王夢林

【摘? 要】關(guān)于農(nóng)村污染治理問題，從上世紀起國家就出臺了很多相關(guān)文件致力于解決農(nóng)村污染問題，可是經(jīng)過幾十年的治理和發(fā)展，中國農(nóng)村環(huán)境仍然存在著很大的問題，仍然需要更加深入徹底的思路和方法來解決制約農(nóng)村發(fā)展的重要瓶頸。有專管農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、主抓醫(yī)療健康的衛(wèi)生部以及著力于改善環(huán)境問題的生態(tài)環(huán)境部等等，這些部門或單一抑或多部門聯(lián)合發(fā)布過關(guān)于促進農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生改進工作條例，可是經(jīng)過多年發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生并未發(fā)生太大的改觀，甚至隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題愈演愈烈。本文聚焦于為何農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生及污染問題屢屢不得解決背后的深層次原因，通過利用運動式治理與常態(tài)化治理的比較效果來分析為何數(shù)十年的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治卻成效甚微。

【關(guān)鍵詞】污染治理;運動式治理;農(nóng)村環(huán)境;常態(tài)化治理

引言

在目前農(nóng)村地區(qū)，污染主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程廢棄物、生活垃圾、工業(yè)生產(chǎn)廢棄物。在農(nóng)村地區(qū)，提高農(nóng)田產(chǎn)量的重要途徑是化肥的使用，然而中國已經(jīng)成為當今世界化肥施用量最高的地區(qū)，殘留地表的農(nóng)藥和花費會經(jīng)過雨水的沖刷進入河道，對水域和水域內(nèi)的生物產(chǎn)生不良影響;由于農(nóng)村的衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施極度匱乏，幾乎所有的農(nóng)村都沒有完整高效的地下水排放管道和垃圾處理中心系統(tǒng)，農(nóng)村居民的生活垃圾同時會在未經(jīng)過處理的情況下亂丟放，會對土地和水域造成污染;而目前絕大多數(shù)農(nóng)村污染最嚴重的屬于工業(yè)污染，隨著城市工業(yè)用地成本的快速上漲，越來越多的工廠開始遷向農(nóng)村，而這種企業(yè)一般為勞動力密集型或者資源密集型產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)村地區(qū)往往會造成嚴重的污染。在城鄉(xiāng)二元化的背景下，長期以來忽視了農(nóng)村環(huán)境保護，環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、管理體系等與環(huán)境治理有關(guān)的農(nóng)村公共服務(wù)不足，使農(nóng)村污染向“快速擴大的”的現(xiàn)狀發(fā)展（羅志勇，2018）。

1.文獻綜述

有文獻資料從不同方面來討論運動式治理污染，據(jù)統(tǒng)計“我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的工業(yè)三廢（廢水、廢氣、廢渣）占全國工業(yè)污染物排放量的50%”，成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源（蘇揚，2005）。同時農(nóng)村環(huán)境治理主要由政府主導管控，農(nóng)民很少參與環(huán)境治理，其認為保護環(huán)境是政府部門的義務(wù)，缺乏主人公意識和參與環(huán)境治理的主動性（段睿雨，2018）。

根據(jù)不同部門的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村污染來源于來源可分為外源性和內(nèi)源性（王康等，2019），內(nèi)源性污染主要包括村民生活垃圾造成的水域污染和土地污染，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)廢棄物是踐行農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的細胞工程。（郭志達，2019）外源性污染主要是指由于外部因素的介入，給村民及其周邊村莊生活環(huán)境帶來的一系列污染，最為典型的比如：化肥廠、造紙廠、發(fā)電廠等工業(yè)因素對農(nóng)村帶來的各種污染，其中外源性污染是目前農(nóng)村最為主要的污染因素，同時也是較難治理的，因為這會牽涉到當?shù)卣?、企業(yè)以及當?shù)卮迕袢街g的利益協(xié)調(diào)。

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染治理的治理大多數(shù)屬于常態(tài)化治理，在中國的政治體制下，領(lǐng)導注意力作為一種稀缺的政治資源，在領(lǐng)導人注意力有限的條件下，要把有限的精力分配給繁雜的事務(wù)，在中國，上級對下級的考察和下級晉升的主要指標一般主要時依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和社會穩(wěn)定程度，因此作為當?shù)仡I(lǐng)導人一般也會有意識的把工作的重點側(cè)重于經(jīng)濟和維穩(wěn)方面，這就涉及到了注意力分配理論，有學者曾經(jīng)用注意力分配理論結(jié)合運動式治理來解釋農(nóng)村污染治理（陳曉運，2019），經(jīng)過分析運動式治理產(chǎn)生的注意力分配邏輯，指出權(quán)威動員、偏好調(diào)適與架構(gòu)重組觸發(fā)了注意力分配，催生運動式治理，進而影響特定議題的治理結(jié)果。

2.理論基礎(chǔ)

學術(shù)界對常態(tài)式治理工具沒有一個統(tǒng)一的定義，但是在討論常態(tài)式治理和運動式治理工具對比時經(jīng)常從秩序、官僚體系、時效性進行討論（劉福元，2012）。常態(tài)化治理是對應(yīng)于科層制和官僚制的一種治理方式，它是一種比較程序化的治理，在政府部門日常的管理中，按部就班的履行本部門職能的過程就是常態(tài)化治理的表現(xiàn)，就是政府部門的日常管理。它是在日常監(jiān)管情境下，政府通過建構(gòu)明確的制度和程序，依靠官僚體制對社會問題進行常態(tài)化、經(jīng)?；鸵?guī)范化管理的工具。運動式治理工具是指在“暫時打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運作過程，以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務(wù)”的治理方式，運動式治理依賴其領(lǐng)導的高度權(quán)威性，能夠在短時間內(nèi)集中大量的人財物力等資源，和社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢相類似，運動式治理經(jīng)常是上級部門整合下級部門力量短期內(nèi)集中攻克某一問題，具體表現(xiàn)為專項行動等。然而運動式治理雖然存在著很多的優(yōu)點，但是其作為一種非常態(tài)的治理，它在被上級領(lǐng)導提出的時候，是以犧牲其他部門的正常工作，即常態(tài)化治理為代價，同時作為一種臨時突發(fā)性的治理，在治理結(jié)束之后的后期維護工作上，誰來負責，該由之前部門負責還是由領(lǐng)導負責，這是一個比較棘手且亟待解決的問題。運動式治理的手段較常態(tài)化治理更為強硬，也更為直接，作用與治理對象時，后者往往沒有商量的余地。

3.案例分析

H省L市G村位于H省西部，處于S省、X省和H省三省交界地，當?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟發(fā)達。棗香河市當?shù)刈畲蟮囊粭l河流，1980年以來，棗香河水受秦嶺金礦及縣鄉(xiāng)冶煉廠淘金水嚴重污染。X村2007年建立的博源冶煉廠開辦至今也有十余年的歷史，在這十余年間，由于該冶煉廠為24小時工作，每天產(chǎn)生的各種廢煙霧使得X村患呼吸道疾病的人群數(shù)量大大增加，同時博源冶煉廠排除的廢水直接排在X村的一篇洼地里，經(jīng)過這片洼地時經(jīng)常會聞到一股刺鼻的味道。直到2010年的一天，X村村民積聚了500多人扯著橫幅，要求博源搬出該村，短短一天從市政府到鎮(zhèn)政府來了數(shù)位領(lǐng)導來調(diào)解，最后雙方在經(jīng)過一天的商議之后，雙方達成協(xié)議，由博源每年付給每戶500元人民幣作為補償。

這一情況直到2016年發(fā)生變化，2016年3月份的一天晚上，博源公司發(fā)生了一起氯氣泄漏事件，由于北方冬季空氣不易流通，有害氣體彌布在空氣中達三四天左右，S市消防部門共派出100余名消防官兵進行處理，經(jīng)過將近一周左右的處理，最終這次氯氣泄漏導致了附近60村莊余位村民由于呼吸道及有害氣體吸入被送去醫(yī)院就診，同時也導致了附近村莊池塘魚類和村莊部分樹木因為氯氣的影響而死掉，經(jīng)估算此次氯氣泄漏事件間接的給當?shù)貛砹?00余萬元的損失。同時黨中央國務(wù)院發(fā)布中央一號文件發(fā)布要求關(guān)停全國低產(chǎn)能的工礦企業(yè)，整合力量，提高安全生產(chǎn)，整治環(huán)境污染，實現(xiàn)綠水青山。在此背景下，H省省委省政府在大力相應(yīng)黨中央的號召，從省委政府層層下達命令，經(jīng)過省-市-縣-鎮(zhèn)-村五級協(xié)同作戰(zhàn)，提出大干40天除掉環(huán)境污染破壞的釘子的口號，同時在廣泛吸取當?shù)厝罕娨庖姷谋尘跋拢Y(jié)合當?shù)氐V產(chǎn)市場的萎靡不振，礦產(chǎn)資源開始稀缺走下坡路的現(xiàn)實情況，S市市委市政府、國土資源部、環(huán)保局、公安部門聯(lián)合Z鎮(zhèn)相關(guān)部門單位、X村村委和村民領(lǐng)導小組對位于X村的博源冶煉有限公司進行綜合分析最后做出了關(guān)停處理。在關(guān)停后的兩年里，Z鎮(zhèn)政府號召X村村民在原來工廠的舊址上進行植樹造林活動，短短兩年的時間，原來被煙霧籠罩的污染工廠被一篇欣欣向榮的小樹林代替，從此以前很久不見的青山綠水又回來了。X村的群眾的生活又恢復(fù)了平靜。

4.結(jié)論

運動式治理工具具有整合資源的能力，運動式治理工具的資源整合能力主要體現(xiàn)在跨部門行動和短時間內(nèi)強激勵兩個方面：

從跨部門行動看，運動式治理工具中在上級部門的命令下各部門都被動員，實際上實現(xiàn)了部門權(quán)力和人力資源的整合。在博源公司發(fā)生氯氣泄漏事件后，從省一級到市縣鎮(zhèn)，甚至村一級都被動員起來，各層級部門被整合在一起去解決問題，在氯氣泄漏之前很難被整合的部門全部被上級統(tǒng)一領(lǐng)導，形成了一項專項運動，在市委市政府的領(lǐng)導下，下轄的公安局、環(huán)保局、國土資源局等部門聯(lián)合統(tǒng)一執(zhí)法，形成了以省委省政府為主導，市委是市政府為核心、鎮(zhèn)政府為具體操作層面的三層級協(xié)同治理局面。各部門的同時行動，檢查組的深入排查，實際上完成了相關(guān)執(zhí)法力量和執(zhí)法權(quán)限的整合，跨部門行動的意義就在于此。

從短期激勵看，街頭官僚面臨著比常態(tài)式治理下更多的政治壓力，政策執(zhí)行效果直接關(guān)系到自身的績效、升遷和職位本身，運動式治理工具甚至在某種程度上起到“政治審查機制”的作用，實際上增加了激勵。在本案例中，面對常態(tài)化治理的時候，鎮(zhèn)鎮(zhèn)府采取的市息事寧人的態(tài)度，其目的不在于解決問題，而是維持社會穩(wěn)定，在運動式治理中，省市鎮(zhèn)三級政府協(xié)同治理，整合各部門的力量，集中解決污染治理問題，如果任務(wù)完成的比較成功，上級政府就會對下級參與的部門進行政治、經(jīng)濟或者政策鼓勵，這對于下級政府來說，得到領(lǐng)導的獎勵是一種強激勵;同時，如果上級布置的任務(wù)沒有完成，并且如果是在運動式治理的緊急情況下，一般都是在緊急情況下制定的，如果有一部分任務(wù)沒有完成，那么就會影響全局的效應(yīng)，這種情況下上級領(lǐng)導一般會追究下級的責任，甚至警告、撤職。

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