集體土地征收中公共利益條款之反思

盧鍇

摘要：公共利益條款一直是各國及地區(qū)行使土地征收權的唯一正當理由，我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，土地所有權均歸屬于國家或集體，且《憲法》明確禁止土地轉讓，所以集體土地所有權發(fā)生變更的方式僅剩土地征收一條路徑。因此，還需要我們對公共利益條款如何實現其應有價值進行法理反思并提出相應的解決方案，以期實現公共利益條款應有之目的，使其在實踐中產生應有的效果。

關鍵詞：公共利益;土地征收;集體土地

土地征收能夠有效地提高土地資源配置的效率，通過土地征收這一手段對土地資源進行再分配從而實現經濟發(fā)展和城市擴張的目的。自2004年通過的《憲法修正案》第22條起正式規(guī)定了“公共利益”條款，為各基本法運用此條款提供了基本法理的依據。在2020年通過的《民法典》物權編第243條中也將“公共利益需要”作為征收的基礎。但是，《憲法》與《民法典》物權編當中都未對公共利益之認定進行明確。新修訂的《土地管理法》采用“列舉加概括”的方式對公共利益的范圍加以明確，這是對公共利益條款作為土地征收權行使的唯一正當理由之基本法理的強化。對公共利益條款的相關解釋，無論是對于法學學術界還是在司法實踐當中，都有著極為重要的作用。

一、土地征收中公共利益條款適用之困境

（一）缺乏明確的法律定義

目前關于公共利益條款的規(guī)定，僅在新修訂的《土地管理法》中有所體現，現行《憲法》及《民法典》物權編中均未明確，尚未形成一個具體可操作的公共利益的定義?！锻恋毓芾矸ā分幸矁H對公共利益的范圍，以“列舉加概括”的形式加以明確，但對于公共利益的界定標準、原則以及認定程序等問題均為做明確說明，且因概括性條款的存在，《土地管理法》中關于公共利益范圍的劃分能否在實踐中發(fā)揮應有的作用還有待商榷。

其次，新《土地管理法》第45條第五款當中，基于成片開發(fā)建設需要用地的征地是否符合《憲法》中基于公共利益征收的規(guī)定仍存在很大的問題。成片開發(fā)一詞自身的內涵與外延尚無法明確，其中包含以經濟建設、商業(yè)發(fā)展為目的的開發(fā)建設，雖然在本輪《土地管理法》修法前，“經濟建設”在我國實踐中是啟動土地征收的條件，但是“公共利益”條款之內涵是否應當包含“經濟建設”仍需進一步討論。

（二）缺乏明確的分類標準

目前征地實踐中對公共利益條款的適用基本上沒有明確的規(guī)范與分類標準，還存在著大量基于“商業(yè)利益”的征地行為?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十三條中規(guī)定了幾類具體的公益性建設項目可以使用農用地，其他建設項目只能申請國有建設用地，但很顯然這一條款中所規(guī)定的類別并不足以明晰“公共利益”所包含的內涵和外延，在實踐中仍只能通過政府部門的自由裁量進行界定并作出是否征收集體用地的決定。

修訂前的《土地管理法》第43條常被理解為“任何單位和個人建設”也被納入了“公共利益”的范疇。但是由于在征地過程中政府所占據的絕對主導地位，以及國有土地存量緊缺的現實情況，導致了對該條款內容的過度擴張。修訂前的《土地管理法》第43條是對1986年《土地管理法》第21條的替代，也就是1986年《土地管理法》第21條中將“經濟建設”作為公共利益條款的內涵之一的規(guī)定被刪除，但是由于實踐中的種種原因，該條款的改變并未起到應有的效果。從條文的演變來看，立法者有意將“經濟建設”與“公共利益”這兩個概念加以區(qū)分，但是在征收實踐中執(zhí)法者對政策的曲解導致其并未起到分割的目的。

（三）兜底條款可能帶來的權力擴張

雖然目前而言，采用“列舉加概括”的形式對公共利益條款進行界定是相對合理的立法模式，但是這一模式的弊端在于兜底條款的模糊性可能導致征收權的無限擴張。我國的國情決定了如果適用“列舉式”的立法模式，目前的立法技術和實踐完全不足以支撐其解決不同區(qū)域所出現的現實狀況，而采取“列舉加概括”的形式更具靈活性，以應對隨時可能出現的新問題，但新《土地管理法》第45條中僅用五個條款列舉公共利益征收的范圍顯然不足以滿足現實存在的問題，這就導致了兜底性條款被濫用的風險劇增。

二、公共利益條款面臨的現實問題

（一）集體土地征收與集體經營性建設用地入市的銜接與協調問題

雖然新《土地管理法》對集體經營性建設用地入市提供了法律依據，在消除城鄉(xiāng)土地二元體制方面具有里程碑意義。但是其對于入市的相關問題只有原則性的規(guī)定，并無具體的制度規(guī)范?！叭龎K地”試點實踐表明，入市的全面推廣，讓征地與入市的銜接協調問題更加凸顯。如果不能將土地征收限定在公共利益范疇以縮小征地范圍，集體經營性建設用地入市制度的適用空間將受到“擠壓”。相對的，集體經營性建設用地入市能夠解決征地的內部需求問題，猶如“縮小征地范圍”的一條腿。

（二）成片開發(fā)的標準認定問題

新《土地管理法》第45條第一款第5項規(guī)定了基于“成片開發(fā)建設需要”而進行土地征收的情形，學界針對這一條款的爭議主要集中在“成片開發(fā)”是否屬于公共利益條款應有之義，以及這一條文是否會導致征收范圍的擴大這兩個問題上。對于前一個問題，大多數學者認為“成片開發(fā)”追求的并不完全是公共利益。而對于后一個問題，甚至有學者認為“成片開發(fā)”的規(guī)定違背了十八屆三中全會關于“縮小征地范圍的決定”。但目前，可能基于我國現階段經濟社會發(fā)展情況的考量，立法者將“成片開發(fā)”納入到了土地征收的范圍之內，在此基礎之上，如何正確處理土地征收與成片開發(fā)之間的關系，就成了《土地管理法》實施的一個重要問題。

《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》第一條中對成片開發(fā)進行了定義，但該定義并未明確“綜合性開發(fā)”如何界定，理論上講，成片開發(fā)并非法律術語，而是一個與“宗地開發(fā)”相對應的經濟術語?！锻恋卣魇粘善_發(fā)標準（試行）》第三條對成片開發(fā)的范圍進行了規(guī)定，體現其公私益混合的性質。但此條規(guī)定給地方政府留下了較大的自由裁量空間，可能導致商業(yè)征收行為大行其道。

（三）征地主體對公共利益的擴張解釋

黨的十九屆五中全會提出了“十四五”規(guī)劃的經濟社會發(fā)展主要目標就包括經濟增長潛力充分發(fā)揮，也提出了“堅持把經濟著力點放在實體經濟上”。實體經濟建設的需要建立經濟開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)等，需要大量的建設用地，而國有建設用地的存量有限，因此，在這個過程當中必然要進行大規(guī)模的集體土地征收。但是，由于缺乏明確的界定標準，對于基于經濟發(fā)展而進行的土地征收中有很大一部分難以認定是基于“公共利益”還是基于“商業(yè)利益”目的。這也就導致了“國家經濟發(fā)展的現實需求”與“征地公共利益目的限制”之間的矛盾，這樣的矛盾也直接導致了實踐中大量的土地征收法律糾紛都是基于“公共利益認定的泛化”而提起的訴訟。

（四）農民權益的保障問題

公共利益條款的應有之義就是限制公權以保障私權，在土地征收過程當中，農民權益的保障包含了征收決定作出前的知情權與參與權，以及征收補償當中的財產權與生存權等憲法權利的保障。隨著時代的發(fā)展，公共利益的內涵也在不斷變化，例如改革開放初期，很多農村由于交通問題導致當地的資源優(yōu)勢無法轉化為經濟優(yōu)勢，因此，征收集體土地修建鐵路等就是“符合公共利益需求”的。然而到了現今社會，同樣是修建鐵路，卻可能導致被征地農民的反對，例如修建的是通行于兩座城市之間的高鐵，中途是不設?？空镜?，對于沿途被征地的農民而言，無法體會到修路與“公共利益”之間的關聯，也經常出現由于補償款問題而出現的爭議，甚至抵制征地的情況。

三、土地征收中公共利益認定條款之出路

（一）征地相關制度的體系化建構

通過聽證、公告等征地程序來保障農民的知情權與參與權可以在很大程度上避免征地糾紛的發(fā)生。憲法財產權的保障在于，如何限制征收權的濫用，實質上是征收權與財產權之間的博弈，財產權保障的核心在于損失補償或利益填補。憲法生存權的保障在于，土地是農民的立足之本，土地被征收之后，農民就失去了賴以生存的依靠，因此征收將影響到農民的生存權這一憲法權利。但現行的土地征收相關法律制度都未明確有關農民權益保障的條文，規(guī)則大都停留在表象層面，征收主體在征收過程當中應當接受“比例原則”的約束，其手段與目的之間應有相應的制衡關系。

（二）對“公共利益”及相關概念加以區(qū)分

征地主體往往對“公共利益”的含義進行擴張解釋，將基于經濟建設為目的的諸如商場、寫字樓、住宅等的建設視作“基于公共利益”的建設，這樣的解釋方式的分析邏輯在于其符合經濟學上的“卡爾多補償原則”，即由于土地征收會使土地的資源配置效率提升，所以經過足夠長的時間后，由于征收而權益受損者會自然的得到補償，損益相抵后整體的社會福利得到了提高，因此可以認為是符合“公共利益”的要求的。但是，此種解釋方式顯然是將“公共利益”與“社會利益”混為一談了，兩者的受益主體都具有一定的模糊性且在內涵上相互重合，但其也有明顯的區(qū)別，公共利益是一種涉及到國家、社會及個人的利益，而社會利益則是表現為一個社會要存續(xù)下去的利益訴求，其主體是某一個社會。因此，征地主體對“公共利益”的擴張解釋不僅是對這一法律概念的混同，更使得征地行為游離于《憲法》的目的性限制之外，或者說“公共利益”概念被完全“架空”，徒具宣示意義。

（三）處理好征地與入市之間的銜接與協調

集體經營性建設用地入市制度與公共利益條款之間必須實現有效的銜接與協調，才能保證不出現法律沖突問題。征地與入市之間的銜接與協調問題的關鍵在于合理地處理好兩者之間的利益關系，也就是征地主體與集體土地所有權人之間的利益分配問題。集體經營性建設用地入市既可能開辟出征地制度改革的坦途，也存在著增加土地管理混亂的風險。處理好征地與入市之間的利益平衡，才是防止土地管理風險的重中之重。入市是集體土地所有權人對集體經營性建設有土地使用權的自主處分，兩者存在著制度與法理上的差異，且由于兩者的客體重疊性，當集體建設用地流轉收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。因此要建立相應的制度銜接與協調機制，從而解決現實問題。

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本文受西北民族大學研究生科研創(chuàng)新項目“土地征收中的公共利益認定研究”（項目號：YXM2019037）資助。