河湖管護公益性崗位設(shè)置現(xiàn)狀問題及對策

賀霄霞 陳健 李夢婭

摘要：為持續(xù)改善河湖面貌，維護河湖生命健康，河湖管護人員在推動河湖長制從“有名”向“有實”“有能”轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要作用。分析了巡河員、護河員等公益性崗位的設(shè)置情況及典型做法，從爭取政策支持、健全管理制度、提高履職能力等方面提出了對策建議：①借鑒生態(tài)護林員等公益性崗位有關(guān)政策，積極爭取國家層面對巡河員、護河員等河湖管護公益性崗位的政策和資金支持;②規(guī)范河湖管護公益性崗位招聘及錄用程序，接受社會各方監(jiān)督;③加大對村級河湖長及巡河員、護河員培訓力度，對公益崗人員進行全方位、多角度培訓，切實提高巡河員、護河員履職能力。研究成果可為河湖管護公益性崗位的設(shè)置及作用發(fā)揮提供支撐。

關(guān)鍵詞：河湖管護;公益性崗位;崗位設(shè)置;河長制湖長制

中圖法分類號：D630.3文獻標志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.07.013

文章編號：1006 - 0081（2021）07 - 0064 - 04

0 引 言

全面推行河長制湖長制以來，中國31個省份全面建立河長制湖長制，設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)、村級河長湖長120多萬名，河長制湖長制組織體系和制度體系基本建立（圖1），在河湖水體治理、河湖水域岸線保護、河湖生態(tài)綜合修復等方面取得實效。與此同時，各地積極設(shè)立村級河長、巡河員、護河員，并結(jié)合脫貧攻堅任務(wù)聘用了貧困人員擔任巡河員、護河員，涌現(xiàn)出一大批“巾幗河長”“企業(yè)家河長”“河小青”“河小禹”等民間河長和河湖管理保護志愿者，成為守衛(wèi)河湖的重要力量，在推動河長制湖長制從“有名”向“有實”“有能”轉(zhuǎn)變、強化河湖管理保護中發(fā)揮了重要作用。因此，加強河湖管護公益性崗位開發(fā)及管理，加大政策和資金支持力度，對完善河長制湖長制組織體系，打通河湖管理“最后一公里”，持續(xù)改善河湖面貌，維護河湖生命健康，意義重大。

1 河湖管護公益性崗位設(shè)置情況

1.1 人員構(gòu)成

公益性崗位一般是指由政府出資開發(fā)，以滿足社區(qū)及居民公共利益為目的的管理和服務(wù)崗位。河湖管護公益性崗位主要是指承擔河湖日常巡查、保潔、垃圾清理、發(fā)現(xiàn)問題并上報問題等職責的巡河員、護河員。截至目前，中國各地設(shè)置巡河員、護河員共計92.7萬人。其中，結(jié)合扶貧攻堅聘用貧困人員擔任巡河員、護河員等共計22.4萬人。部分地區(qū)的村級巡河員由村級河長兼任，或?qū)⒀埠訂T、護河員等公益性崗位與護林員、護路員、防汛巡查員、水庫管理員等崗位相結(jié)合，實行一人多崗。

河湖管護公益性崗位還包括河湖管理單位聘任的河湖巡查保潔人員，通過政府購買社會服務(wù)聘用的河道巡查保潔隊伍，社會義務(wù)監(jiān)督員、民間河長、志愿者等幾種形式。如內(nèi)蒙古錫林郭勒盟通過政府購買服務(wù)，聘用環(huán)衛(wèi)公司進行垃圾清理、環(huán)境衛(wèi)生定期進行清理，實現(xiàn)河湖管護保潔與城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)治同管。天津市自2013年起開始聘請社會監(jiān)督員，對河湖管理保護效果及河長履職進行監(jiān)督和評價。北京市建立了“朝陽群眾小河長”“星火志愿護河隊”“延慶環(huán)保奶奶”“豐臺當班河長”等一批以社會志愿者為基礎(chǔ)和骨干的民間河長隊伍，定期開展巡河護河行動。黑龍江齊齊哈爾市依托原有的河道、濕地、自然保護區(qū)等管理部門，設(shè)立巡查管護總站，縣級對應設(shè)立16個巡查管護分站，承擔發(fā)現(xiàn)、解決涉河湖問題，跟蹤、督促河湖長制工作落實等職責。

1.2經(jīng)費來源及薪酬標準

巡河員、護河員等人員經(jīng)費一般會納入各級財政預算，主要由市縣級財政撥付，來源包括脫貧攻堅、清潔鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村等保潔經(jīng)費，以及河長制、再就業(yè)等專項資金。部分地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級進行自籌，如村集體經(jīng)濟收益中安排一部分，或村民適當繳納保潔費或灌溉水費補充公益崗位工資報酬。部分地區(qū)經(jīng)費由省級財政承擔或給予適當補助。如遼寧省巡河員、護河員（水管員、庫管員）經(jīng)費來源主要為省級財政資金支付，其它公益崗位經(jīng)費主要由各縣區(qū)財政資金支付。通過政府購買服務(wù)方式聘請第三方專業(yè)公司的，由地方財政承擔。民間河長、企業(yè)河長、志愿者等各類群體開展活動所產(chǎn)生的費用主要來自公益組織自籌、企業(yè)贊助、社會捐助、專項獎勵等。

從薪酬標準看，河湖管護公益性崗位薪酬或補貼標準根據(jù)各地財政狀況及崗位設(shè)置形式而有所差異，部分地區(qū)公益性崗位工資報酬根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民收入水平和工作量大小進行動態(tài)調(diào)整。廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可達到或者超過2 000元/月，其他多數(shù)地區(qū)巡河員、護河員或保潔員等公益性崗位工資在每月500元左右，低的每月不足200元，有的甚至是義務(wù)巡查保潔，沒有工資或補貼。巡河員由村級河長兼任的，一般沒有薪資報酬。巡河員、護河員與護林員、護路員、水庫管理員等兼職的公益性崗位，補貼標準相對較高。

1.3 存在問題

目前巡河員、護河員等河湖管護公益性崗位設(shè)置還存在如下問題。

（1）經(jīng)費保障不夠。由于地方財力有限，部分地區(qū)巡河員、護河員等公益性崗位設(shè)立數(shù)量不足，缺少像生態(tài)護林員、水庫管理員等公益性崗位一樣穩(wěn)定的經(jīng)費來源。特別是2021年，受疫情影響，地方財政吃緊現(xiàn)象普遍，巡河員、護河員工資落實存在很大困難。

（2）薪酬待遇不高。由于巡河員、護河員等公益崗位補助資金缺乏保障，因此，人員工資薪酬總體上水平較低。與其他公益性崗位兼職的巡河員、護河員，因新增河湖管護任務(wù)而未相應增加工資報酬，導致巡河員、護河員承擔巡河保潔任務(wù)的積極性、主動性不高。

（3）履職能力不強。巡河員、護河員多為農(nóng)民群眾，文化素質(zhì)較低，培訓難度大，履職能力有限。部分巡河員、護河員工作質(zhì)量不高，發(fā)現(xiàn)情況處理或上報不及時。此外，人員不固定，持續(xù)性難以保障。部分地區(qū)人員構(gòu)成多為留守的婦女及老人，且人員數(shù)量呈逐年遞減趨勢。

（4）基層任務(wù)繁重且缺乏基礎(chǔ)保障。部分地區(qū)基層河湖管護任務(wù)較重，特別是村級河長兼任巡河員護河員，河湖巡查的頻次密度較高，巡河護河的工作量較大，但是，在日常巡河作業(yè)中缺少船舶、打撈器具等設(shè)備及信息化手段支持，缺少河湖日常管護標準規(guī)范，河湖日常巡查管護還不能實現(xiàn)標準化、規(guī)范化、常態(tài)化。

2 河湖管護公益性崗位管理典型做法

2.1 出臺制度

河北省承德市制定印發(fā)《承德市鄉(xiāng)村河湖管理員管理辦法》，建立勞務(wù)補貼、績效管理、獎勵激勵制度，嚴格落實獎懲制度。市財政年底落實200萬元用于獎勵先進縣（市、區(qū)）。天津東麗區(qū)建立街級河（湖）長制考核及責任追究制度和保潔績效機制，將河湖管護工作成效與保潔費用掛鉤。河南省鄭州市制定《河湖庫巡察員管理辦法》，規(guī)范了巡察員的聘用和管理，明確了巡察職責和考核辦法，提出人員工資保障要求。安徽省黃山市各區(qū)縣相繼成立“生態(tài)美超市”組織機構(gòu)，建立運營機制，加快落實垃圾回收兌換“會員制”“積分制”等制度，因地制宜制定兌換商品范圍、品種、分值等。湖北省委托科研機構(gòu)編制“河湖管護標準”，從技術(shù)上明確河湖管護內(nèi)容、形式、管護人員及設(shè)備配置、經(jīng)費保障等事項，為全省河湖管護標準化建設(shè)提供強有力的技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)指導[1]。

2.2 督察考核

為了促進天津市武清區(qū)河北屯鎮(zhèn)村級護河由被動走向主動，制定了月考核制度，考核結(jié)果納入村級績效考評體系，并依據(jù)考核結(jié)果嚴格落實獎懲。各村月考核排名與年底星級排名掛鉤，星級排名直接影響各村級河長績效工資，對星級排名較前的村街給予一定獎勵，對在河長制工作落實過程中不作為、慢作為、積極性不高等造成河長制工作開展較差、造成較壞影響后果的村級河長進行約談、問責[2]。四川省樂山市馬邊彝族自治縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）河長辦每季度開展一次拉網(wǎng)式巡查督察，各村（社區(qū)）嚴格考勤本村（社區(qū)）河道保潔員（巡護員），做好考勤臺賬，村級河長每周開展一次河道保潔情況專項督察，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級每月開展一次轄區(qū)內(nèi)河流保潔情況專項督察，確保工作落地見效。

2.3 宣傳培訓

江西省以及陜西省各地充分利用新聞媒體、微信、微博等宣傳護河員先進事跡，激發(fā)基層護河員隊伍的榮譽感和使命感，調(diào)動積極性。遼寧省阜新市清河門區(qū)針對公益崗人員普遍文化程度不高問題，積極將河流巡查工作內(nèi)容以通俗易懂的語言、喜聞樂見的形式，對公益崗人員進行全方位、多角度培訓，確保相關(guān)人員能夠聽得懂、學得會、用得上。上海市浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)組織中小河道長效管理巡查員培訓會，為全鎮(zhèn)新上任的43位河道專職巡查員開展業(yè)務(wù)培訓，培訓內(nèi)容包括巡查隊伍的構(gòu)成、巡查范圍及內(nèi)容、巡查要求及注意事項、考核及獎懲相關(guān)制度等。

2.4 信息化支撐

安徽省各級河長湖長依托省河長制決策支持系統(tǒng)手機APP軟件，今年1～5月已巡河巡湖38萬人次，發(fā)現(xiàn)并現(xiàn)場上傳問題1 221個，線上實時跟蹤、及時處置。浙江省德清縣啟用了公眾參與治水便捷通道——公眾護水平臺，任何人通過掃二維碼都可以成為民間“河長”“渠長”“塘長”，通過“搶單”完成巡河任務(wù)或?qū)⑺h(huán)境問題反饋到該平臺，都能獲得一定“生態(tài)綠幣”作為獎勵。截至目前，全縣平臺注冊人數(shù)已累計突破53 000余人，使用率達到53.09%。寧夏自治區(qū)為巡河員、護河員手機安裝巡河APP，巡河問題實時上傳、及時處理，督促巡河員、護河員勤巡河、勤清理、勤報告，構(gòu)建河（湖）“清潔網(wǎng)”。天津市社會監(jiān)督員均使用APP上報河湖情況，同時由市河長辦牽頭建立了市級社會監(jiān)督員微信群，互相分享經(jīng)驗。

3 河湖管護公益性崗位設(shè)置建議

3.1 充分認識重要意義

民間河長、社會監(jiān)督員、巡河員、護河員等河湖管護公益性崗位人員是黨政河長的有效助手，對于解決河湖突出問題、改善河湖面貌都有積極的促進作用。特別是設(shè)立巡河員、護河員，既可以充分發(fā)揮監(jiān)督作用，推動河湖面貌持續(xù)改善;又可以創(chuàng)造條件，設(shè)立公益性崗位，增加就業(yè)機會;同時，還可以向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，優(yōu)先聘用有相應能力的貧困家庭勞動力參與護河，幫助貧困家庭增收脫貧。因此，各地區(qū)應充分認識到河湖管護公益性崗位對于加快推動河長制湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，以及增加就業(yè)、助力脫貧攻堅的重要意義，加大河湖管護公益性崗位設(shè)置力度，充實基層河湖管護力量。

3.2 積極爭取政策支持

2018年，國家林草局、財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理辦法》，對建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員崗位的資金投入、崗位管理、工作職責等做出了明確規(guī)定。因此，可借鑒生態(tài)護林員等公益性崗位有關(guān)政策，積極爭取國家層面對巡河員、護河員等河湖管護公益性崗位的政策和資金支持，將基層巡河員、護河員等公益性崗位納入中央財政經(jīng)費補助范疇，參照國家補助生態(tài)護林員標準，對河湖管護公益性崗位給予經(jīng)費傾斜補助。出臺河湖管護公益性崗位管理辦法，引導省、市、縣級設(shè)立河湖管護公益性崗位專項資金。此外，拓寬河湖管護公益性崗位資金渠道，借鑒浙江德清等地經(jīng)驗和模式，多形式多方面籌措資金。

3.3 建立健全管理制度

規(guī)范河湖管護公益性崗位招聘及錄用程序，接受社會各方監(jiān)督?？h（市、區(qū)）河長制辦公室應制定選聘、管理、培訓、考評等規(guī)章制度，負責評聘審批、教育培訓、業(yè)務(wù)指導等工作，并對護河員履職情況進行抽查、檢查和年度考核，并將考核結(jié)果作為發(fā)放津貼補助、獎勵經(jīng)費和續(xù)聘解聘的主要依據(jù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責落實選聘具體工作和開展日常管理工作;村兩委、村民負責對護河員巡河履職情況進行監(jiān)督;省、市級河長制辦公室要加強對護河員隊伍建設(shè)管理情況的檢查指導。強化實名制動態(tài)管理，建立河湖管護公益性崗位數(shù)據(jù)庫。出臺河湖管護技術(shù)標準，從技術(shù)上明確河湖管護內(nèi)容、形式、管護人員及設(shè)備配置、經(jīng)費保障等事項，確保河流巡查管理工作落實、落細。

3.4 切實提高履職能力

積極在村民、居民中開展河湖保護的宣傳教育，加大對村級河湖長及巡河員、護河員的培訓力度，將河湖巡查及管護工作內(nèi)容以通俗易懂的語言，對公益性崗位人員進行全方位、多角度培訓，切實提高巡河員、護河員履職能力。培訓巡河員、護河員學會利用微信公眾號、手機APP等信息化技術(shù)和手段，輔助開展日常巡河護河工作。建立河湖管護公益性崗位工作微信群，加強即時溝通交流和工作指導。

4結(jié) 語

“河長制”作為當前我國水環(huán)境治理的主要治理制度，“河長制”中的公眾參與問題其實也是中國現(xiàn)階段公眾參與制度存在的問題。各地設(shè)立的巡河員（護河員）崗位已經(jīng)成為守護河湖的重要力量，對于推進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增加就業(yè)具有重要意義。因此各地應結(jié)合各自實際，因地制宜探索設(shè)立巡河員（護河員）崗位，提升河湖管護的規(guī)范化、標準化水平。

參考文獻：

[1] 王園妮，曹海林.河長制推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長助手”為例[J].社會科學研究，2019（5）：129-136.

[2] 黃俐.我國全面推行河長制中的難點問題及對策[J].社會觀察，2017（5）：130 .

（編輯：李 晗）

Current situation and countermeasures of public welfare post setting of river and lake management and protection

HE Xiaoxia， CHEN Jian， LI Mengya

（Development Research Center of Ministry of Water Resources， Beijing 100038， China）

Abstract：In order to continuously improve the appearance of rivers and lakes and maintain their life and health， the river and lake management and protection personnel have played their important role and pushed the River and Lake Chief System from "famous" to "practical" and "capable". This paper analyzes the situation and typical practices of setting up public welfare posts such as river patrol officer and river protection officer， and puts forward countermeasures and suggestions from aspects of obtaining policy support， perfecting management system： ① learning from the relevant policies of ecological forest rangers and other public welfare posts， actively striving for national policy and financial support for river patrolmen， river guards and other public welfare posts in river and lake management and protection;②standardizing the recruitment and employment procedures for public welfare posts of river and lake management and protection， and accepting the supervision of all social parties;③intensifying the training of village-level river and lake chiefs， river patrolmen and river guards， and conducting comprehensive and multifaceted training for public welfare post personnel to effectively improve the ability of river patrolmen and river guards for performing their duties. Improving the ability of performing duties will provide useful help for the successful completion of the crucial task of poverty alleviation， and provide support for setting up and function of public welfare posts for river and lake management and protection.

Key words：river and lake Management and protection;public welfare posts;job setting; river and lake chief system