公共政策視角下我國政府與社會資本合作困境機制研究

劉明 鄭如東 劉夢婷

摘 要：目前，我國PPP由快速推進階段逐漸過渡到規(guī)模穩(wěn)定階段，投資總額從激增走向平穩(wěn)，但PPP項目的困境仍然存在，其中項目準(zhǔn)入困境為政府行政許可、項目資金困境為地方政府融資渠道、項目運行困境為地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部門與私人部門的角色界限不清晰、政府與私人投資的目標(biāo)失配、地方政府融資渠道變窄、PPP項目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴等。針對當(dāng)前我國PPP發(fā)展過程中制度供給的短板，從優(yōu)化PPP公共政策角度出發(fā)，提出完善法律和政策、完善財政風(fēng)險控制與補償機制、改進公私投資主體間風(fēng)險分擔(dān)機制、適度開放地方政府融資渠道等具體措施。

關(guān)鍵詞：PPP;困境;生成機制;政策建議

中圖分類號：F283? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0082-06

一、現(xiàn)象及問題的提出

政府和社會資本合作項目模式簡稱PPP，即Public-private Partnership，作為一種制度安排，一直以來被眾多國家當(dāng)成一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我國在20世紀80年代開始將PPP模式引入到公共服務(wù)領(lǐng)域的管理當(dāng)中。但2008年經(jīng)濟危機暴露了我國經(jīng)濟運行的短板，粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式上升空間受阻，經(jīng)濟內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾突出。此時PPP模式憑借其具有的政企合作理念、創(chuàng)新的公共服務(wù)供給模式，成為我國推動經(jīng)濟發(fā)展的一個重要手段。最近幾年實施的項目模式與20世紀有明顯區(qū)別，比如減少了采用原來的BOT、BO以及特許經(jīng)營等的方式，更多的以政府投資與社會資本（實際上多數(shù)是國有企業(yè)和國有資本）合作建立SPV來完成建設(shè)項目及固定資產(chǎn)投資。

推出PPP模式的初衷是希望能夠通過開辟一種新的地方政府融資方式，來杜絕原來一些不合規(guī)的融資獲取預(yù)算外收入，并且鼓勵當(dāng)?shù)乩肞PP項目緩解和解決一些債務(wù)困境。PPP模式得到蓬勃的發(fā)展，2019年12月第二屆開發(fā)性PPP論壇發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第三季度末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目數(shù)9 249個、投資額14.1萬億元，落地項目累計6 039個，投資額9.2萬億元，落地率65.3%，開工項目累計3 559個，投資額5.3萬億元，開工率58.9%[1]。

不過在PPP模式在全國范圍內(nèi)推廣的同時，也衍生出了一些令人擔(dān)憂的問題，除了上一階段會出現(xiàn)的問題，像是政企關(guān)系不清引起的企業(yè)自主權(quán)不足、服務(wù)質(zhì)量不高、政府無法進行有效監(jiān)管等，還暴露出了一些新的問題：一是有些地方政府將PPP項目作為變相融資的工具，采用一些新型掩蓋方式，造成了地方政府支出責(zé)任擴大、隱性債務(wù)擴張等現(xiàn)象，引起了社會各方關(guān)注;二是PPP項目實踐狀況不容樂觀，至2019年第三季度末，累計入庫項目的落地率僅占65.3%，民營資本沒有積極參與到項目建設(shè)中來。在我國強力推進防范化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵期，避免因不合規(guī)開展PPP項目引發(fā)財政金融風(fēng)險是PPP項目管理研究的重大任務(wù)。具體而言，地方政府如何應(yīng)對PPP項目困境？PPP模式困境存在哪些誘導(dǎo)因素？如何防范PPP項目困境？基于此，本文在公共政策視角下通過我國現(xiàn)行相關(guān)政策及法律法規(guī)，分析我國PPP困境形成的機制，提出減少困境的政策建議。

二、文獻綜述

社會與資本合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)這種模式已經(jīng)存在了好幾百年，不過我們現(xiàn)在談?wù)摰腜PP模式則是20世紀新公共管理運動的延續(xù)，也是公共需求多樣化引起的兩部門合作機制（葉曉甦、徐春梅，2013）。目前學(xué)界對于PPP的基本含義產(chǎn)生了一些分化，一是認為PPP是政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的融資工具（Government of Quebec，2004），二是認為其是市場化改革中社會治理的一種有效工具（Wettenhall，2003），三是認為PPP是可以解決政府公共財政危機及促進國際合作與開發(fā)的工具（Paoletto，2000）。同樣，學(xué)界對PPP運行效果評價褒貶不一。支持者認為PPP模式重點在于建立伙伴關(guān)系、利益全體共享、風(fēng)險共同分擔(dān)，同時，其在融資機制、運營成本、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量等方面遠遠優(yōu)于傳統(tǒng)的政府供給模式，對公共服務(wù)供給效率有重要的提升能力，是未來公共服務(wù)管理的方向。反對者反對的理由是基于PPP項目的復(fù)雜性、政治經(jīng)濟環(huán)境的不確定性等困難，PPP項目運行結(jié)果不如預(yù)期（Hart，1997;賴丹馨、費方域，2010），有的地方出現(xiàn)了虛報價格、質(zhì)量低下、招標(biāo)腐敗等現(xiàn)象，政府締約成本急劇上升（張亞勤，2017）。

從2013年后的PPP項目實施情況來看，出于認識理解偏差，國內(nèi)出現(xiàn)了對PPP模式的認知困境，現(xiàn)有對PPP困境的研究可以分為兩個方面。一是基本含義的困境，即在地方政府還沒有完全明白PPP含義的情況下，盲目跟風(fēng)開展PPP項目;二是在進行項目建設(shè)時，出現(xiàn)逐漸與政策初衷偏離的現(xiàn)象，這其中最突出的問題就是將PPP項目定義為帶有“固定回報、明股實債、財政兜底、政府承諾、拉長版BT”特征的項目[2]。通過對微觀數(shù)據(jù)的實證分析，姚東旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方債務(wù)水平，并且PPP項目資金規(guī)模與地方債務(wù)之間存在顯著的正向關(guān)系的結(jié)論。

從具體方面來看，可以將PPP困境的現(xiàn)象分類為目標(biāo)本質(zhì)不合規(guī)、參與主體不合規(guī)、風(fēng)險分擔(dān)機制不合規(guī)、適用領(lǐng)域不合規(guī)、運作方式不合規(guī)、實施程序不合規(guī)這幾類。陳琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府將PPP項目當(dāng)成直接目標(biāo)，卻忽略了其在改善公共服務(wù)供給的本質(zhì)屬性;劉窮志（2016）指出，一些國有資本或融資平臺異化為政府方主體，而私人資本被驅(qū)逐;周正祥等（2015）、溫來成等（2015）、周小付（2013）經(jīng)過測算，發(fā)現(xiàn)政府與市場方風(fēng)險分擔(dān)比例不合理、模式也不可取;劉薇（2015）指出，PPP項目涉及范圍已經(jīng)超出了其原指的“市場化程度較高的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”，引起PPP的濫用、錯用;劉窮志（2017）指出，存在運作方式困境成為拉長版的BT模式、缺乏“社會資本共同參與”這種核心要點、以及合作期限不合規(guī)等困境現(xiàn)象;李延均（2010）認為，現(xiàn)有機制在立項規(guī)劃程序、財政承受能力論證程序、政府采購程序都存在不合規(guī)的地方。這些研究拓展了PPP困境的研究道路，從基本內(nèi)涵到困境表現(xiàn)都進行了詳細的說明。所以總的來說，現(xiàn)在關(guān)于PPP的研究覆蓋范圍十分廣泛，對一些方向也有深入的研究，對本文有著非常重要的借鑒意義，不過本土化的這些研究，主要集中在工程學(xué)、經(jīng)濟學(xué)，從技術(shù)性層面進行分解研究，而對于政府管理方面缺乏深入研究?；诖?，本文嘗試從政府管理角度出發(fā)，將目光聚集到政府行為、政策，為目前我國PPP項目面臨的困境找到解決辦法。