《民法典》時(shí)代土地經(jīng)營權(quán)的抵押問題研究

張付成 楊萌草

摘 要：2020年開創(chuàng)了《民法典》時(shí)代的新紀(jì)元，在“三權(quán)分置”改革的時(shí)代背景下，《民法典》肯定了其改革成果，進(jìn)一步突出了土地經(jīng)營權(quán)的重要地位，并對抵押的財(cái)產(chǎn)、方式等加以限制。但是，基于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬存在廣泛爭議，我國土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)尤其是抵押面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文以對土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為物權(quán)屬性的視角分析對土地經(jīng)營權(quán)的抵押產(chǎn)生的影響，并對我國《民法典》土地經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)制現(xiàn)狀以及存在的權(quán)屬不明、登記不清、評估困難、抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)等問題，結(jié)合典型案例從四大進(jìn)路探求土地經(jīng)營權(quán)抵押完善之路徑。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán);三權(quán)分置;抵押;流轉(zhuǎn)

一、引言

中共中央于2014年發(fā)布文件提出將農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，并于2016年正式確立了以“三權(quán)分置”為核心的土地改革理念，自此開始了寧夏、吉林、湖南等部分地區(qū)一系列的試點(diǎn)工作，歷經(jīng)多年的不斷探索在實(shí)踐上取得豐厚的成果。我國近年來的土地經(jīng)營權(quán)抵押在多年的實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問題，例如農(nóng)村土地上的權(quán)利歸屬不明確，土地權(quán)屬確認(rèn)仍需進(jìn)一步完善;抵押如何公示，才能保護(hù)善意相對人的權(quán)利;土地經(jīng)營權(quán)的作價(jià)評估機(jī)制不完善，沒有合理統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn);抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難等等。

本文的研究意義在于為了切實(shí)保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，必須推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押的立法工作，在總結(jié)多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對抵押進(jìn)行制度性的專門立法，為放活土地經(jīng)營權(quán)提供切實(shí)可行的法律根基。土地乃民之根本，為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)大的支撐和動力。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的理論付諸實(shí)踐勢在必行，欲實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，就必須將土地經(jīng)營權(quán)作為核心和重點(diǎn)，放活土地經(jīng)營權(quán)，最行之有效的手段即為抵押的方式，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化使用，于國于民大有裨益。

土地經(jīng)營權(quán)的問題雖是當(dāng)前的時(shí)代熱點(diǎn)，諸多學(xué)者涉及此問題的研究，但往往爭議巨大，尚需繼續(xù)研究考察。本文的創(chuàng)新點(diǎn)之一是對《民法典》時(shí)代土地經(jīng)營權(quán)抵押的問題分析，為解決當(dāng)代土地經(jīng)營權(quán)抵押問題提出新的建議，希望對此后相關(guān)制度的發(fā)展與完善有所幫助。創(chuàng)新點(diǎn)之二在于類案分析法，通過對比同類案件，結(jié)合其裁判的特點(diǎn)和案件涉及的問題進(jìn)行分析解決，尋求最優(yōu)解。

二、關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押之理論爭議

（一）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定

2018年末新修訂了《農(nóng)村土地承包法》，該法是自2002年的《農(nóng)村土地承包法》以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的“兩權(quán)分離”制度以來的一次巨大的調(diào)整和修改，可以說是土地制度的一大變革。該法是一次將“三權(quán)分置”制度上升至法律的具體立法實(shí)踐，但是由于涉及法律創(chuàng)新，因此在制度設(shè)計(jì)上存在較大的立法空白，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛熱議。2020年中華人民共和國的第一部《民法典》的制訂迎來了土地經(jīng)營權(quán)的新時(shí)代，以專章專條的形式確立了土地經(jīng)營權(quán)抵押的合法性，抵押是作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)重要方式，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的明確和界定是其前提和基礎(chǔ)，對此，學(xué)術(shù)界主要存在以下三種觀點(diǎn)：

1. “債權(quán)說”的合理性

持“債權(quán)說”觀點(diǎn)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)屬債權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)屬于市場化的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，經(jīng)過登記即具有與物權(quán)相類似的效力。高圣平教授認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性符合政策宗旨，立法本意是將土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)定性，在這一點(diǎn)上，與姜楠教授的觀點(diǎn)大相徑庭，根據(jù)政策指引，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人不能擅自獨(dú)立處分該權(quán)利，必須征得承包權(quán)人的同意才能為之，突出了其債權(quán)的合意性，自然與物權(quán)的獨(dú)立性相悖。有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上類似于承租權(quán)，權(quán)利人將標(biāo)的物（享有用益物權(quán)的土地）進(jìn)行出租，承租人享有租賃權(quán)。《民法典》第342條規(guī)定流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)可以以出租、抵押、入股或其他方式進(jìn)行，以出租方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)自當(dāng)被定性為債權(quán)，那么以入股、抵押或者由此產(chǎn)生的其他流轉(zhuǎn)方式也應(yīng)按照體系解釋定性為債權(quán)。換個(gè)角度講，土地經(jīng)營權(quán)被確定為租賃債權(quán)，此權(quán)利可以作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的客體存在，土地經(jīng)營權(quán)亦可發(fā)揮其擔(dān)保功能。

債權(quán)說固然有其合理之處，但其弊端也明顯存在。在我國民法的立法背景和物債二分的體系引導(dǎo)之下，《民法典》中的物權(quán)編怎能對債權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容加以規(guī)定，簡言之，土地經(jīng)營權(quán)若為債權(quán)，如何會被物權(quán)編所吸收？本文認(rèn)為《民法典》時(shí)代土地經(jīng)營權(quán)既已入典，是否意味著立法原意是對于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的默認(rèn)？租賃權(quán)確屬債權(quán)無疑，土地經(jīng)營權(quán)若為用益物權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，是否可以理解為物權(quán)債權(quán)化？如此，抵押、入股等方式進(jìn)行的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)自然屬于用益物權(quán)的延伸。

2. “物權(quán)說”的可采性

持此觀點(diǎn)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)實(shí)屬用益物權(quán)。暫且對《民法典》物權(quán)編的立法本意擱置不提，單從比較研究的視角看待土地經(jīng)營權(quán)或債或物的優(yōu)劣：首先，由于債權(quán)相對性原理的限制，對第三人沒有約束力，物權(quán)則可以克服此缺點(diǎn)，得以對抗第三人，穩(wěn)定交易秩序，而且對于第三人侵害土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，也可基于侵權(quán)損害賠償對原權(quán)利人予以補(bǔ)救，反觀土地經(jīng)營權(quán)若為債權(quán)，則沒有侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)方式。另外，由于物權(quán)的獨(dú)立性，只要其母權(quán)沒有絕對消滅、土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間沒有屆滿，即使土地承包權(quán)人不存在了，該權(quán)利仍然存在。再者，基于物權(quán)的優(yōu)先性，在同等條件下物權(quán)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，如果作為債權(quán)，只能按照順序或者比例加以實(shí)現(xiàn)，甚至很大程度上不能完全實(shí)現(xiàn)。

有學(xué)者對作為他物權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)，怎可在其之上產(chǎn)生另外一種他物權(quán)產(chǎn)生疑惑?？v觀學(xué)者們對此問題的看法，倘若將土地承包經(jīng)營權(quán)整體作為民法上獨(dú)立的“物”，將此“物”之上的所有權(quán)作為土地經(jīng)營權(quán)的上位權(quán)利，這種觀點(diǎn)尤其荒謬;甚至有人對此強(qiáng)加解釋，將設(shè)定之后的次級他物權(quán)即土地經(jīng)營權(quán)視為與土地承包經(jīng)營權(quán)完全獨(dú)立、不同內(nèi)容的權(quán)利，在我看來實(shí)屬滑稽之談。我認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)人的其使用、收益、處分權(quán)利已經(jīng)基于法律規(guī)定從所有權(quán)中獲得授權(quán)，在此基礎(chǔ)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)無非是將其享有的權(quán)能讓與受讓人，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生是權(quán)利讓渡的結(jié)果。

3. “折中說”的滯后性

“折中說”無疑是穩(wěn)妥的，也是靈活的，持此觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)同時(shí)具有物權(quán)和債權(quán)兩大屬性。權(quán)利人具有選擇土地經(jīng)營權(quán)具備何種性質(zhì)的自由空間，法律的存在只是為了提供認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的法定標(biāo)準(zhǔn)。賴麗華教授將登記與否作為區(qū)分土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)或物權(quán)性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，但登記只是能夠產(chǎn)生公示或者對抗效力，如何能夠影響性質(zhì)的認(rèn)定問題呢？更有學(xué)者將流轉(zhuǎn)方式作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，對《民法典》第342條的規(guī)定進(jìn)行拆分，將出租方式的土地經(jīng)營權(quán)賦予債權(quán)性質(zhì)，而抵押方式的土地經(jīng)營權(quán)給予物權(quán)性質(zhì)，如此背離違背了土地經(jīng)營權(quán)的立法目的，在目的解釋的背景下，土地正因其流動性而實(shí)現(xiàn)更高的價(jià)值，以流轉(zhuǎn)方式作為限制來解釋并不合理。

（二）土地經(jīng)營權(quán)能否抵押

土地之上存在經(jīng)營權(quán)，人們可以提供或租或用的方式經(jīng)營以獲取資金，大多數(shù)人有土地?zé)o資金，其土地經(jīng)營權(quán)能否用來抵押呢？2015年上海地區(qū)農(nóng)村試點(diǎn)頒布新辦法，無論家庭承包獲得還是流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，都可以抵押。自2019年新土地承包法頒布之后，法律允許土地經(jīng)營權(quán)人將自己的承包地進(jìn)行抵押擔(dān)保，可以融資貸款獲得資金。2020年民法典承繼了新土地法的精神，允許土地經(jīng)營權(quán)的抵押。

（三）土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的劃分是否影響土地經(jīng)營權(quán)的抵押

此部分對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還是債權(quán)性質(zhì)的判定是否影響土地經(jīng)營權(quán)的抵押問題進(jìn)行分析，至于折中說在此不作論證。債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)多數(shù)學(xué)者更傾向于它是承租權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，基于債權(quán)性質(zhì)的抵押準(zhǔn)確來說是通過抵押合同而產(chǎn)生的合同之債，那么物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)多數(shù)學(xué)者傾向于用益物權(quán)之說，基于物權(quán)的法定性顯示出物權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能。在權(quán)利實(shí)現(xiàn)上，物權(quán)優(yōu)于債權(quán)，基于物權(quán)的優(yōu)先受償性，用益物權(quán)性質(zhì)下土地經(jīng)營權(quán)的抵押能夠保障抵押權(quán)人的利益，反之債權(quán)屬性下的抵押很可能因多種因素導(dǎo)致不能清償，由此可見，不同的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)直接影響著土地經(jīng)營權(quán)抵押的順利實(shí)現(xiàn)。明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，是“三權(quán)分置”的核心問題之一，明確土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，才能解決土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)踐的疑難問題，從而促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押的立法規(guī)制和問題分析

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律規(guī)制

《民法典》物權(quán)編有四個(gè)條款關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)，并摒棄了以往相關(guān)法律禁止將耕地抵押的條款，首次將土地經(jīng)營權(quán)的抵押上升到法律的高度，使土地經(jīng)營權(quán)的抵押邁入新階段。土地經(jīng)營權(quán)的抵押是抵押人在不改變其原土地所有人和使用人的前提下，用土地經(jīng)營權(quán)以抵押給債權(quán)人，在抵押人于合同到期后不履行或者不完全履行合同約定的債務(wù)時(shí)，債權(quán)人（抵押權(quán)人）有權(quán)就該土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行優(yōu)先受償?shù)闹贫?。抵押方式只是眾多流轉(zhuǎn)方式的一種，那么作為一種法律制度，我國立法應(yīng)對此作何限制？

1. 主體規(guī)制：放開抵押人的限制

土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分立出來的，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶從集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得土地的承包和經(jīng)營的權(quán)能?！叭龣?quán)分置”改革的目的就在于讓土地經(jīng)營權(quán)人不受身份的限制，不再局限于農(nóng)戶和個(gè)人，這一點(diǎn)不同于土地承包經(jīng)營權(quán)?！睹穹ǖ洹返?39條將“他人”作為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主體，也就意味著對抵押人不限于農(nóng)戶還是其他經(jīng)營主體。

2. 客體規(guī)制：地上附著物的歸屬

《民法典》反映了土地經(jīng)營權(quán)是可抵押的，但并未規(guī)范具體的交易規(guī)則，在實(shí)際操作中主要有兩種，一種是將自己的土地作抵押，另一種是通過轉(zhuǎn)包等其他方式取得所屬土地的經(jīng)營權(quán)，再對該已取得的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。因此，抵押權(quán)的客體是土地經(jīng)營權(quán)無疑。土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)地上附著物的歸屬問題是學(xué)術(shù)界爭論不休的問題，主要有三種觀點(diǎn)，地上附著物隨之轉(zhuǎn)讓或歸原抵押人享有或依合同約定確定，地上附著物主要是指農(nóng)作物，結(jié)合近年的試點(diǎn)地區(qū)的情況，抵押范圍是包括農(nóng)作物在內(nèi)的。何白珣教授則認(rèn)為，農(nóng)作物是獨(dú)立的客體，與土地是分離的，農(nóng)作物與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系不同于建筑物和建設(shè)用地使用權(quán)不可分離的關(guān)系，因此不能類比適用。但我認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)，地上農(nóng)作物之于土地經(jīng)營權(quán)，類似于主物與從物之關(guān)系，主物轉(zhuǎn)讓的，從物亦隨之轉(zhuǎn)讓。其次，我認(rèn)為房地一體的理論是可以類推適用于土地經(jīng)營權(quán)抵押的，原因在于土地存在的價(jià)值就在于地上農(nóng)作物的收益和產(chǎn)出，土地和農(nóng)作物是不可分割的，失去了農(nóng)作物，土地的價(jià)值無從實(shí)現(xiàn)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押試行過程中出現(xiàn)的問題分析

土地經(jīng)營權(quán)的抵押在實(shí)踐中已進(jìn)行了為期四年的試點(diǎn)工作，期間取得的成果值得肯定，本文對此不作詳細(xì)贅述。

1. 抵押貸款面臨雙向風(fēng)險(xiǎn)

抵押貸款是土地經(jīng)營權(quán)人與銀行之間將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押而取得貸款，《民法典》對此也加以肯定。但從實(shí)踐來看，借貸雙方面臨雙向風(fēng)險(xiǎn)，所謂雙向風(fēng)險(xiǎn)，是指銀行一方面臨由于貸款隨之產(chǎn)生的信用風(fēng)險(xiǎn)，其次對于土地經(jīng)營權(quán)這一新型抵押物該如何處置的風(fēng)險(xiǎn)，土地經(jīng)營權(quán)人面臨失地風(fēng)險(xiǎn)，失地后該如何保障？由于土地經(jīng)營權(quán)是一種極具市場化的權(quán)利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然的屬性易生變故，市場的波動會影響土地經(jīng)營權(quán)人的收益，使銀行面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。由于當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)抵押市場不完善，交易流轉(zhuǎn)市場尚需建立，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性，銀行在處置抵押物時(shí)很有可能面臨已無農(nóng)作物，導(dǎo)致所剩經(jīng)營權(quán)無轉(zhuǎn)讓價(jià)值的情況。因此，銀行在此情形下對土地的抵押權(quán)無法變現(xiàn)，不能將其償還貸款，或者即使可以受償，但成本太高導(dǎo)致?lián)p失嚴(yán)重等等。土地經(jīng)營權(quán)人難以還款的情況下，如果銀行實(shí)現(xiàn)了抵押權(quán)，相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)人就喪失了土地權(quán)利，那么那些失地的又沒有穩(wěn)定收益的土地經(jīng)營權(quán)人該如何生存和發(fā)展呢？

2. 土地權(quán)利歸屬不清，抵押登記效力不明

對于農(nóng)村的許多地方來說，土地是一家一戶生存之根本，土地經(jīng)營權(quán)的抵押是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的重要方式，但是抵押的前提必須要求土地權(quán)屬明確具體，產(chǎn)權(quán)清晰，在農(nóng)村的很多地區(qū)并沒有進(jìn)行土地的登記造冊相關(guān)的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作，甚至丟失土地產(chǎn)權(quán)材料等現(xiàn)象普遍存在，自集體分地工作結(jié)束之后似乎形成了一種默認(rèn)哪塊土地歸誰家這一概念，許多農(nóng)民有權(quán)無證、有證無權(quán)，使得土地權(quán)屬確認(rèn)工作難度極大。土地的登記制度對于明確土地權(quán)屬尤為重要，《民法典》僅規(guī)定5年以上的土地經(jīng)營權(quán)的登記制度，并未涉及土地經(jīng)營權(quán)抵押登記。縱觀我國抵押試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，登記部門煩瑣復(fù)雜，農(nóng)業(yè)部門、管理部門等等權(quán)力交叉，界限不明，急需設(shè)立統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)。如抵押權(quán)已登記，登記的效力又如何，采登記對抗主義？抑或是登記生效主義？都未成定論。若采登記對抗效力，無異于忽視了第三人善意時(shí)的利益保護(hù)問題，反之，則過度重視第三人利益，反而過重形式忽略實(shí)質(zhì)，因此尚需建立統(tǒng)一的公示制度以觀后效。

3. 土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值難以評估，缺乏公信力

土地問題涉及方方面面，最重要的就是價(jià)值最大化，對于抵押而言，利益是土地經(jīng)營權(quán)人與抵押權(quán)人之間矛盾的焦點(diǎn)。鑒于土地經(jīng)營價(jià)值的波動不穩(wěn)定，貸款業(yè)務(wù)難以執(zhí)行，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)部門人員與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部組成土地評估小組，甚至由金融機(jī)構(gòu)參與土地評估。金融機(jī)構(gòu)為了自身能夠有效地回籠資金，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的變現(xiàn)，評估土地價(jià)值難免有失公允，在土地價(jià)值評估中農(nóng)民處于弱勢和被動地位，有違民事主體的平等原則。價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，導(dǎo)致人為主觀因素的介入干預(yù)，不能因地制宜，價(jià)值偏差大，且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

4. 抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題依舊困難

傳統(tǒng)的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式為拍賣、變賣、折價(jià)等等，土地經(jīng)營權(quán)的抵押是《民法典》下一種新型的權(quán)利，傳統(tǒng)的拍賣折價(jià)等方式在實(shí)踐中飽受爭議，應(yīng)尋求創(chuàng)新型的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。就拍賣而言，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)參與競買的主體資格受到拍賣公司的嚴(yán)格限制的情況，由此可能導(dǎo)致涉案標(biāo)的成交價(jià)格降低等一系列負(fù)面影響，雖然此限制合法，但在實(shí)踐中仍然是一大問題;其次，抵押人對法院采取的執(zhí)行程序持反抗態(tài)度，可能通過隱瞞真實(shí)收入等行為予以對抗。因此，一些法院認(rèn)為農(nóng)村土地確實(shí)“不適用于拍賣”，如發(fā)現(xiàn)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)僅有農(nóng)村的土地上的經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)只能終結(jié)執(zhí)行程序。如依照此觀點(diǎn)，那么土地經(jīng)營權(quán)的抵押怎能實(shí)現(xiàn)。譚桂華教授認(rèn)為，因循法律邏輯，基于承包方不能采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，在承包方以土地經(jīng)營權(quán)抵押的情形中，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)也應(yīng)無法采取拍賣、變賣的方式來處置土地經(jīng)營權(quán)。如果強(qiáng)行變通適用，至少存在制度抵牾問題。至于折價(jià)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為不可適用于土地經(jīng)營權(quán)的抵押，不利于實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。

針對該問題，試點(diǎn)地區(qū)采取了不同的方法探尋土地經(jīng)營權(quán)抵押得以實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新方式——流轉(zhuǎn)、變更、托管、理賠、變現(xiàn)、訴訟仲裁、調(diào)解、集體回購等等，但這些試點(diǎn)方式不夠成熟，一是將訴訟仲裁等糾紛解決手段作為抵押方式，其本身刻意回避了土地經(jīng)營權(quán)這一抵押標(biāo)的本身的處置問題，變更、流轉(zhuǎn)以及集體回購，其本質(zhì)上都是對土地的轉(zhuǎn)讓，與拍賣變賣無異。

四、我國對于土地經(jīng)營權(quán)抵押問題的完善路徑——以具體裁判為視角

土地經(jīng)營權(quán)的抵押作為《民法典》時(shí)代的熱點(diǎn)問題，土地經(jīng)營權(quán)抵押糾紛案件繁多，無疑加重了法院的裁判工作。中國法院裁判文書網(wǎng)以“土地經(jīng)營權(quán)”和“抵押”為詞條檢索，項(xiàng)下多達(dá)4059篇法律文書，更有甚者，近五年該類案件同步增長，2019年，此類指導(dǎo)性案例高達(dá)1119例，本節(jié)選取裁判文書網(wǎng)的核心典型案例并圍繞其中的重點(diǎn)問題進(jìn)行分析，致力于尋找關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押問題的完善路徑。

（一）進(jìn)路之一：立法鋪路

案例一：寇建國訴王愛軍追償權(quán)糾紛

本案涉及保證人的保險(xiǎn)追償權(quán)問題，或者說是抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。保證合同約定保證人代償后土地經(jīng)營權(quán)由保證人管理和經(jīng)營，是否意味著將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押？法院認(rèn)為，該土地經(jīng)營權(quán)系承包他人的土地而得，并未約定明確具體的土地經(jīng)營權(quán)的地理范圍，因此不將其視為土地經(jīng)營權(quán)的抵押。我認(rèn)為該判決存在一定的問題，交由保證人進(jìn)行管理和經(jīng)營并非流押條款，況且待還清款項(xiàng)，該土地經(jīng)營權(quán)仍轉(zhuǎn)交給土地承包人，可視為土地經(jīng)營權(quán)的抵押。

案例二：開遠(yuǎn)市農(nóng)村信用合作聯(lián)社訴開遠(yuǎn)市雨灑種植專業(yè)合作社、魏秀芬金融借款合同糾紛

案涉經(jīng)出租取得的承包地的土地經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題，該案是2012年云南省典型案例，當(dāng)時(shí)處于三權(quán)分置理論的萌芽階段。法官認(rèn)為以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押權(quán)的標(biāo)的，擔(dān)保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并且已經(jīng)登記，根據(jù)當(dāng)?shù)刈鳛楫?dāng)時(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，結(jié)合國家政策，承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)是可抵押的財(cái)產(chǎn)。其二，該案的登記機(jī)關(guān)為農(nóng)業(yè)土地管理機(jī)構(gòu)，是否具有登記公示效力，法院在此問題上也加以肯定。

案例三：遼寧沈本農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司、本溪滿族自治縣祥泰五味子專業(yè)合作社金融借款合同糾紛

同案例二一樣，本案涉及土地經(jīng)營權(quán)能否抵押的問題，法院處理的方法確是大相徑庭。法院將土地承包經(jīng)營權(quán)不可抵押類推適用于土地經(jīng)營權(quán)，依據(jù)《物權(quán)法》認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)同土地使用權(quán)不可抵押，但是在“三權(quán)分置”的大環(huán)境下，土地經(jīng)營權(quán)已從土地承包經(jīng)營權(quán)中分立，兩者性質(zhì)不同，況且《民法典》已經(jīng)承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性。

【建議一】結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快土地經(jīng)營權(quán)抵押專門立法。域外對于土地經(jīng)營權(quán)的立法有明顯的本土化特色，我國也應(yīng)因地制宜，結(jié)合近年來試點(diǎn)地區(qū)的立法成果，制定一部統(tǒng)一的法律解釋，緩解人地矛盾，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。在立法過程中，首先應(yīng)明確土地經(jīng)營權(quán)的屬性，不能在物權(quán)與債權(quán)之間搖擺不定，另外，明確可抵押的范圍、程序、規(guī)則，規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)的保障，掃清與其他法律的適用障礙，使之能更好地相銜接，為土地經(jīng)營權(quán)的抵押建設(shè)提供法律支撐。

立法須完善登記制度，明確土地經(jīng)營權(quán)的登記效力屬重中之重。從上述案例可知由于立法并未明確登記生效主義還是登記對抗主義，土地經(jīng)營權(quán)抵押的效力存在廣泛爭議，即使有法官的判決，仍然處于待定狀態(tài)。土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)定登記制度意義重大，法律應(yīng)明確對土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證，確定權(quán)利主體經(jīng)營土地的范圍時(shí)限和地理位置，作為抵押登記的基本依據(jù)。為了避免登記錯(cuò)誤，應(yīng)建立統(tǒng)一的信息登記平臺，登記部門應(yīng)由法律規(guī)定，將不動產(chǎn)登記的實(shí)踐制度應(yīng)用于土地經(jīng)營權(quán)抵押登記等。我認(rèn)為抵押登記應(yīng)采登記生效主義，不登記則不生效，便于對土地的公示信賴予以保護(hù)，維護(hù)交易秩序和交易安全。

（二）進(jìn)路之二：規(guī)則設(shè)計(jì)

案例四：吉林云天化農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司訴克山縣古北玉米專業(yè)合作社等種植回收合同糾紛

原被告之間簽訂的《種植合作協(xié)議》系雙方真實(shí)意思表示，本案抵押標(biāo)的物為12000畝玉米種植地，黑龍江運(yùn)恒中小企業(yè)融資擔(dān)保有限公司對該合同予以擔(dān)保，貸款合同約定土地經(jīng)營權(quán)和地上附著物抵押期間為五年，評估的土地和地上附著物的價(jià)值總和遠(yuǎn)超債務(wù)總和，法院認(rèn)為被告違約在先，且擔(dān)保合同合法有效，該擔(dān)保公司以其擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍承擔(dān)連帶責(zé)任保證。本案是抵押合同成立并生效的情形，我認(rèn)為法院的判決合法，但是似乎忽略了土地經(jīng)營權(quán)抵押物的評估作價(jià)問題。

案例五：甘肅銀行股份有限公司慶陽分行訴西峰區(qū)劉苑種植農(nóng)民專業(yè)合作社住所地劉建輝等金融借款合同糾紛

本案以劉苑合作社經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的420畝土地經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的，簽訂《抵押合同》以擔(dān)保主債權(quán)債務(wù)的借款合同，劉苑合作社并未清償?shù)狡趥鶆?wù)，主合同存在違約行為，該案的爭議焦點(diǎn)在于抵押合同是否有效，抵押權(quán)是否成立的問題。法院認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的抵押系不動產(chǎn)抵押，不動產(chǎn)的抵押需經(jīng)登記才能成立，未經(jīng)相關(guān)部門辦理登記，因此抵押權(quán)不成立，《抵押合同》亦因承包方未書面同意而無效，本案與慶陽市中級人民法院2019）甘10民終770號指導(dǎo)案例如出一轍，法院均判決其在抵押財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行拍賣、變賣承擔(dān)50%的責(zé)任。

【建議二】：建立健全土地經(jīng)營權(quán)抵押配套機(jī)制，尤其是抵押物的價(jià)值評估系統(tǒng)。從市場的角度來看，應(yīng)建立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)市場評估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，土地經(jīng)營權(quán)的評估是抵押的重要環(huán)節(jié)，如何才能使評估結(jié)果更具科學(xué)性和合理性，為當(dāng)事人雙方所接受，仍然是有待探尋的問題。因此，有學(xué)者認(rèn)為由于土地評估標(biāo)準(zhǔn)不明確，估價(jià)困難，應(yīng)實(shí)行土地經(jīng)營權(quán)評估機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的資格準(zhǔn)入制度加以限制，確保評估的專業(yè)性和準(zhǔn)確性。

對土地經(jīng)營權(quán)的抵押再流轉(zhuǎn)加以限制。土地經(jīng)營權(quán)的抵押是否可以不限次數(shù)的流轉(zhuǎn)？對此我國民法典也并未規(guī)定，現(xiàn)今抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題突出，對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)是否可以再設(shè)抵押，我認(rèn)為法律應(yīng)對此作出限制，以保護(hù)原土地承包人的利益。例如對抵押的期限、土地用途等方面加以限制，既保護(hù)了承包人的承包權(quán)，也隨之推動了抵押的實(shí)現(xiàn)。

（三）進(jìn)路之三：權(quán)利保障

案例六：何永濤訴張亞敏等民間借貸合同糾紛與茅志東訴張亞敏等民間借貸合同糾紛

此兩案所涉及的問題都是土地經(jīng)營權(quán)的抵押未登記，未生效的情況下，土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓該如何處理的問題。法院認(rèn)為何永濤在本案中作為擔(dān)保人，雖然已經(jīng)盡力催促借款人還款，但該還款不能沖抵自己的擔(dān)保金額，仍然在借款人不履行債務(wù)的時(shí)候，為了保障債權(quán)人利益，所得款項(xiàng)基于民法的基本原則，權(quán)利人有權(quán)處分，那么在這種情況下，土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，原權(quán)利應(yīng)如何保障？

【建議三】：健全土地經(jīng)營權(quán)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，將保險(xiǎn)機(jī)制引入土地經(jīng)營權(quán)的抵押制度。土地經(jīng)營權(quán)的抵押極易引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)，不管是土地經(jīng)營權(quán)人，還是金融機(jī)構(gòu)，都面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行農(nóng)業(yè)“強(qiáng)制保險(xiǎn)+自愿保險(xiǎn)”雙軌模式，創(chuàng)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，以保險(xiǎn)原理分擔(dān)抵押關(guān)系雙方的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)按照貸款額度設(shè)置相應(yīng)保險(xiǎn)層級，分層管理。為分散風(fēng)險(xiǎn)，建議以政府政策為導(dǎo)向，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保范圍，保險(xiǎn)公司承接土地經(jīng)營權(quán)抵押的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投保人根據(jù)需要交納合理的保險(xiǎn)費(fèi)。

完善社會保障制度，由于城鄉(xiāng)貧富差距依然過大，我國的社會保障制度對許多貧困人口來說是非常重要的。農(nóng)民問題始終是我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的一大問題，發(fā)揮政府強(qiáng)有力的保障作用，加大教育事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，減少土地經(jīng)營權(quán)抵押的后顧之憂，增大民生福祉才是根本。

（四）進(jìn)路之四：抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)

案例七：王鑫訴胡井芝民間借貸糾紛

本案是有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)和地上附著物的抵押問題。法院認(rèn)為抵押關(guān)系為借貸合同的附屬，主債權(quán)債務(wù)的消滅，抵當(dāng)然，此類平臺的構(gòu)建離不開法律制度的保障。除此之外，還可采用強(qiáng)制管理制度，由委托的主體代為執(zhí)行該抵押物，土地經(jīng)營權(quán)人短暫的喪失抵押物的使用收益，在不轉(zhuǎn)移抵押財(cái)產(chǎn)歸屬的情形下實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，待債務(wù)清償完畢，土地經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)享有權(quán)利。

明確抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的范圍及于地上附著物，本文已經(jīng)就此做了探討，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的抵押應(yīng)包含地上附著物，但地上附著物的相關(guān)權(quán)利并不在此范圍內(nèi)，這一點(diǎn)應(yīng)予以釋明。

五、結(jié)語

我國在逐步探索中形成了三權(quán)分置的偉大變革，土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)運(yùn)而生是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化的有效途徑。我國雖然有多部法律涉及土地經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》以及相關(guān)司法解釋均有所涉及，但各部法律之間的銜接存在問題。立法的完備是最為關(guān)鍵性的一步，其次，更要因時(shí)制宜、因地制宜，在《民法典》時(shí)代探索出一條中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路尤為重要，而不能不切實(shí)際、照搬照抄。其三，明確土地經(jīng)營權(quán)的邊界，物權(quán)債權(quán)的屬性之爭如果沒有定論，土地權(quán)屬不明，在眾多的抵押問題面前，最終受損的仍然是農(nóng)民的基本權(quán)益。最后，注重政策指引和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，自由不是絕對的自由，而是有的放矢，作為上下五千年的泱泱大國，中國在20世紀(jì)九十年代確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，至今在市場化的調(diào)節(jié)下雖然強(qiáng)調(diào)放權(quán)，限權(quán)，但是政策支持也當(dāng)然是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有利抓手。

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作者簡介：張付成（1971- ）男，河南南陽人，鄭州大學(xué)副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊裆谭?楊萌草（1996- ）女，河南魯山人，鄭州大學(xué)法學(xué)院民商法2019級碩士研究生，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。