完善政府信息公開制度的路徑選擇

李亞敏 伍早金

摘 要：政府信息公開在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)起著重要作用。汶川地震后，我國(guó)政府信息公開的法制化建設(shè)在不斷發(fā)展完善，問(wèn)責(zé)機(jī)制也有所發(fā)展。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的視角下，完善我國(guó)政府信息公開制度應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)的法律法規(guī)以及配套政策，建立更加全面的預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)正確的輿論引導(dǎo)，同時(shí)充分利用人工智能，搭建大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，從而創(chuàng)建更加透明的服務(wù)型政府、數(shù)字化政府。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;公共衛(wèi)生事件;政府信息公開;路徑選擇

2020年年初，新冠肺炎疫情暴發(fā)，政府快速向社會(huì)大眾披露真實(shí)的信息，在這次突發(fā)的新冠肺炎疫情中，為維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定起到了巨大作用。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府信息公開制度的作用，只有準(zhǔn)確、及時(shí)、誠(chéng)實(shí)地向社會(huì)公眾公開其掌握的相關(guān)疫情信息，穩(wěn)定人心，防止謠言擴(kuò)散，消除公眾的恐懼和不安心理，才能更好地維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，有效化解政府的信用危機(jī)[1]。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與政府信息公開的內(nèi)涵

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內(nèi)涵

在國(guó)際社會(huì)上，到目前為止尚未有一個(gè)統(tǒng)一的定義用來(lái)表示突發(fā)公共事件，一般情況下常用“emergency”或者“public emergency”這兩個(gè)詞語(yǔ)來(lái)表示。參看《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》一法，可以得知該法中對(duì)突發(fā)事件這一概念進(jìn)行了比較明晰的定義。①?gòu)闹锌梢钥闯?，突發(fā)公共事件指的是那些無(wú)論是發(fā)展過(guò)程或是發(fā)展結(jié)果都具有極大的不確定性的緊急狀況和危機(jī)，很難預(yù)料和防范，且發(fā)生這樣的事件常常會(huì)波及社會(huì)公眾的生產(chǎn)和生活，進(jìn)而造成社會(huì)秩序的動(dòng)蕩。

從本次新冠肺炎疫情的傳播速度與傳播范圍可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有復(fù)雜性和擴(kuò)散性，隨著現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)，其不良后果常常會(huì)越過(guò)廣闊的地理邊界和區(qū)域，進(jìn)而對(duì)多樣化的主體產(chǎn)生影響[2]，在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成全方位的不利影響的同時(shí)，更是對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力的一大考驗(yàn)。

（二）政府信息公開的內(nèi)涵

一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，每一位民眾隨即成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的利益關(guān)系人甚至當(dāng)事人，隨之而來(lái)的便是圍繞著這一事件蜂擁而至的各種信息，使得信息瞬間最大化[3]，這些信息為社會(huì)公眾所密切關(guān)注，并在很大程度上引導(dǎo)著輿論方向，因此這些信息的準(zhǔn)確性與真?zhèn)伪鎰e，公開的是否恰當(dāng)和及時(shí)，是對(duì)政府決策力以及把控力的巨大挑戰(zhàn)，亦在一定程度上決定了多元化主體能否協(xié)同處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以及能否獲得成功的一個(gè)至關(guān)重要的因素。

《政府信息公開理論與實(shí)踐》一書中對(duì)政府信息公開進(jìn)行明確定義。②一般而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于政府自身所特有的性質(zhì)，政府在公共信息的收集與管控中居于優(yōu)勢(shì)地位，其手中常常持有大量且相對(duì)權(quán)威的公共信息，③相對(duì)于其他的媒體平臺(tái)，政府發(fā)布的信息最具有說(shuō)服力，能夠引導(dǎo)輿論走向，打破不實(shí)謠言，消除社會(huì)恐慌，維護(hù)社會(huì)安定。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息公開的意義

2019年5月15日正式施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱新條例）。在新條例中塑造了以“公開為常態(tài)、不公開為例外”的全新的制度環(huán)境，為進(jìn)一步完善政府信息公開保駕護(hù)航。

（一）有利于保障公眾知情權(quán)

保障公眾知情權(quán)①的有效舉措之一便是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府信息公開，信息公開制度最基本的價(jià)值也通過(guò)這一舉措完美體現(xiàn)出來(lái)。迅速地對(duì)信息進(jìn)行充分公開，有助于還原突發(fā)事件的來(lái)龍去脈，盡快幫助公眾了解真相，從而使社會(huì)公眾不至于陷入無(wú)端的恐慌，為政府采取有效的應(yīng)對(duì)措施爭(zhēng)取時(shí)間，盡快穩(wěn)定住民眾的不安情緒，恢復(fù)社會(huì)秩序。

（二）有助于構(gòu)建服務(wù)型政府

公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往出乎意料，政府及時(shí)有效地公開信息有助于政府在發(fā)生公共衛(wèi)生事件時(shí)采取行動(dòng)，占據(jù)主動(dòng)權(quán)。這反映出我國(guó)正向建立透明、高效、民主的服務(wù)型政府邁進(jìn)，幫助政府在人民群眾中樹立權(quán)威和信譽(yù)。

（三）有利于控制不良影響

從某種意義而言，政府若將信息封鎖或信息公開遲滯，使得一些為博取關(guān)注度的營(yíng)銷號(hào)肆意而為，傳播虛假消息，導(dǎo)致公眾產(chǎn)生恐慌甚至做出一些不當(dāng)舉動(dòng)，從而會(huì)令事態(tài)越發(fā)不受控制。政府及時(shí)有效地公開信息可以減少緊急情況的流言和謠言，并將其負(fù)面影響降到最低。

（四）有利于為其他國(guó)家提供有益借鑒

在全球化時(shí)代的大背景下，信息不再局限于一個(gè)特定的國(guó)家，而是一種共同的普遍資源。與此同時(shí)，全球化也加劇了風(fēng)險(xiǎn)的多樣化，突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能在短期內(nèi)成為全球性風(fēng)險(xiǎn)。本次突發(fā)新冠肺炎疫情，我國(guó)最早發(fā)現(xiàn)，并在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，及時(shí)采取各項(xiàng)有效的防疫措施，為其他國(guó)家提供了良好的防控范本，同時(shí)也為其他國(guó)家提高防范意識(shí)做出巨大貢獻(xiàn)。政府將信息進(jìn)行公開與共享是各國(guó)政府在全球化面前必須面對(duì)并認(rèn)真對(duì)待的一項(xiàng)承諾，也為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行交流和協(xié)作提供了有價(jià)值的信息資源[4]。

三、我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息公開的現(xiàn)狀

（一）信息公開的法制化建設(shè)不斷完善

目前，我國(guó)已經(jīng)通過(guò)多部法律法規(guī)。②信息公開的法制化取得長(zhǎng)足進(jìn)步。這些法律法規(guī)明確表示，為了應(yīng)對(duì)一些緊急情況，有必要建立起區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和信息披露機(jī)制，以防止和減輕突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損害。

（二）對(duì)真實(shí)情況及時(shí)通報(bào)

汶川地震后中國(guó)政府的信息披露水平顯著提高。③政府在各種緊急情況中為公眾提供了最新的相關(guān)信息，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)快速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)了解情況，媒體立即對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)督報(bào)道。政府和媒體在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)采取的各種有效措施，表明我國(guó)在緊急情況下獲取并發(fā)布信息方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

（三）實(shí)行政府信息瞞報(bào)問(wèn)責(zé)制

關(guān)于有選擇性地上報(bào)信息和某些政府官員在緊急情況下不予披露的問(wèn)題，近年來(lái)，我國(guó)政府制定了相關(guān)懲罰制度，④以確保信息披露的透明度、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

四、我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息公開存在的不足

（一）信息公開不符合公眾需求

當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府不能立即確認(rèn)大多數(shù)信息的準(zhǔn)確性，必須首先避免信息外流，并保持緘默，直到緊急情況的態(tài)勢(shì)明朗。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生過(guò)后，公眾希望及時(shí)獲得全面準(zhǔn)確的信息，而政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息可能無(wú)法滿足公眾的需求。此外，發(fā)生緊急情況后，各個(gè)政府部門與各個(gè)專門機(jī)構(gòu)之間缺乏恰當(dāng)?shù)臏贤ㄅc協(xié)調(diào)，可能導(dǎo)致信息披露的不準(zhǔn)確而誤導(dǎo)公眾。

（二）忽視信息的時(shí)效性

信息具有時(shí)效性，在不少地方政府的工作人員持有較為保守的信息公開觀念，將一些本應(yīng)及時(shí)公布的信息或者是可能會(huì)造成公眾恐慌的敏感內(nèi)容看作是需要保密的內(nèi)容，不向社會(huì)公眾公開。因此每當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府總是想等到突發(fā)事件發(fā)生的趨勢(shì)更加清晰時(shí)，再統(tǒng)一將事情發(fā)生的原因、經(jīng)過(guò)和產(chǎn)生的后果告知給廣大人民群眾，但如果不及時(shí)發(fā)布信息，不僅會(huì)擾亂公共秩序，導(dǎo)致謠言不斷，甚至引起非常嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。

（三）職責(zé)劃分不清、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善

目前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)在發(fā)布信息時(shí)所擔(dān)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定尚模糊。因此，如果政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后公開信息出現(xiàn)紕漏，各個(gè)部門通常會(huì)回避其職責(zé)，出現(xiàn)問(wèn)責(zé)困難的不良后果。政府信息公開制度面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：⑤“更新不及時(shí)”“公開渠道單一”以及“公開的信息群眾不關(guān)注、群眾關(guān)注的信息不公開”。導(dǎo)致出現(xiàn)這種問(wèn)題的原因之一便是監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制還不完善，無(wú)問(wèn)責(zé)則無(wú)執(zhí)行力。

五、完善我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息公開制度的路徑選擇

（一）建立健全與政府信息公開相關(guān)的法律和制度

為了確保政府在緊急情況下快速準(zhǔn)確地進(jìn)行信息披露，最行之有效的方法便是將政府的信息公開行為放置于制度的規(guī)束下。通過(guò)完善的法律法規(guī)和制度保障，保證政府信息公開的健康和有序。

1.完善相關(guān)的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行的一些法律和行政法規(guī)之間存在著一些沖突，①《政府信息公開條例》法律層級(jí)低于《檔案法》和《保密法》，一定程度上對(duì)信息公開制度的推行起到了反向作用。國(guó)家可以通過(guò)修改《保密法》中部分與政府信息公開制度的內(nèi)涵矛盾沖突之處的條款，或者提升《政府信息公開條例》的法律層級(jí)，變?yōu)椤墩畔⒐_法》[5]，確保政府更好地進(jìn)行信息公開，滿足人民對(duì)信息的需求，構(gòu)建陽(yáng)光透明的服務(wù)型政府。

2.健全配套政策，推進(jìn)透明決策

為了確保公眾參與和民主決策，政府需要使信息和結(jié)果的公開過(guò)程在人民面前更加透明。為了達(dá)成這一目標(biāo)，有必要建立配套制度，譬如，重大事件聽證制度的持續(xù)改進(jìn)和發(fā)展，完善修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)新聞發(fā)言人制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，逐漸培養(yǎng)職業(yè)化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布隊(duì)伍，從根本上解決信息發(fā)布失真、拖延等問(wèn)題，從根本上提高政府的決策能力。

（二）建立健全的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制

政府對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行信息披露的目的是告知公眾事件發(fā)生的情況和趨勢(shì)，并減少因公開遲滯而造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不利后果蔓延之前，政府需要盡可能全面地匯集有關(guān)信息，為預(yù)防和預(yù)警工作做好充足準(zhǔn)備，進(jìn)一步完善疫情預(yù)警機(jī)制，按照底線思維的原則處理預(yù)警問(wèn)題[6]。

1.完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息收集

權(quán)威信息的收集和分類在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息管理中舉足輕重，只有及時(shí)收集真實(shí)的信息，政府才能提供更精準(zhǔn)的預(yù)警，減輕緊急情況產(chǎn)生的不利影響。但是為了達(dá)到良好的預(yù)測(cè)結(jié)果，不僅需要政府本身的努力，而且還需要各個(gè)測(cè)試機(jī)構(gòu)、情報(bào)機(jī)構(gòu)以及專業(yè)團(tuán)體的團(tuán)結(jié)合作，及時(shí)、準(zhǔn)確和客觀地進(jìn)行實(shí)際監(jiān)控與分析報(bào)告。

2.完善突發(fā)公共事件的評(píng)估機(jī)制

對(duì)收集匯總的信息進(jìn)行客觀有效的判斷分析是信息評(píng)估的重要作用，依據(jù)初步評(píng)估結(jié)果對(duì)各種可能性進(jìn)行科學(xué)判斷，防止虛假信息誤導(dǎo)公眾，引發(fā)社會(huì)恐慌，影響社會(huì)秩序。

（三）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，保證信息真實(shí)準(zhǔn)確

除行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)外，還存在著“第四種權(quán)力”對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響，即新聞媒體。在政府信息公開中，新聞媒體起著越來(lái)越重要的作用，只有更好地發(fā)揮新聞媒體的作用，才能夠使信息最大限度地發(fā)揮其服務(wù)社會(huì)公眾的效用。因此主流媒體應(yīng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，安定人們恐慌心理。

（四）充分利用人工智能，搭建大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)

積極搭建大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，提高信息的捕捉能力[7]，輔助政府信息公開制度的完善。新時(shí)代人工智能滲透進(jìn)社會(huì)治理的方方面面，是應(yīng)急管理預(yù)防工作的重要支撐，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)，既能高效收集信息，又能自動(dòng)對(duì)信息進(jìn)行處理與分析，最大限度地降低人為偏差產(chǎn)生的可能性。大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)一旦發(fā)覺安全隱患，便會(huì)自動(dòng)生成數(shù)據(jù)分析報(bào)告，以便于相關(guān)工作人員根據(jù)報(bào)告制定解決方案，為應(yīng)急預(yù)防工作提供依據(jù)。在新冠肺炎疫情的防控過(guò)程中，很多地方政府積極運(yùn)用人工智能和大數(shù)據(jù)，有效助力“數(shù)字政府”在疫情聯(lián)防聯(lián)控中的精準(zhǔn)施策[8]。

六、結(jié)語(yǔ)

信息公開是各國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最重要的策略和機(jī)制，也是我國(guó)建立透明、民主的服務(wù)型政府必須遵循的原則[4]，完善好政府信息公開制度才能進(jìn)一步增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感，實(shí)現(xiàn)官與民之間的良性互動(dòng)。恐懼源于未知，只有官方及時(shí)披露信息，減少由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的恐慌，才是對(duì)全民最好的動(dòng)員和警示。新條例將信息的巨大服務(wù)作用發(fā)揮到極致，為進(jìn)一步提升透明政府、法治政府建設(shè)水平保駕護(hù)航[9]。

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