“整體智治”理念下行政審批制度改革的寧海樣本
——基于寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制的觀察與思考

俞欣妙 吳國干

提 要：現(xiàn)代政府秉持的是“整體政府”+“數(shù)字化的智慧治理”相結(jié)合的新型管理理念，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義?，F(xiàn)階段浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入了新階段，我們要按照“整體智治”的理念推進(jìn)“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦審批協(xié)同，把政府各職能部門的部門化服務(wù)統(tǒng)集成為“一站式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)職能部門之間協(xié)同高效地運(yùn)作成為重要課題。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全方位深入展開，“最多跑一次”改革也出現(xiàn)了一些新堵點(diǎn)，浙江各級地方政府因地制宜，積極探索新舉措。其中，寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，嘗試將司法模式植入行政審批制度改革，以模擬司法庭審的形式對行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，堅(jiān)持信息化完善跟進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)化流程再造和法治化清理，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措具備了首創(chuàng)性、引領(lǐng)性和示范性。同時，對寧海縣的“審批法庭”機(jī)制進(jìn)行延展性思考，規(guī)避相關(guān)機(jī)制性欠缺，可以促進(jìn)不同省市和縣域之間對“最多跑一次”改革地域性、階段性成果的協(xié)作協(xié)同和共享共認(rèn)。

一、問題的緣起

2021 年1 月，中共中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，當(dāng)中明確提出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，地方法治政府建設(shè)提出：“大力培育法治政府建設(shè)先進(jìn)典型，積極培養(yǎng)地方法治政府建設(shè)的樣本。”黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，到2035 年，基本建成法治國家、法治政府與法治社會。近年來，浙江通過建立在“行政審批服務(wù)中心”“四張清單一張網(wǎng)”基礎(chǔ)之上的“最多跑一次”行政審批制度改革、緣起臺州的行政訴訟管轄制度改革、義烏首次采取以行政復(fù)議局模式進(jìn)行的行政復(fù)議體制改革、浙江金華率先提出的行政裁量基準(zhǔn)制度改革①行政裁量基準(zhǔn)制度改革這一制度最后在《治安管理處罰法》中得以立法確立。等一系列地方法治政府建設(shè)的樣本實(shí)踐，使得這些貼著“法治浙江”的地方經(jīng)驗(yàn)，有效引領(lǐng)了全國法治建設(shè)領(lǐng)域的先鋒示范作用。法治作為一種治理邏輯，并不單純是建立一套自上而下的國家制度體系，也不僅僅是只能夠通過自上而下的國家行為予以實(shí)施。治理包括“治”和“理”兩個方面，是國家與社會之間的互動。②參見周尚君：《國家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，《法商研究》，2013 年第1 期。從法治浙江的這幾個地方實(shí)踐探索的總結(jié)中，不難發(fā)現(xiàn)浙江法治的發(fā)展邏輯都是遵循“地方試驗(yàn) — 中央認(rèn)可— 全國推廣— 制度成形”的“央地互動型”法治發(fā)展邏輯理路。

在深化法治浙江的建設(shè)過程中，主要以加強(qiáng)政府管理能力為依托，得以全面深化。尤其在“法治浙江”的建設(shè)過程中，浙江貫徹“人民至上”為首要理念，充分實(shí)現(xiàn)地方法治政府建設(shè)與服務(wù)人民群眾滿意度相結(jié)合。最為契合“人民至上”理念的改革，便是2016 年浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會議上首次提出的“最多跑一次”改革，它是各級政府對“一站式”行政審批制度改革較為徹底、較為強(qiáng)烈、較為引人注目的改革，也是現(xiàn)代政府理念實(shí)現(xiàn)“整體智治”，真正將數(shù)字化轉(zhuǎn)型先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大治理效能的重大舉措?，F(xiàn)階段浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入了新階段，將按照“整體智治”的理念推進(jìn)“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦審批協(xié)同，把政府各職能部門的部門化服務(wù)統(tǒng)集成為“一站式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)職能部門之間協(xié)同高效地運(yùn)作成為重要課題。寧海縣的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，嘗試將司法模式植入行政審批制度改革，以模擬司法庭審的形式對行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措為“整體智治”理念下行政審批制度改革進(jìn)一步深入推進(jìn)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下“最多跑一次”改革的堵點(diǎn)

2021 年是浙江實(shí)施“最多跑一次”改革的第五年，改革進(jìn)入了延伸覆蓋經(jīng)濟(jì)社會全方位的攻堅(jiān)克難階段，正從“點(diǎn)上突破、面上推廣”轉(zhuǎn)向“點(diǎn)面融合、系統(tǒng)推進(jìn)”。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年“最多跑一次”改革56 件個人和企業(yè)全生命周期事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一件事”全流程辦理、企業(yè)開辦時間壓縮到1個工作日、實(shí)現(xiàn)一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批最多“80 天”、國際貿(mào)易進(jìn)出口業(yè)務(wù)全部實(shí)行“單一窗口”辦理。但是在實(shí)踐中，這項(xiàng)具有引領(lǐng)撬動性的行政效能改革，呈現(xiàn)出改革推動力與阻滯力之間的博弈，尤其是受到法律法規(guī)適用沖突和體制機(jī)制不健全等因素的制約，影響著“最多跑一次”改革推向深入。筆者認(rèn)為，影響改革深化的堵點(diǎn)主要集中在利益權(quán)力壁壘、條文適用沖突和監(jiān)管體系缺位三個方面。

（一）利益和權(quán)力壁壘

一直以來，行政審批權(quán)力與審批利益相掛鉤是深化行政審批制度改革的羈絆，部門之間復(fù)雜的行政權(quán)力壁壘加劇了改革的形式化程度。究其原因，首先，當(dāng)前的行政管理制度的條塊分割、職責(zé)同構(gòu)體制是造成行政審批事項(xiàng)出現(xiàn)“多頭審批、重復(fù)審批”怪象的主要原因。隨著“最多跑一次”改革的深化，部分政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有跟上。責(zé)任不清、互相制約、互相推諉的現(xiàn)象依然存在。其次，由于沒有合理劃分各部門的行政權(quán)力來源和公共服務(wù)事項(xiàng)的管轄范圍，導(dǎo)致地方政府與各行政部門都從自身部門利益出發(fā)爭奪相關(guān)行政事務(wù)的立法權(quán)和管轄權(quán)，導(dǎo)致了部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間的混亂、重疊，從而破壞了法治的統(tǒng)一。由于部門利益的驅(qū)使，各部門爭相設(shè)置有利于自身的審批前置事項(xiàng)，一些部門通過審批亂收費(fèi)，增進(jìn)部門的不正當(dāng)收益，嚴(yán)重阻礙了行政審批制度改革的進(jìn)程。“最多跑一次”改革的進(jìn)一步推進(jìn)必然要“砍掉”一些審批部門的利益，然而行政權(quán)力的“割”與“舍”與部門利益緊密相關(guān)。換言之，“最多跑一次”改革越深入，勢必觸及到相關(guān)行政部門的利益，壁壘和阻力就越明顯。

（二）條文適用沖突

行政審批制度改革順利進(jìn)行的前提和保障，是以完備的法律制度為依據(jù)的。當(dāng)前，浙江省的“最多跑一次”改革欠缺相對系統(tǒng)性的法律法規(guī)，具體體現(xiàn)在以下幾方面：首先，國家和地方以及不同地方之間設(shè)定行政許可的法規(guī)條文標(biāo)準(zhǔn)不一致。我國的《行政許可法》第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！边@項(xiàng)條文設(shè)置的初衷，是讓地方政府根據(jù)所轄區(qū)域的發(fā)展情況，靈活地調(diào)整和設(shè)置適用于地方具體情況的臨時性行政許可，但也同時導(dǎo)致了各地改革不同步的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為各地行政審批制度改革法律條文適用標(biāo)準(zhǔn)不一致，申請人跨區(qū)域提交行政審批事項(xiàng)時出現(xiàn)諸多困擾，影響了“最多跑一次”改革提速增效。其次，沒有清楚界定清理規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。在“最多跑一次”改革中，行政審批事項(xiàng)的“清”與“廢”通常都有規(guī)范性文件（有的是政策性文件）作支撐，那么就需要不斷清理已經(jīng)失效、臨時性、不合時宜的政策性文件，才能使改革后的審批行為不違背法律的規(guī)定。但在具體操作上，政策性文件的清理工作通常不是按照《行政許可法》進(jìn)行的，而是由各行政部門以規(guī)范性文件為依據(jù)或是以本部門出臺的部門規(guī)章為依據(jù)自行清理的，這就增加了整體清理的難度。①參見王慧軍：《進(jìn)一步深化行政審批制度改革問題探究——以天津市X 區(qū)為例》，《行政與法》，2018 年第12 期。

與此同時，基層“最多跑一次”改革面臨法律條文適用上的“天花板”難題：一是新出臺的與“最多跑一次”改革相關(guān)的政策性文件與立法機(jī)關(guān)制定的法律條文內(nèi)容沖突。例如：部分“最多跑一次”改革要求取消行政審批中的“重復(fù)證明”環(huán)節(jié)，但相關(guān)事項(xiàng)的行政審批重復(fù)證明要求已經(jīng)通過上位階的法律條文固化；二是“最多跑一次”改革相關(guān)行政部門制定的政策性文件于法無據(jù)。例如：在政策性文件中規(guī)定取消個別公共服務(wù)事項(xiàng)的前置審批環(huán)節(jié)，但是相關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)并未取消，個別前置審批環(huán)節(jié)仍然存在，進(jìn)而導(dǎo)致審批后該事項(xiàng)欠缺無事中事后監(jiān)管；三是規(guī)范性文件與“最多跑一次”改革新政不同步，導(dǎo)致作出審批事項(xiàng)決定時存在選擇法條適用的困惑和疑慮。

（三）監(jiān)管體系缺位

隨著“最多跑一次”改革的深入推進(jìn)，“容缺受理”等行政審批新方案助力“最多跑一次”的全面推行。同時也要求構(gòu)建透明高效、方式新穎、權(quán)責(zé)明確的新型審批監(jiān)管體制。一方面由于在商事審批中“容缺受理”的實(shí)行，大量前置審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為后置化，審批準(zhǔn)入關(guān)口的后移和商事市場主體的寬進(jìn)，政府行政審批事中事后監(jiān)管的責(zé)任和難度都大幅度增加；另一方面，在“最多跑一次”改革中，浙江省各地各部門推出了許多創(chuàng)新舉措，如投資項(xiàng)目審批中的并聯(lián)審批、聯(lián)合會審、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制等。這些措施在很大程度上推動了浙江省的行政審批制度改革向縱深推進(jìn)，但基層地方的個別創(chuàng)新舉措在一定程度上存在與現(xiàn)行的法律法規(guī)不一致甚至相沖突的情況，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺位，造成管理秩序失衡，并存在行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

三、破解堵點(diǎn)：寧海縣“審批法庭”創(chuàng)新實(shí)踐

“最多跑一次”改革用政府權(quán)力的“減法”、監(jiān)管責(zé)任的“加法”換來群眾體驗(yàn)的“乘法效應(yīng)”、市場和社會資本的“除法效果”。當(dāng)下，行政審批改革的新痛點(diǎn)、新堵點(diǎn)、新難點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，如何破解這些難題，實(shí)現(xiàn)以“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為牽引的省域治理現(xiàn)代化，浙江各市縣區(qū)因地制宜，積極探索。其中寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新舉措，頗具借鑒和推廣意義。寧?？h專門提升牽頭層級，成立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)工作部（簡稱“跑改部”），由縣政府辦公室牽頭，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于相關(guān)部門的“審批法庭”，由寧海縣法制辦主任召集，組織精通法律的工作人員，借鑒司法庭審面對面充分辯論的模式，將司法模式植入行政審批制度改革的實(shí)踐中，對行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)的前置條件按照法律法規(guī)進(jìn)行審查，以“一件事”①《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》第二條第三款：本規(guī)定所稱一件事，是指辦事事項(xiàng)或者可以一次性提交申請材料的相關(guān)聯(lián)的多個辦事事項(xiàng)。改革進(jìn)行通盤考慮，以法律法規(guī)作為清理裁決審批事項(xiàng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。截至2020 年底，寧?？h“審批法庭”創(chuàng)設(shè)以來已開庭65次，共對49 個部門的公共服務(wù)和行政審批事項(xiàng)進(jìn)行“裁決”和清理，取消了317 項(xiàng)事項(xiàng)中的前置條件432 條，清理493 項(xiàng)事項(xiàng)的申請材料2300 份。寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新性地采取司法模式即用法庭式裁決機(jī)制植入行政審批制度改革的方案，從制度、理念、作風(fēng)三方面全面撬動深層次的減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)變革，是法治政府建構(gòu)在地方的有效探索，這一地方法治實(shí)踐引起了央視、新華社、《人民日報(bào)》和《浙江日報(bào)》等各級媒體的全面關(guān)注和深度報(bào)道，并榮獲第五屆浙江省公共管理創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎。具體而言，有以下三大亮點(diǎn)。

（一）阻斷改革利益鏈

馬懷德教授曾將行政許可權(quán)界定為“由一系列互相銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系”②馬懷德：《行政許可初探》，《中外法學(xué)》，1991 年第3 期。?？梢?，行政許可權(quán)是由不同的權(quán)能構(gòu)成的。一直以來，我國采用的是行政許可權(quán)力的“絕對集中”③耿玉基：《關(guān)于相對集中行政許可權(quán)制度若干問題的研究》，《四川行政學(xué)院報(bào)》，2007 年第6 期。，即行政機(jī)關(guān)往往在行使行政許可權(quán)力的同時，行使行政許可權(quán)所涵蓋的所有權(quán)能。傳統(tǒng)的縣級政府在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下，基層政府權(quán)力分散至分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門并被定格固化。因此，需要解除制度環(huán)境的約束，從利益沖突性制度變遷的視角加以審視，打破路徑依賴規(guī)定，破解部門權(quán)力利益壁壘。寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制的牽頭單位設(shè)在縣政府辦公室，根據(jù)改革的實(shí)際需要，成立綜合協(xié)調(diào)小組、前置清理小組、一窗受理小組和數(shù)據(jù)共享小組。其中前置清理小組，抽調(diào)全縣法律和審批“專業(yè)型”干部組成，按照改革重點(diǎn)分為企業(yè)投資項(xiàng)目、民生事項(xiàng)和企業(yè)扶持三個歸口。寧?？h域內(nèi)各職能部門“江山意識”和“壁壘意識”比較普遍，通過創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于改革各利益相關(guān)部門“審批法庭”前置清理機(jī)制，突破了部門利益固化的弊端，從機(jī)制上徹底斬?cái)嗔俗璧K改革的利益鏈，促使部門化政府向整體性政府轉(zhuǎn)變。

（二）明確“法不授權(quán)便無權(quán)”

一項(xiàng)行政審批決定必須有相應(yīng)的規(guī)范性文件作支撐，取消或者清理審批前置更是需要法律條文的明確規(guī)定。適時對失效或者與上位法沖突的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，才能使改革后的審批行為合乎現(xiàn)行法律條文的規(guī)定。由于相關(guān)行政審批事項(xiàng)欠缺設(shè)定條件和審批程序方面的規(guī)定，進(jìn)而加大了權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)審批結(jié)果的不公正和隨意性。因此，要在全方位梳理現(xiàn)行相關(guān)立法文件的基礎(chǔ)上，及時清理、修改、完善與“最多跑一次”改革深入推進(jìn)不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。寧海縣“審批法庭”抽調(diào)法律和審批“專業(yè)型”干部、邀約兩代表一委員庭審組成庭審人員，“開庭”前以“法不授權(quán)便無權(quán)”為唯一原則，依據(jù)“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的位階，確定應(yīng)當(dāng)適用的法律，避免法規(guī)文件的適用性沖突。具體做法上，清理與“最多跑一次”改革深入推進(jìn)不相適應(yīng)的規(guī)范性文件的主要包括四類：一是與改革相關(guān)的上位法規(guī)文件已經(jīng)修改，下位法規(guī)文件未能及時完成相應(yīng)修改的；二是與改革相關(guān)的規(guī)定不一致、不協(xié)調(diào)并且在改革實(shí)踐中容易造成執(zhí)行梗阻的法規(guī)文件；三是內(nèi)容本身難以落實(shí)并且缺少與改革相配套的具體操作性規(guī)范的法規(guī)文件；四是因法條時效性的原因?qū)е铝⒎ㄖ髦甲兓?、行政主體變更和規(guī)范事項(xiàng)內(nèi)容等發(fā)生重大變化的法規(guī)文件。

（三）打造監(jiān)督閉環(huán)效應(yīng)

2016 年5 月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化“先照后證”改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》，從傳統(tǒng)管理模式“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變。浙江省提出“服務(wù)零距離、監(jiān)管不擾民”，在進(jìn)一步精簡事前審批的同時，探索智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，推進(jìn)“最多跑一次”改革向事中事后監(jiān)管延伸。寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制在模擬司法庭審模式進(jìn)行行政審批前置清理的基礎(chǔ)上，打造監(jiān)督閉環(huán)效應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)審批事中事后監(jiān)督落實(shí)，破解“令行不止”。具體做法如下：一是網(wǎng)上運(yùn)作形成陽光監(jiān)管。創(chuàng)新性將涉及民生和企業(yè)投資項(xiàng)目等改革重點(diǎn)項(xiàng)目的審批，實(shí)名制在釘釘上數(shù)據(jù)運(yùn)行，形成各單位環(huán)環(huán)相扣、處處留痕的工作方式，形成人人既是辦事員又是監(jiān)督員的新工作格局，倒逼各部門工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，審批速度加快。二是強(qiáng)化監(jiān)管力度。采取常態(tài)化督查、雙隨機(jī)抽查、體驗(yàn)式暗訪等，對審批部門不自覺清理和廢除無法可依的行政審批事項(xiàng)，不執(zhí)行“審批法庭”裁決決定的，由紀(jì)檢部門督查通報(bào)，甚至按照行政不作為或亂作為追究主要領(lǐng)導(dǎo)和辦事人員的行政法律責(zé)任，同時將對“審批法庭”裁決決定的執(zhí)行情況列入全縣目標(biāo)管理考核的扣分項(xiàng)。三是推出人大代表回訪制。實(shí)施人大代表檢測“最多跑一次”改革群眾滿意度測評制度，實(shí)現(xiàn)每個部門每月回訪全覆蓋。審批事項(xiàng)由人大代表通過“12345”政務(wù)熱線平臺開展電話回訪，對連續(xù)亮紅燈的單位進(jìn)行通報(bào)并問責(zé)，對群眾反映強(qiáng)烈的問題，在提交“審批法庭”進(jìn)行回爐再造，醞釀和出臺下一步改革方案。

四、“整體智治”理念下“審批法庭”創(chuàng)新的思考

2018 年11 月30 日，浙江省人大常委會審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，對各地“最多跑一次”改革的成果從法律層面進(jìn)行確認(rèn)。①《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》第四十六條：開展“最多跑一次”改革過程中出現(xiàn)失誤，但同時符合下列條件的，對有關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價，免除相關(guān)責(zé)任：（一）符合國家和省確定的改革方向；（二）未違反法律、法規(guī)禁止性、義務(wù)性規(guī)定；（三）決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定；（四）勤勉盡責(zé)、未牟取私利；（五）主動挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生。寧?？h委縣政府通過頂層設(shè)計(jì)，全國首創(chuàng)“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，形成“最多跑一次”改革從設(shè)計(jì)到落實(shí)的聚變效應(yīng)，獲得時任浙江省委書記車俊同志等省市領(lǐng)導(dǎo)13 次肯定性批示。但是，寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制作為“最多跑一次”改革在地方實(shí)踐中的創(chuàng)新性成果，如何對這一創(chuàng)新舉措適宜地進(jìn)行前瞻性和延展性的思考，顯得尤為重要。尤其是當(dāng)下，我們需要進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字化改革的撬動作用，不斷致力于打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，更加有效地將數(shù)字化改革的邏輯、思維、方法滲透到政府組織的每一層級、每一部門和每一單元，努力實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)集成和共享，探索基于數(shù)字技術(shù)促進(jìn)政府各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)。以政府的數(shù)字化改革，推動市場與社會全領(lǐng)域、全周期的數(shù)字化改革，在基層社會治理實(shí)踐中形成治理合力，真正實(shí)現(xiàn)多元主體意義上的“整體智治”。

（一）地域擴(kuò)展：基層“審批法庭”+自助服務(wù)終端+網(wǎng)格員服務(wù)

對行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)的清理和“裁決”，不應(yīng)當(dāng)只限制在行政服務(wù)中心和窗口，而應(yīng)當(dāng)推動裁決人員和行政服務(wù)人員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心、村（社區(qū)）代辦點(diǎn)延伸，實(shí)現(xiàn)基層群眾對“大事不出鎮(zhèn)、小事不出村”的期盼，在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所工作人員執(zhí)行“審批法庭”裁決事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，配強(qiáng)配優(yōu)行政服務(wù)人員隊(duì)伍，推行基層“審批法庭”+自助服務(wù)終端+網(wǎng)格員服務(wù)的便民服務(wù)新模式。這種新型的基層治理模式，讓社區(qū)回歸居民自治，政務(wù)事項(xiàng)的辦理實(shí)現(xiàn)“街道集中辦，社區(qū)就近辦，幫扶網(wǎng)上辦”。同時探索“審批法庭”網(wǎng)上預(yù)審機(jī)制，寧?？h官方公眾微信號“審批法庭”與網(wǎng)格化工作對接聯(lián)通，微信用戶遇到大小問題可通過“隨手拍”上傳到公眾號，后臺在第一時間進(jìn)行接收和篩選，對爭議審批事項(xiàng)的焦點(diǎn)和法律適用問題進(jìn)行歸類和預(yù)審。

（二）人員構(gòu)成：中介組織+社會組織+企業(yè)主體

“最多跑一次”改革不能局限于體制內(nèi)的機(jī)關(guān)部門，同樣，“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制庭審人員的構(gòu)成也不應(yīng)僅僅限于法律專業(yè)人員，充分吸納中介組織、社會組織和企業(yè)主體中相應(yīng)人員的參與，確保人員構(gòu)成上“無縫隙整合”，并且發(fā)揮縣級人大、政協(xié)、行業(yè)協(xié)會和科研機(jī)關(guān)等相關(guān)專業(yè)人員的咨詢作用，定期舉辦行政審批項(xiàng)目專家咨詢委員會咨詢碰頭會，對“最多跑一次”改革過程中復(fù)雜性和多元性的清理項(xiàng)目進(jìn)行“審批法庭”庭前商討，對各部門提出的項(xiàng)目清理處理意見進(jìn)行實(shí)體性和程序性雙重審查，提出具體的審核意見，并說明理由，供有關(guān)部門決策參考，以確?！皩徟ㄍァ蓖彶脹Q的合理性和合法性。

（三）保障執(zhí)行：大監(jiān)管+大部制+懲失信

為保障“審批法庭”裁決決定的執(zhí)行，配套的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制必不可少。一是建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管和執(zhí)法體系，把寧?？h相關(guān)部門的行政審批監(jiān)管事項(xiàng)和規(guī)則放到統(tǒng)一的監(jiān)管平臺上，形成“大監(jiān)管”合力。二是通過政府權(quán)力邊界的重新界定，以大部制改革推動行政體制再造，有效理順職責(zé)關(guān)系。因地制宜地探索與寧海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的大部門體制，并注意部門內(nèi)部真正理順關(guān)系、精簡行政成本。例如：基于行政審批改革不斷推進(jìn)、審批職能集中、相關(guān)部門職責(zé)相應(yīng)減少，可考慮將承擔(dān)職責(zé)較少的相關(guān)行政審批處（科）室進(jìn)行整合，成立側(cè)重于有關(guān)調(diào)查行政審批后監(jiān)管事項(xiàng)的新處（科）室。三是政府按照事中事后檢查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲失信行為。例如：在寧?？h縣域內(nèi)的特定領(lǐng)域、特定行業(yè)實(shí)施以“政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、過程強(qiáng)監(jiān)管、失信有懲戒”為核心的投資項(xiàng)目承諾制改革試點(diǎn)。對符合條件的企業(yè)投資項(xiàng)目，經(jīng)企業(yè)自主選擇后，按照政府制定的用地條件作出具有法律效力的書面承諾并進(jìn)行公示，企業(yè)作出承諾后依法依規(guī)自主開展設(shè)計(jì)、施工等相關(guān)工作。投資項(xiàng)目承諾制以企業(yè)承諾履約情況為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府的事中事后監(jiān)管，建立信用監(jiān)管和聯(lián)合獎懲機(jī)制。同時，可以在項(xiàng)目承諾制的基礎(chǔ)上對部分信用良好的企業(yè)探索區(qū)域評價制度。區(qū)域評價是指在特定的區(qū)域范圍內(nèi)，由政府統(tǒng)一組織投資項(xiàng)目審批過程中涉及的有關(guān)評價工作，編制區(qū)域評價報(bào)告，形成整體性、區(qū)域性評價結(jié)果，明確評價成果適用范圍、條件和效力，根據(jù)區(qū)域評價結(jié)果，企業(yè)在區(qū)域內(nèi)申報(bào)具體項(xiàng)目時，作出具有法律效力的書面承諾，原則上不再單獨(dú)開展相關(guān)評估評審工作，企業(yè)主體簡易申報(bào)，審批部門即時確認(rèn)。針對嚴(yán)重失信的企業(yè)主體，采取“一票否決”式信用聯(lián)合懲戒。例如寧波市海曙區(qū)人民政府建立“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”項(xiàng)目全過程信用檔案，將企業(yè)落實(shí)承諾行為信息記錄信用檔案并向社會公開，作為企業(yè)享受差別化優(yōu)惠政策的重要參考。

結(jié) 語

行政審批制度改革是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行的一場重大變革，也是現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)“整體智治”的重要抓手，在“法治浙江”15 周年之際，思考如何全面深化“法治浙江”建設(shè)，尤其是思考和總結(jié)“法治浙江”的地方性探索和努力，可以折射出浙江在全面推進(jìn)“法治中國”進(jìn)程中的擔(dān)當(dāng)之舉。浙江正開啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程，與此同時，地方法治政府樣本建設(shè)的可復(fù)制性和科學(xué)性，也為“法治浙江”建設(shè)提供了先行經(jīng)驗(yàn)的成功架構(gòu)。作為法治政府建設(shè)中舉足輕重的行政審批制度改革——政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之“最多跑一次”改革已經(jīng)從試水進(jìn)入了深水區(qū)，浙江各級地方因地制宜，積極探索新舉措。寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，將司法模式植入行政審批制度改革，即采取模擬司法庭審的形式對行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，堅(jiān)持信息化完善跟進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)化流程再造和法治化清理，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措具備了首創(chuàng)性、引領(lǐng)性和示范性。同時，對“審批法庭”機(jī)制進(jìn)行延展性思考，可以有效地推進(jìn)不同省市和縣域之間對“最多跑一次”改革地域性、階段性成果的協(xié)作協(xié)同和共享共認(rèn)。

浙江一直以來善于在上位法的框架范圍內(nèi)，結(jié)合省情省況探索地方法治創(chuàng)新范式，在事實(shí)上，很多做法、經(jīng)驗(yàn)和制度安排已經(jīng)被其他省市和地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒，并且產(chǎn)生了良好的溢出效果，甚至有的制度安排已經(jīng)上升到國家層面，以成文的形式上升為國家的重大政策和制度設(shè)計(jì)。因此，在后續(xù)“法治浙江”的再深化過程中，浙江將充分展示地方法治尤其是縣域法治建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)新性、前瞻性和科學(xué)性，在推進(jìn)全面依法治國實(shí)踐新道路上勇立潮頭。