張笑寒

（南京信息工程大學，江蘇 南京 210044）

改革開放以來，我國逐步取消住房實物分配、實行住房分配的貨幣化。我國的住房公積金制度正是隨著深化城鎮(zhèn)住房制度改革而產(chǎn)生的一項新制度，是國家為支持職工買房而實行的一種強制性、互助性的長期住房儲金[1]。制度建立以來，為改善城鎮(zhèn)居民居住條件發(fā)揮了重要的積極作用，取得了很大的成就。但是，隨著我國改革開放和住房體制改革的不斷深入，住房公積金制度在發(fā)展歷程中不斷暴露出其內在問題，如何更好地完善制度，進一步改良住房公積金制度成為人們日益關注的問題。

1 中國住房公積金制度發(fā)展歷程

我國在計劃經(jīng)濟時期實行的是與其配套的福利住房政策。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，住房制度發(fā)生變革，我國建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的住房和住房公積金制度[2]，以保障我國人民在住房方面的切身利益，同時使住宅產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展良性互動，讓住宅產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟保持動態(tài)平衡，互相促進（這同時促進了微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展）。我國的住房公積金制度，便是20世紀90年代初期由計劃體制主導向市場體制主導的演變過程中，在借鑒新加坡中央公積金制度的基礎上，所產(chǎn)生的自主原發(fā)住房金融制度創(chuàng)新[3]。

1991 年上海在借鑒新加坡經(jīng)驗的基礎上，提出推行公積金制度，解決房改的資金問題。同年2 月上海市住房公積金管理中心成立，住房公積金正式啟動并運轉。1991 年2 月國務院批準了《上海市住房制度改革實施方案》，《方案》提出推行公積金、提租發(fā)補貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會等辦法，逐步實現(xiàn)住房制度改革的目標[1]。1992 年在第二次全國住房制度改革工作會議上，國務院充分肯定了住房公積金制度的作用，認為建立住房公積金制度是啟動住房制度改革的有效途徑，建議各地根據(jù)實際情況，逐步推行這項制度。同年，北京、武漢、天津等城市相繼啟動住房公積金制度。由于住房公積金制度在住房資金籌集方面的顯著作用[3]，這一制度在全國迅速推廣。至1993 年末，全國已有26 個省、自治區(qū)、直轄市的131 個城市建立了住房公積金制度，覆蓋面達到地級市的60%，共歸集住房公積金110 億元。這便是我國住房公積金制度的試點階段（1991 年～1993 年）。1994 年7 月，在部分大中城市試點經(jīng)驗的基礎上，國務院發(fā)布了《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(43 號文件)，文件明確提出要全面推行住房公積金制度，促進了住房公積金制度進入全面推進階段（1994 年～2003 年）。2004 年全國住房公積金管理中心基本調整到位，全國2577個住房公積金管理中心調減為344個[4]，住房公積金的管理進一步規(guī)范，這使得住房公積金業(yè)務增長迅速。2004年3 月建設部等部門發(fā)布《住房公積金行政監(jiān)督辦法》，對住房公積金行政監(jiān)督的原則、方式、內容、監(jiān)督程序等作出了規(guī)定。2005 年1 月建設部等部門發(fā)布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，建議有條件的地方可以將城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員、城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員納入住房公積金繳存范圍[5]，對住房公積金的繳存比例和基數(shù)的上限和下限等一系列問題作出了規(guī)定，這使得住房公積金制度進一步得到了完善，自此住房公積金制度進入了發(fā)展完善新階段（2004 年～至今）[6]。在此期間，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”。2020年5月18日，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，再次強調要“改革住房公積金制度”。

2 我國住房公積金制度的問題提出

現(xiàn)階段，我國各大城市的住房公積金制度已經(jīng)建立并逐步完善。住房公積金管理中心屬于各級地方政府管轄，是不以盈利為目的的獨立事業(yè)單位[6]。就目前來看，我國已設立不同級別的住房公積金管理中心達350 余個，已覆蓋所有省、直轄市和自治區(qū)。我國的住房公積金制度經(jīng)過20多年的發(fā)展，在法律制度、監(jiān)管體系、運行模式等方面都得到了極大的進步，能夠有效發(fā)揮解決城鎮(zhèn)職工住房問題、推動國家金融體系建設、促進房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的作用[3]。不可否認，現(xiàn)存的住房公積金制度對中國住房體制市場化改革發(fā)揮了十分積極的推動作用，對提高中國城市居民住房改善乃至中國住房保障事業(yè)都有著巨大的貢獻。但同時，我國目前住房公積金制度的運行實踐與經(jīng)濟社會發(fā)展并不能保持完全同步與協(xié)調，仍然存在住房公積金配置效率不夠廣，參繳覆蓋面不夠高，低存低貸損害中低收入者利益等缺陷。

3 模型構建

3.1 住房公積金制度相關投入同資源配置覆蓋不完全協(xié)調的效應模型

本文基于固定效益模型構建了住房公積金制度相關投入同資源配置覆蓋不匹配的效應模型，以不同城市的公積金制度相關投入作為自變量，對應城市的資源配置覆蓋程度作為因變量。通過多年中國各城市層面的面板數(shù)據(jù)，從實證角度來分析我國住房公積金制度效率不足的問題。固定效應模型分為3 種，本文選取個體固定效應模型和時點固定效應模型分別進行縱向和橫向的比較。式中，λ 是所有個體都相同的一部分特征，可以理解為常數(shù)項，而個體固定效應體現(xiàn)在β 上，即對每個個體i，β 都是不同的。

3.2 我國住房公積金制度相關投入

這里我們將使用貸款（且不使用住房公積金）買房的人數(shù)占城市總人數(shù)的比率作為衡量公積金制度相關投入量的標準，下面是我國20所城市借貸買房人數(shù)比，如表1所示：

表1 我國20所城市借貸買房人數(shù)比

3.3 我國住房公積金制度資源配置覆蓋率測算

根據(jù)我國住房公積金目前的相關統(tǒng)計指標體系，能夠反映住房公積金配置狀況的絕對和相對指標主要有公積金繳存額、提取額、凈繳額/GDP比重等[4]。根據(jù)房公積金繳存額、提取額、凈繳額/GDP比重對應的指標構建指標數(shù)據(jù)，如表2所示。

表2 2013～2019年全國住房公積金數(shù)據(jù)指標

通過上表數(shù)據(jù)和住房公積金資源配置的市場規(guī)模、住房公積金資源利用的廣度與深度三個方面建立評價指標，如表3所示：

表3 2019年我國部分地區(qū)住房公積金資源配置水平評價指標

人均繳存總額（RJJZ）=某一地區(qū)一定時期期末歸集總額/某一地區(qū)一定時期期末的城市人口數(shù)，用以反映住房公積金的總的供給規(guī)模；

人均繳存余額（RJJY）=某一地區(qū)一定時期期末繳存余額/某一地區(qū)一定時期期末城市人口數(shù)，用以反映住房公積金的有效供給規(guī)模。

4 實證分析

4.1 模型設定及變量選取

由于隨機效應模型本身存在錯誤的可能及其導致的偏差過大，故本文選取雙向固定效應模型進行分析。表1 中用我國20 所城市的借貸人數(shù)比表示不同地區(qū)的公積金制度相關投入量，表3 中用我國各地區(qū)住房公積金資源配置水平評價指標來表示其覆蓋程度。

4.2 描述性統(tǒng)計量分析

對我國20所城市借貸買房人數(shù)比數(shù)據(jù)指標進行描述性統(tǒng)計量分析，結果如表4所示：

表4 我國20所城市借貸買房人數(shù)比的描述性統(tǒng)計量

同理，對各地區(qū)住房公積金資源配置水平評價指標進行描述性統(tǒng)計量分析，結果如表5所示：

表5 我國各地區(qū)住房公積金資源配置水平評價指標的描述性統(tǒng)計量

4.3 分析小結

從以上實證分析可以看出，我國目前的住房公積金制度相關投入和資源配置成正比，相關系數(shù)較高。這表示我國的住房公積金制度確實發(fā)揮了很大的作用，特別是對中低收入人群的住房條件起到了一定的幫助效果，充分體現(xiàn)出其福利性、保障性和穩(wěn)定性。但是，其相關系數(shù)還未達到高度相關的程度，這表明存在配置效率不夠廣的問題。與此同時，直到2019 年，在城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，仍然只有大概三分之一（33.67%）的在職職工參繳住房公積金，這一比例相對于其他數(shù)據(jù)確實較低，這表明存在參繳覆蓋面不夠高的問題。綜合各類文獻和以上實證數(shù)據(jù)，阻礙我國目前住房公積金制度推進優(yōu)化的原因大致有：前期覆蓋率低，執(zhí)行力有限，歸集規(guī)模較??；中期住房公積金制度體系所容納的中低收入者有限，參繳比例較低；后期公積金增值渠道有限，資金補充亦有限。

5 政策建議

5.1 統(tǒng)一住房公積金管理系統(tǒng)，降低資金流動性風險

在衡量公平程度時，我們發(fā)現(xiàn)過高的個貸比率容易導致資本的流動性困境。而目前，我國的住房公積金管理系統(tǒng)并不完善，確實存在著一定的資金流動性風險，這一點在實證部分的表1 中也有所印證。良好的個貸比率應保持在85%～90%之間，這可以有效降低住房公積金的流動性風險，同時保證其配置的高效性。因此，建立全國統(tǒng)一的住房公積金管理系統(tǒng)，實行規(guī)范化管理，盡量減少信息管理系統(tǒng)重復建設導致的資源浪費等措施迫在眉睫。同時，必須規(guī)范資金的使用和調配過程，努力避免資金使用率不均衡的情況出現(xiàn)，降低資金的流動性風險。

5.2 充分調動自愿繳納主動性和積極性，與強制繳納相結合

根據(jù)《住房公積金管理條例》，我國所有的民營企業(yè)、所有的職工都要依法履行住房公積金制度。因此，保證相應人群住房公積金的強制繳納，強化依法行政，深入落實強制征收是必須要做到的，以此保證住房公積金最基本的覆蓋度和住房公積金制度的嚴肅性。與此同時，很多自由職業(yè)者、個體工商戶的自愿繳納意愿較強，但時常會受限于現(xiàn)有的制度政策。面對這類自愿繳納的群體，更應該加大政策的優(yōu)惠力度，讓政策更加靈活化。例如開通線上繳納渠道，通過網(wǎng)頁或者手機APP 即可進行繳納，或者放開年齡下限，部分已滿16周歲的在校生也可以提前繳納。通過這些優(yōu)惠政策和更靈活化的制度，可以吸引更多符合要求的群體進行自愿繳納，進一步提升我國住房公積金制度的參繳覆蓋面。

5.3 促進中低收入群體住房保障，優(yōu)化住房公積金權利救濟方式

目前在我國供給側改革的背景下，除了考慮住房公積金繳納的大眾群體外，還要充分關注繳納的個體性差異。對此，可以重新審視住房公積金的功能，對其進行“再定位”：著重考慮中低收入群體（尤其是農(nóng)民工群體）與高收入群體之間的差異。對于中低收入群體盡量放寬制度門檻，擴大覆蓋面和制度范疇，提高社會保障力度。除此之外，住房公積金作為繳納人的一項合法權益，其周延保護機制的完善也十分重要，尤其體現(xiàn)在其中的權利救濟方式，其可以有效合理解決相關爭議和沖突。因此，需要適度擴大現(xiàn)有管理中心的權力，并對執(zhí)行內容進行細化；同時要增大懲處力度，提高違法成本，在根源上減少關于住房公積金爭議頻發(fā)的問題；最后，要拓寬住房公積金權利救濟渠道，保證權益人可以通過各種司法手段維護其合法權益。