孫彩紅

[摘 要]優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要進(jìn)展，與放管服改革的逐步深入推進(jìn)緊密關(guān)聯(lián)。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，都包含著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措和內(nèi)容，世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估指標(biāo)中多數(shù)也與行政審批有關(guān)。我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在多維度取得了轉(zhuǎn)折性進(jìn)展，從行政審批制度改革著手優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境積累了重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。按照中央“十四五”規(guī)劃建議中提出的“有為政府”要求和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，行政審批和后續(xù)監(jiān)管領(lǐng)域仍然存在的問(wèn)題需要解決。為持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，今后行政審批制度改革要從注重?cái)?shù)量變化向結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革轉(zhuǎn)變，同時(shí)在放管結(jié)合上著力并有所突破。

[關(guān)鍵詞]優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境 行政審批 簡(jiǎn)政放權(quán) 市場(chǎng)監(jiān)管 法治化

一、引言

在國(guó)家全面推進(jìn)改革開(kāi)放大局中，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境居于重要位置。特別是應(yīng)對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，要深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要性和緊迫性，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制改革的驅(qū)動(dòng)力，圍繞轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的職能，加快優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家“十四五”規(guī)劃第六篇專門提出“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”[1]。加快轉(zhuǎn)變政府職能聚焦到一個(gè)核心關(guān)鍵詞是“有為政府”，其中一個(gè)側(cè)重點(diǎn)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。只有更加優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境，才有利于在變局中開(kāi)新局，在危機(jī)中育先機(jī)，為“十四五”發(fā)展目標(biāo)乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化實(shí)踐與研究有不同維度與層面。本文選擇從行政審批制度改革角度分析，有如下考慮。營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)涉及政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系，具體體現(xiàn)之一是政府對(duì)企業(yè)的設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)、貿(mào)易行為等條件的行政審批的實(shí)施。在世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估指標(biāo)體系中，多數(shù)指標(biāo)包括開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、繳納稅費(fèi)等都是關(guān)于行政審批的，而且這些會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)或第三方營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建產(chǎn)生影響。要實(shí)質(zhì)性推進(jìn)放管服改革，行政審批制度改革領(lǐng)域仍存在一些問(wèn)題不利于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，需要在權(quán)力機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)銜接機(jī)制上進(jìn)一步采取統(tǒng)籌性和針對(duì)性措施來(lái)解決。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競(jìng)爭(zhēng)力，是解決一切發(fā)展問(wèn)題的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)。“這是面向全球打造競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的需要。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局正在發(fā)生深刻變化，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，這很大程度上是營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)”[2]。觀察和分析實(shí)踐狀況發(fā)現(xiàn)，近幾年中國(guó)政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域取得了重要進(jìn)展，但同時(shí)也存在一些突出問(wèn)題不容忽視。打造市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境取得的實(shí)際進(jìn)展，與各級(jí)政府推動(dòng)的行政審批制度改革有著密切關(guān)聯(lián)。同時(shí)，根據(jù)一些地方反映和一些大型調(diào)查結(jié)果，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過(guò)程中存在的一些較為突出的問(wèn)題，也與行政審批制度改革的某些不到位、不徹底以及與之接續(xù)的后續(xù)監(jiān)管失靈問(wèn)題有著很大程度的關(guān)系。比如，一項(xiàng)大型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)反映的營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題，包括企業(yè)提交材料和政府審批過(guò)程一些問(wèn)題，“企業(yè)辦事成本較高，政府行為有待進(jìn)一步規(guī)范，便利問(wèn)題和手續(xù)仍有簡(jiǎn)化空間，行政審批過(guò)程的透明問(wèn)題，公平問(wèn)題和對(duì)各類企業(yè)不能一視同仁等”[3]。這些基本上屬于行政審批領(lǐng)域的問(wèn)題。最近一項(xiàng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的全國(guó)性調(diào)查顯示，樣本企業(yè)對(duì)所在城市營(yíng)商環(huán)境的總體評(píng)分從2019年的68.71上升到74.46，“但期待政府在用電成本、融資成本和用工成本下降方面提供更多支持，……在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老三大民生領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入持續(xù)擴(kuò)大”[4]。這也對(duì)更為深入地推進(jìn)行政審批制度改革提出了更高的要求。所以，從行政審批制度改革的維度來(lái)研究分析營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題有現(xiàn)實(shí)重要性，這仍然是持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手之一。

從學(xué)術(shù)界已有研究分析，主要集中在如下幾個(gè)領(lǐng)域。對(duì)營(yíng)商環(huán)境的結(jié)果或效果研究，有些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和尋租理論對(duì)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行研究[5]，認(rèn)為持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有利于鏟除尋租導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)和促進(jìn)企業(yè)的市場(chǎng)創(chuàng)新。對(duì)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的研究，涉及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和維度，比如有的研究提出了對(duì)營(yíng)商環(huán)境的法治化視角的評(píng)價(jià)和指標(biāo)體系[6]，有的是從實(shí)證角度對(duì)具體地方營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐的評(píng)價(jià)[7]。對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境路徑的研究，多數(shù)集中在法治化路徑、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的推進(jìn)、稅收環(huán)境的優(yōu)化或者是針對(duì)自貿(mào)區(qū)的環(huán)境優(yōu)化提出對(duì)策等?？梢哉f(shuō)，聚焦于行政審批改革維度上深入分析營(yíng)商環(huán)境的成果比較少，存在拓展和深化研究的空間，尤其是從審批制度改革的質(zhì)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及涉及的權(quán)力關(guān)系包括審批與后續(xù)監(jiān)管職責(zé)的關(guān)系，值得進(jìn)一步深入探討。

二、以行政審批改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的跨越式發(fā)展與重要經(jīng)驗(yàn)

各級(jí)政府多管齊下不斷深入推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，行政審批制度改革是重要舉措之一。在這個(gè)維度上國(guó)家層面取得了跨越式發(fā)展，許多地方也積累了一些重要經(jīng)驗(yàn)。

（一）國(guó)家層面實(shí)施優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策實(shí)現(xiàn)了三個(gè)維度的轉(zhuǎn)變發(fā)展

在全面深化推進(jìn)放管服改革進(jìn)程中，中央政府逐步提出和實(shí)施政策解決營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題。從行政審批的層面，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有如下維度的轉(zhuǎn)折性進(jìn)展。

1.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境從打造“內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)”的宏觀環(huán)境要求，到逐步落實(shí)“投資貿(mào)易和國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易便利化”具體措施。2014年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》任務(wù)分解中提出，為開(kāi)創(chuàng)對(duì)外開(kāi)放新局面，打造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，使中國(guó)繼續(xù)成為外商投資首選地，加快培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。2015年開(kāi)始對(duì)自貿(mào)區(qū)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化有多種舉措，探索建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境。從“推進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化”，到“促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化”，從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向同時(shí)注重國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，從內(nèi)部地區(qū)到口岸，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。2015年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的意見(jiàn)》措施，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通的國(guó)民經(jīng)濟(jì)大產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和流通發(fā)展向內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，要求政府堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進(jìn)商流、物流、資金流、信息流自由高效流動(dòng)，降低流通成本。后續(xù)逐漸從國(guó)內(nèi)貿(mào)易到關(guān)注創(chuàng)造跨境和國(guó)際貿(mào)易的更好發(fā)展環(huán)境，2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《優(yōu)化口岸營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化工作方案》，要求通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)和減少進(jìn)出口審批事項(xiàng)和創(chuàng)新監(jiān)管，提高口岸物流服務(wù)效能，以完善各項(xiàng)管理制度來(lái)不斷促進(jìn)口岸營(yíng)商環(huán)境更加公開(kāi)透明。改革目的就是促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化以及外貿(mào)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

2.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境從“聚焦企業(yè)關(guān)切”到“全面促進(jìn)企業(yè)發(fā)展”，納入全面深化放管服改革整體框架中。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境措施和范圍，政府從開(kāi)始關(guān)注企業(yè)關(guān)切的問(wèn)題，類似于一種比較被動(dòng)的狀態(tài)，企業(yè)沒(méi)有需求的領(lǐng)域，可能不在政府關(guān)注范圍。國(guó)務(wù)院在2018年出臺(tái)《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》，有針對(duì)性地結(jié)合企業(yè)關(guān)切，提出了推進(jìn)社會(huì)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的改革，壓減許可事項(xiàng)和簡(jiǎn)化行政審批，減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，深化商事制度改革，創(chuàng)造更加公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化從流通產(chǎn)業(yè)，到企業(yè)關(guān)切的回應(yīng)，再到全面納入放管服改革整體框架中，是更高層次的發(fā)展。這種范圍擴(kuò)大不僅體現(xiàn)出政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一種主動(dòng)性，主動(dòng)為激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力提供服務(wù)，而且還提高了層次，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平采取更多措施，全面提升政府的涉企服務(wù)水平與效能，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

3.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在國(guó)家有力的行政管理機(jī)制推動(dòng)下，從一些地方試點(diǎn)與典型經(jīng)驗(yàn)上升到法律層次和高度，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)”到“法治”的轉(zhuǎn)變。中央層面成立了國(guó)務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，下設(shè)專題組和保障組，在5個(gè)專題組中包括精簡(jiǎn)行政審批組和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境組。這是領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)全國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的重要管理體制與組織保障，不斷推動(dòng)改革從典型試點(diǎn)向全國(guó)擴(kuò)展并上升到法律層次。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于部分地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境典型做法的通報(bào)》，分六類總結(jié)一些地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，通過(guò)典型做法加強(qiáng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣。從典型經(jīng)驗(yàn)到上升到法律，具有標(biāo)志性意義的是《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，目的是完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制，健全和穩(wěn)定各種制度，更加全面推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化。該條例既為更加全面、更加規(guī)范地實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化奠定了法律基礎(chǔ)，提供了行動(dòng)依據(jù)，同時(shí)也為不遵守規(guī)則、阻礙優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行為，規(guī)定了追責(zé)措施，全面打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

（二）地方層面通過(guò)行政審批制度改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主要經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的重要體現(xiàn)之一是在世界銀行評(píng)估排名中不斷提升，2019年中國(guó)營(yíng)商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第31位，較2018年第46位大幅提升世行報(bào)告顯示中國(guó)營(yíng)商環(huán)境排名大幅提升至第31位。。主要原因是進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，便利企業(yè)登記和注冊(cè);進(jìn)一步推進(jìn)放管服改革;推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，包括最多跑一次、不見(jiàn)面審批等方式。地方不同層級(jí)政府通過(guò)行政審批制度改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施權(quán)力清單制度縮減和規(guī)范行政審批權(quán)力事項(xiàng)。取消、下放或調(diào)整行政審批事項(xiàng)，用權(quán)力清單來(lái)限權(quán)、確權(quán)和管權(quán)。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項(xiàng)，取消行政審批，實(shí)行行業(yè)自律管理，允許企業(yè)直接開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。省級(jí)政府都實(shí)行了權(quán)力清單制度，梳理行政審批在內(nèi)的各類權(quán)力事項(xiàng)，建立了清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)清單事項(xiàng)的科學(xué)性規(guī)范性，依據(jù)權(quán)力規(guī)范促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。商事制度改革和證照分離改革是又一重大行政審批制度改革措施。特別是商事制度改革包括改革注冊(cè)登記制度、減少前置審批事項(xiàng)，在全國(guó)逐步推進(jìn)多證合一改革，縮短企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)間;通過(guò)證照分離改革解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題;在企業(yè)注銷登記上推出了簡(jiǎn)易程序。這些審批層面的改革不同程度降低了企業(yè)的制度性交易成本，激發(fā)了市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。在此基礎(chǔ)上，2015年國(guó)務(wù)院通過(guò)了實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的舉措，這是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要體現(xiàn)。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，在試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域內(nèi)大幅收縮政府審批范圍。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)，促使形成各類市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，完善統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

以項(xiàng)目審批制度改革帶動(dòng)提供營(yíng)商環(huán)境體系化保障。投資項(xiàng)目審批既是行政審批改革領(lǐng)域的重要內(nèi)容，也是涉及面廣、影響較大的審批事項(xiàng)。在這一審批領(lǐng)域，很多地方做法之一是針對(duì)審批過(guò)程中的難點(diǎn)與交叉制約點(diǎn)，推進(jìn)并聯(lián)審批、相關(guān)部門聯(lián)合審批以及多規(guī)合一、多評(píng)合一、多圖聯(lián)審的創(chuàng)新探索，把投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工備案涉及發(fā)改、環(huán)保、土地、規(guī)劃、住建等多個(gè)部門的環(huán)節(jié)并聯(lián)起來(lái)，聯(lián)合審批。優(yōu)化外商投資項(xiàng)目審批的程序與環(huán)節(jié)，為更有效利用外資，通過(guò)修訂完善外商投資相關(guān)法律，打造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。建設(shè)項(xiàng)目審批制度的改革從試點(diǎn)到全面推進(jìn)，2018年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的要求，努力構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系?！爸醒雽用婧藴?zhǔn)項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)減少90%以上，項(xiàng)目核準(zhǔn)前置要件由30余項(xiàng)精簡(jiǎn)為2項(xiàng)，全國(guó)實(shí)行告知性備案的項(xiàng)目占企業(yè)投資項(xiàng)目的比重已超過(guò)90%”[8]。到2019年進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的全面推進(jìn)階段，更強(qiáng)調(diào)了其在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的重要位置。項(xiàng)目審批制到承諾制審批改革也取得了進(jìn)展，以承諾為審批前置形式，以信用為審批前置的核心條件，實(shí)現(xiàn)高效、快速審批，大幅節(jié)約了投資人的生產(chǎn)成本與時(shí)間成本。

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和打造改革開(kāi)放新局面，行政審批制度改革在不斷拓展與深化，從試點(diǎn)到全面推開(kāi)，更好地營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度與政策體系化建設(shè)。不少省市在中央政府法規(guī)制度與政策指導(dǎo)下，通過(guò)試點(diǎn)或創(chuàng)新探索，由點(diǎn)到面，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的體系建設(shè)。比如西寧就培育中小企業(yè)、簡(jiǎn)化企業(yè)投資、各種施工許可證等方面，針對(duì)最亟須解決的問(wèn)題，出臺(tái)了《西寧市進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的若干措施》《西寧市方便企業(yè)獲得水電氣暖行動(dòng)方案》《西寧市簡(jiǎn)化施工許可證辦理程序行動(dòng)方案》等八個(gè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)方案，初步形成了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的1+8配套政策體系。

全面流程再造和程序精簡(jiǎn)提升行政審批效能。各地都在探索審批流程不斷整合、不斷梳理、不斷優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)減少，審批時(shí)間縮短，企業(yè)與公眾辦事的成本降低。浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)更大范圍內(nèi)推廣實(shí)施。投資審批和建設(shè)項(xiàng)目的審批流程得到最大限度重塑，從辦理階段、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限和結(jié)果等都重新明確與簡(jiǎn)化。例如深圳市2018年就結(jié)合項(xiàng)目生成機(jī)制來(lái)重塑優(yōu)化審批流程，“就審批時(shí)間較長(zhǎng)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目而言，改革前267天，改革后90天，審批時(shí)間壓縮了177天，壓縮率66.29%”[9]。同時(shí)，備案類工程建設(shè)項(xiàng)目、核準(zhǔn)類工程建設(shè)項(xiàng)目壓縮時(shí)限，開(kāi)展聯(lián)合審批，優(yōu)化審批的環(huán)節(jié)與流程。

各地采取不同方式和措施打通企業(yè)設(shè)立的相關(guān)環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，加速了市場(chǎng)主體的發(fā)展。很多地方開(kāi)辦企業(yè)的環(huán)節(jié)大幅精簡(jiǎn)，辦理時(shí)間壓縮至1天甚至幾個(gè)小時(shí)以再造和優(yōu)化流程，提供更好的審批服務(wù)。很多地方都在通過(guò)流程重組和借助網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)事項(xiàng)的日益便利化。例如，在2019年武漢市區(qū)兩級(jí) 2500余項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)中，57%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“馬上辦”，85.7%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”，83%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一次辦”，“三辦”改革經(jīng)驗(yàn)也在其他地方推廣[10]。

互聯(lián)網(wǎng)+審批的多種形式減少企業(yè)成本?；ヂ?lián)網(wǎng)及其技術(shù)迅猛發(fā)展，為政府治理改革提供了技術(shù)基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》更是推動(dòng)了地方政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)推進(jìn)放管服改革的實(shí)踐進(jìn)展。在行政審批領(lǐng)域，政府從利用互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)審批事項(xiàng)與辦事流程即行政審批信息公開(kāi)，到一些政府部門審批業(yè)務(wù)在線辦理即從線下到線上，再到全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)即政府及部門間的共享協(xié)同辦理審批，互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)據(jù)技術(shù)在行政審批改革中的角色日益凸顯，企業(yè)和社會(huì)公眾獲得感也不斷增加。尤其是在新冠肺炎疫情期間，有更多地方政府陸續(xù)推出了多種“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“視頻辦”“預(yù)約辦”“集成辦”等線上辦理的途徑和方式，開(kāi)設(shè)更多的網(wǎng)絡(luò)便民服務(wù)專區(qū)，運(yùn)用“一站式”解決群眾個(gè)性化的辦事需求。同時(shí)還有很多的審批事項(xiàng)辦理從線下搬到了線上，包括容缺受理等做法，這其實(shí)也是流程簡(jiǎn)化與便捷化。這些辦理方式和途徑凸顯了運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)審批制度改革的跨越式發(fā)展的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以其便利化和高效化不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境及其實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

三、行政審批改革過(guò)程中存在影響營(yíng)商環(huán)境的主要問(wèn)題

中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，近年來(lái)部署出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策措施，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作取得積極成效，但依然存在一些影響營(yíng)商環(huán)境的問(wèn)題和需要彌補(bǔ)的短板，行政審批制度改革有一些需要重視的問(wèn)題。從本質(zhì)上講，“營(yíng)商環(huán)境是發(fā)展的體制性、制度性安排，其優(yōu)劣直接影響市場(chǎng)主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱。通過(guò)深化放管服改革來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，從根本上說(shuō)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力”[11]。進(jìn)一步重塑政府與市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，要解決的是政府對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)過(guò)多的微觀干預(yù)，行政權(quán)力過(guò)多參與資源配置、市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高以及市場(chǎng)環(huán)境的不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。這些問(wèn)題是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境要解決的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

（一）地方政府不同部門之間權(quán)力劃分交叉重疊阻礙“簡(jiǎn)政”

有些政府部門之間權(quán)力劃分不清或者權(quán)力清單界定不清，是影響行政審批和營(yíng)商環(huán)境的因素之一。例如，有些地方的發(fā)展改革部門和經(jīng)信委之間的權(quán)力劃分與行使有著界定不清問(wèn)題，在一些投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、審批權(quán)力上，有待進(jìn)一步明確界定，否則影響到營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。而且，從上下級(jí)政府權(quán)力關(guān)系看，有些地方是把一些投資項(xiàng)目審批權(quán)力規(guī)定為市、區(qū)兩級(jí)行使，而在最后的實(shí)際權(quán)力操作上，區(qū)級(jí)政府沒(méi)有發(fā)展投資項(xiàng)目的主動(dòng)權(quán)，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展活力。一些部門在下放審批權(quán)限過(guò)程中“分拆下放、打包保留”，受理權(quán)和初審權(quán)下放，關(guān)鍵環(huán)節(jié)、終審權(quán)保留，導(dǎo)致申請(qǐng)人“兩頭跑”。這在一定領(lǐng)域造成了“上級(jí)審批、下級(jí)監(jiān)管”的局面。比如關(guān)于小額貸款和融擔(dān)的審批權(quán)在市級(jí)政府，而監(jiān)管的職責(zé)卻在區(qū)縣級(jí)政府，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有直接的處理權(quán)。人力資源社會(huì)保障部門、民政部門之間也有一些行政權(quán)力沒(méi)有明確劃分，權(quán)力清單的不一致會(huì)增加當(dāng)事人的成本。

（二）不同類型的權(quán)力事項(xiàng)在放權(quán)改革中存在不平衡問(wèn)題

簡(jiǎn)政放權(quán)更多強(qiáng)調(diào)的是行政審批權(quán)即行政許可權(quán)力，但對(duì)行政處罰這一類事關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要權(quán)力事項(xiàng)，屬于監(jiān)管類型的權(quán)力，卻沒(méi)有得到同步的、協(xié)同的改革。就行政處罰權(quán)力主體而言，有些行政主體不具備處罰權(quán)，影響到行政審批制度改革中的審批與監(jiān)管有機(jī)銜接與融合的改革推進(jìn)。比如，在某區(qū)縣環(huán)保局的權(quán)力清單中，行政處罰權(quán)有300多項(xiàng)，大部分標(biāo)示的是與市級(jí)環(huán)保局共同行使權(quán)力，區(qū)縣環(huán)保局能直接行使的行政處罰權(quán)只有不到20項(xiàng)，低于6%，在“屬地管理”原則下縣一級(jí)政府對(duì)監(jiān)管出來(lái)的問(wèn)題卻沒(méi)有直接的處罰權(quán)。因此，權(quán)力下放的不平衡性導(dǎo)致了縣級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任不一致問(wèn)題。

與行政審批制度改革密切相關(guān)的監(jiān)管權(quán)力行使不到位也會(huì)影響到營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。行政審批權(quán)力下放或職責(zé)轉(zhuǎn)變，對(duì)政府監(jiān)管職能與權(quán)力行使提出了更高要求。一些部門對(duì)后續(xù)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)不足，輕監(jiān)管弊病仍在;監(jiān)管體制不順、事中事后監(jiān)管力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。傳統(tǒng)行使監(jiān)管權(quán)力的方式與監(jiān)管治理手段，有些已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，包括其業(yè)務(wù)流程、盈利模式與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這樣就會(huì)影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的創(chuàng)造與發(fā)展。

（三）行政審批改革程序與環(huán)節(jié)存在沖突與銜接問(wèn)題

由于各地發(fā)展不平衡，不少地方政府在行政審批過(guò)程中仍存在程序與環(huán)節(jié)方面的問(wèn)題。在縣級(jí)政府層次，一些地方受相關(guān)條件限制，部門之間審批銜接不暢、數(shù)據(jù)共享不到位。省級(jí)政府基本接入了國(guó)家統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，不少省級(jí)以下的地方政府包括縣級(jí)和基層政府，在審批的程序與環(huán)節(jié)上的統(tǒng)一性存在障礙。比如，“各部門在業(yè)務(wù)梳理中逐漸開(kāi)發(fā)形成相對(duì)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，互不連通，各不兼容。導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在整合行政審批服務(wù)流程的過(guò)程中，無(wú)法將部門原先自建系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)完全融合進(jìn)去，形成一套統(tǒng)一的網(wǎng)上審批服務(wù)系統(tǒng)”[12]。

疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段以及企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的初期階段，是行政審批制度改革是一個(gè)重要檢驗(yàn)。有的地方在對(duì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)及其疫情防控方案等方面的審批上，要求企業(yè)提交文件在多個(gè)部門之間“流轉(zhuǎn)”，一些不必要的形式化流程沒(méi)有簡(jiǎn)化，一些流程的現(xiàn)實(shí)合理性令人質(zhì)疑，結(jié)果沒(méi)有真正為企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供便捷化服務(wù)。一些地方政府部門之間的公共數(shù)據(jù)資源整合不夠、行政審批業(yè)務(wù)還沒(méi)有完全做到協(xié)同辦理，政務(wù)服務(wù)的流程方面與統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和全網(wǎng)通辦的目標(biāo)還有不少距離。

（四）審批權(quán)力下放或取消后監(jiān)管不同步或“放管不銜接”問(wèn)題

簡(jiǎn)政放權(quán)和下放或取消審批權(quán)力事項(xiàng)，是把政府職能從事前的審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加強(qiáng)調(diào)了政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能。簡(jiǎn)政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管、寬進(jìn)與嚴(yán)管是一體兩翼或兩輪驅(qū)動(dòng)，缺一不可。放松了審批并不等于放松了監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性始終存在，市場(chǎng)失靈也不可避免，這也是政府履行市場(chǎng)監(jiān)管職能與轉(zhuǎn)向“輕審批、重監(jiān)管”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但在審批權(quán)力取消或下放的改革中，事中、事后監(jiān)管沒(méi)有完全同步，放管之間缺乏有效銜接，由此導(dǎo)致了一些領(lǐng)域的監(jiān)管盲區(qū)或監(jiān)管重復(fù)。而且在相對(duì)集中行政審批權(quán)之后，那些被剝離審批權(quán)力的部門與集中行使審批權(quán)力的部門之間，在審批權(quán)力與監(jiān)管職責(zé)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系存在不一致和不清晰，使得原來(lái)的“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”出現(xiàn)了審批與監(jiān)管的分離，被剝離審批權(quán)的部門在監(jiān)管意愿、監(jiān)管能力等方面上都出現(xiàn)了不同程度的問(wèn)題。這些問(wèn)題影響到市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、市場(chǎng)秩序的規(guī)范，都是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的不利因素。審批權(quán)力不僅要放得下，這種下放是審批事權(quán)和程序的調(diào)整、效率的提高，同時(shí)還要接得住和管得好。正如有關(guān)部門負(fù)責(zé)人所說(shuō)：“下放用地審批權(quán)，不意味著放松監(jiān)管。對(duì)于省級(jí)人民政府及其自然資源主管部門來(lái)講，責(zé)任無(wú)疑加大了?！盵13]這就是放管銜接在權(quán)力與責(zé)任關(guān)系本質(zhì)上的體現(xiàn)。下放和取消的行政審批事項(xiàng)數(shù)量不斷增多，新成立的市場(chǎng)主體數(shù)量和各種新業(yè)態(tài)新經(jīng)營(yíng)模式不斷增多，監(jiān)管力量和資源不配套或銜接不上，就會(huì)影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，阻礙營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。

四、推進(jìn)行政審批制度結(jié)構(gòu)性改革和“放管并重”優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，提出繼續(xù)深化行政審批制度改革，落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，加快打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。深化放管服改革，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)被放在政府工作的重要位置。行政審批制度改革是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手，下一步改革方向是從偏重?cái)?shù)量的改革向結(jié)構(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)化改革轉(zhuǎn)變。

（一）審批相關(guān)的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革

政府權(quán)力清單中除了重要的行政許可權(quán)力，其他類型行政權(quán)力事項(xiàng)有行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰等與行政審批關(guān)系密切的權(quán)力事項(xiàng)。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要一個(gè)協(xié)調(diào)配套運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力體系，也要求這些權(quán)力事項(xiàng)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整同步推進(jìn)，尤其是審批權(quán)力與監(jiān)管權(quán)力之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)問(wèn)題，要解決好目前已經(jīng)相對(duì)集中的審批與多個(gè)部門監(jiān)管之間的權(quán)力關(guān)系。比如，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可由安監(jiān)部門審批，但在監(jiān)管時(shí)安監(jiān)部門只能監(jiān)管一部分，運(yùn)輸歸交通部門管，廢棄物歸環(huán)保局管，審批部門與監(jiān)管部門之間是“1對(duì)N”的關(guān)系，需要進(jìn)一步明確非審批部門在監(jiān)管中的責(zé)任。

深化推進(jìn)行政審批制度改革，總結(jié)前一階段地方行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在改革動(dòng)力上要加大依法驅(qū)動(dòng)的力量。以前地方行政審批制度改革的邏輯是以行政主導(dǎo)的力量為主，“這導(dǎo)致地方政府缺乏縮減審批事項(xiàng)的自發(fā)改革動(dòng)力，這也使得行政審批改革基本必須依靠自上而下的運(yùn)動(dòng)式方式進(jìn)行”[14]。推進(jìn)行政制度改革全部進(jìn)入法治化軌道，進(jìn)一步加強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)的分類推進(jìn)。為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的權(quán)力下放還要進(jìn)一步分清不同的權(quán)力類型，分類施策。權(quán)力事項(xiàng)所涉及內(nèi)容的復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不同領(lǐng)域里涉及企業(yè)、公民的不同需求。行政處罰權(quán)力和行政檢查權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)該進(jìn)一步界定清楚。行政檢查在本質(zhì)上也是一種監(jiān)管范疇的權(quán)力與職責(zé)，屬于“放管結(jié)合”中的“管”的權(quán)力，如果對(duì)檢查出來(lái)的問(wèn)題不進(jìn)行追責(zé)或者懲處，這種權(quán)力的合法性合理性就存在疑問(wèn)。為此，依法適當(dāng)調(diào)整行政檢查權(quán)力，一部分可以取消，一部分轉(zhuǎn)入行政處罰權(quán)力中。比如對(duì)于一些事項(xiàng)，是行政許可還是行政確認(rèn)，要進(jìn)一步明確，這既涉及政府審批行為、也涉及企業(yè)準(zhǔn)入等行為。多種審批的精簡(jiǎn)合并，涉外事項(xiàng)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)則也有進(jìn)一步依法規(guī)范的空間。在配套制度層面，完善和實(shí)施降低企業(yè)用地用電和能源、用工和物流方面成本的制度和政策。

（二）實(shí)現(xiàn)有為政府，依法優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性和市場(chǎng)失靈始終存在，因此必須協(xié)同政府作用的發(fā)揮。黨的十九屆五中全會(huì)和“十四五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)了“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”[15]。推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是創(chuàng)造優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)涵。國(guó)際營(yíng)商環(huán)境評(píng)估發(fā)展既經(jīng)歷了一個(gè)“從全要素評(píng)估，到制度要素評(píng)估，再到法治要素評(píng)估”的過(guò)程，也是一個(gè)“從宏觀‘硬環(huán)境到宏觀‘軟環(huán)境再到企業(yè)所處的微觀‘軟環(huán)境的變化歷程”[16]。這整個(gè)流程都與法治有著緊密關(guān)聯(lián)，要求政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化調(diào)整，行政審批與放管服改革的進(jìn)一步法治化，全面依法加強(qiáng)監(jiān)管。

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新自主權(quán)。放在放管服改革首位的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，不僅是政府系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)向下級(jí)下放一些領(lǐng)域的行政審批權(quán)力事項(xiàng)和增強(qiáng)地方的自主權(quán)，而且更重要的是政府向市場(chǎng)和企業(yè)主體、向社會(huì)主體下放一定權(quán)力事項(xiàng)。政府要更好地為企業(yè)服務(wù)，也是服務(wù)型政府的延伸。依法調(diào)整與改革為企業(yè)服務(wù)的政策。優(yōu)化服務(wù)不僅體現(xiàn)在網(wǎng)上服務(wù)和辦事便捷化的“流程式服務(wù)”，而且更加體現(xiàn)在線下的為企業(yè)生存和創(chuàng)新發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“實(shí)體性服務(wù)”。為提升企業(yè)的創(chuàng)新能力與競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)，也是“有為政府”優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措之一。

依據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例驅(qū)動(dòng)行政審批改革進(jìn)一步法治化?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》是進(jìn)一步推動(dòng)放管服改革法治化的重要依據(jù)。它也是對(duì)各級(jí)政府及部門、各類市場(chǎng)主體、各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體在特定領(lǐng)域的權(quán)力、法律責(zé)任和行為制度規(guī)范，包括市場(chǎng)主體保護(hù)和市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法等關(guān)系“放管服”改革的重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)與基本要求。比如嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可、實(shí)行權(quán)力清單管理制度都是對(duì)行政審批權(quán)力的依法限制和規(guī)范化的重要維度。在深化商事制度改革、推進(jìn)證照分離改革、備案與承諾制、減少環(huán)節(jié)以及對(duì)企業(yè)的鼓勵(lì)和支持政策等方面的規(guī)定，都是更深層次更廣范圍內(nèi)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的制度保障。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的法治化和標(biāo)準(zhǔn)化，也有一系列的規(guī)定。營(yíng)商環(huán)境法治化已成為重點(diǎn)，“營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，過(guò)去講，‘要致富，先修路，而現(xiàn)在，‘法治核心競(jìng)爭(zhēng)力已為許多地方改革者所共識(shí)”[17]。由此，行政審批改革不只是大數(shù)據(jù)運(yùn)用的技術(shù)層面，還有更重要的制度層面的改革。

（三）以全面依法監(jiān)管為下放審批權(quán)提供保障，創(chuàng)造更加公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化除了包括良好的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，還包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境與優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)退出環(huán)境。對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序的監(jiān)管就更加重要，需要政府加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法司法，從而不斷打造開(kāi)放有序的營(yíng)商環(huán)境。要堅(jiān)持放管結(jié)合、并重推進(jìn)，政府部門特別是基層政府要把主要精力用在事中事后監(jiān)管上，對(duì)取消下放的審批事項(xiàng)要及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)管措施，推動(dòng)從“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法的部分，強(qiáng)調(diào)了政府有關(guān)部門必須依法對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管方式、監(jiān)管過(guò)程和監(jiān)管結(jié)果都作出了規(guī)定，為創(chuàng)新監(jiān)管提供了依據(jù)?！笆袌?chǎng)并非永遠(yuǎn)正確，實(shí)際上其充滿欺騙和操縱。由于追逐利潤(rùn)，自由市場(chǎng)也會(huì)提供一些錯(cuò)誤的選擇。在這一過(guò)程中，若市場(chǎng)缺乏限制，那么每個(gè)超額獲利的機(jī)會(huì)都會(huì)被充分利用”[18]?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)公平公正的監(jiān)管，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場(chǎng)逆淘汰亂象，也是營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的重要保障。

市場(chǎng)監(jiān)管在疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)中的表現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)，包括在嚴(yán)格監(jiān)管與監(jiān)管結(jié)果、監(jiān)管方式、與權(quán)力下放的加強(qiáng)事中事后監(jiān)管銜接方面，都值得總結(jié)提升。為提升市場(chǎng)監(jiān)管效能，要注重防范風(fēng)險(xiǎn)、筑牢市場(chǎng)安全底線，加大監(jiān)管執(zhí)法力度等。嚴(yán)格依法加大監(jiān)管執(zhí)法力度，提高市場(chǎng)主體的違法成本。在疫情危機(jī)期間，各級(jí)政府加大監(jiān)管執(zhí)法力度、維護(hù)市場(chǎng)秩序，尤其是針對(duì)日常食品亂漲價(jià)的行為以及對(duì)口罩等醫(yī)療防護(hù)物資亂漲價(jià)與售賣假冒偽劣產(chǎn)品的行為，進(jìn)行了大幅懲罰，這些經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步提升和制度完善。提升常態(tài)化的創(chuàng)新監(jiān)管治理能力，不要陷入被詬病的“運(yùn)動(dòng)式治理”的窠臼，尤其是加強(qiáng)監(jiān)管存在法律不統(tǒng)一的問(wèn)題，比如食品安全法與野生動(dòng)物保護(hù)法、與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法沒(méi)有統(tǒng)一，而導(dǎo)致了一些立法和執(zhí)法資源的浪費(fèi)。所以，要解決源頭上的法律之間的銜接與互補(bǔ)、統(tǒng)一的問(wèn)題。

市場(chǎng)監(jiān)管要形成多元主體和多元方式監(jiān)管合力。在監(jiān)管主體上，一方面是政府內(nèi)部的跨部門、跨層級(jí)的協(xié)同監(jiān)管，加快監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)和強(qiáng)化監(jiān)管的技術(shù)支撐;另一方面，明確市場(chǎng)主體的自我監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與監(jiān)管、暢通社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督舉報(bào)與投訴渠道，形成多元主體監(jiān)管格局與合力。在監(jiān)管方式上，要更加注重多元方式的綜合利用，形成立體化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管模式，不僅有利于減少監(jiān)管成本，更重要的是提升綜合監(jiān)管能力和監(jiān)管績(jī)效。社會(huì)主體的協(xié)同監(jiān)管，不是簡(jiǎn)單讓社會(huì)不同主體參與監(jiān)管，而是要對(duì)其參與監(jiān)管的行為提供依據(jù)。一些法律法規(guī)中對(duì)這些社會(huì)主體包括媒體、志愿者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織有一些原則性的規(guī)定，但可操作性不強(qiáng)，需要統(tǒng)一界定不同主體的權(quán)責(zé)、功能和角色等。多元主體的協(xié)同一定要尋求目標(biāo)上的共同價(jià)值，達(dá)成共識(shí)和最大公約數(shù)，這是形成綜合監(jiān)管合力的重要前提。

五、結(jié)語(yǔ)

營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)決定了其所具有的公共屬性，要求政府在其中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任?！皬膹V義視角界定，營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)地區(qū)整體的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環(huán)境，具有強(qiáng)烈的公共屬性”[19]。行政審批制度改革要注重績(jī)效和目標(biāo)，在繼續(xù)精簡(jiǎn)行政許可和審批流程的同時(shí)，清理多層級(jí)的重復(fù)審批和推廣承諾制等制度完善，真正得到優(yōu)化服務(wù)的效益和創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。

著力放管結(jié)合上的突破與平衡適度的關(guān)系。加強(qiáng)監(jiān)管又不能使得放開(kāi)和精簡(jiǎn)審批的營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化受到損失，同時(shí)，放開(kāi)審批或者放松規(guī)制，又需要以事中、事后的監(jiān)管提供有力的保障。通過(guò)行政審批優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，目標(biāo)是減少事前許可，用以代替的是事中事后監(jiān)管的機(jī)制，所以審批與監(jiān)管二者之間需要有效銜接與適度平衡。“應(yīng)對(duì)行政審批項(xiàng)目的放權(quán)改革可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)保持一定的警惕，假如審批權(quán)限一味地取消或下放，而未能做到放管結(jié)合，那么有可能會(huì)造成社會(huì)治理在某些領(lǐng)域的失序，并有可能成為相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門推卸責(zé)任的理由，從而偏離改革的初衷”[20]。所以要把監(jiān)管追求的安全有序與放松審批追求的自由便利有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。如果放與管不能有效銜接，會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管權(quán)責(zé)不明確和相互推諉而導(dǎo)致一定領(lǐng)域的監(jiān)管盲區(qū)或交叉。為此，更進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境著力解決監(jiān)管執(zhí)法不規(guī)范、不透明和不到位等問(wèn)題，做到依法科學(xué)的綜合監(jiān)管。

下放審批權(quán)或放松規(guī)制的價(jià)值目標(biāo)不只是追求經(jīng)濟(jì)效率或速度，還有準(zhǔn)確度以及與后續(xù)監(jiān)管的匹配。特別是權(quán)力下放的風(fēng)險(xiǎn)要一定考慮到，不能一味地下放所有審批權(quán)力。放松規(guī)制不僅要經(jīng)濟(jì)效率，還要有社會(huì)效益即“非經(jīng)濟(jì)效率”的價(jià)值追求。而且，對(duì)于放松行政審批的評(píng)估也被虛置了。中國(guó)行政審批制度的改革，“應(yīng)當(dāng)破除對(duì)于市場(chǎng)效率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的單一信奉，需要通過(guò)事中事后監(jiān)管體系與事前許可之間的妥當(dāng)銜接，來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率與社會(huì)安全、環(huán)境安全等‘非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的恰當(dāng)平衡”[21]。這也是今后通過(guò)行政審批制度改革來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的路徑上需要調(diào)整的地方，不斷實(shí)現(xiàn)審批資源與監(jiān)管資源的配置相平衡。

為此，在堅(jiān)持放管服改革的統(tǒng)一性與法治化推進(jìn)的基礎(chǔ)上，各地政府要更好地把握放與管之間的互動(dòng)邏輯關(guān)系，注重平衡過(guò)程與結(jié)果績(jī)效，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量與營(yíng)商環(huán)境。不僅在簡(jiǎn)政放權(quán)和放管結(jié)合過(guò)程中以現(xiàn)代技術(shù)助力提供優(yōu)化服務(wù)，而且提供群眾所需要的多層次多樣化服務(wù)，使社會(huì)公眾與企業(yè)更有獲得感，這也是以人民為中心改革的目標(biāo)與落腳點(diǎn)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-03-13（8）.

[2]李克強(qiáng).在全國(guó)深化“放管服”改革 轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-07-13（2）.

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[15]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-11-04（3）.

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[18]朱民對(duì)話諾獎(jiǎng)得主阿克爾洛夫：市場(chǎng)充滿欺騙和操縱，而歸根結(jié)底是人性的力量[EB/OL].《財(cái)經(jīng)》新媒體，http：//economy.caijing.com.cn/20201125/4717565.shtml，2020-11-25.

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[責(zé)任編輯 于光大]