“公共選擇”理論下落實高校辦學(xué)自主權(quán)的問題與對策研究

張羅琦

摘 要：近年來，高校趨同、個性缺失的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，而高等教育的進(jìn)一步發(fā)展要求各高校“百花齊放、百家爭鳴”，因此落實高校辦學(xué)自主權(quán)的問題就引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。由于政府在該方面所起到的作用不容忽視，且對高校的干預(yù)有著一定的局限性，處理好政府與高校的關(guān)系問題迫在眉睫。運用公共選擇理論，從高校辦學(xué)自主權(quán)目前存在的問題入手，探索政府應(yīng)采取何種措施為辦學(xué)自主權(quán)的落實提供有力保障。

關(guān)鍵詞：高校;辦學(xué)自主權(quán);政府;公共選擇

中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）10-0156-03

一、問題闡述與分析

在高等教育發(fā)展過程中，高校與政府之間的關(guān)系始終處于變化之中，變化的主線即在集權(quán)管理與自主辦學(xué)的兩端搖擺。在以政府為主導(dǎo)的高等教育管理體制下，高校辦學(xué)自主權(quán)非常有限，缺少靈活機(jī)動的空間，高校辦學(xué)沒有自身的理性判斷和選擇，完全聽命于政府部門的指令，既難以根據(jù)校情辦學(xué)，也造成了千校一面的現(xiàn)象，不能滿足國家和社會發(fā)展進(jìn)步的多樣化需要。集權(quán)管理與自主辦學(xué)的矛盾依然尖銳，政府不愿放權(quán)、不敢放權(quán)的慣性力仍然強大，嚴(yán)重制約著高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

當(dāng)前，由政府占據(jù)主導(dǎo)地位的高校發(fā)展模式已經(jīng)失去了市場，高等教育領(lǐng)域中各高校競爭越發(fā)激烈，社會對高校人才培養(yǎng)提出了更高的要求，這些現(xiàn)象都促使政府必須重構(gòu)政府和高校的關(guān)系，做出“理性選擇”，由大學(xué)的舉辦者和管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)的監(jiān)督者和服務(wù)者，發(fā)揮高校自身特色與優(yōu)勢。本文將以公共選擇理論為研究基礎(chǔ)，分析在推動高等教育進(jìn)一步發(fā)展的過程中，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實對政府行為所提出的要求，并探索政府解決現(xiàn)有問題的有效路徑。

二、公共政策分析理論模型——公共選擇理論

（一）公共選擇理論的內(nèi)容

公共選擇理論，將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。認(rèn)為政府官員也是具有理性的“經(jīng)濟(jì)人”，任何形式的政府都必然具有自利性的要求和沖動，并通過官員和政客維護(hù)自身利益表現(xiàn)出來[1]。通過對政府行為的深入研究，認(rèn)為過多的國家干預(yù)將嚴(yán)重危害民主制度的生存。該理論認(rèn)為應(yīng)該盡可能地減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的功能，賦予各主體更多的自由與權(quán)力。

（二）公共選擇理論下的政府行為分析

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，利益決定了行為主體的選擇。政府出于對自身利益的考慮，天然地會想要掌控高校的發(fā)展，而不愿意放權(quán)。公共選擇理論承認(rèn)政府在高校管理中所發(fā)揮的重要作用，但政府內(nèi)部的工作人員是由追求不同利益最大化的人組合而成，他們在行事和決策時，也必定會遵循使自身利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)。

在公共選擇理論的視角下，高等教育發(fā)展所面臨的問題并不是將對高校的管理全部交給政府來進(jìn)行的充分理由，而是盡可能地縮小政府對高校管理的范圍，擺正與高校之間的關(guān)系，以最大限度提高整個社會的教育水平。推動政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，改變以往以控制、監(jiān)管、處罰等為主的高校管理方式轉(zhuǎn)為以服務(wù)為中心;推動政府向“依法管理”轉(zhuǎn)變，明確政府的管理范圍，做到依法治校;推動政府向“多元治理”轉(zhuǎn)變，政府、高校以及相關(guān)利益主體共同參與對高校事務(wù)的管理，充分保障各主體的利益訴求與合法權(quán)益。

三、制約落實辦學(xué)自主權(quán)的原因分析——聚焦政府方面

高校必須處理好與政府之間的關(guān)系。究其原因，是因為在對高校的管理中，政府處于主動地位，而高校是相對被動的，政府不僅會對高校的發(fā)展予以規(guī)范，還會對高校內(nèi)部的辦學(xué)和管理進(jìn)行一定程度的約束和限制。

高校的辦學(xué)自主權(quán)與其辦學(xué)活力呈正相關(guān)關(guān)系，這兩者對于國家和社會發(fā)展的貢獻(xiàn)度不容小覷。在我國高校辦學(xué)自主權(quán)的落實過程中不難發(fā)現(xiàn)，政府仍然干預(yù)著高校的日常管理與發(fā)展。政府雖然在很大程度上能夠代表人民的利益，但不可否認(rèn)的是其也存在著自身的利益追求，制約著高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

（一）政府與高校之間的權(quán)力邊界模糊

《高等教育法》明確規(guī)定了在高校管理中政府與高校各自的職責(zé)與權(quán)限。高校與政府之間存在著隸屬關(guān)系，其中政府對高校的運行和發(fā)展起到一個宏觀管理的作用，而高校則在具體事務(wù)中擁有辦學(xué)自主權(quán)。然而從實際情況來看，存在著政府將高校作為其附屬機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，政府插手高校的具體事務(wù)的管理，使得高校自主權(quán)的行使并不徹底。政府與高校對各自應(yīng)有的管理范疇沒有一個確切的定論。因此在高校教育管理的過程中，政府與高校經(jīng)常會對某一問題產(chǎn)生管理沖突，引發(fā)一系列的矛盾，造成管理上的混亂無序。

（二）政府管理職能轉(zhuǎn)變緩慢

作為社會組織之一，高校更是一個獨立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，只有其真正成為一個獨立的實體，才能進(jìn)一步的落實辦學(xué)自主權(quán)。長期以來，政府都對學(xué)校的事務(wù)進(jìn)行全方位的管控，高校成了政府的“附屬機(jī)構(gòu)”。政府在對高校進(jìn)行管理時，受“官本位”思想的影響，習(xí)慣性會使用行政手段來進(jìn)行直接管理，甚至政府不愿意放權(quán)，阻礙高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

（三）傳統(tǒng)管理方式落后

由我國政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)高等教育管理方式、管理方法的體制，受以往計劃經(jīng)濟(jì)的影響。政府為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，長期采取較強硬的管控措施，傳統(tǒng)高等教育體制日益僵化，不能有效地進(jìn)行徹底改革，并且出現(xiàn)了高校趨同現(xiàn)象增多、高校辦學(xué)活力以及辦學(xué)質(zhì)量降低的問題。這些問題的發(fā)生表明了一個現(xiàn)象，即在目前的辦學(xué)體制和管理模式之下，政府對高校的事務(wù)進(jìn)行過度、強硬的干涉，將制約高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

（四）評價制度片面化

對高等教育的評價主要是由政府的相關(guān)人員按照規(guī)定的硬性指標(biāo)來進(jìn)行的。因此在評價過程中，并沒有根據(jù)各個學(xué)校的辦學(xué)特色來制定具有針對性的評價標(biāo)準(zhǔn)，而是使用統(tǒng)一的評價制度來對不同類型和層次的學(xué)校進(jìn)行評估。這使得各個學(xué)校為了得到一個良好的評價結(jié)果，只能根據(jù)評價制度的相關(guān)內(nèi)容來制定自身的發(fā)展戰(zhàn)略，一定程度上阻礙了高校辦學(xué)自主權(quán)的充分利用。

（五）相關(guān)法律法規(guī)不完善

1.落實辦學(xué)自主權(quán)的相關(guān)細(xì)則不足。在我國目前所頒布的相關(guān)法律法規(guī)中，沒有針對高校自主權(quán)的落實提出相關(guān)的細(xì)則和規(guī)范，政府與高校對各自的管理范圍沒有確切的定論。政府在落實高校辦學(xué)自主權(quán)的問題上，沒有針對不同層次或不同類型的高校頒布相關(guān)細(xì)則，而是遵從統(tǒng)一的規(guī)定來進(jìn)行管理與評價，因此高校辦學(xué)自主權(quán)的落實受到一定程度的制約。

2.監(jiān)督機(jī)制不完善。對政府和高校在各自的管理范圍內(nèi)可以行使的權(quán)力，沒有建立一個完善的監(jiān)督機(jī)制，用以防止出現(xiàn)政府和高校權(quán)力被濫用，或是彼此之間權(quán)力的行使產(chǎn)生相互沖突的現(xiàn)象。

3.法治意識淡薄，對高等學(xué)校的法人性質(zhì)不明確。根據(jù)《高等教育法》和《教育法》，確立了高等學(xué)校的法人地位。但是關(guān)于高校法人的法律制度目前還存在著一定的不足，高等學(xué)校的法律地位以及應(yīng)該享有的法人權(quán)力沒有明確的法律保障，政府會出現(xiàn)過度干涉的行為。

從法律角度來看，政府和高校是地位平等的兩個民事主體，政府對高校起到一定的宏觀管理作用，高校通過辦學(xué)自主權(quán)來對具體事務(wù)的進(jìn)行管理。從管理學(xué)角度來看，政府與高校是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。雖然我國已經(jīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)來確定高校的辦學(xué)自主權(quán)，但是由于政府不愿放權(quán)等自利因素，依法治教的意識沒有得到充分的體現(xiàn)。

四、落實高校辦學(xué)自主權(quán)的對策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，明確教育責(zé)任

政府要轉(zhuǎn)變教育職能，明確自身對于教育管理的責(zé)任是辦教育而不是管教育，并將辦學(xué)自主權(quán)歸還給高校。由于各高校都有其不同的特色、面臨著不同的情況，在高校發(fā)展的具體事務(wù)中，還是應(yīng)該由高校自身來發(fā)揮主導(dǎo)作用。而政府則可以通過采取能夠賦予高校充分辦學(xué)自主權(quán)的相關(guān)措施，調(diào)動高校多樣化發(fā)展的積極性;要不斷強化公共服務(wù)職能，提高高等教育的整體水平，為高校辦學(xué)自主權(quán)的落實提供保障和創(chuàng)造條件;明確政府對高校的管理范圍，并在具體情境下采取相適宜的宏觀調(diào)控，以保證高校發(fā)展的正確方向，保障高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

1.以“公共效用最大化”為目標(biāo)。政府應(yīng)該對高校實行目標(biāo)導(dǎo)向功能，以維護(hù)和推進(jìn)公共的公共教育利益為宗旨，保障高校穩(wěn)定、有序發(fā)展，凸顯教育行政的“公共性”[2]。政府要從宏觀角度把控高等教育的發(fā)展?fàn)顩r，并確立相應(yīng)的、發(fā)展著的目標(biāo)與戰(zhàn)略，實現(xiàn)政府對高校的整體規(guī)劃。同時，也要注意平衡好政府宏觀調(diào)控與高校辦學(xué)自主之間的關(guān)系，明確各自的管理范圍，避免出現(xiàn)管理沖突的問題。其次，政府通過宏觀把握所制定的具有針對性、可行性的規(guī)劃，可以保障高等教育資源的優(yōu)化配置，符合國家與社會發(fā)展對高等教育的需求，繼而推動辦學(xué)自主權(quán)的落實。

2.弱化對高校的直接管理。弱化政府對各高校的直接管理與過度干涉，進(jìn)一步強化市場機(jī)制對于政府與高校管理之間的調(diào)節(jié)作用。政府為高校自主辦學(xué)創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境以及制度環(huán)境是其應(yīng)盡的責(zé)任。高校的辦學(xué)自主權(quán)是否能夠貫徹落實，有序競爭的高等教育市場發(fā)揮著關(guān)鍵作用。隨著社會對人才的渴求日益強烈，對高等學(xué)校創(chuàng)新發(fā)展的要求呼聲越來越高，各個高校要在有序競爭中利用充分的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)自身的特性，實現(xiàn)競爭優(yōu)勢。

3.采用以服務(wù)為中心的高校管理方式。政府應(yīng)該由之前的全面管控高校轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝０l(fā)展而服務(wù)。高校新一輪的競爭與發(fā)展對高校自身的能力和水平都提出了更高的要求，因此政府應(yīng)發(fā)揮其服務(wù)職能，積極為高校的發(fā)展提供信息服務(wù)、咨詢服務(wù)等支持，使高校更好地面向社會發(fā)展進(jìn)行自主辦學(xué)。政府還應(yīng)充當(dāng)高校與高校之間、高校與社會之間的橋梁。不僅可以促進(jìn)高校間的合作與競爭，實現(xiàn)高等教育整體水平的提高，還可以促進(jìn)高校與社會各方面的溝通，加強高校與企業(yè)、民間組織等的聯(lián)系，為面向社會需求培養(yǎng)創(chuàng)新人才提供更多渠道。以上內(nèi)容對于充分發(fā)揮政府對高校發(fā)展的服務(wù)職能起到了很好的作用，同時也為高校的發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境，推動高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

4.建立教育中介機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)“多元治理”。公共選擇理論認(rèn)為，公共選擇的結(jié)果就是各個利益主體博弈的結(jié)果，通過第三方教育中介機(jī)構(gòu)的建立，緩解政府與高校之間存在的矛盾，體現(xiàn)“集體主義”治理理念，實現(xiàn)對高校的“多元治理”，以此來弱化政府對高校的直接管理，并減少政府對高校的過度干預(yù)，最終實現(xiàn)對高校辦學(xué)自主權(quán)順利落實的有效保障。通過教育中介機(jī)構(gòu)，不僅可以有效地將政府、社會與高校之間的要求向彼此進(jìn)行傳達(dá)，還可以及時發(fā)現(xiàn)高等教育管理中所存在的為題，并為高校的有效解決難題、進(jìn)一步發(fā)展提供專業(yè)、科學(xué)的意見建議。更為重要的是，由教育中介機(jī)構(gòu)中的知名專家學(xué)者來向政府提出科學(xué)、合理的監(jiān)督與評估機(jī)制，最大限度地照顧到各方利益，避免以往政府按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對不同類型大學(xué)進(jìn)行管控而阻礙高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)揮的現(xiàn)象，而是具體問題具體分析，為不同類型的大學(xué)量身定制評估標(biāo)準(zhǔn)，提高評估的針對性和有效性。

5.向“依法管理”轉(zhuǎn)變，依法治教。憑借法律法規(guī)來對高校進(jìn)行管理是權(quán)威且可靠的。根據(jù)《高等教育法》等相關(guān)的法律法規(guī)對政府各相關(guān)“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行相應(yīng)的約束，可以促使高等學(xué)校自主地為滿足社會發(fā)展的需求而進(jìn)行自主辦學(xué)、創(chuàng)新發(fā)展，將規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)落到實處，進(jìn)一步深化教育改革。首先，政府要正確認(rèn)識高校的法人性質(zhì)，并且保證自己管理高等教育的行為有法可依，有章可循，不斷提高自身依法治教的觀念。還要認(rèn)識到高校與政府之間并不存在附屬關(guān)系，它是一個以公共利益為核心、公共服務(wù)為基本任務(wù)的獨立組織機(jī)構(gòu)。因此，政府不能對高校的具體事務(wù)進(jìn)行全面管控，而是應(yīng)該在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行宏觀管理，賦予高校進(jìn)行自主管理的權(quán)利。其次，政府要依法治教。政府對高校進(jìn)行管理的過程中所行使的行政職權(quán)，都要嚴(yán)格按照法律的要求進(jìn)行，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，將高校辦學(xué)自主權(quán)落到實處，不做出任何損害高校合法權(quán)益、阻礙高校發(fā)展的行為以及行政決定。最后，政府的各級部門要明確責(zé)任，為推動辦學(xué)自主權(quán)的落實發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用。政府部門應(yīng)該關(guān)注社會發(fā)展的實際，結(jié)合高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，有力推動政府的依法治教，并采取有效措施，落實高校的辦學(xué)自主權(quán)。

（二）建立完善的高等教育法律法規(guī)

建立完善的高等教育法律法規(guī)，提供法律保障，明確政府在高校辦學(xué)自主權(quán)的落實過程中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。政府“依法管理”的實現(xiàn)，必須有完善的法律法規(guī)的支撐。通過完善相關(guān)法制，提高政府依法治教的意識，一方面可以約束政府對高校發(fā)展的管理行為，即政府對高校的過度干預(yù)，另一方面還可以約束政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下的機(jī)會主義行為，提高政府行為的合法性。

1.增強相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。首先，明確規(guī)定政府和高校在高等教育管理中各自的權(quán)力、義務(wù)權(quán)限與管理范圍，并使政府正確認(rèn)識到高校的法人性質(zhì)，令政府和高校能夠嚴(yán)格按照法律規(guī)定來進(jìn)行管理工作，嚴(yán)格依法治校、依法治教，將高校辦學(xué)自主權(quán)落到實處，以便更好地為高等教育的發(fā)展提供服務(wù)。其次，完善相關(guān)的法律法規(guī)，要考慮到不同高校之間存在的差異，制定具有針對性的細(xì)則，增強可操作性。最后，完善有關(guān)落實高校辦學(xué)自主權(quán)的法律救濟(jì)制度。當(dāng)政府的某些行為或是決策侵害到了高校辦學(xué)自主的權(quán)利時，高?？梢酝ㄟ^法定的途徑來獲取法律上的補救，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2.建立健全教育司法職能機(jī)構(gòu)。建立相對獨立的教育司法職能機(jī)構(gòu)，以及由教育司法人員、教育專家、法律專家組成的教育司法研究機(jī)構(gòu)[3]。教育司法職能機(jī)構(gòu)要對政府與高校之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。通過以上具體內(nèi)容，更好地為高等教育的發(fā)展提供專業(yè)、科學(xué)的意見建議，促進(jìn)政府在規(guī)定范圍內(nèi)行使其權(quán)力，實現(xiàn)依法治校、依法治教，并有力保障高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

總之，此次分析報告認(rèn)為，政府可以通過調(diào)整與高校之間的關(guān)系，并為高校發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境和競爭環(huán)境，有效推動高校辦學(xué)自主權(quán)的落實，激發(fā)高校的辦學(xué)活力，實現(xiàn)多樣化的發(fā)展方向，滿足國家與社會發(fā)展的需求，最終實現(xiàn)“雙贏”。

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[責(zé)任編輯 文 遠(yuǎn)]