張毅
【摘要】“十三五”時期,我國在多個經(jīng)濟領(lǐng)域取得了重大成就,國民經(jīng)濟邁向高質(zhì)量、高效率發(fā)展階段。在此背景下,深化收入分配制度改革,推進形成合理有序的收入分配格局,讓改革發(fā)展成果更多地惠及全體人民,已成為我國財政稅收領(lǐng)域的重要任務(wù)。因此,“十四五”期間我國應(yīng)不斷完善收入再分配機制,適時推進和推出房產(chǎn)稅的改革和立法,發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。具體可以從擴大房產(chǎn)稅征稅范圍,完善房產(chǎn)稅配套制度,更新計稅依據(jù),賦予地方立法權(quán),調(diào)整稅收優(yōu)惠等方面對房產(chǎn)稅稅制進行改革。
【關(guān)鍵詞】“十四五”時期;房產(chǎn)稅;稅制優(yōu)化
【中圖分類號】F299
一、引言
“十三五”時期,我國在多個經(jīng)濟領(lǐng)域取得了重大成就。其中,在稅制結(jié)構(gòu)的完善與優(yōu)化方面更是取得了卓越的進步,例如首次推行了綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革。在“十三五”時期,我國稅收法制化程度進一步提升,各項稅制改革制度不僅拉動了我國的經(jīng)濟增長,也在經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、收入再分配的調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮了重要作用?!笆奈濉睍r期,是我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后,開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年,我國不僅要鞏固加強在“十三五”時期取得的卓越成績,還要逐步實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局,可謂是“時間緊、任務(wù)重”。
“十四五”綱要提出,要建立現(xiàn)代財稅體制,更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。我國已在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面明確,要健全直接稅體系,適當(dāng)提高直接稅占稅收總收入的比重,而財產(chǎn)稅作為我國現(xiàn)行稅制中發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配作用的直接稅之一,在稅收總收入中的占比還不高。在我國2019年的稅收收入中,房產(chǎn)稅收入為2988億元,僅占1.89%。這樣的收入規(guī)模,決定了財產(chǎn)稅的經(jīng)濟影響范圍,不利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的能力。但是目前,除房產(chǎn)稅以外的其他五大稅種,如增值稅、消費稅、個人所得稅、環(huán)保稅、資源稅都已經(jīng)進行了改革,僅剩下的房產(chǎn)稅幾乎無任何改革推進。因此,“十四五”時期推進房產(chǎn)稅的改革立法迫在眉睫。
二、房產(chǎn)稅制度的現(xiàn)狀與問題
自國務(wù)院1986年頒布《房產(chǎn)稅暫行條例》以來,我國一直在沿用該暫行條例對房產(chǎn)稅進行征收管理。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅是以房屋為主要征稅對象,對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的房地產(chǎn)征收的一種稅,是以房產(chǎn)的余值或租金收入為基礎(chǔ),向房產(chǎn)所有者或經(jīng)營者征收的一種財產(chǎn)稅。征收房產(chǎn)稅的目的是在籌措財政資金之余,利用稅收政策加強對房產(chǎn)的管理,配合做好調(diào)整國家房地產(chǎn)政策,合理調(diào)節(jié)房產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的收入。但是現(xiàn)行的房產(chǎn)稅已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的現(xiàn)狀,其中主要問題有以下幾方面。
(一)征稅范圍不全面
從房產(chǎn)稅目前的征收范圍來看,主要為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),農(nóng)村被排除在征收范圍之外。但隨著近年來國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策的實施,農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展,大量的農(nóng)村逐漸進行著城市化改革發(fā)展,城鄉(xiāng)差距逐漸減小。甚至有許多企業(yè)選擇將工業(yè)園區(qū)建在農(nóng)村。農(nóng)村若繼續(xù)被排除在征稅范圍之外,不僅減少了財政收入,還損害了市場主體間的公平競爭,不符合經(jīng)濟發(fā)展要求以及稅收的公平原則。
(二)計稅依據(jù)不合理
我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅是以歷史成本的折余價值作為計稅依據(jù),無法反映出房產(chǎn)真正的價值,并且也無法利用稅收的手段對房產(chǎn)的增值收益進行調(diào)節(jié)。因此房產(chǎn)稅收入無法根據(jù)房產(chǎn)公允價值的變化進行相應(yīng)的變化,擁有房產(chǎn)數(shù)量多、房產(chǎn)價值大的納稅人并沒有被征收與價值相匹配的稅收,不符合稅收的量能課稅原則。
(三)稅收優(yōu)惠不合理
現(xiàn)行房產(chǎn)稅對居民所有的非營業(yè)性住房與土地予以免稅政策,因此居民在房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)不必承擔(dān)任何稅收負(fù)擔(dān)。結(jié)合目前各大城市居高不下的房價,在不考慮“限購”政策的情況下,可能會有更多的居民將房產(chǎn)作為投資品,進一步刺激房價的上升。既會造成稅收收入減少,還會對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展造成不良影響。
(四)配套制度不完善
房產(chǎn)稅改革的方向是既面向單位又面向個人征收的直接稅,相對于僅以單位作為征管對象的現(xiàn)行房產(chǎn)稅來說,征管成本較高,難度較大。雖然我國目前已經(jīng)搭建了全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺,但平臺的數(shù)據(jù)還需進一步完善詳實,加之我國城鎮(zhèn)住房產(chǎn)權(quán)政策經(jīng)歷多次變遷,包含公有房、商品房、拆遷安置房、危改房等多種類型,也加大了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)的難度。除此之外,全國不動產(chǎn)動態(tài)評估系統(tǒng)還未建立,增加了未來房產(chǎn)稅征收的難度。
三、“十四五”時期房產(chǎn)稅改革面臨的機遇與挑戰(zhàn)
(一)“十四五”時期是房產(chǎn)稅改革的機遇期
“十三五”時期以來,我國堅持全面深化改革,充分發(fā)揮財稅制度對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用,促進了我國生產(chǎn)力的發(fā)展和提高,實現(xiàn)了全面建成小康社會的偉大歷史性成就。我國已經(jīng)進入了一個全新的時代,社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化,經(jīng)濟發(fā)展也同樣從高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。盡管在“十三五”期間,我國居民收入得到了普遍的提升,但是總體而言,居民之間收入差距還在進一步拉大,而收入分配是解決這一問題最直接的方式。在這樣的背景下,財政制度大有可為,所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平方面,自然能發(fā)揮更大的作用。因此,在“十四五”期間應(yīng)不斷完善我國收入再分配機制,類似財產(chǎn)稅這種發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)作用的重要稅種必須推進改革。并在“十三五”取得的經(jīng)濟成就的基礎(chǔ)上,解決完善收入分配制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)等問題,“十四五”時期是進行房產(chǎn)稅改革的重要機遇期。
(二)“十四五”時期房產(chǎn)稅改革面對的挑戰(zhàn)
在2018年全國兩會的發(fā)布會上,財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾明確回應(yīng),房產(chǎn)稅的改革應(yīng)“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”。在我國,房產(chǎn)對于居民而言不僅在于居住,更是居民財富的一種終極表現(xiàn)形式,有著特殊且重要的意義。因此,在“十四五”時期若能以立法的方式拉開“新”房產(chǎn)稅征收的序幕,不僅符合稅收法定原則,也能在立法過程中得到社會各界的充分討論,更能夠保障將來房產(chǎn)稅的實施。
但“十四五”時期推動房產(chǎn)稅的立法有很多問題仍需厘清解決。首先,正如財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人所說,房產(chǎn)稅開征的最大挑戰(zhàn)主要是存在支付能力的問題,房產(chǎn)稅與居民收入是相分離的,導(dǎo)致很多居民有房子但是不一定有足夠的收入來繳納房產(chǎn)稅。其次,房產(chǎn)稅和土地出讓金的協(xié)調(diào)問題也是房產(chǎn)稅開征的一大挑戰(zhàn)。由于我國的經(jīng)濟體制,城市土地屬于國有,住房用地出讓金70年一次性征收,住房產(chǎn)權(quán)人在購房時已經(jīng)交納了70年的土地出讓金,房產(chǎn)稅是否算是一種重復(fù)征稅,該如何界定,房產(chǎn)稅立法時也需明確。最后,我國目前仍處在城市化快速推進的發(fā)展階段,很多大城市仍存在大量的住房需求,房產(chǎn)存量和增量一直存在較大波動,牽扯多方利益。例如對普通住房開征房產(chǎn)稅,征稅成本能否與預(yù)期收益相匹配;對高端住房征稅,是否會促進其在國外購房意愿;開征房產(chǎn)稅之后,稅金是否會轉(zhuǎn)嫁到租房者身上等。在這樣的背景下,對房產(chǎn)稅進行改革能否達(dá)到預(yù)期的效果,值得深思。
四、“十四五”時期房產(chǎn)稅改革的建議
(一)擴大房產(chǎn)稅征稅范圍
“十四五”期間應(yīng)將房產(chǎn)稅的征稅范圍逐步擴大,從城鎮(zhèn)逐步拓展到鄉(xiāng)村。目前國際上大多數(shù)開征房產(chǎn)稅的國家,均采取普遍征收的原則。考慮到我國國情復(fù)雜,農(nóng)村分布廣泛,且不同省份不同地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展差別也較大,可以采取逐步擴大試點范圍,將部分地區(qū)的鄉(xiāng)村納入征收范圍進行試點,再由試點地區(qū)逐步擴大到全國的分步推進戰(zhàn)略。
(二)更新房產(chǎn)稅計稅依據(jù)
世界上很多國家,例如美國、英國都是以房屋的評估價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù),而房產(chǎn)的評估價值則一般是按照市場價值的一定比例來加以確定。若在“十四五”期間能夠采用房產(chǎn)的評估價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù),不但能夠讓房產(chǎn)稅與房產(chǎn)的市場價值緊密結(jié)合,增加稅收收入,而且這樣的稅制設(shè)計讓占有財產(chǎn)價值更多的納稅人承擔(dān)更多的稅收,更能體現(xiàn)稅收的量能課稅原則。目前在上海市房產(chǎn)稅試點工作中,房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)已經(jīng)采用房屋市場交易價格,并由稅務(wù)局進行核定。該試點工作可為房產(chǎn)稅將來在全國的改革做好示范作用。
(三)賦予地方立法權(quán)
房產(chǎn)稅作為地方財政收入的主要來源,大多數(shù)國家都是將其作為籌集地方必要公共財政支出的一個手段。我國各省市之間經(jīng)濟發(fā)展情況差別大,若采用完全統(tǒng)一的房產(chǎn)稅制度必然會損失一部分效率。因此中央應(yīng)考慮下放一部分立法權(quán)力,如稅率制定權(quán),讓各地方政府根據(jù)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃,充分利用房產(chǎn)稅這一工具,籌集財政收入,調(diào)節(jié)收入分配。隨著改革的不斷推進,房產(chǎn)稅在將來也許能夠作為擺脫地方“土地財政”的一個有效手段。
(四)調(diào)整稅收優(yōu)惠
在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,“十四五”期間應(yīng)根據(jù)新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢進行調(diào)整。調(diào)整對個人所有的非經(jīng)營性住房的優(yōu)惠政策,增加居民在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本,充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用,貫徹“房住不炒”的理念。但是,改革不可能一蹴而就,必須在保障居民正常居住生活的前提下進行,因此設(shè)置一定數(shù)額的免征額是非常必要的??蓞⒖既毡痉慨a(chǎn)稅的設(shè)計,對于房屋價值規(guī)定一定的免征額,一些特殊情況和特殊群體可予以免稅。在目前上海市房產(chǎn)稅的試點工作中,已經(jīng)設(shè)定了多條稅收優(yōu)惠政策,如上海本市居民的第一套房免稅;購入第二套房但家庭全部住房面積人均不滿60平的予以免稅等。這些政策的實施效果可為我國未來房產(chǎn)稅的全面改革提供思路和參考。
(五)完善房產(chǎn)稅配套制度
為保證“十四五”期間我國房產(chǎn)稅改革的順利進行,除了優(yōu)化稅制設(shè)計,更需要完善房產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套措施。全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺,雖然已經(jīng)搭建完成,但是數(shù)據(jù)還需補充詳實,單住宅類不動產(chǎn)就有多種類型,需要分門別類地進行登記。雖然數(shù)據(jù)收集的工作難度較低,但耗費的周期長,工作量大,需要不斷完善。另外還需要建立我國的不動產(chǎn)動態(tài)評估體系,根據(jù)房屋的地段、樓層、戶型等多種影響因素對房屋價格作出合理評估,并根據(jù)市場情況進行動態(tài)調(diào)整。一系列房產(chǎn)稅的配套制度完善之后,同時也要加強稅務(wù)部門與房管部門等多部門的信息共享,多部門積極協(xié)作,提高征管效率,進一步完善我國的房產(chǎn)稅制度。
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