何文炯　潘旭華

摘要：社會(huì)保障是國(guó)家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排，也是國(guó)民收入再分配的重要途徑，在推進(jìn)共同富裕中擔(dān)當(dāng)重要職責(zé)。我國(guó)在新中國(guó)成立初期建立了一套全新的社會(huì)保障制度，1980年代之后逐步進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍擴(kuò)展，促進(jìn)了共同富裕。但應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還存在不足，對(duì)改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不大。今后應(yīng)當(dāng)朝著共同富裕的方向，深化社會(huì)保障制度改革，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：共同富裕;社會(huì)保障;深化改革

中圖分類號(hào)：C913? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）03-0133-008

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定和奮斗目標(biāo)，是我國(guó)社會(huì)主義的根本原則。中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持共同富裕的發(fā)展道路，通過(guò)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，通過(guò)建立健全社會(huì)保障制度，通過(guò)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，朝著共同富裕的方向持續(xù)不斷努力。同時(shí)應(yīng)看到，實(shí)現(xiàn)共同富裕是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。中共十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)改善收入分配，實(shí)現(xiàn)共同富裕，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，揭示了民生保障領(lǐng)域存在的不足，并提出了改進(jìn)的思路、原則和舉措，這一精神完全適合于社會(huì)保障領(lǐng)域。

一、社會(huì)保障與共同富裕

實(shí)現(xiàn)共同富裕，基礎(chǔ)是富裕，是要擺脫貧困，發(fā)展起來(lái)。為此，任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)，都需要以自身的客觀條件為基礎(chǔ)，選擇正確的發(fā)展方向和發(fā)展路徑，制定合理而有效的規(guī)則，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，不斷優(yōu)化資源配置，持續(xù)增加社會(huì)財(cái)富，從而提高老百姓的生活水平。與此同時(shí)，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)有效的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，消除制約和影響全社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)因素。例如，可能導(dǎo)致社會(huì)成員個(gè)體陷于貧困的因素，可能制約社會(huì)整體積極性和創(chuàng)造性發(fā)揮的因素，可能制約全社會(huì)整體生活質(zhì)量提高、甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的因素，等等。也就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)共同富裕需要“兩手抓”：一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手抓風(fēng)險(xiǎn)管理。事實(shí)上，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，他們?cè)谧⒅亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，都通過(guò)建立健全社會(huì)保障制度，為社會(huì)成員提供基本保障并有效發(fā)揮其縮小收入差距的作用。

（一）社會(huì)保障是國(guó)家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排

現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有，任何社會(huì)主體都面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。某些風(fēng)險(xiǎn)事故一旦發(fā)生，可能導(dǎo)致社會(huì)成員陷于貧困。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)成員所面臨的絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)由其自己通過(guò)適宜的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃加以處理，政府不必直接參與處置，只要為之制定相應(yīng)的規(guī)則、創(chuàng)造適宜的條件即可。但是，某些風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)成員的基本需要緊密相連，而且難以依靠自身力量來(lái)處理，比較典型的是疾病風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)、老化風(fēng)險(xiǎn)、失能風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等，這就需要采用社會(huì)化的互助共濟(jì)方法來(lái)處理。同時(shí)又由于風(fēng)險(xiǎn)的射幸性和社會(huì)個(gè)體認(rèn)知的局限性，某些風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目需要借助國(guó)家強(qiáng)制力組織實(shí)施，即國(guó)家通過(guò)立法作出制度安排，為社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)提供基本保障，這是國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障市場(chǎng)的一種干預(yù)，旨在確保社會(huì)成員的基本需要，并消除貧困?，F(xiàn)代社會(huì)中，獲得這種保障，已經(jīng)被公認(rèn)為社會(huì)成員的一項(xiàng)基本權(quán)益，成為一項(xiàng)人權(quán)。相應(yīng)地，政府組織實(shí)施這種保障，則被認(rèn)為是提供基本公共服務(wù)。如果這些制度是健全并有效的，那么老百姓就不再有對(duì)貧困的恐懼，全社會(huì)共同富裕就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)保障是國(guó)民收入再分配的重要途徑

社會(huì)保障所處理的是社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，但采用的是經(jīng)濟(jì)手段，因而任何社會(huì)保障項(xiàng)目的組織實(shí)施都伴隨一種資金運(yùn)動(dòng)。[1]這一運(yùn)動(dòng)中，無(wú)論是資金籌集還是資金給付，都與收入分配相聯(lián)系，尤其是處理射幸性較強(qiáng)的那些風(fēng)險(xiǎn)，其收入再分配的力度就更大。從社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的基本原理看，其資金通常來(lái)自按照統(tǒng)一稅制形成的公共財(cái)政資金，或者是按照統(tǒng)一規(guī)則征收形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金，但社會(huì)保障的給付是針對(duì)遭遇基本風(fēng)險(xiǎn)事故的社會(huì)成員，為其提供資金或相關(guān)服務(wù)。這就意味著部分社會(huì)成員雖然對(duì)社會(huì)保障基金作出了貢獻(xiàn)，但未必能夠得到社會(huì)保障給付;而獲得社會(huì)保障給付的那些社會(huì)成員，所得到的幫助可能超過(guò)其對(duì)社會(huì)保障基金的貢獻(xiàn)，有時(shí)甚至有數(shù)十倍、數(shù)百倍之差距。而且，后者往往是收入相對(duì)較低者，是相對(duì)困難者，例如災(zāi)民、病人、失能者、失業(yè)者等。同時(shí)需要注意到，無(wú)論是按照稅收方式還是社會(huì)保險(xiǎn)方式，高收入者對(duì)社會(huì)保障基金的貢獻(xiàn)一般較多，低收入者對(duì)社會(huì)保障基金的貢獻(xiàn)相對(duì)較少。又由于社會(huì)保障是由政府統(tǒng)一組織實(shí)施，各地區(qū)間實(shí)行同一制度和政策，或者是資金在較高的層面上統(tǒng)一管理，這就意味著富裕地區(qū)的資金可能流向其他地區(qū)。社會(huì)保障制度在收入再分配方面的正面效應(yīng)，是對(duì)全社會(huì)共同富裕的積極貢獻(xiàn)。

（三）適宜的補(bǔ)充性保障有助于共同富裕

共同富裕不是平均主義，不是社會(huì)財(cái)富分配的簡(jiǎn)單劃一，風(fēng)險(xiǎn)保障也是如此。社會(huì)成員有各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，因而要區(qū)分基本保障與非基本保障。通常所說(shuō)的社會(huì)保障，主要是指那些法定的基本保障項(xiàng)目，由國(guó)家立法，政府組織實(shí)施，針對(duì)社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)，為其提供基本保障，旨在保障社會(huì)成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)，這是每一個(gè)社會(huì)成員享有的基本權(quán)益。對(duì)于基本風(fēng)險(xiǎn)范圍之外的那些非基本風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)基本風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)基本保障之外的那些非基本保障，則由社會(huì)成員通過(guò)適合自身的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃來(lái)加以處理。這往往是中高收入群體的自主自愿自費(fèi)行為，旨在有更適合于自己的風(fēng)險(xiǎn)保障，從而過(guò)上更幸福的生活。例如，有條件的用人單位為其雇員提供職業(yè)年金和補(bǔ)充性醫(yī)療保障等福利，有支付能力的社會(huì)成員參與各類互助合作性保險(xiǎn)，或者購(gòu)買各類商業(yè)保險(xiǎn)，或者參與各類風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。對(duì)此，國(guó)家和社會(huì)予以鼓勵(lì)支持并制定相應(yīng)的規(guī)則。事實(shí)上，這類風(fēng)險(xiǎn)保障一般也采用互助共濟(jì)性方式，也具有一定的收入再分配功能，而且這將有益于中等收入群體降低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定發(fā)展并擴(kuò)大規(guī)模，從而有益于共同富裕。當(dāng)然，我們希望社會(huì)成員之間補(bǔ)充性保障的差距保持在一個(gè)適度的范圍之內(nèi)，同時(shí)要努力使具有補(bǔ)充性保障的社會(huì)成員規(guī)模不斷擴(kuò)大。

二、社會(huì)保障制度改革探索促進(jìn)了共同富裕

在我國(guó)，社會(huì)保障有悠久的歷史，但以災(zāi)害救助為主。新中國(guó)成立之后，國(guó)家建立起一套全新的社會(huì)保障制度，使城鎮(zhèn)勞動(dòng)者有良好的保障。在農(nóng)村，則鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展互助合作型風(fēng)險(xiǎn)保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的擴(kuò)展，使廣大社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)有了基本保障，在一定程度上促進(jìn)了共同富裕。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型保障了職工權(quán)益并促進(jìn)企業(yè)負(fù)擔(dān)均衡

20世紀(jì)50年代初建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，依附于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由公有制企業(yè)代表國(guó)家為職工提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)。進(jìn)入80年代，在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，企業(yè)逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。由于企業(yè)的業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)不同、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不同、職工基本風(fēng)險(xiǎn)不同，因而各企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)政策的實(shí)際成本不同，于是企業(yè)之間的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，嚴(yán)重影響企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。[2]經(jīng)過(guò)10多年的改革探索，國(guó)家于90年代后期開(kāi)始采用社會(huì)統(tǒng)籌的方法，逐步建立起一套新型的社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)5個(gè)項(xiàng)目，全面替代1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中的各項(xiàng)目，并增設(shè)了失業(yè)保險(xiǎn)。這套制度獨(dú)立于用人單位之外，實(shí)行在一定區(qū)域（如市或縣）范圍內(nèi)各類企業(yè)之間的互助共濟(jì)，要求各企業(yè)按照統(tǒng)一規(guī)則繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，職工的社會(huì)保險(xiǎn)待遇與用人單位的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)濟(jì)效益無(wú)關(guān)。這一做法，解決了困難企業(yè)對(duì)職工基本風(fēng)險(xiǎn)無(wú)力保障或保障不足等難題，不僅保障了職工的基本風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益，而且均衡了各企業(yè)在職工基本風(fēng)險(xiǎn)保障方面的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)惠及范圍擴(kuò)展提高了低收入群體保障水平

在基本完成社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的改革之后，最近20多年，國(guó)家致力于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，使之惠及更多的社會(huì)成員。先是將適用于國(guó)有集體企業(yè)和公共部門及其正式職工的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到其他城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有集體企業(yè)中的非正式職工，以及民營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的從業(yè)人員和各類個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員等。于是，職工社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)不斷增多，如圖1。2019年底，各項(xiàng)目全國(guó)參保人數(shù)分別為：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)43487萬(wàn)人、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)32900萬(wàn)人、工傷保險(xiǎn)25478萬(wàn)人、生育保險(xiǎn)21432萬(wàn)人、失業(yè)保險(xiǎn)20543萬(wàn)人。由此，社會(huì)保險(xiǎn)不再是體制內(nèi)勞動(dòng)者的專利。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)家開(kāi)始重視以農(nóng)民為主體的非工薪社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)保障。2002年提出并于2003年開(kāi)始試行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”），5年后幾乎實(shí)現(xiàn)全覆蓋，參保率超過(guò)95%。隨著保障水平逐步提高，新農(nóng)合在緩解農(nóng)村因病致貧、因病返貧方面發(fā)揮了重要作用。2007年，這一做法擴(kuò)展到城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。2016年，國(guó)家將二者整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“居民醫(yī)保”），2019年底全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到10.25億人。隨后，國(guó)家于2009年開(kāi)始試行面向農(nóng)民的基本養(yǎng)老金制度，并于2012年擴(kuò)展到城鎮(zhèn)非就業(yè)人員，2014年將二者整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2019年底全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到5.33億。由此結(jié)束了僅有工薪勞動(dòng)者才有社會(huì)保險(xiǎn)的歷史。

（三）非繳費(fèi)型項(xiàng)目增強(qiáng)了社會(huì)保障制度再分配功能

20世紀(jì)末開(kāi)始，國(guó)家更加重視保障和改善民生，尤其是針對(duì)個(gè)人繳費(fèi)能力比較弱的社會(huì)群體，通過(guò)非繳費(fèi)型的社會(huì)保障制度，為他們提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障。前述面向非工薪勞動(dòng)者的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然參保者個(gè)人需要繳納一定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但國(guó)家財(cái)政對(duì)這兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金有很大的投入，其中醫(yī)療保險(xiǎn)基金約2/3來(lái)自國(guó)家財(cái)政，養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來(lái)自國(guó)家財(cái)政。與此同時(shí)，針對(duì)社會(huì)成員面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家運(yùn)用財(cái)政資金，全面加強(qiáng)了社會(huì)救助和特殊群體的福利。1999年，以上海等地探索經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)（1），國(guó)家建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，大大緩解了城鎮(zhèn)貧困，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革。2007年，總結(jié)推廣上海、浙江等地的經(jīng)驗(yàn)（2），建立了農(nóng)村最低生活保障制度。由此，滿足條件的低收入家庭能夠有持續(xù)穩(wěn)定的基本收入來(lái)源，其基本生活得到有效的保障。隨后，國(guó)家還陸續(xù)建立了醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、司法救助和臨時(shí)救助制度，健全了災(zāi)害救助制度，并將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城鎮(zhèn)三無(wú)對(duì)象救助制度整合為特困人員供養(yǎng)制度，形成了一套新型的社會(huì)救助體系，為困難群體構(gòu)筑了一張兜底網(wǎng)。同時(shí)，通過(guò)多種途徑增強(qiáng)老年人、少年兒童和殘疾人福利，2015年開(kāi)始，全國(guó)普遍實(shí)施殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度（生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼）。表1給出了2010年以來(lái)國(guó)家在若干重要社會(huì)保障項(xiàng)目的財(cái)政投入。持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政投入，增強(qiáng)了整個(gè)社會(huì)保障體系的收入再分配功能，從而促進(jìn)了共同富裕。

三、共同富裕視角下社會(huì)保障領(lǐng)域的問(wèn)題

在充分肯定我國(guó)社會(huì)保障制度改革偉大成就的同時(shí)，應(yīng)該清醒地看到社會(huì)保障領(lǐng)域存在的問(wèn)題，尤其是現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不夠，這是值得高度重視的。

（一）若干基本保障項(xiàng)目產(chǎn)生收入再分配負(fù)面效應(yīng)

在社會(huì)保障體系中，基本養(yǎng)老金制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)是惠及面最廣、所需資金量最大、社會(huì)公眾最為關(guān)注的兩個(gè)項(xiàng)目。前者系基于國(guó)民生存權(quán)而設(shè)置，旨在讓社會(huì)成員在年老之后有一筆穩(wěn)定的收入，用于購(gòu)買基本生活資料，從而確保其晚年基本生活，以防止其陷于貧困。后者系基于國(guó)民基本健康權(quán)而設(shè)置、用以應(yīng)對(duì)社會(huì)成員疾病風(fēng)險(xiǎn)，旨在確保任何年齡段的社會(huì)成員在任何時(shí)候都具有購(gòu)買基本醫(yī)藥服務(wù)的能力，以幫助其恢復(fù)健康。因此，世界上絕大多數(shù)國(guó)家采用適合本國(guó)國(guó)情的制度，使每一個(gè)社會(huì)成員都公平地享受這兩項(xiàng)基本保障，同時(shí)通過(guò)這兩個(gè)項(xiàng)目發(fā)揮其收入再分配的積極效應(yīng)。

然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，我們目前對(duì)這兩項(xiàng)制度依然采用分類保障的辦法，即工薪勞動(dòng)者與其他社會(huì)成員采用不同的制度，分別是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。與過(guò)去相比，為城鄉(xiāng)居民設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，已經(jīng)是很大的進(jìn)步。但是，這兩項(xiàng)制度在保障待遇方面有很大的差距，其中老年居民的平均基本養(yǎng)老金僅有退休職工平均基本養(yǎng)老金是的1/20左右（見(jiàn)表2）。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)的情況更好一些，這兩個(gè)群體之間的保障待遇差距在逐步縮小，但仍有較大的差距（見(jiàn)表3）。值得注意的是，面向以農(nóng)民為主體的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平，難以保障老年居民的基本生活需要和城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)藥服務(wù)需要，而且這樣的制度安排擴(kuò)大著兩個(gè)社會(huì)群體之間的收入差距，使得整個(gè)社會(huì)保障體系在收入再分配方面的正面效應(yīng)大打折扣。更值得重視的是，國(guó)家對(duì)這兩個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政資金也有明顯的偏向，產(chǎn)生了負(fù)面的效應(yīng)，這與財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)遵循的一般原則相悖。事實(shí)上，多年來(lái)國(guó)家財(cái)政對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)助量，無(wú)論從總量還是人均看，都顯著高于對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)助（見(jiàn)表4）。

（二）若干基本保障項(xiàng)目地區(qū)差異不利于區(qū)域均衡發(fā)展

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，人民群眾的生活在整體上顯著提高，同時(shí)一部分地區(qū)和一部分人先富起來(lái)，生活提高更快，因而地區(qū)之間的收入差距依然存在，而且某些方面差距還在拉大。因此，社會(huì)保障必須為縮小地區(qū)之間差距、促進(jìn)地區(qū)之間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

然而，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障各項(xiàng)目的制度框架雖然全國(guó)統(tǒng)一，但某些項(xiàng)目的具體政策在地區(qū)之間有較大的差異，這就使得本當(dāng)屬于國(guó)家的制度淪為地方性的制度。例如，國(guó)家雖然建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但城鄉(xiāng)老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在地區(qū)之間還有較大差異。2020年城鄉(xiāng)居民的每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，上海市1100元，北京市830元，廈門市660元，江蘇省160元，山東省142元，福建省130元，湖南省113元，江西省110元，四川省105元，河南省103元。雖然各地生活成本有一定差異，但這種差距表現(xiàn)出地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金權(quán)益的差異。又如，基本醫(yī)療保障方面，醫(yī)療救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)各地不同;職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)雖然是全國(guó)性的制度，但有的地區(qū)附加了若干項(xiàng)目，如城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)、大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn)、重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)等，而這類項(xiàng)目完全由地方自定，名稱和具體政策都不同;個(gè)人賬戶方面，有些地區(qū)建立了個(gè)人賬戶并由醫(yī)療保障部門管理，但有些地區(qū)卻一直沒(méi)有建立個(gè)人賬戶;保障待遇方面，醫(yī)療保險(xiǎn)目錄（病種目錄、診療目錄、藥品目錄等）、醫(yī)藥機(jī)構(gòu)定點(diǎn)規(guī)則、起付線、封頂線和報(bào)銷比率等都不完全相同;《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限，但各地的具體規(guī)定差距很大，有的統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定15年，也有20年、25年甚至30年的。如此等等，折射出基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益在地區(qū)間的差異。

另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)籌資規(guī)則不統(tǒng)一，地區(qū)之間的籌資標(biāo)準(zhǔn)不同，因而地區(qū)之間用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，這就意味著社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本在地區(qū)之間有較大的差異。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)比率在東北黑龍江等省份為20%，而處于珠三角地區(qū)的某些城市企業(yè)只需繳納12%左右即可。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的用人單位繳費(fèi)比率，原計(jì)劃統(tǒng)一為6%左右，但實(shí)際上各地有很大差異，有的地區(qū)為5.5%，有些地區(qū)則高達(dá)10.5%。此等狀況，直接影響著地區(qū)間公平競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域間的均衡發(fā)展，不利于共同富裕。

（三）某些項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)滯后影響社會(huì)保障權(quán)益落實(shí)

社會(huì)保障若干項(xiàng)目的現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化。例如，社會(huì)救助和社會(huì)福利項(xiàng)目絕大多數(shù)以戶籍為基礎(chǔ)，即這些項(xiàng)目主要針對(duì)具有本地戶籍的社會(huì)成員，其他社會(huì)成員即便是在本地居住、就業(yè)并納稅多年，也無(wú)法獲得居住地政府提供的社會(huì)救助或者社會(huì)福利。這顯然無(wú)法適應(yīng)城市化趨勢(shì)、人口流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的要求。

又如，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度主要是基于1990年代的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況設(shè)計(jì)的，而最近20多年來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生了深刻的變化，但現(xiàn)行制度基本上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，因而實(shí)踐中出現(xiàn)了種種不適應(yīng)，尤其是對(duì)繳費(fèi)能力相對(duì)較弱的中小企業(yè)，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系不明確或不穩(wěn)定的新業(yè)態(tài)及其從業(yè)人員，對(duì)流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工，均難以適應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，全國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)有58026萬(wàn)，雖然按照現(xiàn)行規(guī)則其中有一部分不需要參加面向職工的社會(huì)保險(xiǎn)，但我們注意到，同一時(shí)期在職職工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)分別為31177萬(wàn)、24224萬(wàn)、25478萬(wàn)、21432萬(wàn)和20543萬(wàn)，這就意味著還有大量工薪勞動(dòng)者尚未進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系，因而缺乏應(yīng)有的基本保障，這與社會(huì)保障“全覆蓋”的要求差距甚遠(yuǎn)。

四、朝著共同富裕方向深化社會(huì)保障改革

在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)共同富裕是其中應(yīng)有之要義。我們要把社會(huì)保障理解為社會(huì)成員的一項(xiàng)基本人權(quán)，作為基本公共服務(wù)的核心內(nèi)容，也要把社會(huì)保障理解為實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本手段之一。過(guò)去40年的社會(huì)保障改革探索，為共同富裕作出了積極貢獻(xiàn)，但這還不夠。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)朝著共同富裕的方向，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，深化社會(huì)保障制度改革，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障體系。

（一）增強(qiáng)社會(huì)保障制度的反貧困功能

擺脫貧困是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)，而社會(huì)保障是國(guó)家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排。然而，現(xiàn)行社會(huì)保障制度與這一職責(zé)定位還有較大的差距，因而需要對(duì)若干重要項(xiàng)目重新定位并改進(jìn)設(shè)計(jì)，以增強(qiáng)社會(huì)保障制度的反貧困功能。例如，在我國(guó)建檔立卡的貧困戶中，因病致貧或因病返貧的比率在40%以上。而現(xiàn)行職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)運(yùn)行20多年，即便是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和醫(yī)療救助制度已經(jīng)普遍實(shí)施10多年了，為此，國(guó)家通過(guò)財(cái)政投入并動(dòng)員全社會(huì)力量在醫(yī)療保障領(lǐng)域集聚了大量的資源，但迄今為止絕大多數(shù)社會(huì)成員依然擔(dān)心罹患重大疾病。究其原因，主要是基本醫(yī)療保障資源被分散，沒(méi)有集中用于解決重大疾病問(wèn)題，有人甚至把“?；尽迸c“保大病”對(duì)立起來(lái)?，F(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)基金責(zé)任封頂制，而醫(yī)療救助力度很小，因而必然出現(xiàn)因病致貧、因病返貧。所以，必須從反貧困的目標(biāo)出發(fā)，優(yōu)化基本醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)，實(shí)行個(gè)人責(zé)任封頂制，即按照適宜的治療方案，病人及其家庭一定期限內(nèi)所承擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)用不超過(guò)一定的額度，超過(guò)部分由基本醫(yī)療保障基金全部負(fù)責(zé)。這里的關(guān)鍵是明確基本醫(yī)療保障“保大病”的原則，逐步將資源更多地集中到高額費(fèi)用的重大疾病，化解家庭災(zāi)難性支出，同時(shí)按照保基本原則為“適宜治療方案”制定一套清晰而可操作的規(guī)范。類似地，要從反貧困的高度，重新理解農(nóng)民的基本養(yǎng)老金制度、勞動(dòng)者的就業(yè)保障制度、失能人員的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度等項(xiàng)目及其重要性，提高保障水平、加強(qiáng)保障力度。

（二）控制和縮小法定社會(huì)保障項(xiàng)目待遇的群體差距

法定社會(huì)保障項(xiàng)目是基于國(guó)民基本權(quán)益和政府基本職責(zé)經(jīng)過(guò)法定程序而設(shè)置的社會(huì)保障項(xiàng)目，由政府利用國(guó)家強(qiáng)制力組織實(shí)施，既有保障國(guó)民基本風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，也有縮小收入差距、改善收入分配的職責(zé)。然而，某些社會(huì)保障項(xiàng)目未能有效擔(dān)當(dāng)起這一職責(zé)，從而降低了社會(huì)保障體系這一整體的收入再分配效應(yīng)，影響著全社會(huì)共同富裕的進(jìn)程。例如，2019年，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金僅為退休職工基本養(yǎng)老金的1/20;在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面所花的資金，農(nóng)民僅為職工的1/4.82。盡管農(nóng)村與城市的生活成本和醫(yī)療服務(wù)成本有一定的差異，但這兩個(gè)項(xiàng)目之間有如此巨大的保障待遇差距，表現(xiàn)出這兩類群體在基本保障權(quán)益方面的差距，這與現(xiàn)代社會(huì)的基本理念相悖。還有人認(rèn)為，職工的這些保障主要是依靠自己的勞動(dòng)通過(guò)繳費(fèi)而得到，而農(nóng)民沒(méi)有繳費(fèi)或者繳費(fèi)很少。這樣的理解是片面的。事實(shí)上，農(nóng)民在歷史上有許多貢獻(xiàn)[3]，當(dāng)年無(wú)數(shù)的勞動(dòng)凝結(jié)在社會(huì)財(cái)富之中，有的已成為國(guó)有資產(chǎn)，有的已被拍賣，農(nóng)民們已經(jīng)沒(méi)有名分，但這種貢獻(xiàn)一直沒(méi)有被承認(rèn)、被合理計(jì)量，更沒(méi)有得到落實(shí)。因此，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照“抑峰填谷”的原則，以基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)，穩(wěn)步提高以老年農(nóng)民為主體的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平，穩(wěn)定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的適度水平，嚴(yán)格控制、努力縮小群體間的基本保障待遇差距，并制定縮小這兩個(gè)群體基本保障待遇差距的目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，朝著基本養(yǎng)老金制度和基本醫(yī)療保障制度全民統(tǒng)一的方向奮進(jìn)。

（三）完善法定社會(huì)保障項(xiàng)目體系并向農(nóng)村拓展

現(xiàn)代社會(huì)中，需要通過(guò)法定社會(huì)保障項(xiàng)目為社會(huì)成員提供全面的基本保障，并形成一個(gè)完備的保障網(wǎng)絡(luò)。然而，現(xiàn)行社會(huì)保障體系某些項(xiàng)目缺失。例如，隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，失能失智老人逐步增多但家庭照護(hù)能力逐漸減弱，社會(huì)化專業(yè)化照護(hù)服務(wù)需求增加，國(guó)家需要加快發(fā)展照護(hù)服務(wù)業(yè)，并將長(zhǎng)期照護(hù)保障作為新的法定保障項(xiàng)目，建立面向全民、城鄉(xiāng)一體的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，使失能失智者能夠得到基本的照護(hù)服務(wù)。近年來(lái)，有人主張采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式，面向企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，對(duì)農(nóng)村居民暫不考慮。這種做法將進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障領(lǐng)域已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)差距。事實(shí)上，農(nóng)民和城里人一樣，生育過(guò)程也有風(fēng)險(xiǎn)，但農(nóng)民沒(méi)有生育保障;與職工一樣，農(nóng)民和各類非正規(guī)就業(yè)者也有職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)，但他們沒(méi)有職業(yè)傷害保障;農(nóng)民有土地但就業(yè)不充分，他們事實(shí)上也有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但沒(méi)有就業(yè)保障。因此，要按照中共十九大“織密網(wǎng)”的要求，完善法定社會(huì)保障項(xiàng)目體系，并將若干重要項(xiàng)目拓展到農(nóng)村，逐步落實(shí)農(nóng)民的基本保障權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和全社會(huì)共同富裕。據(jù)此建議，改造現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度，將生育醫(yī)療費(fèi)用納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立不分城鄉(xiāng)、面向全民的生育津貼制度;探索建立適用于非正規(guī)就業(yè)者的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保障制度，并逐步向農(nóng)民擴(kuò)展;建立適合于農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制，給農(nóng)民以就業(yè)幫扶。

（四）均衡法定社會(huì)保障項(xiàng)目地區(qū)間的運(yùn)行成本

法定社會(huì)保障項(xiàng)目不僅要求地區(qū)之間社會(huì)成員的保障待遇基本相同，而且要求各地為本地社會(huì)成員能夠獲得這些基本權(quán)益所付出的制度運(yùn)行成本大體均衡。[4]這不僅關(guān)系法定社會(huì)保障項(xiàng)目能夠有效落實(shí)，而且關(guān)系到地區(qū)之間能否實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，因?yàn)樯鐣?huì)保障制度運(yùn)行成本通過(guò)各種途徑最終成為勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本，而勞動(dòng)力成本是影響一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，因此，需要從共同富裕的要求出發(fā)，理解社會(huì)保障制度運(yùn)行成本均衡性的重要價(jià)值。然而，最近20多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度框架雖然全國(guó)統(tǒng)一，但實(shí)行地方分治，不僅造成地區(qū)間社會(huì)成員的基本保障權(quán)益有差異，而且使得各地的社會(huì)保障制度運(yùn)行成本差異，影響著區(qū)域均衡發(fā)展。為此，多年來(lái)從學(xué)界到業(yè)界，關(guān)于提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次討論較多，但對(duì)于統(tǒng)籌的具體含義和實(shí)現(xiàn)機(jī)制討論不多，因而近20年基本上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。最近，中央已經(jīng)明確，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)盡快實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌[5]，基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。這一過(guò)程中，核心是要基于國(guó)民基本保障權(quán)益平等的目標(biāo)，加快統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一基本保障的待遇。至于基金管理，需要采用有效的方法，尤其是要在通過(guò)建立有效的機(jī)制，落實(shí)地方各級(jí)政府的籌資責(zé)任和管理職責(zé)，充分注意到社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)服務(wù)成本的地區(qū)差異，并在此基礎(chǔ)上建立基金統(tǒng)籌和調(diào)劑機(jī)制，以及中央財(cái)政對(duì)于地方的補(bǔ)助機(jī)制。

（五）增強(qiáng)社會(huì)保障體系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性

社會(huì)保障是長(zhǎng)期性的制度安排，并植根于經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中。只有科學(xué)的設(shè)計(jì)，社會(huì)保障制度才能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效保障社會(huì)成員的基本權(quán)益，才能為共同富裕作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。然而，社會(huì)保障若干項(xiàng)目的現(xiàn)行制度存在諸多缺陷，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變化。例如，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)進(jìn)一步增多，這些勞動(dòng)者有不少職業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)行面向勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度，尤其是工傷保險(xiǎn)須以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，而大量非正規(guī)就業(yè)人員找不到雇主，因而無(wú)法落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。因而，需要基于勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化，創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，使之能夠適用于各類勞動(dòng)者。[6]又如，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化和人口流動(dòng)，實(shí)際居住地與戶籍地分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，但現(xiàn)行社會(huì)救助和社會(huì)福利的大多數(shù)項(xiàng)目?jī)H僅針對(duì)戶籍人口，這就使得許多社會(huì)成員得不到應(yīng)有的幫助。為此要完善制度設(shè)計(jì)，逐步降低社會(huì)救助和社會(huì)福利制度的戶籍關(guān)聯(lián)度，使非戶籍常住人口能夠享受居住地的基本公共服務(wù)。[7]再如，在基本保障實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，部分社會(huì)成員希望有更好的風(fēng)險(xiǎn)保障，過(guò)上美好幸福生活，因而需要鼓勵(lì)和支持有條件的用人單位為其員工辦理職業(yè)年金和補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)等，鼓勵(lì)中高收入群體自主自愿自費(fèi)參加互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)以及其他金融機(jī)構(gòu)舉辦的個(gè)人養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)等。這里的關(guān)鍵是要培育社會(huì)公眾對(duì)基本保障待遇的理性預(yù)期，增強(qiáng)主動(dòng)參與基本保障的自覺(jué)性和爭(zhēng)取獲得補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動(dòng)力。（本文在寫作過(guò)程中，得到浙江大學(xué)楊一心老師和研究生施依瑩、盧鑫儀同學(xué)的幫助，謹(jǐn)致謝意）

注釋：

（1）上海于1993年率先全國(guó)建立城市最低生活保障制度。

（2）上海于1994年率先全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，浙江省于2001年率先建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。

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（責(zé)任編輯 焦德武）