關(guān)于民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的研究

摘要：新中國成立以來，民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)和發(fā)展一直是中央所重點(diǎn)關(guān)注的問題。交通強(qiáng)國戰(zhàn)略提出以來，我國民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)取得了一系列可喜成效，但也存在一些問題，特別是民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的綜合性、服務(wù)性和安全性都還有很大的提升空間。本文在分析民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，提出了在交通強(qiáng)國背景下民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的可行路徑，助力促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：交通強(qiáng)國戰(zhàn)略 民族地區(qū) 農(nóng)村公路建設(shè) 路徑選擇

*基金項(xiàng)目：本文是國家發(fā)改委地區(qū)振興司“鄉(xiāng)村振興背景下易地扶貧搬遷農(nóng)村安置區(qū)后續(xù)發(fā)展研究”課題的階段性成果。

黨的十九大報告提出，建設(shè)“交通強(qiáng)國”的宏偉目標(biāo)。2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》明確提出，要形成廣泛的農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)民族、邊疆等“老少窮邊”地區(qū)交通發(fā)展，促進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，使“老少窮邊”地區(qū)交通建設(shè)和農(nóng)村區(qū)域資源開發(fā)有機(jī)結(jié)合。

交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，是黨和人民賦予交通運(yùn)輸行業(yè)新使命，將為社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。新中國成立以來，我國民族地區(qū)交通建設(shè)事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就，但距離交通強(qiáng)國的目標(biāo)還存在一定差距，尤其是民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)仍然存在不少問題，需要去面對和解決。因此，反思目前民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題，展望未來民族地區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展方向，對于進(jìn)一步發(fā)揮民族地區(qū)交通運(yùn)輸“先行官”的作用，加快全國交通強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，鑄牢中華民族共同體意識意義重大。

一、交通強(qiáng)國背景下民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

民族地區(qū)是少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱，學(xué)界通常將青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、四川、云南、廣西、貴州等少數(shù)民族人口較多的省區(qū)視為民族地區(qū)。新中國成立以來，民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)和發(fā)展一直是歷任中央高層重點(diǎn)關(guān)注的問題。民族地區(qū)農(nóng)村公路經(jīng)歷了從少到多、從低到高、從少數(shù)民族群眾自發(fā)到政府統(tǒng)籌建設(shè)的發(fā)展過程，經(jīng)過70多年的發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)村公路實(shí)現(xiàn)了從縣縣通“油路”、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通“油路”，到村村通“油路”的歷史轉(zhuǎn)變。70多年里，民族地區(qū)農(nóng)村公路與民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會一直都是相互推動、互相影響。一方面，作為“先行官”，民族地區(qū)農(nóng)村公路在民族地區(qū)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮了不可忽視的基礎(chǔ)作用；另一方面，民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展可以加快補(bǔ)齊民族地區(qū)發(fā)展短板，帶動了民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

自“交通強(qiáng)國”戰(zhàn)略提出以來，我國農(nóng)村公路建設(shè)取得了一系列可喜成效，農(nóng)民群眾得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。截至2019年年底，我國農(nóng)村公路總里程已超過420萬公里。民族地區(qū)農(nóng)村公路條件的改善，不僅讓少數(shù)民族群眾出行更順暢更便捷，也使旅游、商貿(mào)、物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)也迎來了發(fā)展的春天。

長期以來，由于我們始終堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，始終圍繞發(fā)展這個主題，民族地區(qū)農(nóng)村公路無論交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模還是發(fā)展理念都取得了舉世矚目的成績。民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)，為深化民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族和睦相處、打造共同繁榮發(fā)展的美好家園提供了強(qiáng)有力的支持。在全面貫徹黨的民族政策的前提下，民族地區(qū)公路建設(shè)逐漸走出了一條與我國體制相適應(yīng)并符合國情的中國特色民族地區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展道路，為交通強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題

（一）農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)整合力度不夠

交通強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施以來，民族地區(qū)各級政府積極推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)、延伸客貨運(yùn)輸服務(wù)，規(guī)劃建設(shè)了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站、貨運(yùn)物流站等基礎(chǔ)設(shè)施，民族地區(qū)農(nóng)村公路路網(wǎng)的逐步完善，民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有了進(jìn)一步的提升。但總體來看，民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)整合力度不夠，特別是場站設(shè)施資源利用率不高、民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)維護(hù)成本居高不下、綜合服務(wù)能力不強(qiáng)等問題較為突出。民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)必須要堅(jiān)持科學(xué)合理的規(guī)劃和布局，堅(jiān)決杜絕傳統(tǒng)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)體制中資源浪費(fèi)現(xiàn)象。民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)要重點(diǎn)考慮其綜合交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和環(huán)保、防災(zāi)、安全設(shè)施建設(shè)，公路建設(shè)在改善民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的出行條件同時，要與各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、物資集散地、客運(yùn)班車場站有機(jī)的結(jié)合起來。要進(jìn)一步整合民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以優(yōu)化的交通網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)流通產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，使民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）農(nóng)村公路建設(shè)對各行業(yè)發(fā)展的服務(wù)支撐能力有待提升

我國大部分民族地區(qū)地處封閉，長期受制于地理上的自然分割、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略等因素的制約和掣肘，基層管理能力相對較弱，再加上傳統(tǒng)管理體制和既有工作機(jī)制的影響，民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)長期以來存在綜合性、合作性、服務(wù)性不強(qiáng)的問題，對各行業(yè)發(fā)展尤其是有競爭力的特色資源產(chǎn)業(yè)的服務(wù)支撐能力有待提升。由于建設(shè)資金短缺、地形復(fù)雜，民族地區(qū)的農(nóng)村公路等級低、路面窄、路況差，大大影響了各地鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品、特色曲藝等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與推進(jìn)。交通強(qiáng)國戰(zhàn)略要求各地堅(jiān)持資源集約、綜合開發(fā)、共建共享的原則，充分利用民族地區(qū)農(nóng)村已建公路資源，充分利用縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站資源，充分利用當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢資源，促進(jìn)農(nóng)村旅游、商貿(mào)、物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧等工作提供服務(wù)支持。同時，各地在推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的過程中，要積極開展農(nóng)路創(chuàng)意設(shè)計，善于根據(jù)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的新變化，努力打造特色農(nóng)路，開發(fā)特殊地域、特殊品種等專屬性特色產(chǎn)品，有序推進(jìn)特色種養(yǎng)、特色食品、特色技藝、特色小鎮(zhèn)、特色旅游、特色文化等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目組合式開發(fā)，以特性和品質(zhì)贏得市場，因地制宜建設(shè)產(chǎn)業(yè)路、資源路、民俗路、旅游路、文化路，積極探索民族地區(qū)農(nóng)路富民新模式。

（三）平安交通建設(shè)任重道遠(yuǎn)

交通強(qiáng)國戰(zhàn)略提出以來，我國實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)“雙下降”，但民族地區(qū)由于地理?xiàng)l件等各方面的原因，農(nóng)村交通事故發(fā)生反而呈直線上升態(tài)勢。因此，民族地區(qū)農(nóng)村公路在平安交通建設(shè)方面還有很大的提升空間。交通強(qiáng)國戰(zhàn)略把民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)當(dāng)成“安全工程”，是“百年大計”，是對民族地區(qū)農(nóng)村地區(qū)治理體系和治理能力的一次大考，加強(qiáng)與改善民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)已成為民族地區(qū)政府的一項(xiàng)任務(wù)。民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)該從設(shè)計開始就圍繞“安全”規(guī)劃，施工中必須嚴(yán)格按設(shè)計規(guī)劃完成相應(yīng)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)過程中要注重對生態(tài)環(huán)境的影響，對于危險路段要完善施工安全防護(hù)設(shè)施，始終將少數(shù)民族群眾的安危冷暖放在核心位置，以少數(shù)民族群眾生命財產(chǎn)安全為第一位，堅(jiān)決清除農(nóng)村道路事故黑點(diǎn)，切實(shí)體現(xiàn)“以人為本”“和衷共濟(jì)”“和諧發(fā)展”的交通理念，促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村公路平安交通建設(shè)。

三、交通強(qiáng)國背景下民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的路徑選擇

為了助推新時代民族地區(qū)農(nóng)村交通運(yùn)輸發(fā)展，中央要求民族地區(qū)進(jìn)一步破解制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，在推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的同時，大力發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村交通運(yùn)輸服務(wù)行業(yè)，提升民族地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村交通運(yùn)輸新動能，突出打造“特色致富路”、全面打造“平安放心路”、積極打造“美麗鄉(xiāng)村路”、致力打造“美好生活路”。針對民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題，可以從以下路徑推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)。

（一）著力構(gòu)建高效率的民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系

民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)要在綜合交通管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，改善交通運(yùn)輸“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)，按照“交通強(qiáng)國”新要求進(jìn)行周密細(xì)致的民族地區(qū)農(nóng)村公路調(diào)查和民族地區(qū)農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，從全局上謀劃全新的民族地區(qū)農(nóng)村交通運(yùn)輸發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)制定民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)計劃，進(jìn)一步加大交通基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)給短板力度，將民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)形成網(wǎng)絡(luò)，著力構(gòu)建高效率的民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。要打造交通強(qiáng)國背景下“外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、班車到村、安全便捷”的民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站、貨運(yùn)物流站、農(nóng)產(chǎn)品物資集散地，著力建設(shè)綜合交通樞紐。充分發(fā)揮各級公路交匯點(diǎn)的區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村道路網(wǎng)，有組織、有步驟、有條件地逐步消除民族地區(qū)農(nóng)村公路路網(wǎng)中瓶頸路、斷頭路、梗阻路。加快完善交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)與其他交通方式銜接，主動構(gòu)建外聯(lián)內(nèi)暢公路網(wǎng)絡(luò)體系，形成發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、相互支撐。謀劃各種運(yùn)輸方式協(xié)同發(fā)展，突出加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村交通短板建設(shè)，完善民族地區(qū)農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，提升民族地區(qū)農(nóng)村路網(wǎng)服務(wù)水平，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)立體交通樞紐優(yōu)勢，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村路網(wǎng)布局，著力構(gòu)建高質(zhì)量的民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，提供外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、客車到村、安全便捷的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，讓民族地區(qū)農(nóng)村公路成為全國公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重要支線，提升綜合交通運(yùn)輸效率，建設(shè)便捷、高效的現(xiàn)代化民族地區(qū)農(nóng)村公路綜合交通體系。

（二）加快建設(shè)高質(zhì)量的民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸物流服務(wù)體系

交通強(qiáng)國背景下的民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)，要始終圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺”“興邊富民”“生活富?！薄懊褡鍒F(tuán)結(jié)”做文章。一方面，要以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量體系構(gòu)建為起點(diǎn)，打造經(jīng)濟(jì)高效便捷的民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸服務(wù)體系；提升民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)水平，強(qiáng)化民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸服務(wù)實(shí)力，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造“路”“產(chǎn)”合作倡議的標(biāo)桿和示范項(xiàng)目。另一方面，要以服務(wù)少數(shù)民族群眾高質(zhì)量生活為目標(biāo)，加快建設(shè)讓少數(shù)民族群眾更有獲得感、幸福感的城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)體系；著力提升民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸服務(wù)水平，加大對人口較少民族發(fā)展的支持，形成民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)與各產(chǎn)業(yè)既合理布局又相互促進(jìn)的發(fā)展格局。要按照“強(qiáng)服務(wù)，促發(fā)展”的要求，大力推進(jìn)綠色交通、旅游公路示范區(qū)建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。通過創(chuàng)新體制，完善政策，在進(jìn)一步加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村公路的建設(shè)、管理、維護(hù)與運(yùn)營的同時，努力把民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)與旅游、商貿(mào)、物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行融合。在民族地區(qū)農(nóng)村公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，注重結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)勢、特色資源開發(fā)，不斷推進(jìn)農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步消除制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通瓶頸，建設(shè)現(xiàn)代化的物流和運(yùn)營組織中心，增強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村公路的資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，打造高質(zhì)量的民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸服務(wù)體系。

（三）積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的民族地區(qū)農(nóng)村公路平安交通體系建設(shè)

隨著少數(shù)民族群眾逐步脫貧致富奔小康、機(jī)動化交通運(yùn)輸車輛日益增多、車輛行駛速度越來越快、民族地區(qū)農(nóng)村公路流量不斷增加、少數(shù)民族群眾對外溝通交流越來越頻繁，民族地區(qū)農(nóng)村公路交通安全問題日益凸顯。交通強(qiáng)國戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，要把提升民族地區(qū)農(nóng)村公路交通運(yùn)輸安全水平作為農(nóng)村交通運(yùn)輸發(fā)展的本質(zhì)要求，因地制宜建設(shè)“平安放心路”，讓少數(shù)民族群眾獲得更多更實(shí)在的交通安全感。在交通強(qiáng)國背景下，各地應(yīng)著力開展民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量安全管理制度研究，加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)在危橋改造及安全生命防護(hù)工程等方面的投入，全面提升民族地區(qū)農(nóng)村公路交通的安全保障能力，深入開展“三改一拆”“四邊三化”“兩路兩側(cè)”專項(xiàng)安全整治工作，健全民族地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)急管理體制機(jī)制、法規(guī)制度和預(yù)案體系。重點(diǎn)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施安保能力、防控能力提升以及安全教育等工程，著力構(gòu)建更加完善的民族地區(qū)農(nóng)村公路交通運(yùn)輸安全管控體系。全面加強(qiáng)民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施安全保障能力、交通重點(diǎn)領(lǐng)域安全防控能力、交通從業(yè)人員及參與者的主動識別安全能力、突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，持續(xù)遏制民族地區(qū)交通運(yùn)輸重特大事故，同心協(xié)力建設(shè)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的美好家園。全面實(shí)現(xiàn)安全防控技術(shù)裝備試點(diǎn)工程風(fēng)險管控的全面覆蓋，有序推進(jìn)窄路基路面公路拓寬改造或錯車改造，力爭民族地區(qū)農(nóng)村公路運(yùn)輸事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年有序下降，及時出臺民族地區(qū)農(nóng)村公路地質(zhì)災(zāi)害防治、應(yīng)急救援體系建設(shè)、工程建設(shè)質(zhì)量管控等方面的制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步織密民族地區(qū)農(nóng)村交通安全防控體系，加強(qiáng)國內(nèi)交通運(yùn)輸安全管理從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的民族地區(qū)農(nóng)村公路平安交通體系建設(shè)。

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（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣文