政府網(wǎng)站政民互動(dòng)的比較分析

摘要：文章將視角聚焦于政府網(wǎng)站政民互動(dòng)欄目，在新公共服務(wù)和政府回應(yīng)性理論的指導(dǎo)下，對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府網(wǎng)站政民互動(dòng)板塊的信息進(jìn)行分析，充分展現(xiàn)我國政民互動(dòng)建設(shè)的成效和特點(diǎn)，總結(jié)部分地區(qū)互動(dòng)程度的差異，以及同一地區(qū)在政民互動(dòng)中政府回應(yīng)的四種情景——封閉性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性、開放性特征，為理解我國數(shù)字政務(wù)服務(wù)的建立提供依據(jù)，為理解從政府管治向以公共服務(wù)、社會(huì)治理為主的模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府治理朝著可互動(dòng)的、協(xié)同的以及高效化方向發(fā)展的背景提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：政府網(wǎng)站；政民互動(dòng)；比較研究

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8883（2021）24-0128-03

一、研究背景

隨著信息技術(shù)的革新，數(shù)字時(shí)代已然來臨，網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、知識(shí)在無形中驅(qū)動(dòng)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新?！胺殴芊备母镆呀?jīng)成為當(dāng)前國家優(yōu)化政務(wù)服務(wù)水平、豐富政府監(jiān)管渠道的重要抓手，并取得了顯著成效[1]。在“放管服”改革的政策導(dǎo)向下，數(shù)字政務(wù)服務(wù)的渠道日趨多元化，綜合處理事務(wù)的能力日益提升。立足建設(shè)服務(wù)型政府職能，建立與數(shù)字政務(wù)服務(wù)相匹配的門戶網(wǎng)站，更加便捷有效地提供信息渠道、服務(wù)廣大市民，是踐行深化“放管服”改革的重要舉措，也是推動(dòng)政府治理朝著可互動(dòng)的、協(xié)同的以及高效化方向發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

在這一背景下，審視政府回應(yīng)性與建設(shè)服務(wù)型政府的理念不斷創(chuàng)新和發(fā)展。政府回應(yīng)性解釋了政府采取特定行為是受到來自公眾的影響，通過提供公共服務(wù)能力程度等多重指標(biāo)來評(píng)估政府的影響力[2]。隨著政府治理民主化程度的加深，政府回應(yīng)性勢必要適應(yīng)新形勢下的政民互動(dòng)關(guān)系，打破傳統(tǒng)公眾與政府之間的分化和鴻溝。但圍繞著政府、網(wǎng)站、公眾三者的關(guān)系仍有一些研究問題值得關(guān)注。目前政府網(wǎng)站政民互動(dòng)整體呈現(xiàn)什么樣的特征？在具體落實(shí)政府網(wǎng)站政民互動(dòng)過程中，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）表現(xiàn)出來的特征是否存在區(qū)別？這種區(qū)別蘊(yùn)含著什么深層邏輯？如何正確理解這種邏輯，從而讓公眾有效、有序且大規(guī)模地參與進(jìn)來？這些問題對(duì)推動(dòng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。

二、理論回顧與文獻(xiàn)綜述

政府回應(yīng)性可以被理解為公眾的廣泛關(guān)注[3]。一方面，作為變革和救治的視角，新公共服務(wù)試圖將管理的視角逐漸切換到對(duì)社會(huì)發(fā)展的根本價(jià)值的關(guān)注上。其以政府為出發(fā)點(diǎn)思考如何自下而上地影響政府的管理過程，并認(rèn)為公共利益的表達(dá)須在民主行政的背景下得以實(shí)現(xiàn)，并廣泛建立表達(dá)渠道，完善表達(dá)機(jī)制。

另一方面，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中仍存在不契合之處。因此，有諸多學(xué)者認(rèn)為政府回應(yīng)性在中國場域中是較弱的。但隨著國家政策的出臺(tái)和改革的推進(jìn)，對(duì)中國的研究逐漸開始探討大數(shù)據(jù)背景下地方政府回應(yīng)公眾訴求的差異性及其影響因素[4]。例如，王薪喜、孟天廣（2021）指出互聯(lián)網(wǎng)使用模式對(duì)城市網(wǎng)民的常規(guī)、非常規(guī)政治參與均有促進(jìn)作用[5]。馬亮（2016）驗(yàn)證了電子政務(wù)的使用會(huì)影響公眾對(duì)政府的信任，而公眾對(duì)政府透明和回應(yīng)的感知水平會(huì)中介二者之間的相關(guān)關(guān)系[6]。但不可否認(rèn)的是公眾偏好并非一致，其需求也具有多樣性。政府回應(yīng)須在不同社會(huì)群體之間求得平衡，并使公共政策盡可能與民眾需求相匹配。趙娟等（2021）探討了大數(shù)據(jù)背景下的回應(yīng)性監(jiān)管問題，發(fā)現(xiàn)政府對(duì)公眾訴求的回應(yīng)也便利了政府獲取監(jiān)管對(duì)象的有效信息，從而打通監(jiān)管和被監(jiān)管對(duì)象的信息渠道。由此可見，將信息化介入地方政府的治理當(dāng)中，實(shí)質(zhì)上拓寬了公眾政治參與渠道，打破了傳統(tǒng)地方治理格局，彌補(bǔ)了信息不對(duì)稱行為。但針對(duì)大數(shù)據(jù)背景下地方政府回應(yīng)公眾訴求的差異性及其影響因素的文章并不完善，有待完整的理論論證，因此文章嘗試對(duì)上述問題作出回應(yīng)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）資料來源與樣本選擇

文章選取除港、澳、臺(tái)以外的全國31個(gè)省份的政府網(wǎng)站政民互動(dòng)欄目信息作為研究對(duì)象。在實(shí)際資料整理的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在不少省會(huì)城市的政民互動(dòng)欄目建設(shè)要遠(yuǎn)強(qiáng)于其省級(jí)門戶網(wǎng)站建設(shè)的情況，如哈爾濱政府網(wǎng)站較黑龍江省的政府網(wǎng)站信息更為全面、完備，但認(rèn)為這仍能體現(xiàn)“放管服”改革背景下各地區(qū)政府網(wǎng)站政民互動(dòng)的主要情況。

（二）數(shù)據(jù)采集

1.互動(dòng)意愿

互動(dòng)意愿指政府和公眾兩個(gè)主體是否愿意從自身出發(fā)建立溝通渠道，但公眾處于被動(dòng)地位，沒有能力建立互動(dòng)渠道，須依賴于政府提供互動(dòng)平臺(tái)，完成自下而上的信息輸入，由此公眾才能有效表達(dá)意愿。因此，研究通過設(shè)置互動(dòng)鏈接通道衡量該政府網(wǎng)站是否打通政務(wù)服務(wù)全門戶。通過設(shè)置互動(dòng)位置指標(biāo)觀察含有12345政府服務(wù)平臺(tái)、省長郵箱、網(wǎng)上咨詢（建議、投訴、舉報(bào)等）的鏈接板塊位置是否醒目，是否位于頁面頂部，來衡量政府的真實(shí)互動(dòng)意愿。

2.互動(dòng)誠意

政民互動(dòng)誠意觀察的是政府執(zhí)行的全過程，主要通過從開始互動(dòng)到互動(dòng)結(jié)束進(jìn)行評(píng)價(jià)的全流程觀察，包括互動(dòng)透明性、互動(dòng)內(nèi)容、互動(dòng)完成情況、互動(dòng)評(píng)價(jià)進(jìn)行衡量。在互動(dòng)透明性指標(biāo)中，主要通過互動(dòng)數(shù)據(jù)是否公示，具體指是否有問政數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)公示起止時(shí)間是否達(dá)到或超過一個(gè)季度；互動(dòng)渠道數(shù)量，指省長、省委、市長、部門信箱、網(wǎng)上問政設(shè)置數(shù)量；是否有互動(dòng)分類，指是否劃分出咨詢、建議、投訴、舉報(bào)等門類。

在互動(dòng)內(nèi)容上，主要通過閱讀政府網(wǎng)站給出的選登回復(fù)內(nèi)容進(jìn)行判斷。根據(jù)事件完成的難度判斷回復(fù)時(shí)間是否及時(shí)，根據(jù)回復(fù)內(nèi)容能夠給出具體性建議判斷回復(fù)是否真誠。常見的不真誠回復(fù)往往為模板套話，如“您好，留言收悉，我局已責(zé)成有關(guān)部門處理，并將盡快答復(fù)您提出的問題”。在互動(dòng)完成情況上，根據(jù)辦結(jié)率進(jìn)行評(píng)估。辦結(jié)率指辦結(jié)數(shù)量與政府網(wǎng)站接收到的有效信件之比。在互動(dòng)評(píng)價(jià)上，主要觀察政府網(wǎng)站是否提供滿意度測評(píng)。

基于評(píng)估分析指標(biāo)，對(duì)收集到的政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼賦值。針對(duì)是否問題，文章采取0和1賦值。

四、研究發(fā)現(xiàn)

各地政府網(wǎng)站政民互動(dòng)情況因其發(fā)展條件、公眾意識(shí)、政府回應(yīng)性的差異而存在互動(dòng)誠意和互動(dòng)意愿兩方面不同的發(fā)展情況，同時(shí)也在地區(qū)發(fā)展上形成了具有地方特色的數(shù)據(jù)板塊和網(wǎng)站特色。

（一）部分地區(qū)分布差異性明顯

就地區(qū)分布來看，在互動(dòng)意愿與互動(dòng)誠意上，絕大部分省份是更愿意進(jìn)行互動(dòng)的，但也存在少部分地區(qū)對(duì)開放公眾意見通道持消極態(tài)度。這種開放意愿與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平并沒有直接關(guān)系。導(dǎo)致這種情況發(fā)生的一個(gè)可能的解釋是，當(dāng)?shù)卣蜗到y(tǒng)較為封閉，作為最典型的科層制體系，它已然在長期的實(shí)踐過程中將“共同體行動(dòng)”轉(zhuǎn)化為理性且秩序井然的結(jié)合體行動(dòng)的特殊手段，以此作為支配關(guān)系“理性組織化”的工具。這種永續(xù)性在技術(shù)手段的沖擊下仍然搖擺不定。這說明現(xiàn)代政府的回應(yīng)性不總是在經(jīng)濟(jì)水平和政治水平發(fā)達(dá)的地區(qū)率先展現(xiàn)出鮮明的示范作用。但也可能是作為改革地區(qū)（如江蘇、浙江等），政府回應(yīng)性更趨于多元化，政府診斷、識(shí)別和吸納公眾意愿的渠道也更加開放，政府網(wǎng)站的政民互動(dòng)不是其重點(diǎn)開展業(yè)務(wù)的陣地。

（二）同一地區(qū)在互動(dòng)意愿與互動(dòng)誠意上仍有差異

從各省的實(shí)際情況和地區(qū)發(fā)展水平來看，政府對(duì)公眾回應(yīng)存在四種情景，分別是封閉性、發(fā)展性、開放性、基礎(chǔ)性特征。

1.封閉性

政府對(duì)公眾的回應(yīng)體現(xiàn)出封閉性特征，主要是通過互動(dòng)交流的單向輸出體現(xiàn)的。網(wǎng)站主頁作為展示政績的窗口，政府只以不可見渠道獲取信息并通過在線訪談、新聞發(fā)布會(huì)等形式公布政府觀點(diǎn)，將公眾傳達(dá)信息的功能部分封閉或完全封閉。在上行下效的行政思維下，下級(jí)政府模仿上級(jí)政府網(wǎng)站的風(fēng)格，事實(shí)上剝奪了公眾的意見表達(dá)。此外，受制于其地域的特殊性，互聯(lián)網(wǎng)普及率低、公眾持有上網(wǎng)工具的數(shù)量少，使得當(dāng)?shù)卣畔⒒谋匾源蟠蠼档?，技術(shù)水平與地域特殊性相一致為其提供解釋的可能。

2.開放性

政府對(duì)公眾的回應(yīng)體現(xiàn)出開放性特征，是通過“橫向到邊，縱向到底”的原則得以發(fā)揮。在橫向上，是科層組織內(nèi)部的職能部門間業(yè)務(wù)流程重塑。政府要對(duì)公眾提出的投訴、建議、咨詢多部門反饋信息，公眾獲取多渠道信息后指導(dǎo)生活實(shí)踐，評(píng)估反饋。在縱向上，是國家與社會(huì)關(guān)系的精準(zhǔn)化識(shí)別和系統(tǒng)性回應(yīng)。這能夠使上級(jí)政府越過下級(jí)政府接觸基層情況，在上級(jí)政府督促下級(jí)行政機(jī)構(gòu)落實(shí)公眾訴求的同時(shí)，打通市級(jí)門戶網(wǎng)、新聞媒體溝通渠道，分級(jí)解決問題。如地方政府鏈接至國務(wù)院督查平臺(tái)，打通政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微信渠道，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)內(nèi)容同標(biāo)準(zhǔn)提供、反饋同源發(fā)布。這是大部分城市的共性表現(xiàn)。

3.基礎(chǔ)性

基礎(chǔ)性即只能完成基本工作而無法更近一步。這主要是受制于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展水平，即因?yàn)樽陨淼臋?quán)利空間有限無法做出突破性行為。除江蘇外，上述大部分地區(qū)普遍人口眾多，且多小城市、鄉(xiāng)村眾多，盡管互聯(lián)網(wǎng)普及率高，但眾多的人口導(dǎo)致政府的工作量和工作重復(fù)率大幅增加。在政績需求和現(xiàn)實(shí)情況沖突的情況下，地方政府往往通過簡單粗暴的篩選方式，對(duì)大規(guī)模信息進(jìn)行剔除或限制。如遼寧某年全年的意見箱辦結(jié)量只有1669件，而相比之下，北京同一年全年辦結(jié)量為291958件，且有據(jù)可依。在受制于地區(qū)發(fā)展的情況下，政府對(duì)公眾的回應(yīng)勢必注重短期工程的完成度，而忽略長期發(fā)展勢態(tài)下對(duì)公眾回應(yīng)的規(guī)劃。

4.發(fā)展性

政府對(duì)公眾的回應(yīng)體現(xiàn)出發(fā)展性特征，與基礎(chǔ)性特征正好相反。即當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展水平?jīng)]有對(duì)公眾回應(yīng)性產(chǎn)生制約作用，相反，由于當(dāng)?shù)鼗蛉丝跀?shù)量相對(duì)較少或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高而格外注重對(duì)公眾回應(yīng)的發(fā)展。但是，過度注重提升信息化水平，忽略了公眾意愿，公眾素質(zhì)沒有跟上政府發(fā)展需要，從而產(chǎn)生斷節(jié)，即政府網(wǎng)站建設(shè)良好，但政民互動(dòng)意愿不強(qiáng)。

五、政府網(wǎng)站政民互動(dòng)邏輯

從上述特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，在“放管服”改革背景下，通過政府網(wǎng)站的政民互動(dòng)事實(shí)上構(gòu)建起了“公民—政府”“政府—公民”的雙向互動(dòng)機(jī)制，這種機(jī)制不僅有利于政府治理模式更加科學(xué)化、合理化，也有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

作為需求方的公眾，在日常生活中關(guān)注視角往往集中于涉及自身利益的事和物，在問題累積或勢態(tài)發(fā)展到一定階段，便會(huì)形成與民生問題緊密相關(guān)的大問題，再利用多元化的政府問政渠道，選擇合適的渠道進(jìn)行政民互動(dòng)。一旦公眾意識(shí)到信任機(jī)制的存在有助于公共服務(wù)效益的提升、公共問題的解決，就會(huì)增強(qiáng)參與合作意識(shí)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。公眾通過咨詢、建議、投訴、求助、舉報(bào)等渠道行使自己的權(quán)利，一方面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)問政，一方面為公平透明的政府行為起到監(jiān)督作用。在公眾對(duì)政府展開積極的、正面的行為后，政府充分回應(yīng)公眾的信息需要，做到對(duì)公眾意見的充分理解、對(duì)解決問題的充分把握。受理公眾信息，分析和運(yùn)用政務(wù)數(shù)據(jù)、收集政策意見，繼而制定科學(xué)合理的回應(yīng)政策，追蹤與反饋政策執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)，履行其行政監(jiān)督權(quán)，將從公眾到平臺(tái)、平臺(tái)到政府的問題流向打通，讓公眾意志在公民權(quán)利范圍內(nèi)得到充分行使。

作為供給方的政府，在信息化和數(shù)字化發(fā)展背景下，已經(jīng)建立起服務(wù)于復(fù)雜龐大政府服務(wù)的體系。通過數(shù)據(jù)生成、歸集、傳輸、分析等形成多元化的數(shù)據(jù)平臺(tái)，在制度規(guī)范的前提下，形成初具規(guī)模的數(shù)字政府。其中，政民互動(dòng)網(wǎng)站是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的具體工具，它為政府主動(dòng)提供信息渠道提供了基本思路，反映的是“制度為本、技術(shù)為用”的核心思路。在具體執(zhí)行上，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、專題報(bào)道、熱點(diǎn)回應(yīng)等，將技術(shù)優(yōu)勢與政府回應(yīng)性相結(jié)合。在現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速融入中，政府與公眾的互動(dòng)空間可以得到全方位覆蓋，這能夠使信息的傳遞不拘泥于部門到部門、上一層級(jí)到下一層級(jí)，無論是跨層級(jí)還是跨地區(qū)的業(yè)務(wù)協(xié)作和信息共享，公眾都可以通過互動(dòng)平臺(tái)有效、及時(shí)獲取信息反饋。在暢通政府到平臺(tái)、平臺(tái)到公眾的反向路徑中，讓技術(shù)優(yōu)勢輔助政府回應(yīng)公眾的平臺(tái)更加科學(xué)、高效。

六、結(jié)語

隨著國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，政府面臨解決公共事務(wù)的復(fù)雜程度不斷加深，因此政府對(duì)社會(huì)治理的整體性、協(xié)同性、精細(xì)化和數(shù)字化要求也越來越高。政府管理方式如何在把握開放性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步化解改革帶來的陣痛，讓政民互動(dòng)的政府網(wǎng)站有效潤滑社會(huì)和國家變革的矛盾，落實(shí)政府向服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變，這需要政民互動(dòng)平臺(tái)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，讓公眾充分表達(dá)政治訴求，政府充分回應(yīng)民情民意。政府在具有開放性的同時(shí)，更精準(zhǔn)、立足整體回應(yīng)民眾。政府回應(yīng)性中所蘊(yùn)含的“公眾意志”、行權(quán)方式、組織結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系在“公眾—政府”“政府—公眾”的雙向選擇中提供了更為合理的解釋。

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作者簡介 孫靜竹，碩士在讀，研究方向：地方治理。