劉蓓

摘要：基本公共服務(wù)供給不足、效率不高、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是導(dǎo)致西部邊疆民族地區(qū)脫貧群眾返貧和新增致貧的重要影響因素。以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建西部邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接、建立相對(duì)貧困治理體系、奮進(jìn)共同富裕的新征程具有重要意義。文章在分析鞏固西部邊疆民族地區(qū)脫貧成果重要意義的基礎(chǔ)上，運(yùn)用能力貧困理論、公平理論、新公共服務(wù)理論等闡述了以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向鞏固西部邊疆民族地區(qū)脫貧成果的機(jī)理，并圍繞精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)測(cè)機(jī)制、精準(zhǔn)規(guī)劃?rùn)C(jī)制、精準(zhǔn)幫扶機(jī)制、精準(zhǔn)管理機(jī)制、精準(zhǔn)考核機(jī)制等方面提出以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建西部邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；鞏固脫貧成果；長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）05-0089-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的耦合機(jī)制研究”（16XZZ012）。

2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣布：“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)”，并強(qiáng)調(diào)“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)?！盵1]由于新冠肺炎疫情帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，加上西部邊疆民族地區(qū)基礎(chǔ)弱、底子薄，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，防止返貧和新增致貧，是西部邊疆民族地區(qū)“十四五”時(shí)期極為重要且緊迫的任務(wù)。我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族自治地方面積占國(guó)土總面積約64%，而致病致殘、受教育難、缺乏社會(huì)保障等基本公共服務(wù)“短板”是西部邊疆民族地區(qū)脫貧群眾返貧和新增致貧的重要影響因素。基本公共服務(wù)供給不足、效率不高、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，影響西部邊疆民族脫貧人口的內(nèi)生發(fā)展能力，增大脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，為我國(guó)西部邊疆民族地區(qū)脫貧人口建立安全防護(hù)網(wǎng)，化解返貧和新增致貧因素，提高脫貧人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，需要補(bǔ)齊短板，以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建西部邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接、建立相對(duì)貧困治理體系、奮進(jìn)共同富裕的新征程都具有重要意義。

一、鞏固西部邊疆民族地區(qū)脫貧成果的重要意義

（一）有助于推動(dòng)西部邊疆民族地區(qū)脫貧區(qū)域持續(xù)發(fā)展

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院2011年12月印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，我國(guó)劃分了包括西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等地區(qū)涵蓋680個(gè)縣在內(nèi)的14個(gè)集中連片特困地區(qū)[2]。其中，廣西、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云南等5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）西部邊疆民族地區(qū)所處的8個(gè)集中連片特困地區(qū)包括國(guó)家級(jí)貧困縣220個(gè)，這與上述5個(gè)省（自治區(qū)）所轄的233個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣重合度非常高（見(jiàn)表1），占比高達(dá)94.42%，并占全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)680個(gè)分縣的32.35%。2020年在實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)后，上述西部邊疆民族地區(qū)貧困縣均已全部脫貧，但仍然存在脫貧質(zhì)量不高、脫貧基礎(chǔ)不穩(wěn)固等問(wèn)題，尤其是農(nóng)村教育、醫(yī)療、住房保障、就業(yè)扶持、交通設(shè)施等基本公共服務(wù)的資源配置存在城鄉(xiāng)不均等和不少短板，致使穩(wěn)定發(fā)展能力不足，遇到風(fēng)險(xiǎn)極易返貧。因此，在鞏固提升脫貧成果的基礎(chǔ)上全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，有助于推動(dòng)脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展和改善農(nóng)村居民生活水平，進(jìn)而提高區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展和抗擊返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）有助于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與和諧進(jìn)步

廣西、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云南等5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的西部邊疆民族地區(qū)中，實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)的民族自治地區(qū)有211個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，占5個(gè)省（自治區(qū)）所轄445個(gè)縣（旗）、市（市轄區(qū)）的47.42%（見(jiàn)表1）。由此可見(jiàn)，鞏固西部邊疆民族地區(qū)的脫貧成果，有助于促進(jìn)民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)解決民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。尤其是以基本公共服務(wù)為驅(qū)動(dòng)，通過(guò)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)等渠道提高少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)能力，不僅能夠降低少數(shù)民族群眾返貧和新增致貧的風(fēng)險(xiǎn)，鞏固提升脫貧成效，也能夠有效改善少數(shù)民族群眾的生活質(zhì)量，有助于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與和諧進(jìn)步。

（三）有助于促進(jìn)邊疆安寧與穩(wěn)定

在我國(guó)5個(gè)省（自治區(qū)）的西部邊疆民族地區(qū)100個(gè)邊境縣（旗）、市（市轄區(qū)）中，實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的有53個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，占比達(dá)53%；53個(gè)邊境縣（旗）、市（市轄區(qū)）國(guó)家級(jí)貧困縣占民族自治地方國(guó)家級(jí)貧困縣（211個(gè)）的25.12%（見(jiàn)表1）。上述脫貧地區(qū)大多分布在西部邊疆民族地區(qū)各個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的邊境地帶，例如，廣西西南部與越南接壤的地帶；云南的西部與緬甸接壤的地帶，云南的南部與老撾和越南等國(guó)家接壤的地帶；西藏的西南部與孟加拉國(guó)和印度接壤的地帶，西藏的西部與不丹、尼泊爾、巴基斯坦等國(guó)家接壤的地帶；新疆的西部與克什米爾、阿富汗、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、俄羅斯等國(guó)家和地區(qū)接壤的地帶；內(nèi)蒙古北部與蒙古國(guó)接壤的地帶。鞏固西部邊疆民族地區(qū)的脫貧成果，以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向，提升邊疆地區(qū)人民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等生活品質(zhì)，有助于向外界持續(xù)彰顯我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的偉大成就和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，以軟實(shí)力推動(dòng)我國(guó)地區(qū)影響力的發(fā)展，增強(qiáng)邊民駐守邊疆發(fā)展的信心和底氣，促進(jìn)邊疆安寧與穩(wěn)定。

（四）有助于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)

西部邊疆民族地區(qū)的自然資源極為豐富，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。首先，西部邊疆民族地區(qū)擁有豐富的水資源，占全國(guó)水資源總量的36.11%；其次，西部邊疆民族地區(qū)5?。ㄗ灾螀^(qū)）的草原面積占全國(guó)草原總面積的60.93%，濕地面積占全國(guó)濕地總面積的33.22%；最后，西部邊疆民族地區(qū)5省（自治區(qū)）的森林面積占全國(guó)森林總面積的38.11%，其中內(nèi)蒙古森林面積位居全國(guó)第一，云南、西藏、廣西森林面積分別位居全國(guó)第三、第五、第六①。上述自然資源形成了西部邊疆民族地區(qū)的奇山異水和山岳冰川，造就了秀美田園、磅礴峽谷、絢麗雨林的自然風(fēng)光，是生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)的寶藏。生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的屬性，環(huán)境保護(hù)屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域范疇。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，通過(guò)生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)生態(tài)、光伏發(fā)電等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有助于鞏固西部邊疆民族地區(qū)的脫貧成果，也有助于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

二、以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向鞏固西部邊疆民族地區(qū)脫貧成果的機(jī)理分析

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)[3]。基本公共服務(wù)可以通過(guò)保障貧困者生存和發(fā)展的基本需求，以“賦能”“賦權(quán)”的形式幫扶貧困者擺脫能力貧困和權(quán)利貧困，增強(qiáng)貧困者的可行能力，提升其脫貧的主觀能動(dòng)性，進(jìn)而有效降低返貧和致貧的風(fēng)險(xiǎn)，提高脫貧效能的可持續(xù)性。2020年全面建成小康社會(huì)之后，我們已消除絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。到那時(shí)，現(xiàn)在針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的日常性幫扶措施。[4]2020年我國(guó)在實(shí)現(xiàn)解決絕對(duì)貧困的目標(biāo)后，更應(yīng)注重通過(guò)基本公共服務(wù)構(gòu)建幫扶相對(duì)貧困者的長(zhǎng)效舉措，以鞏固脫貧成果?；竟卜?wù)鞏固脫貧成果的邏輯機(jī)理的理論建構(gòu)包括如下觀點(diǎn)。

（一）基本公共服務(wù)是通過(guò)“賦能”提高貧困者可行能力的重要方式

收入低下僅僅是貧困產(chǎn)生的直接原因和具體表現(xiàn)，造成收入低下的可行能力缺乏才是貧困產(chǎn)生的根本原因。若僅僅圍繞收入貧困開(kāi)展扶貧工作，會(huì)造成簡(jiǎn)單的物質(zhì)或者金錢補(bǔ)助等扶貧方式誤區(qū)，出現(xiàn)貧困者“等靠要”的惰性脫貧思想，更會(huì)造成脫貧一段時(shí)間后輕易返貧的現(xiàn)象。根據(jù)能力貧困理論，消除貧困要使貧困者獲取健康、知識(shí)、技能等可行能力，可行能力屬于基本生存和發(fā)展的需求范疇，而基本公共服務(wù)是滿足基本生存和發(fā)展需求的基本依托，是通過(guò)“賦能”提高貧困者可行能力的重要方式。

（二）基本公共服務(wù)是通過(guò)“賦權(quán)”幫扶貧困者擺脫能力貧困和權(quán)利貧困、矯正社會(huì)分配不平等的重要途徑

可行能力是每個(gè)公民結(jié)合客觀手段和自身?xiàng)l件，在實(shí)現(xiàn)包括成就、行動(dòng)自由、身體健康、良好教育、參與集體事項(xiàng)的良好表現(xiàn)等功能性活動(dòng)過(guò)程中所體現(xiàn)出的機(jī)會(huì)和能力。貧困者由于機(jī)會(huì)和能力的缺失致使其獲取的生存和發(fā)展物質(zhì)資源相對(duì)貧乏，導(dǎo)致社會(huì)分配不平等，進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)發(fā)展不平衡和階層矛盾等問(wèn)題。基本公共服務(wù)是保障民眾基本生存、基本發(fā)展機(jī)會(huì)和能力等需求的服務(wù)，是公民享有的權(quán)利，通過(guò)基本公共服務(wù)補(bǔ)償貧困者的能力缺失和權(quán)利缺失，提升其擺脫貧困的可行能力，可以增強(qiáng)貧困者生存和發(fā)展的權(quán)益和機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高貧困者脫貧成效的可持續(xù)性。

（三）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是西部邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果的內(nèi)在要求

由于現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展戰(zhàn)略需要，我國(guó)社會(huì)發(fā)展早期推行農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等方面存在差異化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加之區(qū)域發(fā)展不平衡致使基本公共服務(wù)存在投入差異，導(dǎo)致出現(xiàn)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)不均等、區(qū)域不均等、群體不均等的基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題?；竟卜?wù)非均等化加劇了城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距和社會(huì)分配的不平等，更加劇了農(nóng)村貧困的深度。因?yàn)榛竟卜?wù)非均等化導(dǎo)致不同群體維持生存和發(fā)展的可行能力，以及抵御風(fēng)險(xiǎn)困難的抗擊能力存在差異，擁有較少基本公共服務(wù)資源的群體在面對(duì)自然災(zāi)害、疾病傷痛、就業(yè)艱難、發(fā)展瓶頸等風(fēng)險(xiǎn)困難時(shí)更容易返貧和新增致貧。社會(huì)排斥理論指出，貧困不僅指收入、能力不足，還意味著在勞動(dòng)力市場(chǎng)、政治參與、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)福利等方面被排斥在主流社會(huì)之外，無(wú)法享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利和機(jī)會(huì)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，要通過(guò)基本公共服務(wù)均等化使全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心在于機(jī)會(huì)均等[3]。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，通過(guò)基本公共服務(wù)的供給“賦能”“賦權(quán)”于貧困者（即社會(huì)被排斥者），是幫扶相對(duì)貧困者、鞏固脫貧成果的應(yīng)有之義和內(nèi)在要求?；竟卜?wù)均等化的實(shí)質(zhì)是獲取脫貧可行能力的權(quán)利和機(jī)會(huì)均等，而保障貧困者擁有獲取基本公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)則是鞏固脫貧效果、減少返貧的現(xiàn)實(shí)條件。

（四）強(qiáng)化制度扶貧是以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建鞏固脫貧成果長(zhǎng)效機(jī)制的必然要求

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保障包括相對(duì)貧困者在內(nèi)的全體公民都平等享有大致均等的基本公共服務(wù)，需要通過(guò)法律制度保障這一公民權(quán)益?；竟卜?wù)涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、住房保障、文化體育等民生領(lǐng)域，民生資源的供給方式按照新公共管理理論的劃分可以分為政府供給和市場(chǎng)供給兩種方式，而民生資源的獲取途徑按照人力資本、社會(huì)資本、制度資本可以分為市場(chǎng)性獲取、社會(huì)性獲取、權(quán)利性獲取，以賺錢能力為代表的人力資本強(qiáng)的公民和以社會(huì)關(guān)系為代表的社會(huì)資本強(qiáng)的公民在我國(guó)社會(huì)群體中為數(shù)較少，大部分公民獲取民生資源的主要途徑來(lái)自制度資本，即權(quán)利性獲取民生資源（見(jiàn)圖1）[5]。因此，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保障包括相對(duì)貧困者在內(nèi)的全體公民平等享有大致均等的基本公共服務(wù)權(quán)益，需要加強(qiáng)公共服務(wù)法治化。

公共服務(wù)法治化體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論所闡述的政府執(zhí)政價(jià)值，即政府的主要職能在于服務(wù)，明確為包括相對(duì)貧困者在內(nèi)的全體公民提供公共服務(wù)是政府的應(yīng)盡義務(wù)和職責(zé)擔(dān)當(dāng)。公共服務(wù)法治化不僅有助于保證公共服務(wù)對(duì)公民的供給，也有助于保障公民基本生活和發(fā)展的需求，進(jìn)而提高公民抵御困難風(fēng)險(xiǎn)的可行能力和反貧能力?？梢?jiàn)，政府鞏固脫貧成果的舉措本質(zhì)上也屬于一種公共服務(wù)，需要通過(guò)制度化、法律化的扶貧舉措以增強(qiáng)脫貧的實(shí)效性和長(zhǎng)效性，保障貧困者的合法反貧權(quán)益。因此，強(qiáng)化制度扶貧是以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建鞏固脫貧成果長(zhǎng)效機(jī)制的必然要求。

三、以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建鞏固脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制

2013年習(xí)近平總書(shū)記提出精準(zhǔn)扶貧的扶貧模式以來(lái)，我國(guó)制定實(shí)施了教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、就業(yè)扶貧、社保扶貧、生態(tài)扶貧等多項(xiàng)基于公共服務(wù)的制度扶貧政策舉措，對(duì)西部邊疆民族地區(qū)的脫貧成效產(chǎn)生了顯著作用，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利。以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向構(gòu)建鞏固脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全解決相對(duì)貧困的治理體系，助力“十四五”時(shí)期鞏固提升脫貧成效，對(duì)推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型具有重要意義。

（一）構(gòu)建以基本公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)測(cè)機(jī)制

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利僅僅是意味著解決了處于國(guó)家貧困參考標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題，并不意味著我國(guó)反貧困工作的結(jié)束，未來(lái)我國(guó)仍需圍繞鞏固脫貧成果、解決相對(duì)貧困問(wèn)題展開(kāi)具體、實(shí)效的工作，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。在完成消除絕對(duì)貧困任務(wù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)相對(duì)貧困的扶貧任務(wù)對(duì)精確識(shí)別貧困提出了更高的要求；同時(shí)，對(duì)于已脫貧家庭的防返貧工作同樣需要建立精確識(shí)別貧困機(jī)制進(jìn)行返貧預(yù)警。以基本公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，科學(xué)制定相對(duì)貧困的識(shí)別辦法，建立動(dòng)態(tài)化的相對(duì)貧困群體監(jiān)測(cè)機(jī)制，是構(gòu)建解決西部邊疆民族地區(qū)相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的前提。相對(duì)貧困群體是指雖已解決溫飽，脫離了絕對(duì)貧困，但由于發(fā)展不平衡不充分等因素導(dǎo)致其生活水平仍遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)鼗舅剑枰o予扶持關(guān)注的群體。因此，在扶貧工作重心由解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困后，減貧方式應(yīng)由集中攻堅(jiān)轉(zhuǎn)為對(duì)相對(duì)貧困者的日常幫扶，根據(jù)城鄉(xiāng)社會(huì)保障、社會(huì)救助、專項(xiàng)救助等政策依據(jù)，結(jié)合發(fā)展實(shí)際，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的相對(duì)貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、核查方法和確認(rèn)程序，健全多部門協(xié)同的相對(duì)貧困人口信息管理體系，建立相對(duì)貧困精準(zhǔn)識(shí)別工作機(jī)制，根據(jù)核查結(jié)果、人口變動(dòng)、返貧和新產(chǎn)生貧困情況，及時(shí)納入動(dòng)態(tài)調(diào)整范圍，為解決相對(duì)貧困問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建以銜接基本公共服務(wù)政策為方向的精準(zhǔn)規(guī)劃?rùn)C(jī)制

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，西部邊疆民族地區(qū)的反貧困工作應(yīng)以鞏固脫貧成果為主，輔以精準(zhǔn)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，提供扶貧長(zhǎng)效保障，推動(dòng)脫貧可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。其一，強(qiáng)化“公共服務(wù)+特色小鎮(zhèn)”的規(guī)劃銜接。鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)是具有產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)等功能的發(fā)展平臺(tái)，是縣域發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)中，可以推動(dòng)“文化+特色小鎮(zhèn)”“健康+特色小鎮(zhèn)”“創(chuàng)業(yè)+特色小鎮(zhèn)”等基本公共服務(wù)與鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)融合發(fā)展，以文化軟實(shí)力和地方優(yōu)勢(shì)特色促進(jìn)鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展。其二，“十四五”時(shí)期是西部邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果的關(guān)鍵期，要將2020年后的減貧工作統(tǒng)籌納入各地“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在資金投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目安排、政策舉措等方面保持政策延續(xù)性，強(qiáng)化石漠化地區(qū)、庫(kù)區(qū)、邊境地區(qū)等脫貧地區(qū)鞏固脫貧成果，防范脫貧群眾返貧風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌好已脫貧村和非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。有序推動(dòng)城鄉(xiāng)要素合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、基本公共服務(wù)普惠共享、農(nóng)村居民收入持續(xù)增長(zhǎng)，逐步形成普惠性和長(zhǎng)效性的鄉(xiāng)村貧困治理機(jī)制。

（三）構(gòu)建以多元主體的基本公共服務(wù)供給模式為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)的基本公共服務(wù)供給主體包括政府、事業(yè)單位、企業(yè)和非營(yíng)利性組織等，各供給主體協(xié)同合作，形成包括政府購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助、慈善捐贈(zèng)等多種供給模式。因此，要注重強(qiáng)化以多元主體的基本公共服務(wù)供給模式為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。其一，充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)與貧困治理中的核心作用。我國(guó)參與扶貧工作的政府職能部門多，各類扶貧資金分散使用、分類管理，“碎片化”問(wèn)題突出。因此，加強(qiáng)相對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升相對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平應(yīng)是行業(yè)主管部門優(yōu)先考慮的重要因素。對(duì)于西部邊疆民族地區(qū)的區(qū)域性相對(duì)貧困問(wèn)題，要聚焦因?yàn)楝F(xiàn)有行政區(qū)劃產(chǎn)生的政府治理“碎片化”或管理真空問(wèn)題，積極探索府際協(xié)作式公共服務(wù)供給模式，提升合作協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)政府間信息共享、資源優(yōu)化配置。其二，拓寬社會(huì)參與相對(duì)貧困地區(qū)治理的制度化渠道。在堅(jiān)持村民自治的前提下，積極推動(dòng)治理重心下移，吸納廣大群眾、社會(huì)組織和社會(huì)力量積極投身農(nóng)村公共管理和服務(wù)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，推動(dòng)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、鄉(xiāng)村居民自治的良性互動(dòng)，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，把更多幫扶資源下沉到基層，實(shí)現(xiàn)幫扶資源供給的精準(zhǔn)化和精細(xì)化。同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式大力加強(qiáng)西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，探索農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)展新路徑，最大限度利用好各類扶貧資源。

（四）構(gòu)建以“三位一體”為特征的精準(zhǔn)管理機(jī)制

信息、資源、組織是管理機(jī)制的三大基本組成要素。其一，構(gòu)建基本公共服務(wù)與相對(duì)貧困信息資源共享平臺(tái)。信息管理要注重基本公共服務(wù)相關(guān)管理部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、鄉(xiāng)村振興局等部門之間信息系統(tǒng)平臺(tái)的共享，以系統(tǒng)思維加強(qiáng)扶貧資源配置與整合，科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)項(xiàng)目主導(dǎo)統(tǒng)籌、獎(jiǎng)補(bǔ)資金引導(dǎo)統(tǒng)籌、民生投入資金重點(diǎn)統(tǒng)籌，搭建信息互通平臺(tái)，整合人力、物力、財(cái)力資源和農(nóng)民、土地、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等多種要素，提高資源配置效率，形成從行政推動(dòng)為主逐步走向政府引導(dǎo)下市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主的相對(duì)貧困地區(qū)良性發(fā)展機(jī)制。其二，構(gòu)建基于全鏈條式管理、透明化的資金監(jiān)管制度。推動(dòng)資金管理使用制度的建立和完善，將扶貧專項(xiàng)資金在內(nèi)的各級(jí)各類涉農(nóng)資金整合歸并，設(shè)立統(tǒng)籌鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)資金，延續(xù)扶貧期間惠農(nóng)金融信貸政策。聚焦項(xiàng)目資金規(guī)范管理使用問(wèn)題，隨時(shí)跟蹤進(jìn)度和效果。建立健全資產(chǎn)擔(dān)保、誠(chéng)信評(píng)估、資產(chǎn)清算、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。將扶貧資產(chǎn)監(jiān)管納入巡察、紀(jì)委監(jiān)委日常監(jiān)督和審計(jì)部門階段性專項(xiàng)審計(jì)范圍，專項(xiàng)資金使用和資產(chǎn)管理情況納入縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）績(jī)效考評(píng)范圍，確保扶貧資產(chǎn)安全可控、發(fā)揮效益，切實(shí)維護(hù)資產(chǎn)資本所有者、經(jīng)營(yíng)者、貧困戶合法權(quán)益，提高相對(duì)貧困人口參與度和直接受益水平。進(jìn)一步規(guī)范完善后續(xù)資產(chǎn)管理，加快出臺(tái)相關(guān)規(guī)范指引，防止資產(chǎn)流失。其三，以組織管理增強(qiáng)相對(duì)貧困地區(qū)對(duì)接各類幫扶資源的能力。要通過(guò)健全干部駐村幫扶、對(duì)口援助等組織管理工作制度，充分發(fā)揮基層組織的政治引領(lǐng)、支撐保障作用，靈活運(yùn)用“鎮(zhèn)村黨政+”聯(lián)結(jié)模式，扶持一批農(nóng)民合作社和行業(yè)協(xié)會(huì)，吸納多方扶貧力量參與，以資產(chǎn)托管、股份合作等方式發(fā)揮新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)、扶貧服務(wù)機(jī)構(gòu)的輻射帶動(dòng)能力，進(jìn)一步增強(qiáng)相對(duì)貧困地區(qū)對(duì)接社會(huì)各方幫扶資源的能力[6]。

（五）構(gòu)建以基本公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的精準(zhǔn)考核機(jī)制

其一，完善考核模式和考核方式。隨著基本公共服務(wù)均等化社會(huì)參與程度、市場(chǎng)機(jī)制和第三部門機(jī)制作用程度的提升，考核也必然由傳統(tǒng)的自上而下的縱向政績(jī)考核模式向分類型、動(dòng)態(tài)化和多元主體的綜合考核模式轉(zhuǎn)變?；竟卜?wù)供給參與主體之間的責(zé)任關(guān)系為考核提供了重要途徑。例如，幫扶對(duì)象基于“表達(dá)權(quán)”對(duì)政府主體的考核，幫扶對(duì)象基于“客戶權(quán)力”對(duì)非政府主體扶貧績(jī)效的考核等。其二，在考核指標(biāo)方面，要充分考慮基本公共服務(wù)在鞏固脫貧成果中所具有的?；尽⒀a(bǔ)短板、兜底線的作用。建議針對(duì)當(dāng)前西部邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡并存、基本公共服務(wù)的財(cái)政持續(xù)保障能力不足、社會(huì)參與主體服務(wù)供給能力有待強(qiáng)化等問(wèn)題，增加相應(yīng)的考核內(nèi)容，即將優(yōu)化政府公共服務(wù)供給能力、提高聯(lián)動(dòng)效益、提升村級(jí)組織治理能力、暢通社會(huì)參與基本公共服務(wù)供給渠道、發(fā)揮社會(huì)幫扶力量的比較優(yōu)勢(shì)等納入考核指標(biāo)體系，再詳細(xì)具體地分解為若干考核要目。要合理設(shè)置量化和非量化的考核指標(biāo)?；竟卜?wù)均等化以兜底為目的，是鞏固脫貧成果的動(dòng)態(tài)幫扶舉措，需要采用科學(xué)的定量分析，才能確保精準(zhǔn)識(shí)別所明確的基本公共服務(wù)需求得到有效驗(yàn)收考核。但是，量化指標(biāo)在大多數(shù)情況下只能表明數(shù)量上的增加以及速度的增長(zhǎng)，并不一定能代表服務(wù)績(jī)效的改進(jìn)質(zhì)量或政府公信力的增強(qiáng)。因此，要合理設(shè)置量化和非量化的考核指標(biāo)，使二者成為具有潛在互補(bǔ)性的績(jī)效考核信息源。其三，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)為支撐的考核體系?；竟卜?wù)均等化的目標(biāo)是要使鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的去差異化和均等化，以此來(lái)為脫貧對(duì)象的基本生活保障進(jìn)行兜底，避免脫貧對(duì)象因病返貧、因教返貧、因遷徙返貧。由于基本公共服務(wù)內(nèi)容繁多，扶貧隊(duì)伍的工作子目標(biāo)也較為復(fù)雜，不能對(duì)其工作績(jī)效采取一刀切的考核方式。因此，宜在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下建立以動(dòng)態(tài)管理為主軸，可采用縱向多級(jí)目標(biāo)和橫向多面目標(biāo)相結(jié)合的考核方式，并引入第三方評(píng)估，實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧成果的精準(zhǔn)考核。

注釋：

①筆者根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2014》整理匯總。

參考文獻(xiàn)：

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[3]國(guó)務(wù)院.國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/063c8687 bfd5b9f3f90f76c66137ee06eff94efc.html.

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[5]潘允康.中國(guó)民生問(wèn)題中的結(jié)構(gòu)性矛盾研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：88.

[6]中央黨校精準(zhǔn)扶貧智庫(kù)課題組，王子晨.精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中的難點(diǎn)與對(duì)策[J].理論建設(shè)，2016（12）：123-128.

責(zé)任編輯莫仲寧