建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展歷程、主要成效與現(xiàn)實(shí)啟示＊

羅 星

提 要：建黨百年來，針對(duì)革命、建設(shè)和改革時(shí)期黨的建設(shè)面臨的形勢(shì)和任務(wù)，黨內(nèi)問責(zé)制經(jīng)歷了從建立到不斷完善發(fā)展的過程。在百年管黨治黨的實(shí)踐中，逐漸明確了黨內(nèi)問責(zé)制的內(nèi)涵、功能，以及責(zé)任追究在管黨治黨中的地位，形成了較為健全的黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)問責(zé)的范圍和內(nèi)容更加聚焦，黨內(nèi)問責(zé)的程序更加規(guī)范?；仡櫧h百年來黨內(nèi)問責(zé)的發(fā)展歷程，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)高質(zhì)量發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)啟示。

黨內(nèi)問責(zé)作為管黨治黨的重要方式，自中國共產(chǎn)黨成立以來就在黨內(nèi)治理中扮演重要角色。在革命、建設(shè)、改革不同的時(shí)期，黨內(nèi)問責(zé)制根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)不斷完善發(fā)展。歷史是最好的教科書，深入總結(jié)運(yùn)用建黨百年黨內(nèi)問責(zé)工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，可為推動(dòng)新時(shí)代問責(zé)工作高質(zhì)量發(fā)展提供啟示。

一、建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制度演變的發(fā)展歷程

一種制度的創(chuàng)立，絕不是憑空確立的，它必有基礎(chǔ)與條件。雖然黨內(nèi)問責(zé)制始于改革開放，但關(guān)于對(duì)黨員和黨組織責(zé)任追究的理論與實(shí)踐從建黨之初就已有之，并伴隨著黨成長、壯大的歷程而不斷豐富和發(fā)展。

（一）萌芽與開創(chuàng)：新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)問責(zé)制

黨的第一個(gè)綱領(lǐng)就明確了黨的中央組織有權(quán)對(duì)地方組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與管理。黨的二大通過的黨章確立了自上而下的問責(zé)體制，“下級(jí)機(jī)關(guān)須完全執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)之命令；不執(zhí)行時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)得取消改組之”①中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》（第一卷），北京：中國方正出版社，2001 年版，第429、655 頁。。這里明確了“改組”作為對(duì)下級(jí)黨組織問責(zé)的方式。1927 年黨的五大成立了第一個(gè)黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)，標(biāo)志著在黨內(nèi)有了專門的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展問責(zé)工作。1928 年，黨的六大通過的黨章明確規(guī)定：“黨支部執(zhí)行紀(jì)律的方法對(duì)于團(tuán)體的是‘指責(zé)’，對(duì)于黨員個(gè)人的是各種形式的指責(zé)警告，公開的指責(zé)?！雹凇督h以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第480 頁。這里的“指責(zé)”實(shí)際上包含了對(duì)黨組織和黨員開展問責(zé)的含義。黨的六大黨章還規(guī)定了對(duì)團(tuán)體“指責(zé)”的方式是解散組織和黨員重新登記，對(duì)黨員個(gè)人指責(zé)的方式是臨時(shí)取消其黨的重要工作、開除黨籍。黨的七大通過的黨章指出，對(duì)于在黨內(nèi)受到的處分不服從者，可以向上級(jí)申訴，各級(jí)黨委對(duì)于黨員的申訴不得扣押，從而在黨內(nèi)建立了問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制?？傮w來看，新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)監(jiān)督、黨紀(jì)處分工作交織在一起，沒有獨(dú)立成為一項(xiàng)專門的工作。

（二）發(fā)展與曲折：新中國成立到改革開放前的黨內(nèi)問責(zé)制

新中國成立后，伴隨著我們黨由革命走向全國執(zhí)政，少數(shù)黨員干部身上的官僚主義、形式主義逐漸滋生，為了及時(shí)對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為追究責(zé)任，1949 年建立了從中央到地方的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。這一時(shí)期黨內(nèi)出現(xiàn)的違紀(jì)現(xiàn)象日益增多，違紀(jì)的行為也更加復(fù)雜多變，需要追究的責(zé)任各不相同。各地在紀(jì)律處分的過程中由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)紀(jì)尺度不一，造成不同的后果。為了解決這個(gè)問題，1954 年1 月1 日，黨中央制定了《關(guān)于處分黨組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，對(duì)紀(jì)律處分的程序、批準(zhǔn)權(quán)限、取消處分等問題都進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，這也是黨的歷史上第一次作出的關(guān)于執(zhí)行紀(jì)律的程序性規(guī)定。黨的八大通過的黨章進(jìn)一步明確了黨員的義務(wù)和紀(jì)律要求，明確了黨紀(jì)處分共有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種形式，這五種紀(jì)律處分形式一直沿用到今天。這一時(shí)期黨內(nèi)問責(zé)工作也經(jīng)歷過一些曲折。

（三）重塑與完善：改革開放到黨的十八大前的黨內(nèi)問責(zé)制

改革開放之初，針對(duì)一部分黨員干部身上出現(xiàn)的官僚主義現(xiàn)象，鄧小平指出要在管理制度上有意識(shí)地加強(qiáng)。1979 年發(fā)生“渤海二號(hào)”事故后，不僅處理了與事故直接相關(guān)的負(fù)責(zé)人，還追究了主管石油工作的國務(wù)院副總理、石油部部長等領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。1982 年修訂的黨章首次對(duì)黨組織的問責(zé)作出專門規(guī)定：“堅(jiān)決維護(hù)黨的紀(jì)律，是每個(gè)黨組織的重要責(zé)任，黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面的失職，必須受到追究。”③中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》（第一卷），北京：中國方正出版社，2001 年版，第429、655 頁。1997 年制定了第一部紀(jì)律處分條例和廉潔從政若干準(zhǔn)則，明確了責(zé)任追究的方式和內(nèi)容。1998 年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》的規(guī)定。21 世紀(jì)以來，國外與部分地區(qū)掀起的官員問責(zé)風(fēng)暴，也對(duì)我們黨的問責(zé)制度產(chǎn)生了深刻影響。在“非典”疫情中，一批領(lǐng)導(dǎo)干部被追究相應(yīng)的責(zé)任。在那場突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)中，個(gè)別省部級(jí)官員因?yàn)槁男新氊?zé)不力被免除職務(wù)。不僅如此，這一時(shí)期不僅對(duì)犯錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)干部開展了“有錯(cuò)問責(zé)”，而且對(duì)不作為的干部開展了“無為問責(zé)”。2005 年7 月，湖南省岳陽市制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯(cuò)與無為問責(zé)辦法》，把領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為分為應(yīng)作為而不作為、有作為但不到位、作為了但效果不好等情形，針對(duì)每種情況規(guī)定了對(duì)應(yīng)的問責(zé)方式。2005 年至2008 年間，岳陽市共問責(zé)處理了1311 名黨員干部，其中遭到免職處理的達(dá)到了154 人。①參見韓志明：《中國問責(zé)：十年風(fēng)雨路》，北京：新華出版社，2013 年版，第131-134 頁。

這一時(shí)期問責(zé)工作從黨的執(zhí)紀(jì)工作中逐漸分離出來而成為一項(xiàng)獨(dú)立的工作。但也應(yīng)該看到，從內(nèi)容上看，這一時(shí)期的問責(zé)主要局限于群體性事件、安全責(zé)任事故等領(lǐng)域，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、管黨治黨不力等方面的問責(zé)相對(duì)較少。

（四）強(qiáng)化與成熟：黨的十八大以來的黨內(nèi)問責(zé)制

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷深化對(duì)長期執(zhí)政條件下黨的建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，把權(quán)力與義務(wù)，責(zé)任與擔(dān)當(dāng)統(tǒng)一起來，緊緊抓住主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”，強(qiáng)化問責(zé)成為新時(shí)代管黨治黨、治國理政中的鮮明特色，問責(zé)工作在理論、實(shí)踐、制度上都邁上了新臺(tái)階。黨的十八大提出要落實(shí)黨的建設(shè)責(zé)任制，十八屆三中全會(huì)提出要完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，十八屆四中全會(huì)提出建立重大決策終身責(zé)任追究以及責(zé)任倒查制度。2016 年，黨中央制定了黨的歷史上首部問責(zé)條例，推動(dòng)失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)逐漸成為常態(tài)。問責(zé)工作的實(shí)踐創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：第一，問責(zé)力度不斷加大，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)在不斷增強(qiáng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018 年黨內(nèi)問責(zé)的人數(shù)是2016 年的3.7 倍。2020 年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共問責(zé)黨組織7292 個(gè)，問責(zé)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)察對(duì)象8.6萬人。第二，問責(zé)的政治性更加突出，先后對(duì)民政部黨組、派駐紀(jì)檢組履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不力開展問責(zé)，追究祁連山國家自然環(huán)境保護(hù)遭到破壞背后的失職失責(zé)問題，充分保障了黨中央大政方針的貫徹落實(shí)。第三，問責(zé)工作逐漸規(guī)范化，形成了一批制度化成果。問責(zé)條例出臺(tái)后，各地結(jié)合自身實(shí)際情況出臺(tái)了一系列配套制度。第四，問責(zé)的效果不斷增強(qiáng)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)，問責(zé)工作逐漸實(shí)現(xiàn)了標(biāo)本兼治。②參見白廣磊：《失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)——問責(zé)條例出臺(tái)以來各級(jí)黨組織開展問責(zé)情況調(diào)研報(bào)告》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2019 年第14 期。

二、建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)取得的主要成效

建黨百年來，黨內(nèi)問責(zé)制不斷發(fā)展、完善，黨內(nèi)問責(zé)工作在理論和實(shí)踐上取得了很大成效、產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。主要體現(xiàn)在明確了責(zé)任追究在管黨治黨中的地位，形成了健全的黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)體系，黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容由寬泛變得更加聚焦，黨內(nèi)問責(zé)程序逐漸走向規(guī)范化、法治化。這些重要成果是經(jīng)歷長期艱辛的探索、經(jīng)歷了許多曲折才取得的，值得倍加珍惜、始終堅(jiān)持、不斷發(fā)展。全面回顧和總結(jié)黨內(nèi)問責(zé)取得的成就，有利于提高新時(shí)代做好黨內(nèi)問責(zé)工作的思想自覺和實(shí)踐自覺。

（一）明確責(zé)任追究在管黨治黨中的地位

權(quán)責(zé)對(duì)等是現(xiàn)代政治的重要理念，西方問責(zé)理念很早已經(jīng)萌發(fā)，并被廣泛運(yùn)用到政府治理和公司治理的過程中。強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究也是無產(chǎn)階級(jí)政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，人民是權(quán)力的主體，但現(xiàn)代政治體系的復(fù)雜性決定了人民很難直接行使權(quán)力，必須將權(quán)力授予一部分人去行使，而這部分人同時(shí)也要肩負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，必須接受監(jiān)督和制約。中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)具有高度責(zé)任感和使命意識(shí)的政黨，①使命型政黨是近年來許多學(xué)者用來分析研究中國共產(chǎn)黨的一個(gè)范式，代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，馬克思主義使命型政黨以實(shí)現(xiàn)民族、國家的解放和發(fā)展為自覺使命，以推進(jìn)世界大同、實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義和每個(gè)人的自由全面發(fā)展為最終使命，具有強(qiáng)烈的歷史主體意識(shí)和自覺擔(dān)當(dāng)情懷的一種政黨。（參見李海青：《中國共產(chǎn)黨：馬克思主義使命型政黨》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2018 年第2 期）從成立之初就注重在黨內(nèi)開展責(zé)任追究。1945 年，在黨的七大修改黨章的過程中，劉少奇提出了關(guān)于在黨內(nèi)開展問責(zé)的思想，他指出：“經(jīng)驗(yàn)證明，許多下級(jí)黨組織和黨員干部在工作中所發(fā)生的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，其責(zé)任并不能由下級(jí)組織及黨員和干部來擔(dān)負(fù)，而應(yīng)該由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)來擔(dān)負(fù)。因?yàn)檫@些錯(cuò)誤和缺點(diǎn)的造成，許多是因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)沒有及時(shí)的提出任務(wù)、指示政策，或者雖然提出了任務(wù)、指示政策，但沒有系統(tǒng)的解決問題，或者提出的任務(wù)、政策本身就有錯(cuò)誤。②《劉少奇論黨的建設(shè)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991 年版，第464 頁。在這里，劉少奇提出了在追究直接責(zé)任的同時(shí)，還要進(jìn)一步追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的觀點(diǎn)。改革開放之初，鄧小平提出要通過加強(qiáng)責(zé)任制，在各條戰(zhàn)線上形成你爭我趕、奮發(fā)向上的優(yōu)良風(fēng)氣。江澤民同志在十五屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，對(duì)出現(xiàn)的重大腐敗問題，不僅要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究不盡職盡責(zé)或領(lǐng)導(dǎo)不力的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。2005 年1 月，胡錦濤同志在十六屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要健全干部管理監(jiān)督的各項(xiàng)制度，不僅要健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告、述職述廉、民主評(píng)議、談話誡勉等已有制度，也要依法實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢制、問責(zé)制、罷免制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究在管黨治黨過程中的地位要逐漸提升。

黨的十八大以來從嚴(yán)治黨的一個(gè)鮮明特色是黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”的破題，隨著實(shí)踐的深化上升為全面從嚴(yán)治黨的“兩個(gè)責(zé)任”。關(guān)于責(zé)任追究在管黨治黨中的地位，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“責(zé)任擔(dān)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)黨歷史使命的內(nèi)在要求，從嚴(yán)治黨，必須增強(qiáng)管黨治黨責(zé)任意識(shí)、落實(shí)管黨治黨責(zé)任……不落實(shí)責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴(yán)治黨是做不到的?！雹邸妒舜笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第93-94 頁。黨的十九屆四中全會(huì)更是對(duì)新時(shí)代權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了深刻總結(jié)，即堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、權(quán)責(zé)一致的原則。關(guān)于如何落實(shí)管黨治黨責(zé)任，習(xí)近平總書記指出：“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作，建立健全責(zé)任追究典型問題通報(bào)制度，把問責(zé)同其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，以問責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位，促進(jìn)黨的紀(jì)律執(zhí)行到位?！雹堋读?xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第233 頁。問責(zé)已經(jīng)成為了新時(shí)代黨內(nèi)治理的重要手段和法寶，并逐漸由“有錯(cuò)問責(zé)”向“無為問責(zé)”轉(zhuǎn)變。

（二）形成健全的黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)制度體系

建黨百年來，黨內(nèi)問責(zé)制度不斷發(fā)展的過程，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全、完善的過程。黨內(nèi)問責(zé)工作中形成了一系列黨內(nèi)法規(guī)，是對(duì)建黨百年以來黨內(nèi)問責(zé)實(shí)踐取得成就的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。黨章是黨內(nèi)的根本大法，歷次黨的全國代表大會(huì)通過的黨章或多或少有涉及黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容，黨的七大通過的黨章賦予黨的全國代表會(huì)議撤換個(gè)別不能履行自己責(zé)任的中央委員及候補(bǔ)委員，黨的十二大通過的黨章第一次明確了責(zé)任追究的概念。

除了黨章之外，還制定了許多專門規(guī)范問責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)。1998 年，黨中央頒布了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，把責(zé)任追究的理念融入反腐敗斗爭中，專門設(shè)置了“責(zé)任追究”的章節(jié)，規(guī)定了進(jìn)行責(zé)任追究的7 種情形。為了加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，更好激發(fā)其擔(dān)當(dāng)精神，2009 年中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)問責(zé)的總則、情形、方式、程序等作出規(guī)范，這是在黨內(nèi)法規(guī)中首次提出問責(zé)的概念，也標(biāo)志著問責(zé)工作的重心開始由行政問責(zé)轉(zhuǎn)向黨內(nèi)問責(zé)。2010 年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》正式頒布，從此在干部選拔任用領(lǐng)域有了專門規(guī)范問責(zé)的法規(guī)。2020 年，中央紀(jì)委還印發(fā)了《關(guān)于開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查規(guī)定（試行）》等相關(guān)法規(guī)，目的就是通過制定法規(guī)提升對(duì)重大安全事務(wù)追責(zé)問責(zé)調(diào)查工作的法治化、規(guī)范化水平，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效問責(zé)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在問責(zé)條例出臺(tái)之前，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)中有119 部涉及問責(zé)，其中專門規(guī)定的有12 部，包含問責(zé)內(nèi)容的有107 部。①參見姜潔：《黨內(nèi)首部問責(zé)法規(guī)出臺(tái)，劍指何處》，人民網(wǎng)，2016 年7 月17 日。但龐大法規(guī)體系的存在也暴露出了短板，比如：制定規(guī)定碎片化、問責(zé)主體不明確、有些事項(xiàng)互相沖突等，迫切需要有一部專門的法規(guī)對(duì)此加以規(guī)范。

黨的十八大以來，在黨的歷史上首次制定了黨內(nèi)問責(zé)條例，作為第一部規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，突出了相應(yīng)的法規(guī)特色，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法分開。2016 年通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見》明確提出要構(gòu)建“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系，即在黨章下要構(gòu)建黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)體系。其中，問責(zé)類法規(guī)作為黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系的重要組成部分，通過完善責(zé)任追究等相關(guān)情形，保障黨的一切活動(dòng)順利進(jìn)行。針對(duì)問責(zé)條例中存在的問題，黨中央決定在2019 年重修問責(zé)條例。新修訂的問責(zé)條例，明確了問責(zé)原則、細(xì)化了問責(zé)情形、健全了問責(zé)程序、強(qiáng)化了問責(zé)執(zhí)行，進(jìn)一步提高了問責(zé)工作的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

健全的問責(zé)工作法規(guī)體系，既體現(xiàn)在涉及問責(zé)工作的法規(guī)制度數(shù)量越來越多、覆蓋的領(lǐng)域越來越寬廣，也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中“責(zé)任追究”條款的增加。對(duì)黨的十八大以來中央制定和修訂的黨內(nèi)法規(guī)初步統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置責(zé)任條款的比例逐漸提高，對(duì)責(zé)任主體、構(gòu)成要件、啟動(dòng)要件、責(zé)任種類等不同方面，以及如何落實(shí)好黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任制作出了規(guī)定。②參見伍華軍、趙晨陽：《論黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款及其規(guī)范設(shè)置》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2020 年第8 期。2019 年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，明確了黨委、黨組、黨的工作機(jī)關(guān)、黨的基層組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等各級(jí)黨組織在貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中的責(zé)任，并對(duì)監(jiān)督考核和責(zé)任追究提出了明確要求。

（三）黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容和范圍由寬泛變得更加聚焦

黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容和范圍解決的是“對(duì)什么進(jìn)行問責(zé)”的問題。就黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容和范圍來看，也經(jīng)歷了一個(gè)由模糊、寬泛到清晰、聚焦的演進(jìn)過程。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，問責(zé)和黨紀(jì)處分的邊界不明晰，二者內(nèi)容和范圍幾乎可以等同。新中國成立后，對(duì)黨員責(zé)任追究主要是圍繞著黨紀(jì)處分來展開的，1951 年，時(shí)任中央紀(jì)委書記的朱德在《為加強(qiáng)黨的紀(jì)律性而斗爭》的報(bào)告中指出：“任何一個(gè)黨員如果違反了黨章、黨紀(jì)和黨的決議，違反了國家法律、法令及政策，損害了革命事業(yè)和廣大人民的利益，黨的組織就必須及時(shí)地予以過問?！雹邸吨斓履曜V》，北京：人民出版社，1986 年版，第354 頁。改革開放初期，黨的十二大黨章提出黨員干部如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面出現(xiàn)失職，就要受到追究。但黨的紀(jì)律涉及方方面面，又沒有具體的黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)予以規(guī)定，導(dǎo)致黨內(nèi)問責(zé)工作的邊界難以把握。1997 年，首部黨的紀(jì)律條例的制定，使得黨紀(jì)處分的內(nèi)容和范圍逐漸加以明確，但很長一段時(shí)期內(nèi)問責(zé)的范圍，也僅限于黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域。2009 年，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中將黨內(nèi)問責(zé)的范圍規(guī)定為決策嚴(yán)重失誤、工作失職、政府部門管理監(jiān)督不力、對(duì)群體性事件處理不當(dāng)、違反干部選拔任用等，并規(guī)定了要追究黨員干部的紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。在實(shí)踐中，黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)雙軌并存的狀態(tài)長期存在，導(dǎo)致管黨治黨不力的問責(zé)少、問責(zé)規(guī)定零散、內(nèi)容不聚焦。黨的十八大之前，雖然有數(shù)百部黨內(nèi)法規(guī)都對(duì)問責(zé)事項(xiàng)作出規(guī)定，但從內(nèi)容上看對(duì)具體事故、事件問責(zé)的比較多，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、落實(shí)黨中央決策部署和大政方針不力等方面問責(zé)的比較少。黨的十八大以來，黨中央緊密圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失等問題開展問責(zé)，問責(zé)的內(nèi)容更加聚焦。針對(duì)干部選拔和使用中經(jīng)常暴露問題的現(xiàn)狀。2016 年制定的首部《黨內(nèi)問責(zé)條例》將問責(zé)情形明確為黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨責(zé)任不力等方面，并且區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三種不同的責(zé)任形式。2019 年修訂的《黨內(nèi)問責(zé)條例》對(duì)問責(zé)內(nèi)容再一次進(jìn)行了聚焦，把原來的6 大類問責(zé)情形細(xì)化為11 類，圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局設(shè)置問責(zé)情形，把群眾路線貫徹到問責(zé)工作中去，覆蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)以及黨的事業(yè)方方面面，內(nèi)容更加全面，重點(diǎn)更加突出。

（四）黨內(nèi)問責(zé)程序逐漸實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化

程序是事務(wù)運(yùn)作的次序、流程，具有抑制性和導(dǎo)向性，既可以通過設(shè)置規(guī)定的動(dòng)作來克服和防止行為的隨意性，同時(shí)又可以指引行為按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。嚴(yán)格規(guī)范的問責(zé)程序，是構(gòu)建精準(zhǔn)有效問責(zé)機(jī)制的重要保障。

雖然我們黨從成立以來就注重開展黨內(nèi)問責(zé)，但在相當(dāng)長的一段時(shí)期實(shí)體性規(guī)定多、程序性規(guī)定供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致問責(zé)的質(zhì)量和效果大打折扣。一些地方和部門在問責(zé)中程序不規(guī)范、隨意性大，有的先決定后調(diào)查，有的為平息輿論搞問責(zé)不過夜，導(dǎo)致問責(zé)泛化。黨的十八大以來，黨中央著力構(gòu)建結(jié)構(gòu)完備、體系嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、權(quán)責(zé)明晰的問責(zé)機(jī)制。2016 年第一部黨內(nèi)問責(zé)條例的制定，對(duì)黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象、主體、程序、方式作出了細(xì)致的規(guī)定，增強(qiáng)了問責(zé)工作的可操作性。2019 年黨中央再次修訂問責(zé)條例，一個(gè)突出亮點(diǎn)就是豐富完善問責(zé)程序，在新修訂的條例中，關(guān)于問責(zé)程序的條文最多，修訂的幅度也最大，對(duì)問責(zé)啟動(dòng)、問責(zé)調(diào)查、問責(zé)決定等不同階段流程作出明確要求，問責(zé)程序逐漸走向規(guī)范化、法治化。

三、建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)啟示

回顧建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展歷程，不是為了從過去制度的成功中尋求慰藉，更不是躺在功勞簿上為回避當(dāng)前問責(zé)工作中面臨的問題去尋找借口，而是為了深入總結(jié)黨內(nèi)問責(zé)發(fā)展演變的歷史規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)工作高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的政治性

建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，必須堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)來進(jìn)一步開展黨內(nèi)問責(zé)工作，構(gòu)建各類問責(zé)主體齊抓共管的良好局面。與行政問責(zé)不同，黨內(nèi)問責(zé)追究的是政治責(zé)任而不是一般的業(yè)務(wù)工作責(zé)任；與紀(jì)律處分不同，黨內(nèi)問責(zé)追究的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而不是直接責(zé)任。黨中央在印發(fā)首部黨內(nèi)問責(zé)條例時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要讓各級(jí)黨組織和全體黨員深刻領(lǐng)會(huì)黨中央強(qiáng)化問責(zé)工作的“深刻意圖”，即以責(zé)任擔(dān)當(dāng)激勵(lì)廣大黨員干部知責(zé)于心、擔(dān)責(zé)于身、履責(zé)于行。問責(zé)工作要緊緊聚焦黨中央重大決策部署，做到黨中央決策部署到哪里，黨內(nèi)問責(zé)就及時(shí)跟進(jìn)到哪里。2021 年是實(shí)施“十四五規(guī)劃”、全面開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的開局之年，各級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、以及其他黨的機(jī)關(guān)要聚焦維護(hù)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失責(zé)，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障改善民生等重大決策部署推進(jìn)不力等問題嚴(yán)肅問責(zé)，把問責(zé)融入“十四五”開局之中。第一，各級(jí)黨委（黨組）要落實(shí)好主體責(zé)任，既擔(dān)負(fù)起屬于自身問責(zé)工作責(zé)任，又領(lǐng)導(dǎo)好本地區(qū)、本領(lǐng)域、本系統(tǒng)問責(zé)工作的責(zé)任。各級(jí)黨委要健全對(duì)各級(jí)黨的工作機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度，形成責(zé)任分解、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究的完整鏈條，切實(shí)改變各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)唱“獨(dú)角戲”的局面。①參見呂永祥：《新中國成立70 年來黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革、現(xiàn)實(shí)困境與破解之道》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2019 年第7 期。第二，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨內(nèi)問責(zé)過程中既要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)又要肩負(fù)起協(xié)助責(zé)任，協(xié)調(diào)解決問責(zé)過程中遇到的疑難問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要健全問責(zé)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，采取定期召開聯(lián)席會(huì)議、統(tǒng)一管理問題線索等形式，為黨委（黨組）落實(shí)主體責(zé)任提供抓手和載體，并對(duì)工作中出現(xiàn)的偏差及時(shí)加以糾正。第三，針對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)問責(zé)工作不積極、不主動(dòng)的現(xiàn)象，健全對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)責(zé)任分解，建立起監(jiān)督檢查和責(zé)任追究的完整鏈條，組織部門要重點(diǎn)擔(dān)負(fù)起對(duì)貫徹執(zhí)行新時(shí)代組織路線不力、違規(guī)選拔任用干部、不積極參加組織生活等問題的問責(zé)，把問責(zé)貫穿到干部選育管用全過程，在分析研判動(dòng)議、民主推薦、考察、交流和回避全過程中都強(qiáng)化監(jiān)督、檢查；宣傳部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政治理論學(xué)習(xí)不積極不主動(dòng)、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制落實(shí)不力等問題的問責(zé)，按照《宣傳工作條例》中對(duì)宣傳部門提出的要求開展問責(zé)，在貫徹黨對(duì)宣傳工作的責(zé)任部署、統(tǒng)籌分析研判社會(huì)輿論、理論學(xué)習(xí)和研究等各個(gè)方面都強(qiáng)化責(zé)任追究。第四，建立各類問責(zé)主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效整合各不同問責(zé)主體之間的力量，發(fā)揮1+1>2 的效能。

（二）完善黨內(nèi)問責(zé)程序機(jī)制，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的精準(zhǔn)性

建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，必須完善黨內(nèi)問責(zé)程序機(jī)制，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的精準(zhǔn)性。如果把問責(zé)比作管黨治黨的一把“利劍”，利劍之利不僅在于劍之鋒利，更在揮劍之精準(zhǔn)。問責(zé)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治工作，是否精準(zhǔn)不僅關(guān)系到問責(zé)本身的權(quán)威，更關(guān)乎黨員干部的各項(xiàng)權(quán)利。一段時(shí)期以來，問責(zé)工作出現(xiàn)了泛化、簡單化傾向，一些地方出現(xiàn)“陪同式問責(zé)”、“輪流式”問責(zé)、“背鍋式”問責(zé)，一些地方問責(zé)對(duì)象泛化，以問責(zé)一般干部代替領(lǐng)導(dǎo)干部，以問責(zé)下級(jí)黨組織代替上級(jí)黨組織。這些現(xiàn)象的存在，背離了黨中央設(shè)計(jì)問責(zé)制度的初衷。如果問責(zé)不聚焦、太寬泛，自上而下實(shí)現(xiàn)責(zé)任層層轉(zhuǎn)移，甚至簡單把問責(zé)矮化為推動(dòng)工作的工具，將責(zé)任轉(zhuǎn)移到基層，那么處于權(quán)力格局底層的單位和部門往往處于“責(zé)任超載”狀態(tài)，便會(huì)滋生出新的形式主義，讓政策執(zhí)行者選擇用不作為的方式逃避責(zé)任。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)提出“精準(zhǔn)追責(zé)問責(zé)，四次全會(huì)公報(bào)“精準(zhǔn)有力問責(zé)”，五次全會(huì)提出“精準(zhǔn)規(guī)范用好問責(zé)利器”，精準(zhǔn)已經(jīng)成為新時(shí)代保持問責(zé)生命力的關(guān)鍵所在。黨內(nèi)問責(zé)工作直接關(guān)系到相關(guān)黨員和黨組織的政治權(quán)利，必須通過周密的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的程序?qū)徟鸵?guī)范的問責(zé)流程，保證問責(zé)權(quán)在正確軌道上運(yùn)行。②參見羅星、胡楠：《嚴(yán)字當(dāng)頭精準(zhǔn)規(guī)范開展問責(zé)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020 年8 月27 日。要規(guī)范問責(zé)工作的各項(xiàng)程序。在啟動(dòng)問責(zé)工作前，注意聽取當(dāng)事人陳述，區(qū)分故意和過失；聽取干部所在單位黨組織和群眾的意見，了解干部的一貫表現(xiàn)。結(jié)合工作的實(shí)際狀況，進(jìn)一步規(guī)范和完善問責(zé)調(diào)查核實(shí)、審批報(bào)備、決定執(zhí)行、整改落實(shí)等程序。明確問責(zé)啟動(dòng)必須履行報(bào)告和審批程序，問責(zé)中要允許被問責(zé)對(duì)象的申辯，調(diào)查報(bào)告應(yīng)該由集體決定。

（三）把問責(zé)和其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的協(xié)同性

建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，必須把問責(zé)同其他管黨治黨的手段結(jié)合起來，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的協(xié)同性。黨的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)工作都不是孤立的，而是互相聯(lián)動(dòng)集成、密切互動(dòng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何一個(gè)方面，任何一個(gè)領(lǐng)域舉措的缺失，最終可能大大降低黨的建設(shè)的質(zhì)量。因此，全面從嚴(yán)治黨不能靠零敲碎打、而是需要各不同主體同向發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)。①參見柳寶軍：《新時(shí)代增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)性的理論思考》，《治理研究》，2019 年第6 期。問責(zé)作為管黨治黨的重要形式之一，必須與其他監(jiān)督方式有效結(jié)合起來，才能發(fā)揮系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的作用。第一，處理好黨內(nèi)問責(zé)與黨紀(jì)處分的關(guān)系。黨內(nèi)問責(zé)和黨紀(jì)處分都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，二者互為補(bǔ)充，但不能相互替代。黨內(nèi)問責(zé)的對(duì)象是黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，黨紀(jì)處分對(duì)象是黨組織和全體黨員，紀(jì)律處分既可以針對(duì)直接責(zé)任，也可以針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在問責(zé)中發(fā)現(xiàn)有違反黨紀(jì)行為，要及時(shí)給予黨紀(jì)處分。第二，處理好黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)的關(guān)系。與黨內(nèi)問責(zé)不同，監(jiān)察問責(zé)的側(cè)重點(diǎn)在于追究在行使公權(quán)力過程中領(lǐng)導(dǎo)人員的履行職責(zé)不力、失職失責(zé)問題，主要由各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出。新體制下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合一，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作對(duì)象的全覆蓋。第三，處理好黨內(nèi)問責(zé)與日常監(jiān)督的關(guān)系。一方面，以問責(zé)以契機(jī)，對(duì)過去管黨治黨暴露出的問題進(jìn)行梳理歸納，找到問題背后的成因，為今后開展日常監(jiān)督提供抓手；另一方面，關(guān)注日常監(jiān)督中暴露的不擔(dān)當(dāng)、不作為問題，推動(dòng)問責(zé)工作由事后走向事前，有助于更好發(fā)揮問責(zé)在管黨治黨中的作用。

（四）做好黨內(nèi)問責(zé)的后半篇文章，著力提高黨內(nèi)問責(zé)的實(shí)效性

問責(zé)的目的不僅是為了發(fā)現(xiàn)問題，更是為了解決問題；問責(zé)不僅僅為了懲治“關(guān)鍵少數(shù)”，而是為了喚起“絕大多數(shù)”的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，讓他們自覺投身到社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程中；問責(zé)不僅僅是處理幾個(gè)失職失責(zé)的黨員干部，而是為了形成發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)糾偏的有效機(jī)制。在實(shí)踐中，有的地方對(duì)問責(zé)執(zhí)行不重視，問責(zé)工作出現(xiàn)“高舉輕放”的現(xiàn)象；有的地方對(duì)整改不重視，只管問責(zé)不抓整改，甚至以問責(zé)代替整改；有的地方對(duì)問責(zé)后的救濟(jì)不重視，往往戴著“有色眼鏡”去看待被問責(zé)干部，沒有及時(shí)建立相應(yīng)被問責(zé)干部的處理機(jī)制。問責(zé)制要想發(fā)揮好利器的效果，還要做好“后半篇文章”。一是實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，以問責(zé)督促整改。二是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，避免問責(zé)出現(xiàn)“誤傷”現(xiàn)象。問責(zé)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制都是黨內(nèi)治理的重要手段，一個(gè)是從懲治的角度，通過對(duì)黨員干部的不當(dāng)行為進(jìn)行問責(zé)，激發(fā)大家的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神；一個(gè)是從激勵(lì)的角度，通過為敢于改革、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭?。要結(jié)合實(shí)際情況，特別在問責(zé)條例中“不予問責(zé)”和“減輕問責(zé)”的規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化容錯(cuò)糾錯(cuò)的申請(qǐng)、確定、公開、評(píng)估等程序，進(jìn)一步提升容錯(cuò)糾錯(cuò)工作的科學(xué)性和公信力。三是正確對(duì)待被問責(zé)干部。從制度上保護(hù)問責(zé)對(duì)象的救濟(jì)權(quán)利，讓他們能夠通過相應(yīng)的渠道去反映真實(shí)情況、表達(dá)自己的觀點(diǎn)，對(duì)問責(zé)不當(dāng)?shù)男袨榧皶r(shí)予以糾正。同時(shí)，做好被問責(zé)干部的心理關(guān)懷和疏導(dǎo)。對(duì)問責(zé)期已滿、又在現(xiàn)實(shí)工作中表現(xiàn)不錯(cuò)的干部，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況大膽使用，讓問責(zé)工作既有“力度”又充滿“溫度”。