林 江，王瓊瓊，徐世長(zhǎng)

一、引言

環(huán)境保護(hù)是每個(gè)國(guó)家面對(duì)的挑戰(zhàn)。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的矛盾已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題不僅阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，也危害人民健康，引發(fā)社會(huì)沖突，不利于社會(huì)穩(wěn)定。其中，大氣污染是我國(guó)第一大環(huán)境污染問(wèn)題。

優(yōu)質(zhì)的空氣屬于公共品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，純粹依靠市場(chǎng)并不能解決環(huán)境問(wèn)題，需要政府解決市場(chǎng)機(jī)制失靈。我國(guó)是政治中央集權(quán)制國(guó)家。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府與地方政府是“命令”與“服從”的關(guān)系。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，地方政府擁有越來(lái)越多的權(quán)力，二者之間逐步形成一種契約關(guān)系。組織模式表現(xiàn)為以此為載體的“委托方—代理方”，中央政府制定政策，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)政策也是如此自上而下的推行。

央—地間委托—代理關(guān)系有三個(gè)特征：一是存在信息不對(duì)稱，地方政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)和管理，掌握大量本轄區(qū)內(nèi)信息，中央政府獲取地方信息的直接方式多來(lái)自地方政府上報(bào)，難以獲取全部信息，處于信息劣勢(shì)（楊海生等，2008）。二是中央政府無(wú)法直接提供環(huán)境保護(hù)等公共品，只能通過(guò)撥付款項(xiàng)的方式委托地方政府治理（傅勇，2008）。三是央—地間存在權(quán)力和利益的分配（王永欽等，2007），二者利益并非完全一致。市場(chǎng)化改革以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期采取以GDP 為主的相對(duì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在“央地分權(quán)”背景下，中央政府握有地方官員的晉升決策權(quán)，其制定的績(jī)效考核制度直接影響地方官員治理地方的行為決策。央—地在環(huán)境治理中的目標(biāo)機(jī)制不同，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)保政策的推行存在困難，使得環(huán)境治理效果不盡如人意。

為保護(hù)城市環(huán)境，遵循和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局于1997 年在全國(guó)開(kāi)展創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市的活動(dòng)，激勵(lì)督促地方政府探索實(shí)施城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑?！皣?guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”稱號(hào)是中央政府對(duì)地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)，但這種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也存在“委托—代理人”問(wèn)題。中央政府委托地方政府提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境，鼓勵(lì)地方政府積極創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市，但地方環(huán)保信息被地方政府掌握，地方政府基于信息不對(duì)稱和追求地方利益的博弈，在信息報(bào)送過(guò)程中存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為，會(huì)選擇性地“修飾”信息，提供有利于自己的環(huán)境保護(hù)信息。

如何切實(shí)調(diào)動(dòng)地方政府治理環(huán)境的積極性，如何統(tǒng)籌管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如何有效推進(jìn)環(huán)境友好型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是各級(jí)決策者亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，也是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者廣泛關(guān)注的重大課題。鑒于此，本文以“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”的創(chuàng)建為切入點(diǎn)，利用中國(guó)生態(tài)環(huán)境部官方公布的環(huán)境污染數(shù)據(jù)和第三方公布的衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)，研究央—地環(huán)保激勵(lì)政策的委托—代理人問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

“央地分權(quán)”是中國(guó)特色的分權(quán)模式，其獨(dú)特之處體現(xiàn)在中央政府對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)上放權(quán)、政治上集權(quán)，對(duì)地方官員的提拔和晉升握有決定權(quán)（周黎安，2007）。中央政府下放財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的同時(shí)，也將醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等公共品的部分供給責(zé)任下放至地方，財(cái)權(quán)和支配權(quán)的擴(kuò)張?jiān)黾恿说胤秸幚肀镜貐^(qū)其他事務(wù)的決策權(quán)。中國(guó)中央政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，掌握了政治上的集中以及獎(jiǎng)懲地方官員的權(quán)利，這是財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)能夠得到有效激勵(lì)的強(qiáng)有力保障（傅勇，2008）。中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得巨大成就的重要原因之一就是中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，也與中央政府對(duì)地方政府財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)的考核機(jī)制密切相關(guān)（孫偉增等，2014）。地方政府雖然依靠財(cái)政分權(quán)這種激勵(lì)模式積極推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但是在承擔(dān)與中央政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的政府職能時(shí)卻缺乏動(dòng)力（王永欽等，2007）。中央政府作為委托方，希望地方政府完成多目標(biāo)任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等，但在評(píng)價(jià)過(guò)程中難免側(cè)重評(píng)價(jià)一些容易衡量的任務(wù)。然而，強(qiáng)化任何一個(gè)任務(wù)的激勵(lì)都將造成代理人的努力配置扭曲，影響其他維度的完成（Holmstrom&Milgrom，1991）。事實(shí)上，受發(fā)展階段影響，我國(guó)對(duì)地方政府的考核均是以GDP 等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)作為主要的政績(jī)考核（徐現(xiàn)祥等，2007），長(zhǎng)期忽視環(huán)境考核，缺乏環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度（沈坤榮和金剛，2018），環(huán)境治理中存在中央政府積極推進(jìn)而地方政府消極執(zhí)行的“治理悖論”。

在“唯GDP 論”的政績(jī)考核導(dǎo)向下，地方政府為了取得更好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)，爭(zhēng)奪流動(dòng)性要素和資源，在執(zhí)行環(huán)境政策上存在相互攀比式的競(jìng)爭(zhēng)，周邊省份環(huán)境保護(hù)投入少監(jiān)管弱時(shí)，本地區(qū)也會(huì)趨同（楊海生等，2008）。央—地之間環(huán)保激勵(lì)的委托—代理關(guān)系存在動(dòng)態(tài)的重復(fù)博弈，動(dòng)態(tài)演化取決于中央政府監(jiān)管力度、成本、處罰力度等和地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度、成本、收益和損失（姜珂和游達(dá)明，2016）。只有當(dāng)環(huán)境質(zhì)量與官員晉升、土地財(cái)政明確相關(guān)時(shí)，地方政府對(duì)環(huán)境改善的投入才會(huì)增加（Wu et al.，2014）。

創(chuàng)建模范城市對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量帶來(lái)一定程度的改善?！皠?chuàng)?！睍r(shí)城市工業(yè)二氧化硫的減排效果顯著（黃亮雄和才國(guó)偉，2012）；空氣污染具有移民效應(yīng)（李明和張亦然，2019），模范城市的住房銷售面積有所增加（席鵬輝和梁若冰，2015）；環(huán)保模范城市空氣污染的減少顯著提升了居民幸福感（儲(chǔ)德銀等，2017）。同時(shí)，模范城市與非模范城市間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、綠色發(fā)展水平的差距均在擴(kuò)大（陸琳憶等，2020）。政府治霾可以同時(shí)提升大氣環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量（陳詩(shī)一和陳登科，2018）。不過(guò)，也有學(xué)者認(rèn)為自從中央政府在模范城市評(píng)獎(jiǎng)中強(qiáng)調(diào)藍(lán)天天數(shù)之后，地方政府就更有動(dòng)力少報(bào)空氣污染指數(shù)（Chen et al.，2012）。

目前較少有文獻(xiàn)研究這一政策對(duì)城市空氣質(zhì)量的實(shí)施效果及背后的政治激勵(lì)。雖然Chen et al.（2012）分析了城市獲獎(jiǎng)前后官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的變化，但未有效識(shí)別城市獲獎(jiǎng)對(duì)空氣質(zhì)量的因果影響，也未在央—地分權(quán)的框架下分析其委托—代理人問(wèn)題。本文在其基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步深入的研究。并做出如下貢獻(xiàn)：一，以“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”獎(jiǎng)為切入點(diǎn)，研究中央政府對(duì)地方政府的環(huán)保激勵(lì)政策的有效性，分析央—地環(huán)保激勵(lì)政策的委托—代理人問(wèn)題；二，分析央—地環(huán)保激勵(lì)政策委托—代理人問(wèn)題背后的作用機(jī)制；三，進(jìn)一步深入分析其背后的政治動(dòng)機(jī)。

三、典型性事實(shí)

（一）國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市

“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”①1997 年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局對(duì)全國(guó)正在實(shí)施城市環(huán)境定量考核的47 個(gè)城市率先開(kāi)展創(chuàng)建“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”的活動(dòng)。申請(qǐng)“創(chuàng)?！钡某鞘?，不僅要求經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)率超過(guò)全國(guó)平均增長(zhǎng)率，而且需具備全國(guó)衛(wèi)生城市稱號(hào)、城市環(huán)境綜合整治的定量考核位居本省（自治區(qū)）前列、環(huán)保投資達(dá)標(biāo)等，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理等多方面。稱號(hào)是我國(guó)城市環(huán)境保護(hù)方面的最高榮譽(yù)。1997年當(dāng)年有6個(gè)城市“創(chuàng)?！背晒?，2012年底，曾共有84個(gè)城市（區(qū)）曾經(jīng)獲得該稱號(hào)②國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市的評(píng)選指標(biāo)自1997年以來(lái)歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整。為始終保持先進(jìn)性，在全國(guó)層面更具可比性，自2015 年年底，國(guó)家環(huán)保模范城市暫緩授牌，對(duì)技術(shù)指標(biāo)及考核體系再次統(tǒng)一調(diào)整、升級(jí)，2012 年后暫未公布新“創(chuàng)模”成功的城市。，大多集中在東部沿海地區(qū)。

（二）官方API、官方PM10和官方藍(lán)天天數(shù)

城市官方PM10、官方API和官方藍(lán)天天數(shù)是評(píng)選“創(chuàng)?！钡闹匾笜?biāo)③PM10通常指粒徑在10 微米以下的可吸入顆粒物的總質(zhì)量濃度，PM2.5指粒徑小于2.5 微米的所有顆粒物的總質(zhì)量濃度，二者衡量的都是可懸浮顆粒物的濃度，只在顆粒物的半徑存在差異，二者數(shù)值顯著正相關(guān)，且數(shù)值越大對(duì)人體健康危害越大。官方空氣污染指數(shù)（API）是將常規(guī)監(jiān)測(cè)的幾種空氣污染物（PM10、SO2、NO2等）濃度簡(jiǎn)化成單一的概念性指數(shù)值形式，分級(jí)表征空氣污染程度和空氣質(zhì)量狀況，分為六個(gè)級(jí)別，指數(shù)越大，級(jí)別越高，污染越嚴(yán)重，對(duì)人體健康越有害。API低于100的一天稱為“藍(lán)天”日（空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良），空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)是一年中藍(lán)天天數(shù)的加總。。官方API受空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位置、監(jiān)測(cè)時(shí)點(diǎn)和主要污染物的影響，主要由PM10決定。由于空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)直觀易感知，政府經(jīng)常把一年中藍(lán)天天數(shù)的增加作為一項(xiàng)政治目標(biāo)④2003年，“創(chuàng)?！痹u(píng)選標(biāo)準(zhǔn)要求一年中藍(lán)天天數(shù)占比必須達(dá)到80%以上；2007年，進(jìn)一步提高到85%。。此部分?jǐn)?shù)據(jù)均來(lái)自于中國(guó)生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站。

（三）第三方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)

為與官方數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，考察其真實(shí)性，本文引入第三方數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5，該衛(wèi)星數(shù)據(jù)不受官方影響⑤Terra 衛(wèi)星和Aqua 衛(wèi)星上裝載有中分辨率成像光譜儀（MODIS）和多角度成像光譜儀（MISR），利用MODIS 和MISR測(cè)得的大氣氣溶膠厚度（AOD），經(jīng)過(guò)校正后可以預(yù)測(cè)PM2.5濃度值。。官方報(bào)告的API、PM10和藍(lán)天天數(shù)指標(biāo)已被陸續(xù)納入“創(chuàng)?！钡脑u(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)星PM2.5除外。理論上，API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)高度正相關(guān)。

（四）其他變量

參考現(xiàn)有文獻(xiàn)，結(jié)合“創(chuàng)?！敝笜?biāo)，本文控制GDP 增長(zhǎng)率、人口密度、人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市綠化覆蓋率（%）、工業(yè)固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無(wú)害化處理率（%）等，此部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

鑒于官方并未公布2012 年后的“創(chuàng)?！背鞘?，且2003 年之前全國(guó)只有極個(gè)別城市有報(bào)告API 數(shù)據(jù)，所以本文僅保留2004—2012 年的樣本。考慮到行政管理體制的不同及評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)，刪除北京、上海、重慶和天津等4個(gè)直轄市數(shù)據(jù)，以此降低樣本異質(zhì)性。最終，共有99個(gè)城市進(jìn)入研究樣本，分布于全國(guó)27個(gè)省，具有很好的代表性。

（五）典型性事實(shí)

典型性事實(shí)一：環(huán)保部公布的API、PM10數(shù)據(jù)與NASA 衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)有差異。具體體現(xiàn)在，表1 中，與樣本其他城市相比，國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市的官方API、PM10數(shù)值較低，藍(lán)天天數(shù)較高，空氣質(zhì)量更好，但衛(wèi)星PM2.5值略微高于樣本中其他城市。

表1 空氣質(zhì)量不同指標(biāo)均值

典型性事實(shí)二：環(huán)保部公布的API、PM10數(shù)據(jù)與NASA衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)整體變化趨勢(shì)一致。表2中，模范城市衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)與官方API、PM10均正相關(guān)，與官方藍(lán)天天數(shù)負(fù)相關(guān)。

表2 模范城市衛(wèi)星PM2.5與其他指標(biāo)相關(guān)系數(shù)

典型性事實(shí)三：國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市獲獎(jiǎng)前后，官方API、PM10和藍(lán)天天數(shù)存在先改善后變差的情況，且API和PM10在獲獎(jiǎng)年份存在數(shù)據(jù)不連續(xù)的情況，這與Chen et al.（2012）的研究發(fā)現(xiàn)一致，但衛(wèi)星PM2.5并沒(méi)有這種先改善后惡化或不連續(xù)的變化趨勢(shì)，見(jiàn)圖1。

圖1 獲獎(jiǎng)前后官方API、PM10、藍(lán)天天數(shù)及第三方衛(wèi)星PM2.5隨時(shí)間變化趨勢(shì)

兩類數(shù)據(jù)的不同，主要?dú)w因于二者測(cè)量所涵蓋的主要污染物、測(cè)量方式以及測(cè)量站點(diǎn)位置不同，也存在人為干擾因素。官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的真實(shí)性一直受到學(xué)者和公眾的質(zhì)疑。我國(guó)官方API、PM10數(shù)據(jù)由環(huán)保部門(mén)地方分支機(jī)構(gòu)收集上報(bào)。地方環(huán)保部門(mén)隸屬于中央環(huán)保部門(mén)，同時(shí)也受地方政府的管理，受地方政府的“影響”，其上報(bào)的城市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)未經(jīng)外部驗(yàn)證，理論上可報(bào)告任何數(shù)字。事實(shí)上，在每個(gè)城市每日匯報(bào)的高頻率下，中央環(huán)保部門(mén)不可能核實(shí)到地方上報(bào)的每個(gè)數(shù)字，單純依靠地方政府自我匯報(bào)難免存在隱瞞甚至欺騙的現(xiàn)象。地方政府有向中央政府報(bào)告良好數(shù)據(jù)的政治動(dòng)機(jī)。地方虛假上報(bào)API 的代價(jià)要小于實(shí)際改善空氣質(zhì)量的代價(jià)，“創(chuàng)?！背晒λ鶐?lái)的利益有足夠的動(dòng)力驅(qū)使地方政府偽造部分環(huán)境污染數(shù)據(jù)。不過(guò)，以往研究發(fā)現(xiàn)官方報(bào)告的API數(shù)據(jù)雖然存在一定程度的誤報(bào)，但確實(shí)包含了城市空氣污染變化的有用信息（Chen et al.，2012）。

四、實(shí)證研究

（一）“創(chuàng)?！睂?duì)城市空氣質(zhì)量的影響

參考Autor（2003）的模型設(shè)定，本文基準(zhǔn)模型的實(shí)證方程如下：

其中，Yct指城市層面的被解釋變量，包括年度API、PM10、藍(lán)天天數(shù)和衛(wèi)星PM2.5。t是年份，t=0表示環(huán)保城市評(píng)選當(dāng)年，t=-2 表示城市評(píng)選前兩年，t=3 表示環(huán)保城市評(píng)選后的第三年。Yeart表示相應(yīng)年份的虛擬變量。Treatmentc是處理組，即獲得環(huán)保模范城市獎(jiǎng)的城市，控制組為未獲得環(huán)保模范城市獎(jiǎng)的其他城市。αc與γt分別是城市和年份固定效應(yīng)，εct是隨城市和年份變化的擾動(dòng)項(xiàng)。βt衡量的是相對(duì)于控制組，處理組在環(huán)保模范城市評(píng)選前后不同控制質(zhì)量指標(biāo)的差異。

控制其他變量及城市和年份固定效應(yīng)下，表3 報(bào)告了不同空氣質(zhì)量指標(biāo)在城市獲獎(jiǎng)前后的OLS 回歸結(jié)果。相較于控制組未獲獎(jiǎng)城市的空氣質(zhì)量變化，研究發(fā)現(xiàn)：（1）模范城市獲獎(jiǎng)前兩年API 一直有改善，獲獎(jiǎng)當(dāng)年空氣質(zhì)量最好，之后幾年，API的改善效應(yīng)開(kāi)始變?nèi)?；?）城市“創(chuàng)?！鼻捌赑M10有改善，尤其是獲獎(jiǎng)當(dāng)年改善效果最大，但獲獎(jiǎng)之后PM10開(kāi)始變差；（3）模范城市的藍(lán)天天數(shù)在“創(chuàng)?！鼻捌谝恢痹黾?，尤其是“創(chuàng)?！背晒Ξ?dāng)年，藍(lán)天天數(shù)最多，之后藍(lán)天天數(shù)的改善效果開(kāi)始變?nèi)?；?）NASA 的PM2.5并無(wú)顯著的改善現(xiàn)象。

表3 國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市獎(jiǎng)對(duì)城市空氣質(zhì)量的影響

相較于未獲獎(jiǎng)城市，獲獎(jiǎng)城市在獲獎(jiǎng)前兩年、當(dāng)年以及后兩年，其官方空氣質(zhì)量更優(yōu)，但第三年之后，未再有顯著改善。這與已有研究一致。Chen et al.（2012）研究也發(fā)現(xiàn)：“創(chuàng)?！鼻皟赡?，尤其在獲獎(jiǎng)前一年“突擊”，地方政府會(huì)努力改善空氣質(zhì)量，降低官方API值，盡量增加API落入［95，100］區(qū)間的天數(shù)，以提高官方藍(lán)天天數(shù)，在“藍(lán)天”閾值處操縱數(shù)據(jù)。

（二）對(duì)城市進(jìn)行匹配

為克服控制組和處理組之間的系統(tǒng)性差異和選擇性偏誤問(wèn)題，引入匹配方法，對(duì)環(huán)保激勵(lì)進(jìn)行因果識(shí)別，進(jìn)一步探討國(guó)家環(huán)保模范城市獎(jiǎng)與實(shí)際空氣質(zhì)量間的因果關(guān)系。

在馬氏距離匹配中，distanceij=Xi和Xj是城市i和城市j的匹配變量向量。匹配的目的是找到與處理組極為類似的城市作為控制組，這些控制組被處理的概率接近處理組，但因?yàn)椴豢捎^察的因素而未被處理。即，匹配的控制組獲獎(jiǎng)的概率接近處理組，但由于不可觀測(cè)的因素而未獲獎(jiǎng)。由于處理組和控制組極為類似，可以有效的識(shí)別“獲獎(jiǎng)”對(duì)空氣質(zhì)量的因果影響。本文以曾經(jīng)獲得過(guò)國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范獎(jiǎng)的城市為處理組，使用城市綠化覆蓋率（%）、工業(yè)固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無(wú)害化處理率（%）、GDP 增長(zhǎng)率、人口密度、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等相關(guān)變量作為匹配向量，利用馬氏距離匹配法為獲獎(jiǎng)城市找到在地理位置上和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上都相匹配的控制組城市。匹配后的處理組和控制組通過(guò)平衡性假設(shè)檢驗(yàn)，不存在系統(tǒng)性差異，可避免選擇性偏誤問(wèn)題，回歸結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市對(duì)城市空氣質(zhì)量的影響（馬氏距離匹配）

克服選擇性偏誤問(wèn)題后，研究發(fā)現(xiàn)，“創(chuàng)模”城市獲獎(jiǎng)前兩年和當(dāng)年，空氣質(zhì)量有改善，但并非是特別顯著地改善，獲獎(jiǎng)后卻逐年較顯著地變差，尤其是官方API 和官方PM10在城市獲獎(jiǎng)第三年后顯著變差。這與黃亮雄和才國(guó)偉（2012）發(fā)現(xiàn)城市獲獎(jiǎng)后減排效果不再顯著的結(jié)論也是一致的。此外，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果類似，針對(duì)第三方衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)的匹配回歸并未發(fā)現(xiàn)有此顯著變化。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

首先引入城市“是否獲獎(jiǎng)”變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。是否獲獎(jiǎng)這個(gè)變量是城市獲獎(jiǎng)后五年內(nèi)的平均效果，衡量的是獲獎(jiǎng)城市在獲獎(jiǎng)期間相對(duì)于控制組城市的平均空氣質(zhì)量差異。在控制其他變量和城市及年份固定效應(yīng)下，研究發(fā)現(xiàn)城市是否獲獎(jiǎng)顯著影響城市的平均空氣質(zhì)量，見(jiàn)表5。控制城市經(jīng)濟(jì)變量及評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，城市“創(chuàng)?！背晒螅摮鞘械墓俜紸PI 和PM10分別顯著增加5.2%和6.3%，藍(lán)天天數(shù)顯著減少2.8%，這也說(shuō)明城市獲獎(jiǎng)后，官方匯報(bào)的空氣質(zhì)量變差了；但第三方衛(wèi)星數(shù)據(jù)PM2.5并沒(méi)有顯著性變化。再次說(shuō)明獲獎(jiǎng)前官方報(bào)告的較好的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)操縱的可能。

表5 是否獲獎(jiǎng)對(duì)城市空氣質(zhì)量的影響（馬氏距離匹配）

接著，本文改變匹配方法，利用最近鄰匹配、傾向得分匹配和一對(duì)一匹配，得到與表5 相似的結(jié)果，進(jìn)一步驗(yàn)證了結(jié)果的穩(wěn)健性。

（四）央—地環(huán)保激勵(lì)的委托—代理人作用機(jī)制

地方政府作為中央政府環(huán)境保護(hù)政策的代理人，有動(dòng)機(jī)利用信息不對(duì)稱采取一些對(duì)自己有利的措施。通過(guò)回歸分析，我們發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)?！背鞘械锚?jiǎng)時(shí)空氣質(zhì)量有改善，但并非顯著改善，得獎(jiǎng)后反而會(huì)顯著變差，尤其是官方API 和官方PM10數(shù)據(jù)；與此相對(duì)的是，非環(huán)保部官方公布的NASA 衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)在環(huán)保模范城市獲獎(jiǎng)前后一直未有顯著變化，相對(duì)獨(dú)立。

進(jìn)一步分析其作用機(jī)制發(fā)現(xiàn)：（1）官方公布的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)的相關(guān)性在模范城市獲獎(jiǎng)前后存在顯著差異，見(jiàn)表6。城市獲獎(jiǎng)前兩年，官方報(bào)告的API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)相關(guān)性較弱，但是從獲得環(huán)保城市稱號(hào)的第三年開(kāi)始，API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)高度正相關(guān)，逐漸趨同。（2）控制組和處理組的工業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)企業(yè)數(shù)在獲獎(jiǎng)前均沒(méi)有顯著差異，獲獎(jiǎng)后處理組的工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)增速要高于控制組，見(jiàn)圖2。從環(huán)保城市評(píng)選后第三年開(kāi)始，相對(duì)于其他城市，獲獎(jiǎng)城市工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)量顯著增加。

圖2 獲獎(jiǎng)前后城市工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)的時(shí)間變化趨勢(shì)

表6 官方API、PM10和衛(wèi)星PM2.5的相關(guān)系數(shù)

為何獲獎(jiǎng)第三年之后官方公布的模范城市空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)有明顯變化——與衛(wèi)星PM2.5趨于一致？一個(gè)可能的解釋是，按照慣例，每三年復(fù)查一次，復(fù)查不合格的模范城市有可能被“摘牌，但是這種重審機(jī)制在實(shí)際操作中并未嚴(yán)格執(zhí)行，一些城市甚至被免除復(fù)查，復(fù)查通過(guò)后通常不會(huì)再次復(fù)查，出現(xiàn)一種現(xiàn)象：“獲獎(jiǎng)”雖難，但“保獎(jiǎng)”卻比較容易。這導(dǎo)致地方政府在環(huán)保模范城市評(píng)選期間會(huì)“全力以赴”改善空氣質(zhì)量，甚至操縱官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，獲獎(jiǎng)后三年內(nèi)，通過(guò)限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)污染排放，實(shí)現(xiàn)快速改善空氣質(zhì)量的目的，使得這些城市API、PM10和藍(lán)天天數(shù)等官方指標(biāo)明顯好于其他城市，以此應(yīng)對(duì)中央的復(fù)審。但獲獎(jiǎng)后，尤其在結(jié)束第三年復(fù)查后，缺乏強(qiáng)有效監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制下，地方政府容易使“環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)利益讓位”，不再“有所顧忌”，放手發(fā)展污染密集型的工業(yè)生產(chǎn)，從而導(dǎo)致空氣質(zhì)量的再次下降。加之地方政府沒(méi)有了保持模范稱號(hào)的危機(jī)感，缺乏操縱官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)。因此，第三年后，官方傾向于如實(shí)匯報(bào)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，與第三方數(shù)據(jù)趨于一致。

由此，本研究認(rèn)為“創(chuàng)模”環(huán)保激勵(lì)政策在實(shí)施過(guò)程中存在委托—代理人問(wèn)題，未達(dá)到長(zhǎng)期改善城市空氣質(zhì)量的目的?！皠?chuàng)模”過(guò)程中，地方政府會(huì)采取短期性的手段，“蒙蔽”中央，有兩種作用機(jī)制：一是在“創(chuàng)?！标P(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)“美化”空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，與中央政府博弈，采取一些“欺騙性”的措施，比如將站點(diǎn)轉(zhuǎn)移至空氣質(zhì)量更好的地方，在空氣監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近調(diào)派“霧炮車”作業(yè)，使API 盡量落在藍(lán)天天數(shù)的閾值內(nèi)，甚至直接數(shù)據(jù)造假，以求“達(dá)標(biāo)”；二是短期內(nèi)通過(guò)限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)污染排放的措施來(lái)快速、短期地改善空氣質(zhì)量。

央—地間環(huán)保激勵(lì)委托—代理人的作用機(jī)制不難理解。對(duì)地方政府而言，執(zhí)行環(huán)境治理政策需要衡量成本與收益。如果執(zhí)行政策帶來(lái)的收益高于成本，自會(huì)主動(dòng)執(zhí)行；但是，如果成本高于收益，且缺乏來(lái)自中央政府的監(jiān)督，會(huì)出現(xiàn)環(huán)保政策執(zhí)行不力，甚至“作假”、“走過(guò)場(chǎng)”的情況。央—地分權(quán)下，地方政府擁有更大的權(quán)力、財(cái)力和動(dòng)力，在央—地委托—代理關(guān)系中有了更多的話語(yǔ)權(quán)，也具有高于中央政府的信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“談判”、“討價(jià)還價(jià)”、“策略性反抗”等，使中央政策在地方執(zhí)行受阻，可能執(zhí)行一部分，執(zhí)行的方式也有可能是真實(shí)的、偽裝的、變通的和扭曲的（Ghanem＆Zhang，2014）。企業(yè)為了效益，向地方政府行賄以尋求較松的環(huán)境規(guī)制監(jiān)管。地方政府基于政治和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，也會(huì)選擇“政企合謀”、短期卡點(diǎn)式減少工業(yè)排放，通過(guò)犧牲環(huán)境獲得短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而提高晉升機(jī)會(huì)（龍碩和胡軍，2014）。

（五）“創(chuàng)?！钡恼蝿?dòng)機(jī)

為了考察中央環(huán)保激勵(lì)政策的政治晉升動(dòng)機(jī)，分析環(huán)保激勵(lì)政策背后的政治機(jī)制，分別利用環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的三個(gè)變量和是否獲得國(guó)家環(huán)境模范城市稱號(hào)對(duì)城市市長(zhǎng)和市委書(shū)記的晉升進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表7。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量三個(gè)指標(biāo)的改善在統(tǒng)計(jì)上未能顯著地為地方官員帶來(lái)更多的晉升機(jī)會(huì)。但是，“創(chuàng)?！被顒?dòng)在10%的顯著性水平上提高了市長(zhǎng)的晉升可能，在5%的顯著性水平上提高了市委書(shū)記的晉升機(jī)會(huì)。

表7 環(huán)境質(zhì)量、國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市獎(jiǎng)對(duì)市長(zhǎng)和市委書(shū)記晉升的影響

通過(guò)比較分析環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保模范城市獎(jiǎng)對(duì)官員晉升的影響，本文發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)?！贝_實(shí)具有政治激勵(lì)效應(yīng)。良好的空氣質(zhì)量不會(huì)顯著提升官員晉升機(jī)會(huì)，但“創(chuàng)?！背晒s可以為地方官員帶來(lái)更多的晉升機(jī)會(huì)。中央政府對(duì)地方政府的環(huán)保激勵(lì)政策存在政治效應(yīng)，地方官員在“創(chuàng)?！被顒?dòng)中也存在異質(zhì)性政治動(dòng)機(jī)。但監(jiān)督機(jī)制不到位的中央政府環(huán)保激勵(lì)政策——“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”獎(jiǎng)，不是有效激勵(lì)，并沒(méi)有帶來(lái)期望的空氣質(zhì)量的長(zhǎng)期改善。

五、研究結(jié)論

通過(guò)分析中央政府環(huán)保激勵(lì)政策——“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”的實(shí)施效果及其作用機(jī)制，本研究有如下發(fā)現(xiàn)：一，將“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”評(píng)選中的重要指標(biāo)——官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與第三方污染數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5相對(duì)比，發(fā)現(xiàn)城市官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)在獲獎(jiǎng)前后存在顯著的不連續(xù)，而第三方數(shù)據(jù)卻沒(méi)有這種不連續(xù)性的變化，地方政府在“創(chuàng)?！被顒?dòng)中有動(dòng)機(jī)低報(bào)、操縱官方污染數(shù)據(jù)。二，城市官方API、官方PM10和第三方衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)，在獲獎(jiǎng)之后的相關(guān)性越來(lái)越強(qiáng)，雖然官方匯報(bào)的空氣污染數(shù)據(jù)可能受到數(shù)據(jù)操縱，但是該數(shù)據(jù)也確實(shí)包含了關(guān)于空氣污染變化的有用信息，尤其在獲獎(jiǎng)三年之后，官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)趨于真實(shí)。三，央—地環(huán)保激勵(lì)中委托—代理人問(wèn)題有兩種作用機(jī)制：（1）地方政府在“創(chuàng)?！被顒?dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，會(huì)采取一些“欺騙性”的措施，甚至數(shù)據(jù)造假，來(lái)“美化”空氣質(zhì)量；（2）地方政府會(huì)在短期內(nèi)限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)排放，暫時(shí)性改善空氣質(zhì)量。四，良好的城市環(huán)境質(zhì)量不會(huì)直接提升官員的政治晉升機(jī)會(huì)，但城市“創(chuàng)?！背晒梢詾榈胤焦賳T（市長(zhǎng)和市委書(shū)記）帶來(lái)更多的政治晉升可能，地方政府在“創(chuàng)?！被顒?dòng)中具有政治動(dòng)機(jī)。五，在監(jiān)督機(jī)制不到位的情況下，中央政府的環(huán)保激勵(lì)政策——“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市獎(jiǎng)”不是有效激勵(lì)，沒(méi)有切實(shí)、長(zhǎng)期改善城市空氣質(zhì)量。

為解決央—地環(huán)保激勵(lì)中的委托—代理人問(wèn)題，有效調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)環(huán)境、切實(shí)改善空氣質(zhì)量、促進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，本文建議：一，對(duì)“創(chuàng)模”城市實(shí)施全流程監(jiān)管，“創(chuàng)?！背晒η皣?yán)格選拔、“創(chuàng)?！背晒蠹訌?qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化“退出”機(jī)制，發(fā)揮“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”真正的示范性效應(yīng)；二，建立和完善地方政府環(huán)保投入的有效激勵(lì)機(jī)制，提高環(huán)境保護(hù)工作在地方官員晉升考核中的比重，從制度上提升地方政府保護(hù)環(huán)境的主觀能動(dòng)性，使其更有動(dòng)力開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作，避免作假；三，鑒于環(huán)保工作見(jiàn)效時(shí)間長(zhǎng)、官員輪換周期短，地方政府當(dāng)期環(huán)境投入和產(chǎn)出或許無(wú)法完全計(jì)入當(dāng)期官員工作績(jī)效，建議優(yōu)化官員輪換制度，或考慮將官員歷史任期城市的環(huán)保工作成效按一定權(quán)重納入官員現(xiàn)期考核指標(biāo)中，糾正地方政府在環(huán)境治理工作中的短視行為，使地方政府官員全力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作；四，繼續(xù)探索更有效的環(huán)保激勵(lì)措施，完善環(huán)境保護(hù)工作中的監(jiān)督和約束機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力度，引入公眾等第三方監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和第三方外部監(jiān)督的多重監(jiān)督機(jī)制，解決央—地間信息不對(duì)稱問(wèn)題，降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，使地方政府在壓力和動(dòng)力中大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策。