土地征收社會穩(wěn)定風險因素分析

通訊作者：姚杰，1980年8月，男，漢族，安徽安慶人，現(xiàn)任遼寧天力渤海房地產土地資產評估有限公司工程師，生產總監(jiān)，本科。研究方向：土地房地產評估、社會穩(wěn)定風險評估、信用評估、不動產登記代理方面工作。

摘 要：我國經濟的不斷發(fā)展，導致我國的土地征收行為也越來越頻繁，但近年來，暴力拆遷以及違法征收的各類事件層出不窮，這表明我國在土地征收的過程中依然存在著各類問題。土地征收過程中出現(xiàn)的各類糾紛，已經嚴重阻礙著我國社會的穩(wěn)定，也影響著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。因此，在征收過程中對社會穩(wěn)定風險因素進行評估就顯得尤為重要。本文便對此進行了研究和分析。

關鍵詞：土地征收;社會穩(wěn)定風險因素;風險評估;風險防控

一、引言

我國工業(yè)化，城市化的進程都離不開土地征收的支撐。土地征收同時也是我國土地二元產權制度的重要表現(xiàn)形式，但不難看出，我國現(xiàn)行的土地征收制度存在著許多弊端，也由此引發(fā)了許多糾紛，對我國的社會和諧穩(wěn)定造成了嚴重影響。土地征收關系著人民群眾的切身利益，必須清晰地意識到土地征收過程中社會穩(wěn)定風險因素的評估，如此才能提升土地征收決策的科學化，從而進一步防范和解決土地征收過程中的各類糾紛，保障社會的穩(wěn)定。

二、土地征收社會穩(wěn)定風險評估的必要性

土地征收過程中糾紛的產生，其實這就是農民個人利益與國家利益之間產生的沖突。一直以來，我國的土地市場實行的都是二元產權制度，農村土地想要在一級市場中進行交易，就必須經過土地征收程序，將其轉化為國有土地之后才能夠進行。而在這一過程中，不同的利益群體就造成了一個相互博弈的平臺。相關群體之間的不同利益競爭及容易導致利益分配不均的情況出現(xiàn)，而這也是社會風險存在的主要因素[1]。政府部門，開發(fā)商以及被征地群眾三者之間存在著較大的利益角逐，各主體之間都存在博弈關系。政府部門在這一過程中所扮演的角色決定了政府部門的公共利益主導趨向。但與此同時，政府部門還會受到各種因素的影響，導致政府部門在這一過程中出現(xiàn)了角色錯位的情況。而開發(fā)商則是市場交易的主體，追求的是利益最大化及在土地征收過程中所扮演的角色也非常多。而農村集體經濟組織在意這一過程中所扮演的角色也是非常多樣的。一方面，農村集體經濟組織屬于政府部門的下屬部門，代表著公共利益;但另一方面，農村集體經濟組織同時也是被征地者，因此也會產生個人利益的訴求，當這些利益交織在一起，就會導致糾紛的出現(xiàn)。而除了政府部門，開發(fā)商以及被征地群眾之間的糾紛外，不同層次的農民之間也存在著巨大的糾紛，例如村干部、農民工以及私營業(yè)主等農民之間的矛盾，而在不同階級農民之間的利益博弈中，往往處于弱勢地位的農民群眾利益最無法得到保障[2]。這些利益的糾紛也在一定程度上反映著我國GDP導向以及政績觀制度設計的不合理。如今，不斷發(fā)生的征地糾紛，已引起了我國各級政府的高度重視，各地方政府也紛紛通過出臺相關文件和規(guī)定來對土地征收過程中的社會穩(wěn)定風險進行評估。

而從已有的征地評估內容來看，各級政府在進行風險評估時，對于風險評估的定位依舊不清晰。大多數(shù)的風險評估均是在征地項目實施前，但這樣的風險評估對于整個項目的影響是非常有限的。即使在這一過程中發(fā)現(xiàn)了潛在的矛盾沖突，大多數(shù)也都采取暫緩實行或暫不實行的原則，而并不會對項目重新進行選址和立項。基于此，要真正做到從源頭進行防控，就必須改變現(xiàn)階段的土地征收風險評估模式，將風險評估提至項目立項前，將其作為項目立項的必備條件。只有通過風險評估才能夠進行立項，反之，若沒有通過風險評估，則不予以立項。這樣才能從根本上實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，從而有效提高風險評估的效率和決策的質量。

三、當前土地征收過程中社會風險的主要體現(xiàn)

（一）公共利益定義擴大的風險

根據我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，進行土地征收的前提條件必須是在公共利益的需要下進行。而這也是判斷土地征收性質是否正當?shù)臉藴?。但在實踐過程中不難看到，對于公共利益的標準界定有所擴大[3]。關于公共利益本身就很難以一個明確地翻出來對其進行界定。當今世界，對于公共利益這一概念的界定通常有兩種形式，一種是以立法列舉的方式來對其進行規(guī)定，諸如日本、墨西哥、巴西等國家就通過法律對公共利益的范疇進行了明確的規(guī)定，其中就對土地征收的權限進行了嚴格的控制和規(guī)定;而另一種方法便是通過立法來進行籠統(tǒng)的規(guī)定，再由司法機關對其進行專門的判斷。在我國，憲法和法律中對于公共利益已經達成了共識，但是對于公共利益的標準和內容，學界各學者的說法依舊無法達成一致。

這種對于公共利益界定的缺失，導致各地方政府可以根據自身需求隨意對其進行更改一次行駛征收土地的權利。加上我國缺乏完善的約束制度，導致在實際的土地征收過程中對于公共利益標準的界定擴大化。例如在我國一些地區(qū)，一些政府打著新辦教育的名義建造大學城，以新辦體育的目的，建造體育公園，但大多都是打著公益的旗號而開展商業(yè)項目。對于公共利益標準的擴大化，使得我國許多農民的土地面臨著隨時被征收的風險，但其財產權卻無法得到有效保障。這種情況不只擾亂了我國土地的規(guī)劃和使用秩序，更擾亂了我國社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）征收程序缺乏正當性

土地征收其實是一個有序剝奪農民土地財產權的法律程序，在這一過程中，對于被征收者的補償安置行為的正當性還有待考量。我國《土地管理法》中有明確規(guī)定，政府部門在對公民土地進行征收時必須實行“兩公告一登記”制度，并實行有效的公示和聽證，但在具體的實踐過程中，能夠看到[4]一些地方政府在對公民土地進行征收時，并未按照相關程序進行，其主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.程序違法

這一行為主要體現(xiàn)在許多地方政府為按照有關程序進行征地，并且在未聽取意見的情況下擅自批準了補償安置協(xié)議。

2.程序虛置

主要表現(xiàn)為政府部門常常無視或是虛置被征收者的意見。土地征收過程中程序正當性的缺失容易導致某些地方政府征地行為的任意性，這在某種程度上對于土地權屬關系的穩(wěn)定性造成了一定影響;而另一方面，這種情況也會導致政府部門在公眾心中的形象遭到損壞，導致民眾對于政府部門缺乏信心，最終使得基層政治缺乏穩(wěn)定性。對此，必須建立起正當?shù)某绦蚧廪r民與政府部門之間的矛盾，才能重新建立起政府部門與工作之間的信賴關系，使得基層政治的穩(wěn)定性得到保障。

（三）補償標準的公平性問題

在進行土地征收的過程中，補償必然是群眾最為關心的一個問題，補償標準是否公平，直接影響著社會矛盾是否會得到激化。在具體的征地過程中，許多的征地糾紛都是源于補償存在一定的偏差所導致。根據我國《物權法》《土地管理法》等有關規(guī)定，政府部門在征地時必須對被征地者進行合理的補償，對于政府征地行為，個人利益受到損害的群眾，還應給予一定的安置和補助。我國現(xiàn)行的征地補償標準是根據被征地的原用途價值來進行補償。在這一過程中，政府部門充當著公共管理者的角色，政府部門以極其低廉的價格從民眾手中獲得土地，再將其轉讓給開發(fā)商。

四、土地征收過程中社會穩(wěn)定風險的解決措施

（一）程序民主化

在進行土地征收的過程中，社會風險的產生，其實是源于多元化價值觀的利益之爭。因此，要想化解土地征收過程中的各類糾紛，必須進一步深化征收程序，使其上升為一種民主的程序。要讓多元價值主體能在一個公開透明的空間中進行對話，以正當?shù)某绦蚝推降亟鉀Q各類法律問題。在征收過程中，程序是否正當化的關鍵在于聽證程序的制度化以及聽證程序是否能夠落到實處。對此，應進一步擴大聽證事項的范圍和參與主體，如此才能保證聽證程序能夠真正落到實處，從而保障公民的合法權益。

（二）強調公眾參與

我國土地征收過程中，糾紛案件數(shù)量的頻頻激增，其原因就在于公眾這一被征地主體在土地征收過程中的“缺場”和失聲[5]。想要從源頭上化解土地征收過程中的社會穩(wěn)定風險，就必須建立起合理的公眾參與制度，保障公眾有機會能夠參與到政府的決策當中。并且，在土地征收階段，政府部門還應保障公眾的知情權、參與權以及監(jiān)督權，只有將這些權利真正落到實處，才能夠實現(xiàn)土地征收過程中的民主化及理性化。讓公眾參與到土地征收過程中能夠進一步提升政府部門決策的科學化和理性化，能夠平衡公共利益與個人利益之間的關系，在保障民眾財產安全的同時，又能夠促進地方的發(fā)展。

（三）司法救濟

土地征收過程中，司法機構一般扮演著重要的角色，土地征收過程中的各類糾紛都可以通過訴訟制度來進行有效解決。而行政訴訟更應在土地征收過程中起到相應的作用，無論是對于政府部門的征收決策還是征收補償，司法機構對此都應承擔起相應的責任，這也是司法的職責與功能所在。讓司法機構介入土地征收的過程中，能夠為土地征收糾紛提供一種公平公正的解決途徑，這對于促進司法的獨立，建立司法的權威也有著重要作用，也能夠培養(yǎng)公眾通過法律途徑解決問題的觀念，從源頭降低社會不穩(wěn)定風險。

五、結語

綜上所述，土地征收過程中，公共利益定義的擴大，不正當?shù)恼魇粘绦蛞约安还降难a償標準都有可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險，要是這些風險能夠得到有效解決，就需要政府部門進一步優(yōu)化征收程序，使征收程序民主化。同時要給予公民參與土地征收的權利，保障公民在征收過程中的知情權、參與權以及監(jiān)督權，同時通過司法救濟，為公民的糾紛訴訟提供合法途徑，從而有效解決各類糾紛，保障社會的和諧穩(wěn)定。

參考文獻：

[1]江西省自然資源廳關于印發(fā)《江西省土地征收社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》的通知[J].江西省人民政府公報， 2021（08）：18-23.

[2]池彥琪.新土地法下的集體土地征收社會穩(wěn)定風險評估實踐[J].上海房地， 2021（04）：30-34.

[3]張紅顯.土地征收社會穩(wěn)定風險評估研究[J].湖北警官學院學報， 2018，31（06）：109-115.

[4]高連輝.土地征收社會穩(wěn)定風險發(fā)展機理與評估指標體系的完善研究[D].南京農業(yè)大學， 2018.

[5]楊晨.土地征收社會穩(wěn)定風險評估體系規(guī)范化研究[D].天津商業(yè)大學， 2017.