhàn)略設(shè)計(jì)能力和戰(zhàn)略實(shí)施能力構(gòu)成。眾所周知，國家發(fā)展戰(zhàn)略只是初步構(gòu)想和設(shè)定了國家在某一較長時(shí)期的戰(zhàn)略發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)以及相關(guān)制度框架。要最終實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)意圖，離不開國家的戰(zhàn)略實(shí)施能力。國家發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)意圖需要通過政策體系去貫徹落實(shí)，只有通過政策體系的科學(xué)設(shè)計(jì)、逐步完善與有效實(shí)施，方能實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，政策體系設(shè)計(jì)能力是國家戰(zhàn)略能力的重要組成部分，也是國家治理能力的主要表征。正是在這一意義上說，國家治理能力現(xiàn)代化對(duì)公共政策的制定與實(shí)施提出了新的更高的要求：在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，國家治理能力應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)和突出決策者的戰(zhàn)略謀劃和政策體系設(shè)計(jì)能力，各級(jí)政策制定者和執(zhí)行者要站在國家治理能力現(xiàn)代化的高度來建設(shè)和提升各級(jí)黨委和政府謀劃和實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)設(shè)計(jì)與實(shí)施政策體系的政策能力。

二、公共政策研究存在何種不可忽視的理論缺陷

令人遺憾的是，以往的公共政策研究，無論是政策過程研究、政策能力研究還是政策鏈研究，都沒能基于國家治理能力現(xiàn)代化的角度去審視政策體系的科學(xué)設(shè)計(jì)，存在明顯的理論缺陷。

第一，政策過程研究的理論缺陷。過程分析法是一種常見的發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展規(guī)律的方法。作為公共政策分析與研究中歷史最久、應(yīng)用最廣、影響最大的理論框架與研究方法，研究者與政策分析師都傾向于以時(shí)間為軸，依據(jù)公共政策從創(chuàng)議到終結(jié)的整個(gè)線性流程去建構(gòu)理論分析框架，把完整的政策過程依序劃分為前后相繼的若干階段或環(huán)節(jié)，并沿著政策過程中的問題或聚焦于某個(gè)政策環(huán)節(jié)進(jìn)行研究。政策過程研究的主要代表人物有哈羅德·D·拉斯韋爾⑩、加里·D·布魯爾{11}、查爾斯·瓊斯{12}和詹姆斯·E·安德森{13}等人，他們的基本觀點(diǎn)大同小異，比如拉斯韋爾將政策過程劃分為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止、評(píng)估七個(gè)階段，布魯爾將其老師拉斯韋爾的七個(gè)階段修正為創(chuàng)始、預(yù)評(píng)、選擇、執(zhí)行、評(píng)估、終止六個(gè)階段，等等。

可以看出，政策過程研究止步于把一個(gè)完整的政策過程解析為不同時(shí)序上的若干政策環(huán)節(jié)或階段，既沒能基于國家治理現(xiàn)代化的寬廣視野與理論高度去追蹤和審視某一政策連續(xù)實(shí)施、不斷加碼或者修正完善的多樣態(tài)過程的原因、機(jī)制、動(dòng)力與方式，也沒能集中關(guān)注政策內(nèi)容本身的時(shí)序特征與發(fā)展變化。另外，又恰恰因?yàn)槿狈抑卫憩F(xiàn)代化和謀劃實(shí)施國家發(fā)展戰(zhàn)略的視野，現(xiàn)有政策過程研究只注重單項(xiàng)政策安排的過程建構(gòu)與政策分析，既缺乏對(duì)政策體系的過程建構(gòu)及政策形態(tài)的深度分析，又沒能從政策體系的高度來審視單項(xiàng)政策?？傊?，鑒于上述兩個(gè)缺陷，基于傳統(tǒng)政策過程框架的政策分析，由于脫離了政策體系框架，所以無法從政策體系的視角去逐一審視政策過程的每一環(huán)節(jié)以及政策體系中的單項(xiàng)政策，因而也就無法更為有效地進(jìn)行政策修正與完善，不利于國家治理能力的進(jìn)一步提高。

第二，政策能力研究的理論缺陷。提升政府的政策能力是公共政策的一個(gè)重要課題。作為一個(gè)并不精確的學(xué)術(shù)概念，對(duì)于什么是政策能力學(xué)界并無共識(shí)性的嚴(yán)格定義。比如，鮑靜基于改進(jìn)政策制定系統(tǒng)的學(xué)術(shù)思想，提出了提高政策問題診斷能力、改進(jìn)政策議程安排、創(chuàng)新政策方案等提升公共危機(jī)中政策制定能力的合理政策建議{14}，由此可見她認(rèn)為政策制定能力是政策能力的核心要素;李玲玲則基于政策過程的視角，認(rèn)為“公共政策過程各個(gè)階段的能力的綜合就是政策能力的全部內(nèi)容，政策能力是公共政策的規(guī)制、引導(dǎo)、調(diào)控和分配能力的綜合”{15};錢正榮認(rèn)為，政策能力是通過資源配置作出符合公共目的的明智的集體選擇的能力{16};蓋伊·皮特斯則把政府在程序意義上將公眾意愿轉(zhuǎn)換成公共政策的能力和實(shí)質(zhì)意義上的決策質(zhì)量合稱為政府作出決策的能力，并將其等同于政府的政策能力{17};邁克爾·豪利特則更為極端，他寬泛地把政府在政策相關(guān)知識(shí)的習(xí)得及應(yīng)用、政策框架的搭建、政策定性及定量分析方法的應(yīng)用、政策管理過程中信息技術(shù)的應(yīng)用以及對(duì)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)等諸多方面的能力統(tǒng)統(tǒng)納入政策能力的范疇{18}。

戴維·L·韋默等指出：“政策研究應(yīng)該關(guān)注反映社會(huì)問題的變量和那些能夠被公共政策改變的變量之間的關(guān)系。”{19} 而從上述定義可以明顯看出，中外學(xué)者對(duì)政策能力的理解、界定和研究，無不立足于公共政策本身的層面與范圍，都沒能跳出公共政策本身的框框與束縛，沒能基于公共政策最不應(yīng)該忽視的國家治理現(xiàn)代化與國家發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀政策背景，沒能站在國家治理現(xiàn)代化的高度，沒能基于國家發(fā)展戰(zhàn)略的謀劃、設(shè)計(jì)與實(shí)施視角，去理解和審視政府的每項(xiàng)公共政策、每個(gè)政策體系及其政策能力，因而自然難免導(dǎo)致具體政策制定與實(shí)施過程中要么在政策定位與方向上發(fā)生偏差，要么在政策理解上不夠深刻與精準(zhǔn)到位，從而影響到政策質(zhì)量與治理效能。蓋伊·皮特斯、邁克爾·豪利特等人雖然概括了第三波政策設(shè)計(jì)研究中形成的五種模式（路徑依賴模式、政策復(fù)制擴(kuò)散模式、事實(shí)證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定模式、行動(dòng)者中心的設(shè)計(jì)模式、嚴(yán)重棘手問題的直接應(yīng)對(duì)模式）{20}，并詳細(xì)論述了混合政策工具的使用問題，但也只是停留在政策工具（或政策混合）層次，而沒能站在政策體系的更高層次去關(guān)注公共政策問題，并理解政策體系中的政策與政策體系的設(shè)計(jì){21}。

第三，政策鏈研究的理論缺陷。在本文中，筆者把政策鏈作為公共政策研究現(xiàn)狀的觀測點(diǎn)與述評(píng)對(duì)象之一，是因?yàn)樽鳛橐环N以特殊組合方式存在的政策形態(tài)，政策鏈在公共政策領(lǐng)域中理應(yīng)享有一定的研究地位。然而與其應(yīng)有地位不相稱的是，國內(nèi)政策鏈研究既不充分，也乏善可陳。

就筆者所掌握的資料來看，國內(nèi)公共政策研究中最早涉及政策鏈問題的是寧騷教授。他指出：“政策鏈，是指國家、政府和一定類型的政治體制中的執(zhí)政黨為解決同一政策問題而先后制定的在內(nèi)容上具有一致性，在形態(tài)和功能上具有差別性的一系列政策。同一系列的政策相互銜接、相互補(bǔ)充，但其中一二項(xiàng)政策在形態(tài)上更具完整性，在內(nèi)容和功能上更具全面性與系統(tǒng)性，起著統(tǒng)攝全系列的政策的作用，從而使得同一系列的政策環(huán)環(huán)相扣，如同一個(gè)鏈條。”{22} 客觀而論，這一定義還算到位。不過美中不足，他沒有結(jié)合具體政策案例進(jìn)行實(shí)證研究。

而從中國知網(wǎng)刊出的論文情況看來，在整個(gè)公共政策領(lǐng)域，竟然沒有一篇專門從學(xué)理上對(duì)這種特殊政策形態(tài)進(jìn)行深入研究的學(xué)術(shù)論文。以“政策鏈”為題名進(jìn)行檢索，也只能檢索到其他學(xué)科領(lǐng)域涉及政策鏈問題的屈指可數(shù)的幾篇實(shí)證研究論文。而從對(duì)推動(dòng)公共政策發(fā)展的理論貢獻(xiàn)和學(xué)術(shù)價(jià)值來看，即使是這樣幾篇略微涉及政策鏈的其他領(lǐng)域的論文，對(duì)政策鏈問題也只是點(diǎn)到即止，而沒有對(duì)這種特殊政策形態(tài)進(jìn)行理論分析與總結(jié)，就更別說是從國家治理能力現(xiàn)代化與國家發(fā)展戰(zhàn)略的謀劃實(shí)施角度去進(jìn)行研究了。比如在《“負(fù)成本”低碳轉(zhuǎn)型及其政策鏈構(gòu)建》一文中，作者通篇都在論述如何基于負(fù)成本來選擇實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的政策工具，絲毫沒有對(duì)政策鏈進(jìn)行學(xué)理分析的任何意圖與內(nèi)容{23};又如在《面向中國汽車產(chǎn)業(yè)的政策鏈研究》一文中，作者雖然把政策鏈界定為“由多項(xiàng)相互影響、互為關(guān)聯(lián)的政策組成，涉及政府、企業(yè)、消費(fèi)者多個(gè)行為主體，宏觀、中觀和微觀多個(gè)層面的錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)”，并將它粗略劃分為橫向政策鏈與縱向政策鏈兩種類型，但作為一種以特殊方式組合而成的政策形態(tài)，政策鏈的要素結(jié)構(gòu)是什么以及要素間有何內(nèi)在關(guān)系等，作者卻并未進(jìn)行學(xué)理分析{24}。更重要的是，上述兩篇論文恰恰由于沒有基于國家發(fā)展戰(zhàn)略與國家治理現(xiàn)代化的角度來分析相關(guān)政策鏈，因此對(duì)于分別涉及的低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題和汽車產(chǎn)業(yè)問題，在給予政策建議時(shí)也就大大束縛了作者的政策視野，而沒能分別從國家生態(tài)戰(zhàn)略與國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略高度，在政策體系層面上提供更具前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的政策建議。

總之，通過對(duì)公共政策研究三個(gè)理論觀測點(diǎn)的掃描與梳理，可以看出：現(xiàn)有公共政策研究存在一個(gè)不可忽視的理論缺陷，即未能從國家治理能力現(xiàn)代化的高度、從謀劃實(shí)施國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，在政策體系的層面上去全面審視、深刻認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握每項(xiàng)公共政策和政策體系的制定與實(shí)施。而為了更好地推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，公共政策學(xué)界需要基于國家治理能力現(xiàn)代化的視角，在政策體系的層面上更加精準(zhǔn)深入地進(jìn)行公共政策研究。

三、如何基于國家治理能力現(xiàn)代化與謀劃國家發(fā)展戰(zhàn)略的角度來設(shè)計(jì)政策體系

阿馬蒂亞·森曾經(jīng)指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)有兩個(gè)根源：其中一個(gè)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)、政治學(xué)中有關(guān)倫理觀念的聯(lián)系，為經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)定了不能逃避的任務(wù);另外一個(gè)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)與工程學(xué)方法的聯(lián)系，人類的目標(biāo)在這里被直接假定，接下來的任務(wù)只是尋求實(shí)現(xiàn)這些假設(shè)目標(biāo)的最適宜手段。{25} 如果說發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的目標(biāo)是為一國乃至人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉工程提供理論支撐與政策建議，那么國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的謀劃與實(shí)施則是為這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)工程提供政策施工方案。政策工程學(xué)方法本質(zhì)上是一種目標(biāo)治理方法。社會(huì)工程和經(jīng)濟(jì)工程等在結(jié)構(gòu)上具有復(fù)雜性與系統(tǒng)性，在目標(biāo)設(shè)定上具有層次性和整體性。M·克蘭茲伯格指出：“技術(shù)都是配‘套而來的，但這個(gè)‘套有大有小?！眥26} 如果將政策看作實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)工程和進(jìn)行國家治理的技術(shù)，那么政策也具有配“套”而來的特點(diǎn)，各種政策或政策單元組合匹配、相互銜接。這就要求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策方案具有體系性、整體性和連貫性，要求決策者站在政策體系的層面去謀劃政策方案，因?yàn)閮H憑單項(xiàng)政策往往難竟全功。

說明：a為由不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)同一政策A構(gòu)成的持續(xù)政策鏈;b為由不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同政策A、B、C、D構(gòu)成的依序鏈?zhǔn)秸唧w系;c為由不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)同一政策單元ABC構(gòu)成的持續(xù)鏈?zhǔn)秸唧w系;d為由不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同政策單元ABC、DEF、GHI、JKL構(gòu)成的依序鏈?zhǔn)秸唧w系;e為由同一時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同政策A、B、C、D組成的復(fù)式政策體系。

政策體系由若干政策（如圖1a、圖1b、圖1e）或若干政策單元（如圖1c、圖1d）組成，但并非它們的簡單疊加和隨意拼湊，而應(yīng)是政策或政策單元之間的有機(jī)組合。政策單元由若干政策構(gòu)成，它們也并非各項(xiàng)政策的簡單疊加。政策、政策單元與政策體系是處于三種不同層次的政策形態(tài)，它們共同組成政策結(jié)構(gòu)體系。在政策體系內(nèi)，各項(xiàng)政策與政策單元既自成一體、各有分工，又相互銜接、整體協(xié)同，它們的目標(biāo)是協(xié)同實(shí)現(xiàn)政策體系的總體治理目標(biāo)，而各單項(xiàng)政策目標(biāo)則共同服務(wù)于政策單元目標(biāo)，這樣又形成了由政策目標(biāo)、政策單元目標(biāo)和政策體系目標(biāo)三個(gè)不同層次構(gòu)成的政策目標(biāo)體系。

政策體系會(huì)呈現(xiàn)多種形態(tài)。在時(shí)間形態(tài)上，組成政策體系的各項(xiàng)政策既可以同期存在（如圖1e），又可具有明顯的時(shí)間序列特征，并依序先后呈現(xiàn)（如圖1a、圖1b、圖1c、圖1d）。從政策組合方式上區(qū)分，既包括鏈?zhǔn)秸唧w系（如圖1a、圖1b、圖1c、圖1d），又包括復(fù)式政策體系（如圖1e）。

在政策制定尤其是國家發(fā)展戰(zhàn)略的謀劃制定中，至為重要的是執(zhí)政黨與各級(jí)決策者能對(duì)問題性質(zhì)進(jìn)行精準(zhǔn)研判，并對(duì)相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略和政略及時(shí)作出科學(xué)調(diào)整。比如，中國共產(chǎn)黨在不同時(shí)期分別對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段、新時(shí)代、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變等重大國情以及我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的“兩個(gè)趨向”等問題，及時(shí)作出了精準(zhǔn)研判、科學(xué)論斷與政策體系的戰(zhàn)略性調(diào)整。鏈?zhǔn)秸唧w系就是一種基于對(duì)根本問題的性質(zhì)和事物發(fā)展變化情況的科學(xué)研判、精準(zhǔn)把握而對(duì)戰(zhàn)略政略相應(yīng)作出重大調(diào)整的政策體系設(shè)計(jì)模式。

鏈?zhǔn)秸唧w系是指決策者為了實(shí)現(xiàn)某一治理目標(biāo)，在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)依序安排的一系列政策（如圖1a、圖1b）或政策單元（如圖1c、圖1d）組成的政策鏈條，它具有明顯的邏輯性、系統(tǒng)性、步驟性、階段性、層次性、調(diào)適性和時(shí)間上的縱貫性。組成政策鏈的要素一是時(shí)間節(jié)點(diǎn)，二是與時(shí)間節(jié)點(diǎn)匹配的政策或政策單元。政策鏈這一概念始創(chuàng)于列寧。在1921年的一篇文章中，他把新經(jīng)濟(jì)政策看作“歷史事跡發(fā)展的鏈條”，而把在國家的正確調(diào)節(jié)或指導(dǎo)下發(fā)展商業(yè)看作這個(gè)鏈條中的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。列寧要求，必須“善于在每個(gè)時(shí)機(jī)找出鏈條上的一個(gè)特殊環(huán)節(jié)，必須全力抓住這個(gè)環(huán)節(jié)，以便抓住整個(gè)鏈條并穩(wěn)穩(wěn)地過渡到下一個(gè)環(huán)節(jié)”;必須注意研究整個(gè)鏈條“各個(gè)環(huán)節(jié)的次序，它們的形式，它們的關(guān)聯(lián)，它們之間的區(qū)別”。{27} 由此看來，鏈?zhǔn)秸唧w系設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵是決策者對(duì)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)作出正確判斷與選擇，并及時(shí)推出相應(yīng)的政策或政策單元。而要對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)作出正確判斷與選擇，就需要決策者基于事物的發(fā)展變化規(guī)律和實(shí)際演化過程，運(yùn)用唯物辯證法的原理，敏銳洞察、及時(shí)發(fā)現(xiàn)事物的量變和質(zhì)變、主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的轉(zhuǎn)換，把握時(shí)機(jī)，因勢利導(dǎo)，及時(shí)精準(zhǔn)研判和界定政策問題，確立相應(yīng)的行動(dòng)目標(biāo)和任務(wù)，出臺(tái)相關(guān)的政策或政策單元。因此，最終看來，時(shí)機(jī)的判斷與把握是鏈?zhǔn)秸唧w系能否實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵。所以，在鏈?zhǔn)秸唧w系中，各政策與政策單元之間雖然具有一定互補(bǔ)性，但更多情況下呈現(xiàn)的是一種依序進(jìn)行、步步深入、層層推進(jìn)的政策銜接關(guān)系。

鏈?zhǔn)秸唧w系要能一以貫之，實(shí)現(xiàn)政策初心與治理總體目標(biāo)，需要執(zhí)政黨執(zhí)政理念、政策理念與政策倫理的持續(xù)穩(wěn)定的指引、匡正和助推。只有通過決策者對(duì)執(zhí)政理念、政策理念和政策倫理的長期貫徹堅(jiān)持，才能時(shí)時(shí)校正政策偏差，始終沿著最初設(shè)定的戰(zhàn)略方向和治理總體目標(biāo)努力下去。

復(fù)式政策體系是指決策者為了實(shí)現(xiàn)某一治理目標(biāo)在同一時(shí)間節(jié)點(diǎn)沿不同方向一次性推出且互相支撐匹配的若干政策組成的政策體系。與鏈?zhǔn)秸唧w系顯著的線性關(guān)系特征不同，復(fù)式政策體系的各項(xiàng)政策之間是一種同步關(guān)系，具有明顯的橫向匹配性與協(xié)同性（如圖1e）。

從決策模式來看，雖然一些決策者可能在政策設(shè)計(jì)之初就已（粗略地或精細(xì)地）通盤、系統(tǒng)謀劃好了不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)與不同發(fā)展階段的因應(yīng)之策，但更多情況下，因?yàn)槭苤朴谟邢薜男畔⒒A(chǔ)，決策者無法提前預(yù)設(shè)或預(yù)判問題并進(jìn)行通盤謀劃，而只能根據(jù)問題解決進(jìn)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，隨著事物情況的變化選擇后續(xù)的政策組合方式，不斷調(diào)整和修正政策。因此，鏈?zhǔn)秸唧w系設(shè)計(jì)者更多情況下使用漸進(jìn)決策模式。反之，復(fù)式政策體系則采用一次決策成型模式，它對(duì)決策者提出了更高的前瞻能力要求，同時(shí)也更加仰賴全面精準(zhǔn)的信息基礎(chǔ)，因而是一種高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的政策體系。

因此，在國家治理與發(fā)展戰(zhàn)略的制定實(shí)施過程中，各級(jí)決策者需要基于不同的政策情境，選擇最為合適的政策體系形態(tài)。但不管選擇哪種政策體系，以及決策模式如何，都要求政策體系具有較高的體系性與完備性。

四、我國農(nóng)村稅費(fèi)改革中的政策體系設(shè)計(jì)

農(nóng)村稅費(fèi)改革特指由黨中央主動(dòng)發(fā)起并于2000年開始正式啟動(dòng)的一場以根治農(nóng)村亂收費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一為主要內(nèi)容的調(diào)整國家和農(nóng)民分配關(guān)系的重大制度變革。這場改革既標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的思路由農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)與城鄉(xiāng)二元管理向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變，又實(shí)際“推動(dòng)了農(nóng)村政權(quán)組織、財(cái)政體制、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供等一系列的深刻改變”{28}。

毫無疑問，這場改革取得了巨大成功，充分展示了中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的國家治理能力和國家戰(zhàn)略能力。對(duì)于改革取得成功的原因，原國務(wù)院總理溫家寶曾經(jīng)指出：“現(xiàn)在回過頭來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革所以進(jìn)行得比較順利，取得比較明顯的效果，最重要的是：我們?cè)诟母镞^程中，始終堅(jiān)持把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為改革的第一位的目標(biāo)，把維護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，保護(hù)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性作為基本出發(fā)點(diǎn);始終堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的領(lǐng)導(dǎo)，中央把握改革的大方向、大原則，依靠地方和基層，有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合;始終堅(jiān)持處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，兼顧到各方面的利益和對(duì)改革的承受能力，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革順利平穩(wěn)地推進(jìn)?！眥29}原國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊也曾總結(jié)出了稅費(fèi)改革的四條成功經(jīng)驗(yàn)：一是把保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益放在突出位置;二是必須形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的整體合力;三是把搞好頂層設(shè)計(jì)和鼓勵(lì)地方先行先試結(jié)合起來;四是把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和各項(xiàng)配套改革結(jié)合起來。{30} 顯然，上述分析從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面抓住了問題的本質(zhì)，具有重大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

然而，對(duì)于關(guān)心國家治理能力現(xiàn)代化和從事公共政策研究的學(xué)者而言，如何從國家治理能力與政策設(shè)計(jì)角度來解釋這場觸及多方重大利益的改革取得成功的奧秘，以及在政策實(shí)踐中應(yīng)該如何進(jìn)行政策體系設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略，才是最重要的理論問題。在此，筆者嘗試從政策體系設(shè)計(jì)角度作出新的解釋。

自1980年代末，農(nóng)村亂收費(fèi)問題日趨嚴(yán)重，既大大加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又成為影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與社會(huì)穩(wěn)定的重要現(xiàn)實(shí)問題。顯然，農(nóng)村亂收費(fèi)問題決不是一個(gè)簡單、孤立的問題。雖然早在1990年中共中央、國務(wù)院就曾發(fā)布《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，在1996年中共中央、國務(wù)院又再度發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，并進(jìn)行過數(shù)次專項(xiàng)治理，但因?yàn)閷ｍ?xiàng)治理存在缺乏制度配套與制度延伸的重大缺陷{31}，亂收費(fèi)的機(jī)制和動(dòng)力沒能消除，所以成效甚微。為了從根源上徹底消除農(nóng)民承擔(dān)不合理稅負(fù)的制度性缺陷，1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)首次提出“逐步改革稅費(fèi)制度，加快農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的立法”這一農(nóng)村稅費(fèi)改革戰(zhàn)略藍(lán)圖。{32} 同時(shí)，國務(wù)院成立由財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和中農(nóng)辦三個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人組成的農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組（2004年調(diào)增為七人小組，并設(shè)立國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室），開始著手研究和制定新的改革方案，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)由治亂減負(fù)向稅費(fèi)改革作準(zhǔn)備。黨中央、國務(wù)院經(jīng)過廣泛深入的調(diào)查研究，認(rèn)為問題的癥結(jié)在于兩點(diǎn)：一是稅制問題;二是行政體制和財(cái)政體制方面的問題。{33} 因此，為了尋求治本之策，黨中央、國務(wù)院即于2000年開始稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并正式拉開了農(nóng)村稅費(fèi)改革的序幕。

改革先后經(jīng)歷了正稅清費(fèi)、減免取消農(nóng)業(yè)稅、配套改革三個(gè)階段。改革雖然涉及各方利益，但最終取得了巨大成功。改革之所以成功，根本上在于黨中央、國務(wù)院站在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，通盤謀劃，精準(zhǔn)施策。如果從公共政策設(shè)計(jì)的理論高度來總結(jié)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，那么從中可以獲得的一條最重要的理論原則是：要基于國家戰(zhàn)略的謀劃與實(shí)施高度，科學(xué)設(shè)計(jì)政策體系。由于此次改革的階段性特征極為明顯，因此作為改革舉措的政策體系屬于典型的鏈?zhǔn)秸唧w系類型。

具體而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革政策體系的三個(gè)階段及其政策單元和輔助政策如圖2所示：

第一階段：減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的正稅清費(fèi)階段。A：三項(xiàng)取消——取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資和各種專門面向農(nóng)民的集資攤派及行政事業(yè)性收費(fèi);取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。B：兩項(xiàng)調(diào)整——調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策;調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。C：一項(xiàng)改革——改革村提留征收使用辦法。

第二階段：減征、免征農(nóng)業(yè)稅到徹底取消農(nóng)業(yè)稅階段。D：降低農(nóng)業(yè)稅稅率;E：試點(diǎn)免征農(nóng)業(yè)稅;F：徹底取消農(nóng)業(yè)稅。

第三階段：為從制度上鞏固稅費(fèi)改革成果而穩(wěn)妥推進(jìn)的配套改革階段。G：以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;H：以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)，進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革;I：以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，進(jìn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。

輔助政策K：2001、2002、2003、2006、2012年，中辦、國辦多次專門發(fā)布關(guān)于做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見;在2004、2005年，中辦、國辦都發(fā)布了上一年度《涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件的情況通報(bào)》，因此也可納入同一輔助性政策K的范疇。

如前所述，科學(xué)設(shè)計(jì)鏈?zhǔn)秸唧w系的關(guān)鍵在于，在政策過程中，決策者能夠基于事物情況的發(fā)展變化，對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)及其根本問題作出精準(zhǔn)研判，從而適時(shí)推出最合理的政策單元，并通過若干階段性政策單元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)政策體系的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

非常明顯的是，在此次改革過程中，黨中央、國務(wù)院從一開始就對(duì)改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。早在2000年3月2日公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中，就初步規(guī)定并要求試點(diǎn)實(shí)施在2006年才開始大規(guī)模攻堅(jiān)實(shí)施的配套改革階段的政策單元。2001年2月27日，溫家寶更是明確指出：“這次農(nóng)村稅費(fèi)改革成功與否，很大程度上取決于相關(guān)配套改革能否到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、農(nóng)村教育體制等方面的改革，不僅是農(nóng)村稅費(fèi)改革的延伸和擴(kuò)展，而且是農(nóng)村稅費(fèi)改革取得成功的重要保證，必須堅(jiān)持同步實(shí)施，整體推進(jìn)。”{34} 由此可見，黨中央、國務(wù)院在稅費(fèi)改革甫行之初，就已全盤謀劃、頂層設(shè)計(jì)、深謀遠(yuǎn)慮、成竹在胸。

此外，在改革過程中，黨中央、國務(wù)院還基于對(duì)稅費(fèi)改革情況的整體把握和所處階段的清醒認(rèn)識(shí)，全力推進(jìn)改革目標(biāo)向前邁進(jìn)，及時(shí)作出政策調(diào)整并精準(zhǔn)推出主干性的政策單元，因而又具有明顯的漸進(jìn)決策特征。如在2000年、2001年、2002年的國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中，并無減免農(nóng)業(yè)稅的相關(guān)內(nèi)容，而在2003年3月27日發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》中，已首次出現(xiàn)適用于特殊情況和特殊地域的“農(nóng)業(yè)稅減免制度”的提法;在2004年十屆全國人大二次會(huì)議上，國務(wù)院總理溫家寶宣布了中央確立的“逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”的政策目標(biāo)與步驟{35};在2004年7月21日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中，正式提出“在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)”;在2005年7月11日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中，更是發(fā)展為“2005年要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減征力度”。因此，以2003和2004年為重要分界點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)與政策單元發(fā)生了根本性的階段性變化。

那么，是什么因素促使黨中央、國務(wù)院在農(nóng)村稅費(fèi)改革戰(zhàn)略實(shí)施過程中于2003年開始著手調(diào)整并逐漸調(diào)高政策體系的總體目標(biāo)呢？那是因?yàn)樽?001年開始，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額首次下降至15%以下，而農(nóng)業(yè)各稅占財(cái)政收入的比重也總體上呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。（見表1）這表明，“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了工業(yè)化中期階段，基本具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件，對(duì)工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整的時(shí)機(jī)和條件已基本成熟”{36}。2004年9月19日，在黨的十六屆四中全會(huì)第三次全體會(huì)議上的講話中，胡錦濤指出：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！眥37} “兩個(gè)趨向”的重要論斷為中央開始大幅調(diào)整國民收入分配格局、促進(jìn)公共資源均衡配置、改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了重要的理論依據(jù)。因此可以看出，正是因?yàn)辄h中央在改革過程中始終對(duì)事物情況變化及其發(fā)展規(guī)律有了全面精準(zhǔn)把握，在前4年“按照‘減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的目標(biāo)進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已基本到位”和“已經(jīng)取得了重要的階段性成效”的前提下{38}，把握時(shí)機(jī)，精準(zhǔn)施策，在2004年這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)正確適時(shí)地把農(nóng)村稅費(fèi)改革推向下一個(gè)目標(biāo)更高的階段。

而當(dāng)全國已有27個(gè)省區(qū)市決定全部免征農(nóng)業(yè)稅，另外4個(gè)省區(qū)中的多數(shù)市縣也免除了農(nóng)業(yè)稅，全國行將從2006年1月1日始正式取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)，溫家寶又指出：從2006年開始，“農(nóng)村稅費(fèi)改革將進(jìn)入新的階段，重點(diǎn)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等為主要內(nèi)容的綜合改革”，“推進(jìn)綜合改革的階段，是農(nóng)村稅費(fèi)改革更重要、更艱難的階段。”{39} 這充分說明，在稅費(fèi)改革前兩階段即將大功告成之際，黨中央、國務(wù)院就因勢利導(dǎo)，馬不停蹄，立即開始部署和全面實(shí)施早已試點(diǎn)過的配套性綜合改革，將政策過程推向下一個(gè)階段。

在改革過程中，黨中央、國務(wù)院運(yùn)用了多種政策途徑，一方面自始至終堅(jiān)持采用政策試點(diǎn)不斷推廣的實(shí)施手段，另一方面還以圖1a中的持續(xù)政策鏈方式，長期堅(jiān)持制定和實(shí)施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、制止亂收費(fèi)的輔助性政策K。

可以看出，在整個(gè)改革過程中，黨中央、國務(wù)院綜合采取了圖1a、圖1c、圖1d這三種政策模式，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與漸進(jìn)決策相結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)消除城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)一步鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)長期穩(wěn)定的治理總體目標(biāo)，建構(gòu)并形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、功能協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、組織嚴(yán)密的政策體系。

前已述及，在鏈?zhǔn)秸唧w系尤其是改革性政策體系制定和實(shí)施的過程中，要確保政策制定者和實(shí)施者為實(shí)現(xiàn)政策初心與目標(biāo)克服各種艱難險(xiǎn)阻，做到始終堅(jiān)定不移，離不開執(zhí)政黨執(zhí)政理念和決策者政策理念的引導(dǎo)、匡正、推動(dòng)和保障。惟其如此，才能時(shí)時(shí)校正政策偏差，確保各階段的政策單元朝著既定方向和總體治理目標(biāo)深入貫徹下去。政治倫理、執(zhí)政理念內(nèi)在于政策倫理之中。R·M·克朗指出：“價(jià)值規(guī)定著政治進(jìn)程和管理過程，并且是資源分配指導(dǎo)原則的核心”{40}。在公共政策制定過程中，一切問題中最為重要的是“誰，以及什么最為重要”這個(gè)貌似簡單的問題，必須在其他一切具體問題之前首先搞清楚?；仡欓L達(dá)12年的農(nóng)村稅費(fèi)改革過程，我們可以清楚地看到，黨中央始終堅(jiān)持人民的利益高于一切，始終把廣大農(nóng)民群眾的疾苦和他們的切身利益擺在謀劃國家發(fā)展戰(zhàn)略和作出決策時(shí)最重要、最優(yōu)先的位置。正因?yàn)槿绱?，才能在涉及多方利益的漫長改革過程中，排除萬難，爭取勝利。而2019年9月1日公布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確規(guī)定：“把農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持作為制定黨的農(nóng)村政策的依據(jù)”，這更是中國共產(chǎn)黨始終把人民群眾利益看得高于一切的最生動(dòng)寫照，也是進(jìn)一步提升國家治理現(xiàn)代化能力和水平的根本。

總之，在稅費(fèi)改革中黨中央對(duì)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的精準(zhǔn)把握，對(duì)多種政策手段與政策模式的系統(tǒng)運(yùn)用，以及始終堅(jiān)定不移地奉行以人民為中心的執(zhí)政理念和政策理念，正是其國家戰(zhàn)略謀劃能力與政策體系設(shè)計(jì)能力的充分體現(xiàn)。而2018年1月，黨中央基于“我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”這一科學(xué)判斷，適時(shí)提出了以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘槟繕?biāo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一“黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、順應(yīng)億萬農(nóng)民對(duì)美好生活的向往作出的重大決策”{41}，又一次充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的國家治理能力，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央高超的國家戰(zhàn)略謀劃能力和政策體系設(shè)計(jì)能力。

五、結(jié)語

O·C·麥克斯懷特指出：“在公共行政中，真正鼓舞人心的事是，使政府權(quán)威變成人類目標(biāo)的推動(dòng)者”{42}。人類的發(fā)展離不開各國一項(xiàng)項(xiàng)國家發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)制定與有效實(shí)施，需要強(qiáng)大的國家戰(zhàn)略謀劃與實(shí)施能力作保障。沒有強(qiáng)大的國家治理能力和戰(zhàn)略謀劃實(shí)施能力，無論是國家的繁榮富強(qiáng)還是人類的文明進(jìn)步，都只能是癡人說夢。而現(xiàn)有公共政策研究正是由于沒能跳出公共政策本身的框框，導(dǎo)致無論是在政策過程研究還是政策能力研究中，都局囿并癡迷于單項(xiàng)政策的政策能力與政策過程，而沒能基于國家發(fā)展戰(zhàn)略的更高層面，去思考和探索更為宏大和復(fù)雜多變的政策體系的制定能力與政策過程，去研究國家是如何通過政策體系的科學(xué)設(shè)計(jì)與有效實(shí)施來實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的，因而也就沒能很好地解釋與回答如何才能使政府權(quán)威變成人類目標(biāo)的更好推動(dòng)者這一問題。

國家治理體系現(xiàn)代化是國家繁榮昌盛的制度保障，而國家治理能力現(xiàn)代化則是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的根本依托。為了提升作為國家治理能力集中體現(xiàn)的國家戰(zhàn)略謀劃與實(shí)施能力，各級(jí)黨委和政府的決策者在公共政策制定與實(shí)施過程中，必須始終基于國家治理現(xiàn)代化的要求，站在國家戰(zhàn)略謀劃與實(shí)施的高度，從政策體系的層面來科學(xué)謀劃每一項(xiàng)公共政策和每一套政策體系。

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革取得巨大成功的事例充分證明，中國的繁榮昌盛和中華民族的偉大復(fù)興不是因?yàn)閯e的，而恰恰是由于我們黨始終不渝地堅(jiān)持“深入體察人民群眾的意愿，切實(shí)把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的大政方針和各項(xiàng)部署中，落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面”{43}，因而在具體公共政策的制定與實(shí)施過程中，能夠始終站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，站在國家治理現(xiàn)代化的高度，從政策體系層面來謀劃與實(shí)施每一項(xiàng)公共政策，從而不斷提升黨和政府的國家治理能力和水平。而近期我國抗擊新冠肺炎疫情取得舉世矚目的成就則再次向全世界證明，中國共產(chǎn)黨以國家戰(zhàn)略謀劃和實(shí)施能力為核心的高超的國家治理能力以及政策體系設(shè)計(jì)能力，正是實(shí)現(xiàn)國家繁榮昌盛、人民幸福安康的根本保障和內(nèi)在奧秘。

注釋：

① [美]小羅伯特·E·盧卡斯：《為什么資本不從富國流向窮國？（經(jīng)濟(jì)增長演講集）》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第19—21頁。

② [英]保羅·肯尼迪：《大國的興衰》（上），中信出版社2013年版，“前言”。

③ 參見 [英]阿諾德·湯因比：《歷史研究》，上海人民出版社2016年版。

④ 參見 [美]伊曼紐爾·沃勒斯坦：《現(xiàn)代世界體系》第4卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。

⑤ 參見 [美]羅納德·H·奇爾科特：《比較政治學(xué)理論：新范式的探索》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版。

⑥ 參見 [美]道格拉斯·諾斯、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，華夏出版社2017年版。

⑦ 參見 [美]德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A·羅賓遜：《國家為什么會(huì)失敗》，湖南科技出版社2015年版。

⑧ 《習(xí)近平談治國理政》第1卷，外文出版社2014年版，第91頁。

⑨ 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第8、17頁。

⑩ Harold D. Lasswell， The Decision Process： Seven Categories of Functional Analysis， College Park： University of Maryland Press， 1956.

{11} Garry D. Brewer， The Policy Sciences Emerge： To Nurture and Structure a Discipline， Policy Sciences， 1974， 5（3）， pp.239-244.

{12} Charles Jones， An Introduction to the Study of Public Policy， 3rd ed.， Belmont， California： Wadsworth， 1984.

{13} James E. Anderson， Public Policy Making： An Introduction， Boston： Houghton Mifflin Company， 1984.

{14} 鮑靜：《危機(jī)中的政策困境與化解：政策能力的提升》，《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。

{15} 李玲玲：《轉(zhuǎn)型期中國政府政策能力研究》，北京大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年。

{16} 錢正榮：《政策能力視域下的公共危機(jī)治理研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

{17} B. Guy Peters， The Policy Capacity of Government， Canadian Centre for Management Development， Research Paper， No.18， June， 1996.

{18} Michael Howlett， Governance Modes， Policy Regimes， and Operational Plans， Policy Sciences， 2009， 42（1）， pp.73-89; Michael Howlett， Government Communication as a Policy Tool： A Framework for Analysis， The Canadian Political Science Review， 2009， 3（2）， pp.23-37.

{19} [美]戴維·L·韋默、[加]艾丹·R·瓦伊寧：《公共政策分析：理論與實(shí)踐》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第25頁。

{20}{21} B. Guy Peters， Giliberto Capano， Michael Howlett et al. （eds.）， Designing for Policy Effectiveness： Defining and Understanding a Concept， New York： Cambridge University Press， 2018， pp.8-12， pp.19-23.

{22} 寧騷主編：《公共政策學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第10頁。

{23} 秦艷：《“負(fù)成本”低碳轉(zhuǎn)型及其政策鏈構(gòu)建》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第5期。

{24} 宋丹妮：《面向中國汽車產(chǎn)業(yè)的政策鏈研究》，《生產(chǎn)力研究》2007年第21期。

{25} [印]阿馬蒂亞·森：《倫理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2018年版，第11頁。

{26} [美]M·克蘭茲伯格：《技術(shù)與歷史：克蘭茲伯格定律》，載邱仁宗主編：《國外自然科學(xué)哲學(xué)問題》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1991年版，第191—200頁。

{27} 《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第577—578頁。

{28} 鄭有貴：《目標(biāo)與路徑：中國共產(chǎn)黨“三農(nóng)”理論與實(shí)踐60年》，湖南人民出版社2009年版，第201頁。

{29}{33}{37}{38}{39}{43} 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第919、916—917、311、918、922—923、277頁。

{30} 韓俊等：《中國農(nóng)村改革（2002—2012）：促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的制度創(chuàng)新》，上海遠(yuǎn)東出版社2012年版，第107—108頁。

{31} 臧雷振：《國家治理：研究方法與理論建構(gòu)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第82—98頁。

{32} 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第503頁。

{34} 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第726頁。

{35} 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第833頁。

{36} 宋洪遠(yuǎn)主編：《中國“三農(nóng)”重要政策執(zhí)行情況及實(shí)施機(jī)制研究》，科學(xué)出版社2016年版，第17頁。

{40} [美]R·M·克朗：《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》，商務(wù)印書館1985年版，第34頁。

{41} 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第6、8頁。

{42} [美]O·C·麥克斯懷特：《公共行政的合法性：一種話語分析》（中文修訂版），中國人民大學(xué)出版社2016年版，第182頁。

作者簡介：歐陽景根，廣州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，廣東廣州，510006。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）