姚佳勝 周強(qiáng)

摘 要：改革開放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策經(jīng)歷了三個(gè)階段：以補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量為目的的政策探索階段，以提升教師質(zhì)量為重點(diǎn)的政策完善階段，以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為目標(biāo)的政策深化階段。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策遵循著相應(yīng)的演進(jìn)邏輯——以義務(wù)教育的均衡發(fā)展為推動(dòng)力的政策形成機(jī)制，以兼顧效率和公平為導(dǎo)向的政策價(jià)值取向，以政策工具的綜合選擇和使用為手段的政策實(shí)施過(guò)程保障，以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主導(dǎo)的政策話語(yǔ)規(guī)則。未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持以加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)為核心的非均衡化政策形成機(jī)制，追求豐富多元的政策價(jià)值取向，政策工具合理選擇使用的政策實(shí)施過(guò)程保障，強(qiáng)化引導(dǎo)多元主體參與的政策話語(yǔ)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;師資均衡配置政策;政策價(jià)值;政策工具;政策話語(yǔ)

中圖分類號(hào)：G451.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7615（2021）05-0056-09

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.009

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置是促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵抓手。改革開放以來(lái)，國(guó)家高度重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。雖然政策在實(shí)施過(guò)程中對(duì)均衡城鄉(xiāng)師資起到了積極作用，但依然存在許多問(wèn)題，如農(nóng)村地區(qū)對(duì)于教師吸引力不足，教師流動(dòng)意愿不高，農(nóng)村教師缺乏系統(tǒng)性培訓(xùn)等。這就需要我們繼續(xù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策研究，厘清政策文本的歷史演進(jìn)，展望政策的未來(lái)走向，理性選擇政策內(nèi)容，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的演進(jìn)歷程

歷史分期的目的即通過(guò)研究歷史的“質(zhì)變”與“量變”，把握歷史的“變點(diǎn)”，進(jìn)而了解各時(shí)代的特性[1]。縱觀國(guó)家出臺(tái)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策，在對(duì)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)、精準(zhǔn)的梳理和分析基礎(chǔ)上，依據(jù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策變遷中重要突破的關(guān)鍵性政策、重要會(huì)議等精確歷史分期的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并結(jié)合學(xué)界對(duì)于城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置發(fā)展的階段劃分，本研究認(rèn)為，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策變遷主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

1.以補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量為目的的政策探索階段（1978—2002年）

十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)各項(xiàng)教育事業(yè)步入正軌，義務(wù)教育普及化開始提上日程。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育普及化的關(guān)鍵在教師，然而，由于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在，致使教育資源不斷向城市傾斜，城鄉(xiāng)師資配置差距逐漸顯現(xiàn)。隨著20世紀(jì)90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，城鄉(xiāng)師資配置差距進(jìn)一步擴(kuò)大，嚴(yán)重影響著國(guó)家普及義務(wù)教育的進(jìn)程。1985年出臺(tái)的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出，要采取必要措施來(lái)提高中小學(xué)教師的社會(huì)地位和生活待遇，此舉旨在穩(wěn)定現(xiàn)有師資數(shù)量的前提下吸引更多優(yōu)秀人才從事教育事業(yè)，擴(kuò)大義務(wù)教育師資隊(duì)伍。此后，國(guó)家相繼出臺(tái)了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（1996年）、《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999年）、《關(guān)于推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援工作的通知》（2000年）、《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》（2001年）、《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》（2002年）、《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》（2002年）、《中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”計(jì)劃》（2002年）等法律法規(guī)和政策文件。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是國(guó)家開始關(guān)注并回應(yīng)城鄉(xiāng)師資配置不均問(wèn)題。1985年出臺(tái)的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出，要采取特定措施鼓勵(lì)教師終身從教，但并未提出具體舉措。1993年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定了教師的平均工資應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，對(duì)在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的教師予以補(bǔ)貼，并要求縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府為農(nóng)村中小學(xué)教師住房提供方便。這表明國(guó)家開始關(guān)注城鄉(xiāng)師資配置不均問(wèn)題，并通過(guò)立法形式來(lái)為農(nóng)村教師提供支持。此后，《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》等政策文件明確提到了合理配置師資，要求建立教師定期交流制度，鼓勵(lì)城市教師到農(nóng)村學(xué)校任教。這些政策的出臺(tái)，表明國(guó)家已經(jīng)將促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置作為一項(xiàng)政策議題，并對(duì)其進(jìn)行了正面回應(yīng)，開始有針對(duì)性地采取措施促進(jìn)教育系統(tǒng)內(nèi)部教師資源的合理配置。二是采取多種措施增加鄉(xiāng)村教師數(shù)量。這一時(shí)期主要通過(guò)建立和完善教師流動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)城市教師去農(nóng)村支教。1996年出臺(tái)的《“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出，要積極開展教師定期交流，建立有效的教師流動(dòng)機(jī)制，并且采取切實(shí)可行的措施來(lái)鼓勵(lì)城市教師到農(nóng)村任教。這是國(guó)家首次在文件中提出實(shí)行教師定期交流，有效補(bǔ)充了農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師。2000年，中央發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援工作的通知》，這是東部地區(qū)和大中城市學(xué)校對(duì)口支援西部與貧困地區(qū)學(xué)校的專項(xiàng)政策，有利于縮小區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的義務(wù)教育發(fā)展差距，促進(jìn)不同學(xué)校間義務(wù)教育師資均衡配置。三是政策措施中強(qiáng)制性明顯。1999年出臺(tái)的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》規(guī)定：“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)校或農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷，才可聘為高級(jí)教師職務(wù)?！?001年出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提到，縣級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)教師工資的管理，并將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理權(quán)上收到縣，設(shè)立“工資資金專戶”。2002年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》要求：“農(nóng)村中小學(xué)任教人員必須具備相應(yīng)的教師資格，對(duì)不具備教師資格的人員要及時(shí)調(diào)整出教師隊(duì)伍?！边@些措施都帶有明顯的強(qiáng)制性色彩，國(guó)家希望通過(guò)命令、權(quán)威手段加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置，確保政策有效落實(shí)。

2.以提升教師質(zhì)量為重點(diǎn)的政策完善階段（2003—2011年）

國(guó)家通過(guò)出臺(tái)一系列政策補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量來(lái)縮小城鄉(xiāng)之間師資差距，取得了一定成效。2002年，我國(guó)義務(wù)教育階段專任教師數(shù)量達(dá)到920.91萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)教師394.94萬(wàn)人，鄉(xiāng)村教師525.97萬(wàn)人[2]。但由于鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺，教師待遇福利差，吸引不到高學(xué)歷人才，同時(shí)受制于工作負(fù)擔(dān)重，在職教師也無(wú)法得到充分的培訓(xùn)，致使鄉(xiāng)村教師與城市教師相比在學(xué)歷和教育教學(xué)水平方面偏低。截至2002年，農(nóng)村和縣鎮(zhèn)小學(xué)的?？埔陨蠈W(xué)歷教師分別占25.07%和40.03%，初中學(xué)校的本科以上學(xué)歷教師分別占11.36%和17.58%[3]。這表明，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置單純從數(shù)量上補(bǔ)充并不能彌補(bǔ)質(zhì)量上存在的差距。2004年，國(guó)家出臺(tái)了《農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃》，即“碩師計(jì)劃”，旨在解決農(nóng)村師資隊(duì)伍薄弱問(wèn)題，是對(duì)農(nóng)村教師補(bǔ)充培養(yǎng)機(jī)制的一大創(chuàng)新。這表明，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到提高農(nóng)村教師自身素質(zhì)的重要性，城鄉(xiāng)師資配置開始慢慢由數(shù)量均衡向質(zhì)量均衡轉(zhuǎn)變。這一階段，中央出臺(tái)的政策主要有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》（2003年）、《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（2004年）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005年）、《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》（2006年）、《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施方案》（2006年）、《義務(wù)教育法》（2006年）、《教育部直屬大學(xué)師范生免費(fèi)實(shí)施辦法（試行）》（2007年）、《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》（2009年）、《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（2010年）、《關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》（2010年）、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（2010年）等。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是政策出臺(tái)數(shù)量多，政策結(jié)構(gòu)趨于完善。在這一階段，每年都有相關(guān)政策出臺(tái)，逐步構(gòu)建起教師聘任、考核、培訓(xùn)、管理和待遇等城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策框架體系。2003年，國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段師資的編制核定、聘任管理、培訓(xùn)教育等方面提出了明確要求。2004年的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》要求，進(jìn)一步落實(shí)“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，縣級(jí)人民政府對(duì)教師管理負(fù)主要責(zé)任。2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定，要完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)特殊地區(qū)教師發(fā)放津、補(bǔ)貼。二是不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制。2003年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》規(guī)定，要在中小學(xué)教師津、補(bǔ)貼以及中、高級(jí)教師職務(wù)崗位比例等方面向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)有所傾斜。2006年的《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》是我國(guó)出臺(tái)的第一個(gè)針對(duì)如何均衡配置城鄉(xiāng)師資的專門性政策，其中圍繞大中城市教師到農(nóng)村學(xué)校支教提出了多項(xiàng)具體措施。同一年，國(guó)家決定實(shí)施“特崗計(jì)劃”。這一政策的實(shí)施是國(guó)家創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制的又一次重大突破，有力地緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺問(wèn)題。2007年出臺(tái)的《教育部直屬大學(xué)師范生免費(fèi)實(shí)施辦法（試行）》，決定在北京師范大學(xué)等6所部屬師范大學(xué)中實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策，規(guī)定了“到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的免費(fèi)師范生，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)兩年”，這也是對(duì)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的創(chuàng)新之舉。三是注重鄉(xiāng)村教師質(zhì)量提升。城鄉(xiāng)師資的均衡不僅是數(shù)量上的均衡，尤其要縮小質(zhì)量上的差距。2003年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，一方面繼續(xù)鼓勵(lì)教師到鄉(xiāng)村中小學(xué)任教;另一方面強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村教師的教育培訓(xùn)工作，并將此項(xiàng)工作單獨(dú)列出，提出了相應(yīng)要求。2004年，為了繼續(xù)改善農(nóng)村師資薄弱問(wèn)題，提升農(nóng)村教師綜合素質(zhì)和學(xué)歷水平，國(guó)家出臺(tái)了“碩師計(jì)劃”，承擔(dān)為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)和輸送高質(zhì)量教師的重任。2005年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》要求，各地要增加教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校教師的培訓(xùn)力度。自2006年起，國(guó)家先后實(shí)施了“特崗計(jì)劃”、免費(fèi)師范生政策以及“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”，對(duì)于提升中小學(xué)教師特別是農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)發(fā)揮了重要作用。

3.以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為目標(biāo)的政策深化階段（2012年至今）

城鄉(xiāng)師資配置由數(shù)量均衡轉(zhuǎn)向質(zhì)量均衡后，對(duì)提高鄉(xiāng)村教師的整體素質(zhì)發(fā)揮了巨大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)大專及以上學(xué)歷教師比例達(dá)到81.7%，城鄉(xiāng)差距縮小1.7個(gè)百分點(diǎn);全國(guó)農(nóng)村初中本科及以上學(xué)歷教師比例達(dá)到66.5%，城鄉(xiāng)差距縮小1.5個(gè)百分點(diǎn)[4]。然而，城鄉(xiāng)師資差距依舊明顯，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師缺乏，師資力量仍比較薄弱，教師負(fù)擔(dān)過(guò)重。截至2013年，農(nóng)村學(xué)校班師比仍明顯高于城市和縣鎮(zhèn)，農(nóng)村教師平均每個(gè)人負(fù)責(zé)的班級(jí)數(shù)是縣鎮(zhèn)學(xué)校的1.38倍，是城市學(xué)校的1.31倍[5]。中央將繼續(xù)加大城鄉(xiāng)師資統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)師資的均衡配置，促進(jìn)政策深化發(fā)展。2012年，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出“均衡合理配置教師資源”，并要求在教師補(bǔ)充機(jī)制、編制標(biāo)準(zhǔn)、收入待遇和能力培訓(xùn)等方面向農(nóng)村傾斜。這意味著國(guó)家開始全面統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)師資均衡發(fā)展和配置，更好地實(shí)現(xiàn)教育公平。同年，黨的十八大報(bào)告將促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、合理配置城鄉(xiāng)教育資源提升到了更高的戰(zhàn)略地位。這一時(shí)期，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2012年）、《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（2012年）、《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2012年）、《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)工作的通知》（2013年）、《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（2014年）、《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（2014年）、《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》（2015年）、《關(guān)于改革實(shí)施中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》（2015年）、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（2016年）、《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（2018年）、《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》（2018年）、《關(guān)于實(shí)施全國(guó)中小學(xué)教師信息技術(shù)應(yīng)用能力提升工程2.0的意見》（2019年）、《關(guān)于開展中西部鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計(jì)劃試點(diǎn)工作的通知》（2019年）、《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（2019年）、《關(guān)于做好民族地區(qū)、貧困地區(qū)教師國(guó)家通用語(yǔ)言文字應(yīng)用能力培訓(xùn)工作的通知》（2020年）、《關(guān)于進(jìn)一步做好鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)施工作的通知》（2020年》、《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2020年）等政策文件。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是更加重視農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)的重視程度，出臺(tái)的政策更加全面。2012年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確指出，要重點(diǎn)抓好農(nóng)村義務(wù)教育階段師資隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)好國(guó)家出臺(tái)的多項(xiàng)傾斜政策，不斷加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校對(duì)優(yōu)秀教師的吸引力。同年，為進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)政策，加快建設(shè)農(nóng)村師資隊(duì)伍，國(guó)家又出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，更加系統(tǒng)詳細(xì)地提出了九項(xiàng)具體措施，從農(nóng)村教師隊(duì)伍的補(bǔ)充、編制、培養(yǎng)培訓(xùn)、輪崗交流、待遇保障和表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及政府職責(zé)等方面全方位進(jìn)行政策推進(jìn)，是促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)教育公平的重要舉措。之后，出臺(tái)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》等政策文件，均對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)作出了具體明確要求。二是政策規(guī)定更加具體化。2013年出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)2013年中央1號(hào)文件要求對(duì)在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補(bǔ)助的通知》，對(duì)于落實(shí)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助方法給出了明確做法，并對(duì)各級(jí)政府部門提出了具體工作職責(zé)要求。同年，國(guó)家又出臺(tái)了相關(guān)配套政策《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)工作的通知》，要求采取實(shí)名制管理，按照“以崗定補(bǔ)”原則，保證全過(guò)程接受監(jiān)督，并對(duì)相關(guān)配套措施進(jìn)行完善。該政策的出臺(tái)，有利于對(duì)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范管理。三是管理體制迎來(lái)重大改革。長(zhǎng)期以來(lái)，教師交流輪崗一直是促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡配置的一項(xiàng)重要舉措，然而，受困于教師人事制度的限制，不同學(xué)校間對(duì)于教師編制、職務(wù)、考核、待遇等方面不盡相同，這就極大降低了教師交流輪崗的積極性與主動(dòng)性。2014年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》明確規(guī)定，要對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育所有師資加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，并采取“縣管校聘”的體制改革方式，即由縣級(jí)政府統(tǒng)一管理全體公辦義務(wù)教育學(xué)校教師和校長(zhǎng)，學(xué)校與教師簽訂聘用合同，只負(fù)責(zé)教師使用和日常管理工作。通過(guò)改革管理體制，將教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，教師管理由“編制管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼?，打破了教師、校長(zhǎng)交流輪崗的管理體制障礙，加速了教師、校長(zhǎng)交流輪崗制度化、常態(tài)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此后國(guó)家出臺(tái)的多項(xiàng)政策都明確提到，要全面深入推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)師資統(tǒng)籌配置。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的演進(jìn)邏輯

教育政策分析一般分為四種不同取向的分析模式，即發(fā)生學(xué)取向的分析模式、過(guò)程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語(yǔ)的分析模式[6]。綜合運(yùn)用這四種分析模式分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策呈現(xiàn)以下演進(jìn)邏輯。

1.以義務(wù)教育均衡發(fā)展為推動(dòng)力的政策形成機(jī)制

改革開放以來(lái)，國(guó)家向?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)不斷邁進(jìn)，這也成為推動(dòng)城鄉(xiāng)師資配置政策的形成機(jī)制。義務(wù)教育發(fā)展的階段性變化對(duì)城鄉(xiāng)師資配置政策的變遷產(chǎn)生了深刻影響。通過(guò)與我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的階段相結(jié)合，可以把城鄉(xiāng)師資配置政策的動(dòng)力形成機(jī)制劃分成三個(gè)階段：第一，初步均衡發(fā)展階段（1978—2000年）。十一屆三中全會(huì)之后，各項(xiàng)教育事業(yè)的發(fā)展逐步始入正軌，義務(wù)教育也不例外。這一時(shí)期，義務(wù)教育主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)普及化。1985年，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于教育體制改革的決定》，正式提出普及九年義務(wù)教育目標(biāo)。1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，到2000年實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)。城鄉(xiāng)之間師資數(shù)量的不均衡，嚴(yán)重制約著義務(wù)教育普及化進(jìn)程。此時(shí)，國(guó)家開始關(guān)注并回應(yīng)這一問(wèn)題，陸續(xù)出臺(tái)了補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量的政策。第二，快速均衡發(fā)展階段（2001—2011年）。截至2000年底，全國(guó)85%的人口地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育[7]。“普九”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)以后，我國(guó)義務(wù)教育也由普及逐漸轉(zhuǎn)向鞏固和提高。2002年國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》提到，要積極推進(jìn)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)之間學(xué)校的均衡發(fā)展，并且要求擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)校在整個(gè)義務(wù)教育階段的規(guī)模，以滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量教育的需要。2005年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擺在教育發(fā)展的重要位置。2010年出臺(tái)的《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，把實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展作為接下來(lái)義務(wù)教育發(fā)展的重中之重。為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育快速均衡發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了大量促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡配置的相關(guān)政策，重點(diǎn)加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師的培訓(xùn)力度，尤其更加關(guān)注對(duì)鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)培訓(xùn)。第三，深層次均衡發(fā)展階段（2012年至今）?！笆晃濉币詠?lái)，我國(guó)教育改革發(fā)展成就顯著，已全面普及免費(fèi)九年義務(wù)教育。2012年出臺(tái)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出，“要進(jìn)一步完善基本公共教育服務(wù)體系，更加有力地推進(jìn)教育公平”，這就為義務(wù)教育后續(xù)深層次發(fā)展改革奠定了總基調(diào)。同一年出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》從教育發(fā)展新形勢(shì)和新任務(wù)出發(fā)，確立了深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)，并提出了一系列相應(yīng)措施來(lái)保證實(shí)現(xiàn)。該政策的出臺(tái)為義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的均衡注入了強(qiáng)大動(dòng)力。黨的十八大報(bào)告圍繞辦好人民滿意的教育，提出“均衡發(fā)展義務(wù)教育”的新論斷，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的新躍升[7]。為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育深層次均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策進(jìn)入以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為任務(wù)的深化階段，以加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，繼續(xù)努力縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)更加優(yōu)質(zhì)公平的義務(wù)教育。

2.以兼顧效率和公平為導(dǎo)向的政策價(jià)值取向

教育政策是一個(gè)國(guó)家對(duì)其所擁有的公共資源和權(quán)利進(jìn)行的權(quán)威性分配，在這個(gè)分配過(guò)程中體現(xiàn)出教育政策的價(jià)值取向。通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)師資均衡政策的階段性演進(jìn)分析。可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)師資均衡政策的價(jià)值取向呈現(xiàn)出由效率向公平的過(guò)渡，體現(xiàn)了兩者之間的對(duì)立統(tǒng)一。第一，“效率優(yōu)先”階段（1978—2002年）。黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家將工作重心向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)方面轉(zhuǎn)移，這就要求各級(jí)各類教育應(yīng)為國(guó)家培養(yǎng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)人才。這一時(shí)期，國(guó)家提出普及義務(wù)教育的目標(biāo)，加快教育發(fā)展，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，然而，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間師資配置不均嚴(yán)重制約著全國(guó)普及義務(wù)教育的進(jìn)程。因此，為均衡城鄉(xiāng)間師資配置，國(guó)家通過(guò)提出一系列提高教師福利待遇的措施來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)教師之間的流動(dòng)，以此來(lái)補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師。這一階段政策體現(xiàn)出明顯的效率優(yōu)先的價(jià)值取向。第二，“注重效率，兼顧質(zhì)量”階段（2003—2011年）。進(jìn)入21世紀(jì)后，一系列補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量政策的出臺(tái)，促進(jìn)了教育系統(tǒng)內(nèi)部師資的流動(dòng)，有效緩解了鄉(xiāng)村教師數(shù)量上的不足，然而，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量上的差距卻沒(méi)有得到明顯改善。此時(shí)，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到，只靠補(bǔ)充教師數(shù)量并不能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間師資的均衡配置，還應(yīng)注重鄉(xiāng)村教師自身素質(zhì)的發(fā)展和提高，于是，國(guó)家開始從關(guān)注提升鄉(xiāng)村教師質(zhì)量的角度來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置。這一時(shí)期，國(guó)家開始注重教師內(nèi)在發(fā)展，陸續(xù)出臺(tái)了大量提高教師質(zhì)量的專門性政策，而且政策的價(jià)值取向兼顧效率和質(zhì)量。第三，“更加強(qiáng)調(diào)公平與質(zhì)量”階段（2012年至今）。2012年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出，把促進(jìn)教育公平作為一項(xiàng)國(guó)家基本教育政策，要繼續(xù)擴(kuò)大和保障公平受教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)更加均衡合理的教師資源配置。此階段，《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》等政策的相繼出臺(tái)，都旨在進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)教師全面發(fā)展，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教師資源，努力縮小城鄉(xiāng)之間師資質(zhì)量上的差距，讓農(nóng)村兒童接受到更有質(zhì)量、更加公平的基礎(chǔ)教育，政策的價(jià)值取向更加重視公平與質(zhì)量。

3.以政策工具綜合選擇和使用為手段的政策實(shí)施過(guò)程保障

政策實(shí)施的過(guò)程保障是指通過(guò)細(xì)則和要求來(lái)使政策得以貫徹落實(shí)，是對(duì)政策執(zhí)行或?qū)嵤┻^(guò)程中各種變量及它們之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)和控制[8]。政策工具是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)所采取的一系列手段和方法的總稱。我國(guó)出臺(tái)的一系列城鄉(xiāng)師資均衡政策，就是以多種政策工具的綜合選擇和使用來(lái)對(duì)其實(shí)施過(guò)程進(jìn)行保障的，具體涉及權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具等五種政策工具。第一，權(quán)威工具是政府使用頻率最高的一種政策工具，主要是通過(guò)許可、禁止等在內(nèi)的命令規(guī)則來(lái)支配個(gè)人和機(jī)構(gòu)的行為。國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)城鄉(xiāng)師資配置政策文本中“必須對(duì)現(xiàn)有的教師進(jìn)行認(rèn)真培訓(xùn)和考核”“要有一年以上在農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷才可聘為高級(jí)教師職務(wù)”“嚴(yán)禁聘用不具備教師資格的人員擔(dān)任教師”等規(guī)定，均是權(quán)威工具的體現(xiàn)。權(quán)威工具可以迅速有效落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策，但剛性化的規(guī)定要求容易滋生政策執(zhí)行主體的抵觸情緒，不利于達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。第二，激勵(lì)工具是通過(guò)提供有形的回報(bào)來(lái)誘使人們做出符合政策目標(biāo)的行為。在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置過(guò)程中，激勵(lì)工具主要表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)采取一系列提高教師地位和福利待遇的舉措來(lái)吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村任教，如“對(duì)從事邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)教學(xué)工作的教師給予補(bǔ)貼”“為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房問(wèn)題”“提高鄉(xiāng)村中小學(xué)中、高級(jí)教師職務(wù)崗位比例”等。激勵(lì)工具能夠在一定程度上激發(fā)出部分優(yōu)秀教師服務(wù)于農(nóng)村學(xué)校教育的積極性，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資的均衡配置發(fā)揮了重要作用。第三，象征和勸誡工具。象征和勸誡工具是通過(guò)對(duì)人們價(jià)值觀和信念等的引導(dǎo)、啟發(fā)，促使政策目標(biāo)對(duì)象采取相關(guān)行動(dòng)的工具[9]。在政府出臺(tái)的大量城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策中，可以發(fā)現(xiàn)“義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置工作事關(guān)義務(wù)教育人力資源合理配置”“做好教師績(jī)效考核工作是加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的重要基礎(chǔ)”“把農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)”等話語(yǔ)的表述。國(guó)家通過(guò)對(duì)均衡城鄉(xiāng)師資配置相關(guān)舉措象征性意義的賦予，從而獲得社會(huì)各界的認(rèn)可和支持，實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀上的一致性。第四，能力建設(shè)工具。能力建設(shè)工具是指政府提供給個(gè)體或機(jī)構(gòu)所必需的信息、培訓(xùn)和資源等，以保障其順利開展某些活動(dòng)。2010年中央財(cái)政在“國(guó)培計(jì)劃”方面大幅增加了經(jīng)費(fèi)投入力度，安排專項(xiàng)資金5.5億元來(lái)支持此計(jì)劃，其中5 000萬(wàn)元支持實(shí)施“中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)”，5億元支持實(shí)施“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)”[10]。國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)師資的培養(yǎng)培訓(xùn)，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)師資質(zhì)量水平差距。第五，系統(tǒng)變革工具。系統(tǒng)變革工具是指當(dāng)現(xiàn)有的激勵(lì)和資源配置條件下的組織不能產(chǎn)生所期望的政策效果時(shí)，就需要通過(guò)變革組織結(jié)構(gòu)來(lái)重新對(duì)組織內(nèi)的權(quán)威進(jìn)行分配，以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[11]。在對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置中，中央政府將權(quán)力下放給地方政府，實(shí)行在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)和管理，并且要以縣級(jí)政府單位為主的管理體制。在這種“以縣為主”的行政管理體制下，由縣級(jí)人民政府來(lái)對(duì)本區(qū)域中小學(xué)教師進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)、學(xué)校之間師資力量的均衡配置。

4.以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主導(dǎo)的政策話語(yǔ)文化規(guī)則

教育政策分析中的政策話語(yǔ)視角，是通過(guò)教育政策文本所使用的語(yǔ)言、詞匯和邏輯修辭等來(lái)對(duì)教育政策中所包含的目標(biāo)指向和價(jià)值取向進(jìn)行分析，旨在揭示出政策所蘊(yùn)藏的文化規(guī)則以及其中存在的權(quán)力背景[7]。通過(guò)對(duì)我國(guó)改革開放以來(lái)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策文本分析可以發(fā)現(xiàn)，其中蘊(yùn)含的政策話語(yǔ)規(guī)則主要是以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主導(dǎo)并向著多元化的趨勢(shì)發(fā)展。第一，以經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)規(guī)則為主導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)一方面體現(xiàn)在教育和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，如農(nóng)村教育對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要戰(zhàn)略意義，而農(nóng)村教育發(fā)展的關(guān)鍵在于師資。此外，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也有力地促進(jìn)了兩者之間師資均衡配置;另一方面表現(xiàn)在教育投資和教育財(cái)政經(jīng)濟(jì)上，中央不斷增加財(cái)政撥款用于教師隊(duì)伍建設(shè)，地方政府多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)提高教師待遇。第二，政策話語(yǔ)多樣化凸顯。隨著城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的發(fā)展，政策文本所傳達(dá)的政策話語(yǔ)也不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科話語(yǔ)均呈現(xiàn)在內(nèi)。如國(guó)家從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度出發(fā)，提出繼續(xù)合理配置教育資源，突出均衡城鄉(xiāng)師資配置的重要性，體現(xiàn)了政治學(xué)話語(yǔ);實(shí)行教師定期交流，緩解農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)對(duì)教師的需求，確保教育公平和社會(huì)穩(wěn)定，具有鮮明的社會(huì)學(xué)話語(yǔ);“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制的確立，地方人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域教師管理，加強(qiáng)對(duì)教師的職稱編制管理、經(jīng)費(fèi)管理、績(jī)效考核等工作，是公共管理學(xué)話語(yǔ);國(guó)家不斷加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，注重師德師風(fēng)培養(yǎng)，堅(jiān)決清除違反教師職業(yè)道德人員，體現(xiàn)了倫理學(xué)的話語(yǔ)規(guī)則。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的未來(lái)展望

隨著城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展以及相關(guān)政策的推動(dòng)，我國(guó)城鄉(xiāng)師資不均問(wèn)題得到了明顯改善，并且在師資均衡政策的形成動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值取向、實(shí)施過(guò)程保障、話語(yǔ)文化規(guī)則等方面形成了獨(dú)特的演進(jìn)邏輯，同時(shí)也顯現(xiàn)出一些不足，有必要對(duì)其進(jìn)行不斷調(diào)整和完善。

1.以加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)為核心的非均衡化政策形成機(jī)制

面對(duì)城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)的師資不均問(wèn)題，需要以師資均衡配置為立足點(diǎn)，在政策上作出有效傾斜，以加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)為核心，采取有側(cè)重性的非均衡化政策來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)師資均衡化發(fā)展。第一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)費(fèi)傾斜力度。中央和省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付資金比例，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。第二，完善城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。一方面，要采取切實(shí)有效的優(yōu)惠措施推動(dòng)教師之間的流動(dòng)，如提高鄉(xiāng)村教師工資待遇，有條件的地區(qū)可以使農(nóng)村教師待遇高于縣鎮(zhèn)教師;完善晉升通道，適當(dāng)減輕鄉(xiāng)村教師評(píng)職稱的難度，增加農(nóng)村教師高級(jí)職稱的比例。另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村教師資格認(rèn)定和聘用考核制度，把控教師進(jìn)入質(zhì)量?？h級(jí)政府可統(tǒng)一規(guī)劃人事調(diào)動(dòng)，將一部分優(yōu)質(zhì)教師資源向農(nóng)村傾斜，同時(shí)加強(qiáng)政策監(jiān)督落實(shí)，防止政策執(zhí)行出現(xiàn)失真的情況，使教師支教由被動(dòng)化為主動(dòng)，激發(fā)教師支教熱情和積極性，杜絕消極支教和“陽(yáng)奉陰違”。第三，建立健全農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展機(jī)制，提升農(nóng)村教師質(zhì)量。當(dāng)前，國(guó)培計(jì)劃、省培計(jì)劃、縣級(jí)培訓(xùn)紛紛落地，形成了系統(tǒng)的培訓(xùn)體系[12]。在進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)培訓(xùn)計(jì)劃的同時(shí)，創(chuàng)新培訓(xùn)形式與組織方法，以農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)為主，廣泛開展教師職前培訓(xùn)、職后培訓(xùn)和專項(xiàng)培訓(xùn)，建立專門的培訓(xùn)基地。此外，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)本教師培訓(xùn)課程的研究和開發(fā)，充分利用網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教師的信息化水平，有針對(duì)性提供培訓(xùn)項(xiàng)目，加強(qiáng)農(nóng)村教師整體素質(zhì)。

2.追求豐富多元的政策價(jià)值取向

城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的價(jià)值取向雖然呈現(xiàn)出階段性變化，但其根本出發(fā)點(diǎn)——效率和公平卻始終交織在一起。未來(lái)在制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策時(shí)，應(yīng)充分考慮多方面因素，努力追求“以人為本”“公平優(yōu)質(zhì)”“協(xié)調(diào)發(fā)展”的豐富價(jià)值取向，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策價(jià)值取向多元發(fā)展。第一，由“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)向“社會(huì)與個(gè)人本位兼顧”。城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策的出臺(tái)受制于政治經(jīng)濟(jì)體制、生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)文化等多方面影響，但政策最終落腳點(diǎn)還是教師，是為了實(shí)現(xiàn)師資的均衡配置。因此，制定政策時(shí)，在關(guān)注社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，應(yīng)兼顧教師個(gè)性和需求，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教師個(gè)性發(fā)展，不斷完善教師培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制和福利待遇保障。第二，注重“以人為本”，關(guān)注教師發(fā)展，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策不應(yīng)片面追求政策工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更要促進(jìn)政策的人本化發(fā)展。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置中做到“以教師為本”，實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍的人性化管理，尤其要重視農(nóng)村教師的培養(yǎng)和發(fā)展，建設(shè)有利于農(nóng)村教師專業(yè)成長(zhǎng)的環(huán)境，營(yíng)造農(nóng)村學(xué)校良好的人文氛圍，激發(fā)農(nóng)村教師自身發(fā)展?jié)摿蛣?dòng)力，提高教師整體素質(zhì)。第三，進(jìn)一步協(xié)調(diào)好“效率”“公平”與“質(zhì)量”的關(guān)系。城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置既要注重實(shí)現(xiàn)效率，更要追求公平優(yōu)質(zhì)的師資均衡配置。政策應(yīng)繼續(xù)向農(nóng)村傾斜，采取各種優(yōu)惠措施，借用外力快速增加農(nóng)村教師數(shù)量，同時(shí)也要加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校的自身造血功能，加大本土教師的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，提升農(nóng)村教師教育教學(xué)能力，促進(jìn)師資均衡由“量”向“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

3.政策工具合理選擇使用的政策實(shí)施過(guò)程保障

在政策實(shí)施過(guò)程中，政府要針對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況合理選擇適切的政策工具，調(diào)整政策工具的搭配類型和使用頻率，保障政策順利有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。第一，合理使用命令工具。政府應(yīng)繼續(xù)細(xì)化政策條款，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置在具體操作層面的標(biāo)準(zhǔn)體系[13]。政策被表達(dá)出來(lái)的清楚程度將促成該政策的成功[14]149。同時(shí)，國(guó)家要繼續(xù)做好對(duì)于城鄉(xiāng)師資均衡配置工作的全面統(tǒng)籌，并真正做到權(quán)力下放，擴(kuò)大地方政府在均衡配置本區(qū)域師資上的自主裁量權(quán)，減少政策中的剛性化要求，提高地方執(zhí)行政策的積極性和自主性，做到具體問(wèn)題具體分析，增強(qiáng)城鄉(xiāng)師資均衡配置的政策活力。第二，加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置專項(xiàng)資金支持力度。國(guó)家應(yīng)對(duì)師資配置經(jīng)費(fèi)做好宏觀調(diào)控，合理分配使用教育經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)向農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜。一方面大幅提高農(nóng)村教師津、補(bǔ)貼和工資等福利待遇，吸引人才;另一方面加強(qiáng)農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)，提升教師質(zhì)量水平，真正做到才盡其用，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。第三，國(guó)家應(yīng)重視有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置的立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范地方政府及其他相關(guān)政策執(zhí)行者的行為，做到政策執(zhí)行合法化。同時(shí)要加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策研究，與專家學(xué)者積極進(jìn)行交流探討，使政策更加科學(xué)化。

4.強(qiáng)化引導(dǎo)多元主體參與的政策話語(yǔ)文化規(guī)則

任何一種政策變革都不完全是技術(shù)上的，或者僅僅是根據(jù)理性作出的。每個(gè)不同的利益群體都有其自己正當(dāng)?shù)摹昂侠硇浴保靡岳斫饽硞€(gè)教育上的行動(dòng)計(jì)劃并對(duì)其作出相應(yīng)的反應(yīng)[14]141。因此，應(yīng)不斷強(qiáng)化不同利益群體在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策中的話語(yǔ)表達(dá)權(quán)，充分發(fā)揮出他們?cè)趨⒄h政中的重要作用。首先，拓寬信息收集渠道，鼓勵(lì)民眾積極參與政策制定。政府應(yīng)完善民意表達(dá)制度，以法律形式保障民眾參與到政策制定中，并且不斷創(chuàng)新信息收集方式，使民眾敢表達(dá)、能表達(dá)、會(huì)表達(dá)。政府對(duì)于收集到的意見要進(jìn)行及時(shí)處理，認(rèn)真考慮民意，采納有效建議，切實(shí)在政策中反映出民眾利益訴求。其次，加強(qiáng)民眾對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，保障政策有效落實(shí)。建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策責(zé)任追究制，將責(zé)任事務(wù)落實(shí)到具體部門和個(gè)人，并對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行信息進(jìn)行公示，讓民眾隨時(shí)跟進(jìn)政策執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行透明化。最后，擴(kuò)大政策評(píng)估主體，完善政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評(píng)估主體在以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，將專家學(xué)者、城鄉(xiāng)教師、學(xué)生及家長(zhǎng)等非官方利益主體吸納到政策評(píng)估中，通過(guò)采取切實(shí)激勵(lì)措施讓民眾參與到政策評(píng)估活動(dòng)中，逐漸成為評(píng)估主體，提高民眾對(duì)政策實(shí)施結(jié)果的滿意度。同時(shí)對(duì)政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化完善，不僅要有關(guān)于城鄉(xiāng)師資數(shù)量和質(zhì)量方面的硬性指標(biāo)，更要將民眾反饋意見作為評(píng)價(jià)考核指標(biāo)之一，綜合多方反饋評(píng)價(jià)政策效果，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策科學(xué)化、民主化。

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（責(zé)任編輯：楊 波）