劉國常 羅佩銓

【摘要】審計作為國家治理體系的重要組成部分， 其治理能力及治理效果如何， 對實現國家治理目標具有重要影響。 審計治理能力評價指標體系的構建對促進審計治理能力提高及治理效果實現具有“方向標”的作用。 借鑒相關治理指數的構建方法， 對地方審計機關審計治理能力評價指標體系構建的原則、框架內容的確定等進行探討， 以期在審計治理能力評價指標體系的構建方面有所突破。

【關鍵詞】審計機關;審計治理;評價指標;國家治理體系

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）10-0101-7

一、引言

20世紀以來， 國際政治經濟形勢日益復雜多變， 大國之間爭取國際話語權以及政治、經濟主導權的競爭愈發(fā)激烈。 隨著我國經濟社會的發(fā)展， 國家治理的形勢和任務不斷面臨新的挑戰(zhàn)， 對國家治理體系和治理能力也提出了新的要求[1] 。 黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化; 黨的十九屆四中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標任務和具體舉措， 為推進國家治理現代化提供了根本遵循。

審計作為國家治理體系的重要組成部分， 通過制約和監(jiān)督公權力， 發(fā)揮其問責和糾錯功能， 推動完善國家治理體系; 通過揭示、抵御、預防機制， 發(fā)揮其監(jiān)督和保障功能， 促進國家治理能力的提高[2] 。 在治理領域， 西方學者通過構建治理指數對國家治理情況進行評價， 并形成了一些具有國際影響力的評價指數， 包括世界治理指數、國家清廉指數、世界法治指數、人類發(fā)展指數以及自由度指數等。 這些指數具備一定的科學性和客觀性， 但作為一項綜合評價指標， 治理指數中隱含的價值觀判斷與國際制度話語權具有極其緊密的聯系， 其國際影響力在一定程度上也體現了西方國家在國際上的話語權與競爭力[3] 。 從某種意義上講， 治理的實質是軟治理， 而軟治理最重要的形式就是指數和排名[4] 。

對審計治理體系和治理能力的評價， 是促進審計治理現代化的重要一環(huán)。 現有文獻對審計治理的研究大多與國家審計服務于國家治理的路徑與機制有關， 對審計治理能力進行評價的研究較少， 且大多是通過實證檢驗的方式研究審計治理能力與國家治理某一方面的關系， 缺乏系統可量化的綜合指標對審計治理能力進行整體評價。 系統構建審計治理能力評價指標， 不僅能客觀衡量審計在推動國家治理體系和治理能力現代化進程中的作用及效果， 有效推進審計治理現代化， 而且對促進審計治理國際交流與合作、提高我國審計治理話語權也具有重要意義。 本文在分析我國政府審計服務于國家治理現狀的基礎上， 以省級審計機關為研究對象， 對地方審計機關審計治理能力評價指標體系構建的原則、框架內容的確定等問題進行了探討。

二、文獻綜述

（一）治理指數相關研究

西方學者對治理指數的研究較早， 如今國際上比較有影響力的治理指數都是由西方學者提出的。 比如： 世界治理指數， 該指數包括話語權與問責、政治穩(wěn)定與無暴力程度、政府效能、監(jiān)管質量、法治、遏制腐敗六項指標; 世界法治指數， 包括負責任的政府、經公布且穩(wěn)定的保護基本權利的法律、可行且公正有效的程序、可實現的司法正義等四項原則， 用以衡量國家法制化程度[5] ; 國家清廉指數， 亦稱“腐敗感知指數”或“腐敗印象指數”， 是透明國際組織通過主觀問卷調查對民意進行測評， 并進行評分和排名， 用以衡量不同國家的腐敗程度[6] 。

近年來， 國內學者也開始關注治理指數的研究， 構建了中國發(fā)展指數、人類綠色發(fā)展指數、中國治理評估框架、國家治理指數等。 中國發(fā)展指數是中國人民大學中國調查評價中心借鑒人類發(fā)展指數的構建方法， 結合中國特色所編制的， 用以衡量我國各地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況的指標體系， 包括健康指數、教育指數、生活水平指數、社會環(huán)境指數四個單項指數[7] 。 人類綠色發(fā)展指數是在人類發(fā)展指數的基礎上構建的， 基于社會經濟和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展兩個維度的12個元素指標， 旨在促進可持續(xù)發(fā)展[8] 。 中國治理評估框架是由俞可平[9] 教授提出的， 包括公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉政等12個維度， 用以客觀評價國家治理水平。 國家治理指數是華東政法大學政治學研究院對全球111個國家的國內治理狀況進行評估后提出的評估國家治理的系統理論和完整框架， 其一級指標由基礎性指標（設施、秩序和服務）、價值性指標（公開、公平和公正）和持續(xù)性指標（效率、環(huán)保和創(chuàng)新）構成[10] 。

（二）審計治理能力評價相關研究

國家審計的治理作用主要體現為腐敗治理、維護國家經濟安全、提高政府透明度、提升國家治理效能等方面。 目前關于國家審計治理能力評價研究的文獻較少， 且大多只關注國家審計治理能力的某一方面， 評價指標并不全面。 韋德洪等[11] 從財政資金運行的角度， 使用“問題金額處理率、審計案件處理率、審計工作報告信息被批示采納率”這三個指標來評價政府審計的效能。 李明等[12] 將審計查處問題金額作為審計治理能力評價標準， 并以此作為解釋變量研究國家審計與地方經濟發(fā)展的關系。 朱榮[13] 從審計執(zhí)行力度、審計處罰力度、被審計單位糾正力度、相關部門協作與配合力度、衡量國家審計治理功能的綜合指標五個方面， 對審計治理能力進行衡量， 研究審計在提升政府透明度方面的治理效應。 劉雷等[14] 從揭示、抵御和預防這三個方面衡量政府審計功能， 研究其與地方財政安全的關系。

也有學者研究綜合性的國家審計治理能力評價指標。 Pollitt[15] 提出審計部門績效評價指標應包括對工作量、工作成本、工作效率、工作效果以及工作全面質量控制的評價。 鄭石橋等[16] 采用功效系數法構建了國家審計批判性指數、國家審計建設性指數和國家審計治理綜合指數， 并用這幾個指數對我國各省市的審計治理水平進行評價。 上官澤明等[17] 從預防功能、揭露功能、展示功能、自身抵御功能、配合抵御功能五個方面， 構建了國家審計治理能力評價指數。 韓峰等[18] 從審計執(zhí)行能力、處理處罰能力、糾正能力和協作能力四個方面， 構建了國家審計治理能力的評價指標。

（三）文獻評述

治理指數在一定程度上體現了一個國家在國際上的話語權和影響力。 目前西方學者對治理指數問題的研究較為深入， 且已在國際上形成較大影響力。 我國學者對治理指數的研究起步較晚， 構建的一些治理指數大多并未進行持續(xù)的測量和發(fā)布， 均存在繼續(xù)修改和完善的空間。 審計治理指數作為衡量不同地區(qū)審計治理能力的宏觀指數， 其構建與應用對我國在國際上話語權的提升也會產生一定影響。 目前對于國家審計治理能力評價的研究， 大多都是通過構建審計治理能力的替代指標， 研究國家審計在國家治理體系中某一方面發(fā)揮的作用， 比如研究國家審計在促進經濟發(fā)展、提高財政安全程度、提升政府透明度等方面發(fā)揮的作用， 這些替代指標并不能全面綜合反映審計治理能力。 目前對構建綜合性審計治理能力評價指標體系的研究較少， 缺乏對審計在國家治理體系中發(fā)揮作用的客觀深入分析。 本文借鑒其他治理指數的構建方法， 擬在審計治理能力評價指標體系構建的研究方面有所突破。

三、構建審計治理能力評價指標體系的意義和原則

（一）政府審計服務于國家治理的現狀分析

審計服務于國家治理， 就是要促進國家治理體系和治理機制的完善， 促進國家治理能力和治理效果的提升。 政府審計通過進行財政審計、經濟責任審計、重大政策落實跟蹤審計、資源環(huán)境審計等方式， 對相關經濟活動進行監(jiān)督和評價， 進而維護經濟安全、防止腐敗、保障經濟社會健康發(fā)展。 本文總結了2012 ～ 2016年地方政府審計開展的相關情況， 如表1所示。

目前對政府審計治理能力和治理效果的評價， 主要從“可用貨幣計量的審計成果”和“不可用貨幣計量的審計成果”兩方面進行。 可用貨幣計量的審計成果主要是審計所帶來的直接經濟利益。 由表1可知， 一方面審計查出問題金額越來越多， 2012年查出問題金額53426.17億元， 2016年為90667.77億元（上升了69.71%）， 雖然這體現了審計揭示功能的強化， 但也表明審計的預防功能并未得到有效發(fā)揮; 另一方面， 審計促進整改落實有關問題資金、審計促進撥付資金到位、審計后挽回損失以及核減投資額基本上呈現逐年遞增的趨勢， 這表明政府審計的抵御功能有所提升， 有助于保障財政資金有效運行， 提高資金使用效率。

不可用貨幣計量的審計成果， 主要通過提出審計建議、促進被審計單位整改、移送處理情況這幾個方面， 對政府審計治理能力和治理效果進行評價。 由表1可知， 移送處理事項從2012年的3707件增加到2016年的10673件（上升了187.91%）， 移送處理落實事項大體上也呈逐年遞增趨勢， 表明審計機關與紀檢監(jiān)察機關、司法機關的協作越來越多。 但移送處理事項落實率逐年遞減， 從2012年的53.39%下降到2016年的24.09%， 表明審計機關與其他機關的協同治理需要加強。 審計建議采納率也有所提升， 被審計單位依據審計建議制定整改措施、建立健全規(guī)章制度， 還促進了法律法規(guī)的完善， 這均表明政府審計不僅在資金使用上發(fā)揮其治理功能， 還為制度的建立健全提供了有效的信息， 進而更好地服務國家治理。 審計結果公告的數量也逐年增加， 從2012年的9911篇增加到2016年的13389篇， 這不僅體現了政府信息透明度的提高， 還能起到威懾和預防的作用。

總體而言， 我國地方政府審計治理能力不斷提升， 但由于數據資料和評價方法等方面的局限， 對政府審計治理能力的評價依然存在以下問題： 其一， 評價內容不夠全面， 依然偏重于使用可用貨幣計量的審計成果、從政府審計所帶來的經濟效益方面進行評價， 而政府審計治理能力不僅體現在維護財政資金安全上， 還包括審計機關的基礎建設、業(yè)務能力、成本效益等多個方面; 其二， 評價標準不夠嚴謹， 目前對審計治理能力的評價大多采用一些綜合性的指標， 且許多評價標準難以量化， 不夠客觀公正; 其三， 未形成系統綜合的評價指標體系， 目前對審計成果的評價僅劃分為可用貨幣計量和不可用貨幣計量兩大類， 并未根據審計治理能力的不同方面劃分評價標準， 對審計治理能力的評價方式過于籠統單一。

（二）構建審計治理能力評價指標體系的意義

1. 提升國家審計治理能力， 推進國家治理體系和治理能力現代化。 構建審計治理能力評價指標體系有助于提升審計治理能力， 推動國家治理體系和治理能力現代化。 黨的十九大提出， 到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化。 如今我國正處于推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要時期， 國家審計作為國家治理體系的一個重要子系統， 審計治理能力的提升在一定程度上代表了國家治理能力的提升， 審計治理體系的完善可以揭示和抵御國家治理體系中的制度缺陷， 從而完善國家治理體系。 一方面， 隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的逐步推進， 國家審計的職能也應隨之發(fā)生變化， 構建系統性的審計治理能力評價指標體系， 可以量化評價審計治理能力， 發(fā)現審計治理過程中存在的問題和不足， 從而進行有針對性的改進和完善， 進一步健全審計治理體系， 提升審計治理能力， 更好地發(fā)揮審計治理作用; 另一方面， 通過審計治理能力評價指標體系的構建， 可以對各地方審計治理能力進行評價， 通過橫向對比分析， 了解審計資源配置和利用程度， 為優(yōu)化審計資源配置提供依據， 推動審計治理能力提升。

2. 提升國際話語權和影響力。 指數作為一種具有評價功能的重要指標， 其制定與傳播過程常被學者們認為是一種話語體系的構建過程， 其背后隱藏著特定的制度性話語權[19] 。? 西方學者構建的治理指數， 從不同方面體現了國家的現代化治理水平和治理能力， 在國際上具有一定的影響力。 但這些指數背后所隱藏著的價值觀偏好與西方國家的政治經濟生活更加貼合， 衡量結果也更有利于西方國家。 因此， 如何客觀衡量一個國家的治理能力， 與國家在國際上的話語權和影響力息息相關[20] 。 西方治理指數并不完全適合我國國情， 我國亟須構建符合我國政治經濟發(fā)展狀況的治理能力評價體系。 從國家審計的角度來看， 構建審計治理能力評價指標體系不僅是提高我國審計治理能力的重要抓手， 還能打破西方國家在這一領域的話語權壟斷， 提升我國在審計領域的國際話語權和影響力。

（三）構建審計治理能力評價指標體系的原則

1. 客觀性與系統性原則。 審計治理作為國家治理體系的重要組成部分， 其影響力涉及國家經濟、社會、生活的多方面、多維度。 審計治理能力評價指標體系應該是一個系統性的評價指標體系， 指標體系的構成不僅應體現審計治理能力的方方面面， 還應減少主觀因素的影響， 從審計工作的實際情況出發(fā)， 體現指標體系的客觀性。 指標的設計與選取應兼顧國家審計的審計環(huán)境、審計主體、審計客體等多個方面， 考慮審計治理目的， 突出審計治理重點， 從不同層次對審計治理能力進行綜合評價。

2. 科學性與操作性原則。 審計治理能力評價指標體系應具備科學性與可操作性。 科學性是指審計治理能力評價指標， 應以審計的基本功能和法定職責為基礎， 基于審計治理實踐而設定， 通過指標體系的運用和審計評價， 有利于更好地實現審計治理目標; 可操作性是指審計治理能力評價指標體系和具體內容的設定應當簡明易懂， 便于理解和應用。 科學性與可操作性決定了審計治理能力評價指標的活力和生命力。

3. 可比性與連續(xù)性原則。 可比性是指審計治理能力評價指標應具有公用性和通用性， 能夠推廣， 評價結果可以橫向對比。 評價指標只有具備可比性才具有推廣和應用價值， 才能擴大影響力， 有助于最大限度地提升審計治理能力。 連續(xù)性是指審計治理能力評價指標的設定應當相對穩(wěn)定， 能夠適應審計環(huán)境和審計內容的變化， 評價結果可以縱向連續(xù)對比。 評價指標只有具備連續(xù)性， 才能具備持久影響力， 才有助于長期穩(wěn)定地促進審計治理能力提升。

四、地方審計機關審計治理能力評價指標體系框架及解析

（一）審計治理能力評價指標體系框架

如前所述， 現有研究主要使用審計查處金額、審計案件查處率、審計結果利用率、審計整改金額率、移送案件率等指標對審計治理能力進行評價， 評價指標內容不夠全面， 標準不夠嚴謹， 也不具有系統性。 本文借鑒其他治理指數的構建， 在現有研究的基礎上， 結合我國審計治理實踐， 構建地方審計機關審計治理能力評價指標體系框架。 首先， 將審計治理能力評價指標分為三個一級指標： 基礎指標、業(yè)務指標和效能指標; 其次， 將機構設置、人員配備、經費投入和使用及社會認可度作為基礎指標的二級指標， 將審計業(yè)務覆蓋率、審計業(yè)務完成量、應急響應和處置能力及創(chuàng)新發(fā)展能力作為業(yè)務指標的二級指標， 將發(fā)現和披露問題、處理和抵御問題、整改和預防問題及綜合成果作為效能指標的二級指標; 最后， 根據科學性和操作性原則， 基于地方審計機關的審計實踐和資料的可獲得性等因素， 設定三級指標（衡量標準）。 詳見表2。

（二）國家審計治理能力評價指標體系框架解析

1. 主要依據。 從審計治理的作用機理來看， 審計機制的完善程度是審計機關審計治理能力發(fā)揮作用的基礎， 審計業(yè)務體現的是審計治理能力發(fā)揮作用的領域， 審計效能體現了審計治理的成果。 因此， 有必要從多個方面對審計治理能力進行評價， 且應將審計治理能力評價結果公開， 一方面讓政府和社會公眾了解審計機關的工作能力， 另一方面通過政府和社會公眾的監(jiān)督促使審計機關依法履職盡責， 更好地服務國家治理。 《審計法》對審計機關和審計人員的職責權限做了詳細規(guī)定， 要求國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關， 并依法獨立行使審計監(jiān)督權， 開展各項審計業(yè)務， 并出具審計報告， 審計人員也需具備相應的專業(yè)能力。 此外， 還規(guī)定審計機關的經費由國家財政保障。 因此， 對國家審計治理能力的評價應包含對審計機關基礎建設和業(yè)務能力的評價。

近年來， 審計機關也越發(fā)重視對自身的績效評價， 自2011年起審計署連續(xù)六年發(fā)布了《審計署績效報告》， 將審計署的績效水平通過發(fā)布績效報告的方式公之于眾。 《審計署績效報告》的內容主要包括： 審計署基本情況、年度工作任務安排及完成情況、自身建設情況、預算執(zhí)行情況、績效分析等方面， 而績效分析主要是從可用貨幣計量的審計成果和不可用貨幣計量的審計成果兩方面進行評價， 并計算審計資源的投入產出比， 從而較為全面地對審計機關進行績效評價。 現有的研究也多是從這兩方面對審計機關的績效進行評價。 因此， 審計治理能力評價指標的選取可以借鑒《審計署績效報告》中使用的評價指標， 但績效報告偏重于從審計工作的經濟性和效率性對審計機關的績效進行評價， 而審計治理能力還應重視審計工作的質量和效果。 因此， 本研究在審計治理能力評價指標體系中加入效能指標。

2.主要作用。

（1）基礎指標， 是與審計機關基礎建設相關的指標。 包括： ①審計機關機構設置和人員配備。 由審計工作的職業(yè)特征和專業(yè)屬性所決定， 審計機關機構設置的合理性以及審計人員專業(yè)勝任能力的有效性， 對審計工作效率、工作質量、工作效能等都會產生決定性影響。 因此， 審計機關機構設置和人員配備情況， 是衡量審計治理能力的首要基礎性指標。 ②經費投入和使用。 審計工作的開展、審計治理作用的發(fā)揮等都必須有充足的經費保障， 經費保障程度衡量審計治理能力的基本指標。 審計機關的經費由財政撥款， 故可用預算支出和決算支出的比率評價其經費保障程度。 ③社會認可度。 這一指標體現的是社會公眾對審計機關工作的關注度和認可度。 依據《政府信息公開條例》， 審計機關每年均需出具政府信息公開年度報告; 審計機關還建立了多個信息平臺， 設置了留言辦理、在線訪談等多種互動交流方式， 加強審計機關與社會公眾的雙向溝通， 以便于社會公眾了解和參與審計工作， 可用審計網站的互動交流數量衡量。 此外， 媒體對審計相關情況的報道（媒體關注度）， 也是評價社會對審計認可程度的重要指標。

（2）業(yè)務指標， 是與審計機關業(yè)務開展能力相關的指標。 包括： ①審計業(yè)務完成量。 該指標是指審計機關年度內完成的審計業(yè)務總量， 可用完成的審計項目數量、審計業(yè)務工時等表示。 審計機關年度內完成的審計業(yè)務總量反映了審計工作開展的基本情況; 審計業(yè)務總量完成情況是衡量審計職責履行和審計治理發(fā)揮作用的核心指標。 ②審計業(yè)務覆蓋率。 該指標是指一定時期內“實際審計業(yè)務量（單位數量）”與“審計應審業(yè)務量（單位數量）”的比率， 體現了審計工作開展的廣度。 實現“審計全覆蓋”是新時期國家治理給審計機關布置的重要任務， 審計業(yè)務覆蓋率的提高可以增強審計威懾力， 有助于審計治理能力的提升。 該指標可以用審計機關年度內“實際審計單位數”占“應審單位數”的比率來衡量。 ③審計創(chuàng)新發(fā)展能力。 該指標是指審計機關勇于創(chuàng)新、主動作為、積極服務國家治理的能力， 體現的是審計工作開展的深度。 新時期國家治理不斷對審計工作提出新的要求， 審計工作面臨的環(huán)境越來越復雜， 審計工作的開展也面臨一些困境， 審計機關應積極開展業(yè)務培訓， 創(chuàng)新審計思路和審計方法， 不斷提高審計監(jiān)督和保障能力， 更好地服務國家治理。 該指標可用審計機關業(yè)務培訓、業(yè)務創(chuàng)新、課題研究、案件分析等“研究型審計”開展情況來衡量。 ④審計應急響應和處置能力。 該指標是指審計機關對社會突發(fā)緊急事件的響應和處置能力。 衡量指標可包括： 審計機關是否建立應急事件處理機制、是否制定應急事件處置預案、突發(fā)應急事件處置情況等。

（3）效能指標， 是與審計工作直接成效相關的指標。 包括： ①發(fā)現和披露問題。 這一指標體現的是審計的揭示能力， 即審計機關在審計過程中發(fā)現的問題以及將審計結果向社會公布的程度， 可以用審計查出主要問題金額、出具審計報告數量、發(fā)布審計結果公告數量來衡量。 ②處理和抵御問題。 這一指標體現的是審計的抵御能力， 即審計機關對所發(fā)現問題的處理效率， 可以用審計處理處罰金額和移送處理金額進行衡量。 ③整改和預防問題。 這一指標體現的是審計整改和預防問題的能力， 可以用審計促進整改落實金額和審計建議（信息）采納率進行衡量。 ④綜合成果。 是指通過審計機關的業(yè)務活動及綜合研究所產生的成果。 可用提交給政府的政策建議及采納篇數、審計研究報告發(fā)布數量、審計研究論文發(fā)表數量等來衡量。

上述指標從不同維度對審計治理能力進行了衡量評價， 可以通過設定指標權重計算審計治理指數， 以便對審計治理能力進行綜合評價。 現有文獻對審計治理能力的綜合評價方法主要有三種： ①功效系數法結合專家意見法。 即先通過功效系數法量化單個指標， 使其具有可比性， 再通過專家意見法確定每個指標的權重， 進而計算出審計治理指數。 ②層次分析法結合模糊綜合評價法。 即先使用層次分析法確定指標權重， 再使用模糊綜合評價法對審計治理能力打分。 ③主成分分析法。 即使用SPSS軟件對標準化后的數據進行主成分分析， 選取主成分， 利用方差貢獻率計算審計治理能力綜合評價指數。 有關審計治理指數問題有待后續(xù)探討， 本文不再展開。

五、地方審計機關審計治理能力評價的延伸思考

（一）地方審計機關審計治理與地方政府治理關系問題

審計治理是國家治理的重要組成部分。 地方政府治理體系是地方審計機關審計治理能力有效發(fā)揮的基礎和保障。 地方政府治理包括政治、經濟、社會、文化等多個領域， 是一個系統性的有機整體; 審計治理具有的獨立性、客觀性以及專業(yè)性等特征， 成為地方政府治理體系中非常重要的一部分。 在地方政府治理體系中， 地方審計治理主要通過監(jiān)督公權力、維護地方經濟安全等服務于地方政府治理。 與其他治理相比， 地方審計治理能力對地方政府治理的整體水平具有更為重要的影響。 資源的有效配置可以實現治理效益的最大化， 因此， 構建審計治理能力評價指標體系， 通過對地方審計機關審計治理相關情況進行評價， 了解審計資源配置及利用效率， 以充分發(fā)揮審計治理的功能作用。 此外， 審計治理能力評價指標體系從多個層次對審計治理能力進行評價， 通過各指標可以了解審計治理能力的作用路徑， 找到審計治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)， 進而可以有針對性地進行改善， 有助于審計治理體系的完善和審計治理能力的提升， 從而更好地促進地方政府治理水平的提高。

（二）地方審計機關審計治理與國家審計治理關系問題

2018年3月， 中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》， 組建了中央審計委員會， 以加強黨中央對審計工作的領導， 構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系， 這是完善國家審計治理體系、提升國家審計治理能力的一項重大舉措， 也充分體現了黨和國家對審計治理的重視程度。 地方審計治理能力的高低直接影響國家審計治理能力的高低， 由地方審計機關的特性和地位所決定。 地方審計治理必然會考慮地方政府的需求， 某些方面可能會與國家治理要求不一致。 一方面， 通過構建審計治理能力評價指標體系， 對地方審計機關治理能力進行客觀公正的評價， 可以避免其他因素對地方審計機關審計工作績效的影響; 另一方面， 審計署統籌全國審計工作， 需要合理分配審計資源， 通過對各地方審計機關治理能力的評價， 可以了解地方審計資源的配置效率， 這有助于實現審計資源的有效利用， 進而有助于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系， 完善國家治理體系。

（三）地方審計機關審計治理能力比較問題

不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同， 治理水平也存在顯著差異， 經濟較發(fā)達的地區(qū)對政府治理的要求更高， 地方審計機關發(fā)揮審計治理能力的效果也更好。 構建審計治理能力評價指標體系， 可以對地方審計機關的審計治理能力進行縱向和橫向比較分析。 通過縱向比較分析， 可以了解審計機關前后各期審計治理的變化， 便于總結經驗、不斷提高。 通過橫向比較分析， 可以促進地方同級審計機關之間相互學習和借鑒， 從整體上提高我國的審計治理能力。 具體而言， 可以從以下幾個方面比較地方同級審計機關的審計治理能力。 其一， 根據審計治理能力評價指標體系中的二級指標， 分別計算出各審計機關的指標數據， 運用合適的方法對各指標賦權， 計算出三個一級指標， 從基礎建設、業(yè)務能力、工作效能這三個方面對各審計機關進行橫向比較， 找到不同地區(qū)審計治理能力的差距并分析原因， 提出具有針對性的建議; 其二， 在計算出一級指標的基礎上， 進一步計算審計治理能力綜合指標， 對各地方審計機關的整體審計治理能力進行比較; 其三， 計算審計機關年度各項指標， 分析各審計機關審計治理能力的發(fā)展變化， 對各地區(qū)審計治理能力的發(fā)展變化情況進行比較， 找出審計治理能力提升速度快和提升速度慢的地方審計機關， 分析原因。

（四）地方各級審計機關審計治理協同問題

2015年12月， 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中提出： “整合各層級審計資源， 開展涉及全局或行業(yè)性的重點資金和重大項目全面審計， 發(fā)揮審計監(jiān)督的整體性和宏觀性作用。 ”政府審計系統具有開放性、結構性和協作性， 應該以國家治理為導向， 順應政府審計系統相關內外部元素的運作規(guī)律， 實現政府審計協同[21] 。? 地方各級審計機關應從多方面進行審計治理協同。 其一， 對審計機關的人員管理、經費保障、工作計劃、審計成果等進行統一管理， 這有助于實行全局性的審計工作統籌規(guī)劃， 合理分配審計資源， 提高審計治理的成本效益; 其二， 審計機關可以通過審計信息的共享加強各級審計機關之間的協作， 充分發(fā)揮各層級審計機關的資源優(yōu)勢， 更好地實現審計治理; 其三， 提高審計人員的協同意識， 協同治理是審計制度創(chuàng)新的重要趨勢， 審計治理協同涉及審計工作的多個方面， 需要對審計人員進行專門的培訓， 才能更好地發(fā)揮審計治理協同的優(yōu)勢， 有效提升審計綜合治理能力。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 胡文木.強國家—強社會：中國國家治理現代化的結構模式與實現路徑[ J].學習與實踐，2020（2）：18 ～ 24.

[2] 戚振東，姜德波，施平.國家治理現代化建設中的國家審計發(fā)展創(chuàng)新——“國家審計與國家治理體系和治理能力現代化”論壇綜述[ J].經濟研究，2015（1）：187 ～ 192.

[3] 游騰飛.西方治理指數與制度性話語權的傳播[ J].探索，2016（5）：152 ～ 158.

[4] 高奇琦.如何突破西方政治指數霸權[N].解放日報，2016-01-26.

[5] 魯楠.世界法治指數的緣起與流變[ J].環(huán)球法律評論，2014（4）：118 ～ 133.

[6] 過勇，宋偉.清廉指數的腐敗測評方法與局限性[ J].經濟社會體制比較，2013（5）：151 ～ 160.

[7] 袁衛(wèi)，彭非.中國發(fā)展指數的編制研究[ J].中國人民大學學報，2007（2）：1 ～ 12.

[8] 李曉西，劉一萌，宋濤.人類綠色發(fā)展指數的測算[ J].中國社會科學，2014（6）：69 ～ 95+207 ～ 208.

[9] 俞可平.中國治理評估框架[ J].經濟社會體制比較，2008（6）：1 ～ 9.

[10] 王永興，景維民.轉型經濟體國家治理質量監(jiān)測指數研究[ J].經濟社會體制比較，2014（1）：115 ～ 126.

[11] 韋德洪，覃智勇，唐松慶.政府審計效能與財政資金運行安全性關系研究——基于審計年鑒數據的統計和實證研究[ J].審計研究，2010（3）：9 ～ 14.

[12] 李明，聶召.國家審計促進地方經濟發(fā)展的作用研究——來自省級地方政府的經驗證據[ J].審計研究，2014（6）：36 ～ 41+112.

[13] 朱榮.國家審計提升政府透明度的實證研究——來自省級面板數據的經驗證據[ J].審計與經濟研究，2014（3）：23 ～ 30.

[14] 劉雷，崔云，張筱.政府審計維護財政安全的實證研究——基于省級面板數據的經驗證據[ J].審計研究，2014（1）：35 ～ 42+52.

[15] Pollitt C.. Performance audit in Western Europe： Trends and choices[ J].Critical Perspectives on Accounting，2003（1）：157 ～ 170.

[16] 鄭石橋，徐孝軒，宋皓杰.國家審計治理指數研究[ J].南京審計學院學報，2014（1）：89 ～ 96.

[17] 上官澤明，吳秋生.不同視野下國家審計治理能力評價與比較[ J].中南財經政法大學學報，2017（1）：76 ～ 82+159.

[18] 韓峰，吳雨桐.中國地級行政單位國家審計治理能力評價研究——基于地級城市面板數據的實證分析[ J].中國審計評論，2018（2）：75 ～ 89.

[19] 游騰飛.西方如何隱蔽性建構國際制度性話語權——“世界治理指數”的剖析及其啟示[ J].探索，2017（3）：164 ～ 172.

[20] 高奇琦，游騰飛.國家治理的指數化評估及其新指標體系的構建[ J].探索，2016（6）：149 ～ 156.

[21] 王會金.政府審計協同治理的研究態(tài)勢、理論基礎與模式構建——基于國家治理框架視角[ J].審計與經濟研究，2016（6）：3 ～ 11.