何得桂 武雪雁

摘 要：加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理是推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)。基于積極政府的理論視角，從行動(dòng)邊界、行動(dòng)特征、與其他治理主體關(guān)系、行動(dòng)目標(biāo)四個(gè)方面對(duì)公共部門(mén)在基層社會(huì)治理中的角色定位展開(kāi)探討;從力量吸納度和行動(dòng)主動(dòng)性兩個(gè)維度出發(fā)，將政府在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的角色劃分為“積極政府”“滅火式政府”“消極政府”和“無(wú)力型政府”。通過(guò)分析集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府行為具有典型的積極政府特征。積極政府是對(duì)政府邊界問(wèn)題的良好回應(yīng)。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理需發(fā)揮政府的積極作用;預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)、吸納治理資源、精細(xì)治理策略是其有效實(shí)踐路徑，三者均是積極的政府行為，互為支撐，相互作用，共同構(gòu)成治理的良性循環(huán);實(shí)踐中，要堅(jiān)持源頭治理、動(dòng)員多元主體參與，借助信息化手段，逐步邁向高效能治理。

關(guān)鍵詞：積極政府;基層社會(huì)治理;侵占農(nóng)村集體資產(chǎn);高效能治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D668? ????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）04-0033-10

收稿日期：2020-12-03? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（18VSJ063）;陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2019G015）

作者簡(jiǎn)介：何得桂，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣舱吲c地方治理。

一、問(wèn)題的提出

基層是社會(huì)治理的難點(diǎn)和重心，治國(guó)安邦重在基層。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理是維護(hù)社會(huì)安定有序、構(gòu)建充滿活力社會(huì)的重要舉措。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理[1];黨的十九屆四中全會(huì)提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局[2];習(xí)近平總書(shū)記2020年8月24日在主持經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)時(shí)指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍[3]。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理是一項(xiàng)重要而緊迫的時(shí)代課題。政府承擔(dān)著按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)[4]，是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要主體。那么，政府如何在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用？本文將通過(guò)對(duì)侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例進(jìn)行分析加以回答。

侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生，通常會(huì)引起村民之間以及干群之間的矛盾糾紛。侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是多種因素綜合作用的結(jié)果。受傳統(tǒng)的“重生產(chǎn)，輕管理”思想影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊（社區(qū)）對(duì)加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)集體資產(chǎn)缺乏有效管理，部分集體資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，使少數(shù)人因私利霸占經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)且獨(dú)吞收益。農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占不僅影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會(huì)影響社會(huì)不穩(wěn)定。農(nóng)村集體資產(chǎn)的特征決定了開(kāi)展整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)的必要性。2016年12月26日印發(fā)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)三大類(lèi)，每一大類(lèi)據(jù)其性質(zhì)又可以分為流動(dòng)資產(chǎn)和非流動(dòng)資產(chǎn)[5]。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共同財(cái)富[6]，具有排他性、非私人性、人人平等性。村民是集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)的重要監(jiān)督力量，可隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。管好用好集體資產(chǎn)，防止集體資產(chǎn)流失，關(guān)乎農(nóng)民切身利益。我國(guó)將從健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度、強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)三個(gè)方面推動(dòng)管理工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民切身利益[7]。

侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及面廣、治理難度大。政府在面對(duì)治理難題時(shí)的行為，為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理路徑的研究提供了重要的觀察窗口。整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象之所以能成為觀察政府加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理行為之眼，主要原因在于：一是侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象危害村莊集體利益和村民合法利益，是基層社會(huì)治理需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府要在其中發(fā)揮應(yīng)有作用以保障自身公信力和權(quán)威性。二是解決侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問(wèn)題離不開(kāi)政府的主動(dòng)作為和全程參與，可以較好展現(xiàn)政府行動(dòng)的策略和過(guò)程。本文通過(guò)對(duì)楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例分析，探究政府在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的實(shí)踐機(jī)制與路徑，以豐富基層社會(huì)治理研究。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與研究框架

（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的既有文獻(xiàn)評(píng)述

加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理是學(xué)界關(guān)注的重要議題。既有研究成果主要圍繞理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究展開(kāi)。相關(guān)理論研究主要是對(duì)有關(guān)公共政策和理論支撐的闡釋、對(duì)現(xiàn)存困境的分析及對(duì)創(chuàng)新基層社會(huì)治理的運(yùn)作機(jī)制、內(nèi)在邏輯、實(shí)踐路徑的剖析。徐勇從中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期開(kāi)始關(guān)注基層社會(huì)治理，深入研究了社區(qū)居民自治、農(nóng)村村民自治及流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理，引入競(jìng)爭(zhēng)-合作主義理論分析我國(guó)基層社會(huì)治理[8-9]。黨國(guó)英探究取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村治理路徑[10]，提出建立公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，將村民自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)[11]。郁建興、杰瑞·斯托克等認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)需建立社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，擴(kuò)大地方?jīng)Q策的范圍并重新定義地方政府的角色[12-13]。姜曉萍解析社會(huì)治理體制創(chuàng)新與國(guó)家治理體系的內(nèi)在邏輯，提煉了國(guó)家治理視閾下社會(huì)治理體制的價(jià)值目標(biāo)[14]。鄧大才從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角考察村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“最適宜的善治”需要自治、法治與德治共同配合[15-16]。俞可平認(rèn)為沒(méi)有高度發(fā)達(dá)的社會(huì)自治就難有社會(huì)治理現(xiàn)代化，更難有作為理想政治狀態(tài)的社會(huì)善治[17]，以“官員的權(quán)力本位”為表征的傳統(tǒng)政治走向以“公民的權(quán)利本位”為表征的現(xiàn)代政治是社會(huì)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容[18]。李德認(rèn)為我國(guó)基層社會(huì)治理存在碎片化問(wèn)題，并從整體性視角剖析其運(yùn)行機(jī)制[19]。張靜通過(guò)對(duì)治理理念、組織結(jié)構(gòu)及模式方法的分析，指出基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題及其原因[20]。祝靈君認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)基層社會(huì)治理的顯著特征，并分析了黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的理論邏輯與實(shí)踐邏輯[21]。魏禮群從“理論、經(jīng)驗(yàn)、政策、實(shí)踐”相互貫通的角度，對(duì)中國(guó)社會(huì)治理展開(kāi)總體性、全景式闡述，對(duì)社會(huì)治理政策進(jìn)行了梳理，較為完整地建構(gòu)了社會(huì)治理知識(shí)體系[22]。理論研究可加深對(duì)基層社會(huì)治理的理解，有助于理順其基本邏輯及運(yùn)作機(jī)制，具有優(yōu)化實(shí)踐路徑的價(jià)值。

關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)研究大致可分為主體策略視角、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)視角、情景路徑視角、歷史過(guò)程視角和制度規(guī)則視角五類(lèi)。

1.主體策略視角。既有研究從基層社會(huì)治理主體入手，分析不同主體在基層社會(huì)治理中扮演的角色及其參與基層社會(huì)治理的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)踐路徑。研究主體主要涉及基層黨組織、基層政府、人民群眾、社會(huì)組織等。例如，金太軍等指出在基層社會(huì)治理中，基層政府陷入了“成本遞增收益遞減”的“維穩(wěn)怪圈”，需積極探索“多元協(xié)作式”的社會(huì)治理模式[23]。姚小林指出地方人大在基層社會(huì)治理中扮演著其他治理主體不可替代的決策領(lǐng)導(dǎo)者與規(guī)范實(shí)施監(jiān)督員的角色，值得進(jìn)一步挖掘其潛能[24]。賀少雅等發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代鄉(xiāng)賢依托社會(huì)組織的力量，以禮儀文化為切入點(diǎn)，利用自身文化資源和社會(huì)聲望，積極參與基層社會(huì)治理，有利于促進(jìn)社會(huì)良性治理[25]。劉金偉認(rèn)為社會(huì)組織作為基層社會(huì)治理不可或缺的力量，其功能的發(fā)揮需要政府、社區(qū)、居民共同發(fā)力，以突破困境[26]。伍玉振等認(rèn)為城市基層黨組織應(yīng)拓展和完善其功能，服務(wù)和反哺社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)基層社會(huì)治理與其建設(shè)之間的良性互動(dòng)[27]。

2.實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)視角。既有研究對(duì)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境、基本經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐路徑等進(jìn)行了分析。郭星華等人通過(guò)剖析“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，指出基層社會(huì)治理中的糾紛調(diào)解需要鄉(xiāng)土精英群體參與，需要現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)禮俗的結(jié)合，且社會(huì)治理應(yīng)是社會(huì)組織、鄉(xiāng)土精英、政府等多方主體協(xié)同、平等參與和廣泛動(dòng)員的過(guò)程[28]。徐選國(guó)等認(rèn)為“社區(qū)”是促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)走向二重共生關(guān)系的關(guān)鍵要素，社會(huì)工作對(duì)基層社會(huì)治理的整合性建構(gòu)不可或缺[29]。鄧大才認(rèn)為中國(guó)的基層治理單元將逐漸從整合性自治向多元性自治過(guò)渡，但是過(guò)渡的時(shí)間、速度在地區(qū)之間會(huì)有一定的差異[30]。張文顯等從“三治融合”的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”出發(fā)，指出創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村治理需要自治為主體，法治德治兩用[31]。杜偉泉認(rèn)為社會(huì)治理數(shù)字化有利于提高社會(huì)治理效率[32]。

3.情景路徑視角。既有研究從不同情景出發(fā)，對(duì)基層社會(huì)治理的路徑進(jìn)行了研究。張樹(shù)旺等將基層社會(huì)治理置于中國(guó)特色情境中，對(duì)傳統(tǒng)人文資源撬動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)資源參與治理的動(dòng)力與策略進(jìn)行解釋[33]。將基層社會(huì)治理置于脫貧攻堅(jiān)背景下，預(yù)防式治理是達(dá)成基層社會(huì)善治目標(biāo)的有效手段[34]。李華胤認(rèn)為，農(nóng)民基于政府回應(yīng)而參與改革、參與治理表現(xiàn)為一種“回應(yīng)性參與”模式，政府回應(yīng)的行為動(dòng)機(jī)決定并產(chǎn)生不同類(lèi)型的農(nóng)民參與[35]。陳浩天等認(rèn)為，國(guó)家與農(nóng)民之間在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在“共贏、共在、共生”的互構(gòu)過(guò)程創(chuàng)新，基層社會(huì)治理應(yīng)對(duì)此予以關(guān)注才能更好地實(shí)現(xiàn)治理有效[36]。李強(qiáng)研究了疫情防控與加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的關(guān)系，認(rèn)為科技支撐對(duì)治理創(chuàng)新具有重大意義[37]。

4.歷史過(guò)程視角。既有研究分析了新中國(guó)成立以來(lái)基層社會(huì)治理的發(fā)展歷程，但其研究的側(cè)重點(diǎn)不同。王思斌側(cè)重從國(guó)家治理格局的角度梳理基層社會(huì)治理的模式與實(shí)踐，并探討不同時(shí)期基層社會(huì)治理政策產(chǎn)生的原因和反響，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，反思當(dāng)下的基層社會(huì)治理[38]。劉學(xué)側(cè)重研究導(dǎo)致基層社會(huì)治理變遷的原因，指出基層社會(huì)變遷的原因包括國(guó)家建設(shè)的外部動(dòng)因和基層的內(nèi)部動(dòng)因[39]。唐忠新側(cè)重分析改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)變遷，并預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)[40]。

5.制度規(guī)則視角。既有研究基于基層社會(huì)治理制度，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行闡釋。杜玉華等人提出在基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系并非“政社合作”那樣截然分離并構(gòu)成此消彼長(zhǎng)的力學(xué)關(guān)系，而是在互動(dòng)中復(fù)雜勾連，邁向“互嵌式共治”[41]。何得桂等認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)中高品質(zhì)的政策變現(xiàn)，要更充分地調(diào)動(dòng)起基層民眾的積極性，更充分地考慮政策實(shí)施目標(biāo)群體的意見(jiàn)和建議，讓鄉(xiāng)土社會(huì)政策變現(xiàn)中的農(nóng)民參與從“有參與無(wú)合作”向“有參與有合作”轉(zhuǎn)變[42]。王川蘭認(rèn)為不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)治理的行動(dòng)績(jī)效會(huì)產(chǎn)生不同的意義和影響[43]。陳天祥等提出用“軟嵌入”概括基層社會(huì)中新鄉(xiāng)賢群體所建構(gòu)的文化共同體與基層政府行為之間的契合邏輯[44]。

既有基層社會(huì)治理的理論研究緊隨政策變化，從多角度分析治理內(nèi)涵的變化、鄉(xiāng)村治理變遷和基層社會(huì)治理存在問(wèn)題、成因及對(duì)策。經(jīng)驗(yàn)研究著重案例剖析，力求為當(dāng)下基層社會(huì)治理研究提供借鑒。既有研究視角多元，但仍有新的理論視角亟待挖掘;雖然案例豐富，但大都集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鮮有涉及;雖然進(jìn)行了深刻的理論研究，但理論創(chuàng)造尚未及時(shí)跟上實(shí)踐發(fā)展步伐。既有研究還未涉及積極政府視角，從該視角出發(fā)審視和分析基層社會(huì)治理，有利于基層政府在社會(huì)治理中發(fā)揮“防未病”的重要作用;關(guān)注和研究發(fā)展相對(duì)緩慢的西部地區(qū)基層社會(huì)治理對(duì)國(guó)家整體穩(wěn)定具有重要意義?；谏鲜龇治龊团袛啵疚膶⒁苑e極政府作為研究視角，以集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)為案例，探討新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效路徑。

（二）加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的新視角：積極政府

學(xué)術(shù)界對(duì)積極政府的研究可追溯至20世紀(jì)。積極政府的概念最初是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的。20世紀(jì)20年代以前，亞當(dāng)·斯密“消極政府”的國(guó)家范式主張最低限度的政府作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，凱恩斯主義盛行，主張國(guó)家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)自由化趨勢(shì)催生了“積極政府”，導(dǎo)致民眾對(duì)政府作用持肯定態(tài)度，主張完美的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活應(yīng)建立在政府廣泛參與和干預(yù)的基礎(chǔ)上。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)學(xué)者將積極政府概念引入。喬耀章等認(rèn)為積極政府即有能力、主動(dòng)求發(fā)展、具備完善民主機(jī)制、善于自我約束和把握分寸的政府[45]。謝慶奎認(rèn)為，政府不僅扮演著像警察一樣的角色，承擔(dān)維護(hù)社會(huì)秩序的職能，還積極地干預(yù)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活，主動(dòng)謀求發(fā)展社會(huì)公共利益[46]。積極政府具有主動(dòng)性、權(quán)威性、高效性和擴(kuò)張性的特征[47]。賦予政府更多的主動(dòng)性與能動(dòng)性才能推動(dòng)其更好地為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新與改革的目標(biāo)，體現(xiàn)政府的神圣職責(zé)[48]。徐勇指出，從中國(guó)歷史發(fā)展和改革開(kāi)放實(shí)踐看，一個(gè)積極有為的政府是必要的。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)將其角色定位為有合理邊界、高效廉潔、能激發(fā)和調(diào)動(dòng)全體民眾積極性的“積極政府”[49]。

我國(guó)具有積極政府發(fā)展的歷史基礎(chǔ)，其實(shí)踐經(jīng)歷較長(zhǎng)的歷史進(jìn)程。自大禹治水傳說(shuō)開(kāi)始，就表現(xiàn)出積極政府的特色?！熬勖袼钡葌鹘y(tǒng)社會(huì)思想是積極政府的內(nèi)生思想資源。1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨人建立了人民民主政府，并在此后近30年時(shí)間里實(shí)行全能政府模式。它是積極政府模式的極致，即政府在各方面發(fā)揮作用，特別是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。改革開(kāi)放后，我國(guó)政府積極發(fā)展官辦民間組織，推動(dòng)第三部門(mén)發(fā)展，以行政吸納社會(huì)的模式滿足社會(huì)需求。2003年至今，嘗試實(shí)行公共服務(wù)型政府模式，即由政府主導(dǎo)為社會(huì)和國(guó)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，該模式也是積極政府的表現(xiàn)形式之一。積極政府理念貫穿了新中國(guó)成立后我國(guó)政府的發(fā)展模式。

積極政府理念賦予政府諸多主動(dòng)性與能動(dòng)性，地方政府活力得以激發(fā)?；鶎诱ㄟ^(guò)多元渠道排查線索，發(fā)現(xiàn)干部群眾普遍反映的熱點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)展開(kāi)治理，防止社會(huì)矛盾激化，維護(hù)社會(huì)安定有序。侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是社會(huì)不穩(wěn)定因素滋生的誘因，整治該亂象是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。本文從積極政府的理論視角出發(fā)，分析集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的典型案例，可為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理實(shí)踐提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）研究框架

積極政府視角下，基層政府在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的角色定位：（1）行動(dòng)邊界方面，其行動(dòng)是有合理邊界的。它的行為不能凌駕于經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律法規(guī)之上，既需要自我約束，也需要其他主體的監(jiān)督和制約。（2）行動(dòng)特征方面，其行動(dòng)具有權(quán)威性、主動(dòng)性、高效性和預(yù)防性。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府積極排查不利于社會(huì)穩(wěn)定的因素，并對(duì)有可能滋生不穩(wěn)定的因素及時(shí)整治，是簡(jiǎn)約高效的社會(huì)治理方式。（3）與其他治理主體關(guān)系方面，它能激發(fā)和調(diào)動(dòng)全體民眾的積極性，能吸收和匯集其他治理主體的力量，形成治理合力。（4）行動(dòng)目標(biāo)方面，它從人民群眾利益訴求出發(fā)，力求不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好民眾根本利益，增進(jìn)社會(huì)福祉。在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理過(guò)程中，作為重要治理主體的積極政府，其行動(dòng)注重廉潔。

行動(dòng)邊界合理、行動(dòng)高效主動(dòng)、吸納多元力量和為人民服務(wù)共同形塑了基層政府在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的角色——積極政府。為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，基層政府需吸納多元主體共同參與，形成治理合力?；鶎诱牧α课{度成為本文的分析框架之一。積極政府最鮮明的特征是其行動(dòng)主動(dòng)性，這種主動(dòng)行動(dòng)需建立在行動(dòng)邊界合理的基礎(chǔ)之上。行動(dòng)主動(dòng)性成為本文分析框架的另一要素。之所以從行動(dòng)邊界合理、行動(dòng)高效主動(dòng)、吸納多元力量和為人民服務(wù)四個(gè)要素中選擇力量吸納度和行動(dòng)主動(dòng)性作為分析框架，是因?yàn)樾袆?dòng)高效主動(dòng)和吸納多元力量是對(duì)基層政府行為的描述，行動(dòng)邊界合理和為民眾服務(wù)則是對(duì)政府行為界限的劃定。行動(dòng)邊界合理和為民眾服務(wù)是相對(duì)靜態(tài)的對(duì)基層政府行為的要求;而行動(dòng)高效主動(dòng)和吸納多元力量是更加動(dòng)態(tài)、更加重要的區(qū)分基層政府是否積極有為的關(guān)鍵要素。行動(dòng)邊界合理和為民眾服務(wù)這兩個(gè)要素，并非直接棄于分析框架之外，而是作為關(guān)鍵要素的基本遵循納入分析框架之中。吸納多元力量的目標(biāo)是為民眾服務(wù)，行動(dòng)主動(dòng)高效要建立在行動(dòng)邊界合理的基礎(chǔ)上?；诖?，從力量吸納度和行動(dòng)主動(dòng)性兩個(gè)維度探討基層政府加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的行動(dòng)，可將基層政府的治理角色劃分為“積極政府”“滅火式政府”“消極政府”以及“無(wú)力型政府”四種理想類(lèi)型（如圖1）。

（四）研究方法及案例選擇

本文主要采取案例研究法，通過(guò)小組座談和文獻(xiàn)收集深入了解所選擇的案例，用收集到的資料提煉有普適性的經(jīng)驗(yàn)做法。這種方法有利于詳盡掌握案例的完整過(guò)程，便于后續(xù)的案例剖析。案例選擇遵循以下原則：一是發(fā)生在西部地區(qū)。現(xiàn)有研究較少關(guān)注西部地區(qū)，本研究試圖豐富西部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究。二是較為典型。主要通過(guò)媒體報(bào)道、社會(huì)反響等因素判斷。陜西省楊凌示范區(qū)下轄縣區(qū)——楊陵區(qū)于2019年11月依托無(wú)黑無(wú)惡創(chuàng)建活動(dòng)對(duì)侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問(wèn)題展開(kāi)攻堅(jiān)整治行動(dòng)，其工作具有前瞻性、預(yù)防性、主動(dòng)性和代表性。多次受到媒體報(bào)道，在陜西產(chǎn)生較大影響。本文選取楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)事件作為案例，通過(guò)小組座談法和文獻(xiàn)收集法，深入分析積極政府視角下加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效路徑。

三、實(shí)證案例分析：集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的楊陵行動(dòng)

（一）主要做法

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，楊陵區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的需求和集體資產(chǎn)流失現(xiàn)狀的矛盾日益凸顯，涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)的信訪、舉報(bào)、集體上訪等事例明顯增多，矛盾糾紛增多，黨群干群關(guān)系緊張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村振興步伐和效果。依托無(wú)黑無(wú)惡創(chuàng)建行動(dòng)，楊陵區(qū)各級(jí)各部門(mén)主動(dòng)出擊，通過(guò)3輪“過(guò)篩子”式問(wèn)題線索排查收集，確定對(duì)侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)這一基層干部群眾普遍反映的熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)集中整治。此后，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)先后3次對(duì)楊陵區(qū)侵占村級(jí)資產(chǎn)亂象問(wèn)題整治工作進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。針對(duì)侵占集體土地、拖欠租賃承包費(fèi)、宅基地占新不騰舊等突出亂象問(wèn)題，秉持全面整治、徹底清理的信心和決心，中共楊陵區(qū)委辦公室、楊陵區(qū)人民政府辦公室2019年12月5日出臺(tái)的《楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)工作方案》（楊辦發(fā)〔2019〕101號(hào)）要求分三階段一是摸底排查階段（2019年11月20-22日），該階段各鎮(zhèn)辦召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，安排部署侵占村級(jí)集體資產(chǎn)再摸排工作，由各村組織專(zhuān)人對(duì)宅基地住新不騰舊、占用村集體土地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、非法占用農(nóng)用地和占用村委會(huì)、衛(wèi)生室、門(mén)面房、老學(xué)校等情況進(jìn)行詳細(xì)摸底，為全面精準(zhǔn)掌握情況，制定整治措施，全面徹底整治奠定基礎(chǔ)。二是集中整治階段（2019年11月23日-12月20日），根據(jù)楊陵區(qū)實(shí)際情況，由區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立工作組，公安分局、檢察院、法院、司法局分別抽調(diào)1名科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和3名同志，成立侵占村級(jí)集體資產(chǎn)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治工作組、農(nóng)村宅基地占新不騰舊問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治工作組、政策解答組和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)組等4個(gè)工作組。三是檢查驗(yàn)收階段（2019年12月21-31日），由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和區(qū)自然資源局牽頭，全面檢查驗(yàn)收專(zhuān)項(xiàng)整治成果，并從區(qū)紀(jì)委監(jiān)委、區(qū)委考核辦、區(qū)掃黑辦抽調(diào)專(zhuān)人成立督導(dǎo)考核組，逐村督導(dǎo)檢查侵占村級(jí)集體資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。推進(jìn)整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)。為順利完成攻堅(jiān)任務(wù)，楊陵區(qū)政府主要開(kāi)展如下工作：一是高位推動(dòng)，夯實(shí)責(zé)任。區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)審定攻堅(jiān)行動(dòng)方案，先后5次主持召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，下沉到整治點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)解決攻堅(jiān)行動(dòng)中遇到的困難和問(wèn)題。8名區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分別包抓聯(lián)系5個(gè)鎮(zhèn)辦，督促攻堅(jiān)行動(dòng)持續(xù)有力、深入推進(jìn)。各鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）嚴(yán)格落實(shí)整治進(jìn)展情況日?qǐng)?bào)告和周推進(jìn)會(huì)制度，成立工作小組，明確職責(zé)分工，逐村開(kāi)展摸排整治，全力攻堅(jiān)。二是多主體參與，力量下沉。區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局和公檢法司等7個(gè)部門(mén)聯(lián)合作戰(zhàn)，組建4個(gè)工作組，分別設(shè)立政策解答、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和法律咨詢3個(gè)“配套專(zhuān)班”，駐鎮(zhèn)辦開(kāi)展工作，對(duì)各鎮(zhèn)辦遇到的合同法律效力鑒定、訴訟程序、證據(jù)收集以及阻撓專(zhuān)項(xiàng)整治等疑難復(fù)雜問(wèn)題，逐一現(xiàn)場(chǎng)研判處置。三是多渠道宣傳，動(dòng)員群眾參與。楊陵區(qū)印發(fā)《關(guān)于集中整治侵占農(nóng)村資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)的公告》，向社會(huì)公開(kāi)了整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)范圍、措施和要求，公布舉報(bào)電話、郵箱;通過(guò)懸掛橫幅、播放音頻、發(fā)放宣傳彩頁(yè)、逐村逐戶宣講等形式，積極動(dòng)員群眾。還通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體和微信公眾號(hào)、網(wǎng)站等新媒體全方位、多層次開(kāi)展宣傳，并結(jié)合“三官一律”進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，加大法律宣傳力度，不斷擴(kuò)大集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)的群眾知曉率和滿意度。四是主動(dòng)出擊，摸清底數(shù)。各鎮(zhèn)辦對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行兩輪“梳篦式”排查：第一輪排查掌握舊宅基地、集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)用地、老村委會(huì)（含衛(wèi)生室和學(xué)校）等集體資產(chǎn)的總體情況;第二輪排查通過(guò)查閱往年賬目及合同，確定宅基地住新占舊、侵占集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、侵占農(nóng)用地和侵占老村委會(huì)房屋等問(wèn)題底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，建立專(zhuān)項(xiàng)整治臺(tái)賬，明確侵占原因和侵占類(lèi)型，分類(lèi)制定整改措施，逐項(xiàng)銷(xiāo)號(hào)管理。五是制定標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)研判。對(duì)各鎮(zhèn)辦建立的侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)問(wèn)題臺(tái)賬，全區(qū)進(jìn)一步統(tǒng)一整治標(biāo)準(zhǔn)、精確整治對(duì)象。例如，對(duì)宅基地住新占舊問(wèn)題，從是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員、是否為新分支戶住新占舊、是否自行調(diào)地或購(gòu)買(mǎi)、是否屬于宅基地押金未退、是否非農(nóng)遺留宅基地和是否有人居住等方面精準(zhǔn)研判。六是依法依規(guī)，分類(lèi)治理。區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和自然資源局通過(guò)制定《整治工作指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確法律依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和處置建議，采取實(shí)地查看、聯(lián)合執(zhí)法等方式，現(xiàn)場(chǎng)明理釋法。針對(duì)整治過(guò)程中出現(xiàn)的時(shí)間久遠(yuǎn)、合同協(xié)議遺失、權(quán)責(zé)不明等復(fù)雜情況，靈活運(yùn)用民主評(píng)議、聯(lián)合約談、聯(lián)合執(zhí)法、依法訴訟等方式，分類(lèi)施策，確保集體資產(chǎn)處置和基層矛盾化解到位。

（二）取得成效

集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)切實(shí)維護(hù)了村集體和農(nóng)民的切身利益，提升了群眾的獲得感、幸福感和安全感，既清查了村集體資產(chǎn)，又增強(qiáng)了政府公信力，改善了黨群干群關(guān)系，更增強(qiáng)了基層治理能力、提升了社會(huì)治理水平，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。在2019年陜西省公眾感全感測(cè)評(píng)中，楊陵區(qū)社會(huì)治安滿意率達(dá)到96.03%，位列全省第二;掃黑除惡知曉率、認(rèn)可率分別為98.16%和90.57%，均高于全省平均水平。楊陵街道辦上川口村和大寨街道辦寨東村是最典型的例子。享有“西北鑼鼓第一村”美譽(yù)的上川口村，2005年以來(lái)一直面臨集體土地租賃費(fèi)難以收繳的問(wèn)題，情況復(fù)雜，矛盾交織。該村加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳動(dòng)員，嚴(yán)格遵循政策和法律法規(guī)，按照時(shí)間線“兩步走”時(shí)間線“兩步走”：2017年12月31日以前拖欠的租賃費(fèi)按照每年1元/平方米繳納;2018年1月1日至今拖欠的租賃費(fèi)按照每年3元/平方米繳納。、土地性“兩類(lèi)分”土地性“兩類(lèi)分”：分為已簽合同的商業(yè)用地和未簽合同的商業(yè)用地兩類(lèi)。、租戶性“兩對(duì)待”租戶性“兩對(duì)待”：租戶分為本村村民和外村村民，外村村民按照每年5元/平方米繳納租賃費(fèi)，本村村民按照每年3元/平方米繳納租賃費(fèi)。三種方式制定收繳方案。設(shè)置紅黑榜，對(duì)收繳租賃費(fèi)的全過(guò)程進(jìn)行公示，收回地租267萬(wàn)元，最終解決長(zhǎng)期以來(lái)拖欠租賃費(fèi)及合同不規(guī)范的問(wèn)題。這為上川口村今后集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展鋪平了道路。寨東村主要面臨宅基地住新不騰舊的問(wèn)題，該村秉持問(wèn)題不解決不放過(guò)、整改不到位不放過(guò)、問(wèn)題不查清不放過(guò)的原則，在政府的推動(dòng)下及時(shí)清理整頓被侵占的集體資產(chǎn)，并依托清理出的5畝閑置宅基地，于2020年3月成立楊凌秀資服飾科技有限公司，既吸納周邊村民就業(yè)，還使村民變“股民”，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）案例分析

第一，實(shí)證案例體現(xiàn)出基層政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判。楊陵區(qū)開(kāi)展集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅(jiān)行動(dòng)是依托無(wú)黑無(wú)惡創(chuàng)建活動(dòng)開(kāi)展的，是政府通過(guò)“過(guò)篩子”式的問(wèn)題線索排查收集后主動(dòng)選擇的行動(dòng)。這說(shuō)明攻堅(jiān)行動(dòng)的開(kāi)展不是漫無(wú)目的的“滅火式”行為，而是從眾多問(wèn)題線索之中選擇的、經(jīng)過(guò)提煉總結(jié)的、對(duì)該事件的影響和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷之后決定的行為。第二，實(shí)證案例體現(xiàn)出基層政府在社會(huì)治理中扮演著“積極政府”的角色。一方面，楊陵區(qū)政府面對(duì)侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象沒(méi)有坐視不管，而是積極回應(yīng)干部群眾呼聲，出臺(tái)一系列政策措施，推動(dòng)問(wèn)題解決，其行動(dòng)具備主動(dòng)性。其行動(dòng)邊界合理體現(xiàn)在楊陵區(qū)政府相關(guān)行為沒(méi)有凌駕于法律法規(guī)之上，而是依據(jù)法律規(guī)章有序進(jìn)行;沒(méi)有違背客觀規(guī)律、拋棄歷史因素，而是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、適當(dāng)考慮歷史因素;沒(méi)有大包大攬地介入所有工作事項(xiàng)，而是通過(guò)制定《工作方案》，將不同的工作內(nèi)容交由不同主體負(fù)責(zé)。楊陵區(qū)政府還建立巡查考核機(jī)制，其行為不僅受各專(zhuān)項(xiàng)工作組的督導(dǎo)考核，還受到諸如群眾等多主體的監(jiān)督。其行為主動(dòng)性建立在行動(dòng)邊界合理的基礎(chǔ)上。另一方面，楊陵區(qū)政府吸納多元主體包括區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局和公檢法司等7個(gè)部門(mén)，電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體和微信公眾號(hào)、網(wǎng)站等新媒體，各鎮(zhèn)辦、企業(yè)以及人民群眾等，共同參與整治行動(dòng)，共同凝聚起攻堅(jiān)合力，推動(dòng)攻堅(jiān)行動(dòng)取得成效，亂象問(wèn)題得到解決。其行動(dòng)的初衷和目標(biāo)是服務(wù)于民、整治為民、整治惠民。政府吸納多元力量是以為民眾服務(wù)為目標(biāo)的，也推動(dòng)了基層社會(huì)治理水平的提升。

四、案例討論

集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要體現(xiàn)?；趯?duì)楊陵區(qū)案例的分析發(fā)現(xiàn)，政府相關(guān)行為主動(dòng)性強(qiáng)、力量吸納度高，扮演著典型的積極政府角色。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理需充分認(rèn)識(shí)政府作為治理主體的作用，以預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)、吸納治理資源和精細(xì)治理策略的實(shí)踐機(jī)制展開(kāi)行動(dòng)。同時(shí)，基層政府要注意避免扮演“滅火式政府”“消極政府”及“無(wú)力型政府”的角色。

（一）充分發(fā)揮政府作為治理主體的積極作用

為提升基層社會(huì)治理能力和水平，要充分發(fā)揮基層政府加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的積極作用?，F(xiàn)階段，在我國(guó)基層社會(huì)治理中，基層政府有條件、有能力發(fā)現(xiàn)和處理可能造成基層社會(huì)不穩(wěn)定的因素，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。一方面，基層政府更接近人民群眾，更易接觸干部群眾普遍反映的社會(huì)問(wèn)題，在矛盾激化和社會(huì)問(wèn)題惡化之前具備進(jìn)行“預(yù)防式治理”的條件。另一方面，基層政府具有具體組織和管理國(guó)家行政事務(wù)的職能，其行為具有權(quán)威性，在多元主體參與的基層社會(huì)治理中能夠占據(jù)主導(dǎo)地位。政府在基層社會(huì)治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用是彰顯我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的重要維度和承接主體。

（二）積極政府視角下加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的實(shí)踐機(jī)制

在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理實(shí)踐中，積極政府的實(shí)踐機(jī)制包括預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)、吸納治理資源和精細(xì)治理策略三個(gè)重要組成部分（見(jiàn)圖2）。一是預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)治理在治國(guó)理政中具有突出位置[50]。風(fēng)險(xiǎn)治理、高瞻遠(yuǎn)矚、運(yùn)籌帷幄、作出科學(xué)部署是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層政府需練就“把脈”本領(lǐng)，精準(zhǔn)預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)。為此，需健全和拓展干部群眾反映問(wèn)題的渠道，運(yùn)用線上線下相結(jié)合、傳統(tǒng)媒體和新媒體相結(jié)合的方式收集線索，掌握干部群眾普遍反映的熱點(diǎn)問(wèn)題;精確把握引起干部群眾強(qiáng)烈共鳴的不穩(wěn)定因素并展開(kāi)整治，激發(fā)干部群眾參與基層社會(huì)治理的活力。二是吸納治理資源。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理需要多元主體（包括但不限于多個(gè)政府部門(mén)）的力量。一方面，政府應(yīng)在其中扮演動(dòng)員多元主體、吸納多方力量和凝聚治理合力的主導(dǎo)性角色。注重多元主體間的協(xié)調(diào)配合，提升治理效能。另一方面，政府行為需要其他治理主體監(jiān)督，確保邊界合理。三是精細(xì)治理策略，政府要以公平、公正、公開(kāi)的方式清除不穩(wěn)定因素滋生的“土壤”。面對(duì)亂象問(wèn)題，要直面挑戰(zhàn)，堅(jiān)定決心，徹底鏟除;開(kāi)展整治行動(dòng)時(shí)，在尊重客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，遵守法律法規(guī)和政策規(guī)范，對(duì)涉及人民群眾利益的事項(xiàng)公開(kāi)透明、加強(qiáng)監(jiān)督;建立健全激勵(lì)機(jī)制，提高治理效率;通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)提高基層治理水平，倒逼干部素質(zhì)提升，提高政府公信力，維護(hù)群眾合法利益和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）案例總結(jié)

由案例分析可知，預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)、吸納治理資源和精細(xì)治理策略有機(jī)結(jié)合能形成治理的“良性循環(huán)”。公共部門(mén)需精準(zhǔn)把握風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)員多元主體參與，進(jìn)而精細(xì)治理策略并解決亂象問(wèn)題。從優(yōu)化基層社會(huì)治理角度，吸納治理資源和精細(xì)治理策略能為預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)提供力量和條件;預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)、精細(xì)治理策略能夠?yàn)槲{治理資源提供方向和指引;預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)和吸納治理資源有利于進(jìn)一步細(xì)化治理策略、凝聚治理合力。上述三者均是典型的積極政府行為。對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理而言，預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)能夠?yàn)槲{治理資源指引方向，吸納治理資源有助于全方位地預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn);預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn)能夠?yàn)榫?xì)治理策略爭(zhēng)取更多的時(shí)間和空間，精細(xì)治理策略有助于更高效地預(yù)判治理風(fēng)險(xiǎn);吸納治理資源有利于更全面地精細(xì)治理策略，精細(xì)治理策略有助于增強(qiáng)對(duì)多元治理資源的吸引力，三者相互作用，互為影響。

這種實(shí)踐機(jī)制對(duì)于避免“滅火式”治理、單一主體治理及基層社會(huì)治理內(nèi)卷化具有重要價(jià)值。基于積極政府視角，對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的啟示和要求有：一是堅(jiān)持源頭治理，避免“滅火式”治理。政府行為不能只解決表面問(wèn)題，而要深挖不穩(wěn)定因素產(chǎn)生的根源，解決本質(zhì)問(wèn)題。“治標(biāo)不治本”將導(dǎo)致同一社會(huì)問(wèn)題反復(fù)發(fā)生，造成治理資源浪費(fèi)，加劇社會(huì)不穩(wěn)定。二是注重多元主體共同參與，避免單一主體治理。積極政府視角下，政府在基層社會(huì)治理中起主導(dǎo)作用，具有權(quán)威性。這并不意味著政府可以獨(dú)自、全方位解決各領(lǐng)域問(wèn)題。只有多元主體共同參與基層社會(huì)治理，才能形成治理合力，實(shí)現(xiàn)打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的目標(biāo)。三是避免基層社會(huì)治理內(nèi)卷化，邁向高效能治理。在基層社會(huì)治理中，政府行為需緊跟互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代浪潮，推進(jìn)治理手段智能化、信息化，向簡(jiǎn)約高效的目標(biāo)邁進(jìn)，以高效能治理助推高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文以積極政府為研究視角，基于典型案例探討加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效路徑。研究發(fā)現(xiàn)，基層政府有關(guān)行為在社會(huì)治理中扮演著典型的積極政府角色。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理既要充分認(rèn)識(shí)政府的積極作用，也要確保政府邊界合理;既要高位推動(dòng)，也要結(jié)合實(shí)際情況積極探索有效路徑。只有如此，才能更好地增強(qiáng)政府為民造福的能力，推動(dòng)社會(huì)持續(xù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。

社會(huì)治理中的政府邊界是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)實(shí)現(xiàn)有限政府，而不是讓政府力量無(wú)限擴(kuò)張?！耙刂茋?guó)家權(quán)力，避免對(duì)公共領(lǐng)域的侵占。”[51]“行政無(wú)限擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致行政邏輯取代市場(chǎng)等其他邏輯，擴(kuò)大行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)造成行政歸咎現(xiàn)象”。[52]但行政作用發(fā)揮不夠也會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。積極政府能夠在合理發(fā)揮行政作用的同時(shí)，激發(fā)多元主體共同參與社會(huì)治理等公共治理活動(dòng)，以簡(jiǎn)約高效的方式維護(hù)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定。

新時(shí)代對(duì)國(guó)家治理效能提出了新的更高要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的相關(guān)研究還需從研究視角、研究方法、理論創(chuàng)新等方面繼續(xù)深化。需更加關(guān)注對(duì)中西部地區(qū)、脫貧地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層社會(huì)治理的理論和實(shí)踐研究。需對(duì)取得顯著成效的實(shí)踐進(jìn)行深入挖掘，提煉普適性經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)社會(huì)建設(shè)提供智力支持。需結(jié)合新實(shí)踐、新要求，推進(jìn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新之間的良性互動(dòng)?；鶎由鐣?huì)治理的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新永無(wú)止境，要不斷跟進(jìn)并深入研究，為更好地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

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An Effective Path of Strengthening and Innovating Grassroots Social Governance From the Perspective of Active Government

HE Degui1，WU Xueyan2

（1.College of Humanities and Social Development;2.Center for Rural Social Research，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Strengthening and innovating grassroots social governance is an important task to promote social construction.Based on the theoretical perspective of active government，this paper discusses the role of the public sector in grassroots social governance from four aspects，which include action boundary，action characteristics，relationship with other governance subjects and action aims.From the two dimensions which include the extent to absorb multi-subject and the level to act energetically，the role of government in strengthening and innovating grassroots social governance can be divided into four ideal types which are “active government”，“fire-fighting government”，“negative government” and “powerless government”.Through analyzing the case of centralized rectification for the appropriation of rural collective assets，it is found that the relevant government behaviors have typical positive characteristics.The theory of active government is a good response to the governments border problems which the academic circles pay close attention to.Strengthening and innovating grassroots social governance needs the government to play an active role.Its effective practice path includes prejudgment of governance risk，absorption of governance resources and improvement and perfection of governance strategy.All three are positive government behaviors，and they mutually support and constitute a virtuous circle in the field of governance.In practice，it is important to adhere to containment from the source，mobilize the participation of multiple subjects，keep up with the trend of the Internet and gradually move towards simplicity and efficiency.

Key words：active government;grassroots social governance;appropriation of rural collective assets;high performance governance

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）