重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理比較研究

吳正剛　張宇

摘? ?要：2020年初，新冠疫情在湖北省武漢市暴發(fā)并迅速擴(kuò)散至全國(guó)多地，國(guó)內(nèi)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系暴露出能力儲(chǔ)備不足、管理存在缺陷等問(wèn)題。首先梳理了國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究成果，分析了我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式及其特點(diǎn)，然后對(duì)湖北省與浙江省在抗擊新冠疫情時(shí)采取的應(yīng)急措施、產(chǎn)生的治理效果以及遇到的管理問(wèn)題進(jìn)行比較研究。最后給出提升我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理水平的對(duì)策，即完善應(yīng)急管理體系、實(shí)現(xiàn)區(qū)域醫(yī)療資源的相對(duì)平衡和加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急管理;新冠疫情;比較研究

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.2;FR-05? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）29-0134-05

引言

應(yīng)急管理是政府部門(mén)、組織機(jī)構(gòu)等在突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的全過(guò)程中，為有效預(yù)防、預(yù)測(cè)突發(fā)事件的發(fā)生并最大限度減少其可能造成的損失或負(fù)面影響所采取的一系列措施[1]。突發(fā)事件往往在復(fù)雜多變的情況下發(fā)生，管理者難以做出準(zhǔn)確判斷。2020年初暴發(fā)的新冠疫情給我國(guó)帶來(lái)巨大影響，回顧一年以來(lái)防疫過(guò)程，不同地區(qū)應(yīng)急管理表現(xiàn)存在著巨大差異。湖北省作為疫情的暴發(fā)地，初期暴露的管理問(wèn)題非常嚴(yán)重。作為病毒輸入型省份的浙江省前期感染人數(shù)較多，但其迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，取得較好效果。本文擬通過(guò)對(duì)兩省抗擊疫情的調(diào)查，分析其中的應(yīng)急管理差異，挖掘存在的問(wèn)題及其成因，總結(jié)出提升我國(guó)應(yīng)急管理水平所需的各項(xiàng)管理要素。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理：現(xiàn)狀與理論

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

非典疫情之后，我國(guó)在應(yīng)急管理制度建設(shè)、能力建設(shè)等方面顯著提高，逐步形成了以“一案三制”為核心框架的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系[2]。其中，衛(wèi)健系統(tǒng)應(yīng)急管理體系由“中央—省—地市—縣”4級(jí)疾病控制與預(yù)防工作網(wǎng)絡(luò)組成，在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)可以發(fā)揮出強(qiáng)大的制度優(yōu)越性，在中央政府的帶領(lǐng)下，各級(jí)政府、社會(huì)組織等多主體協(xié)同合作，體現(xiàn)出極強(qiáng)的資源調(diào)動(dòng)能力和執(zhí)行力。但面對(duì)本次突發(fā)的疫情，我國(guó)應(yīng)急管理體系仍然暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在預(yù)警功能薄弱、屬地管理不規(guī)范、協(xié)同機(jī)制不成熟以及區(qū)域醫(yī)療資源不平衡等方面。

首先是疫情預(yù)警功能薄弱甚至失靈問(wèn)題。主要是由地方政府輕預(yù)防預(yù)警、重疫情處理的固化思維以及在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的市場(chǎng)化變革中公共衛(wèi)生治理體系的結(jié)構(gòu)性失衡所導(dǎo)致。預(yù)防部門(mén)的職能被弱化，面對(duì)突發(fā)疫情難以獨(dú)立做出準(zhǔn)確且快速的響應(yīng)，致使政府被動(dòng)決策。其次是疫情暴發(fā)屬地管理過(guò)程存在不足。一是信息上報(bào)不及時(shí)。我國(guó)針對(duì)重大傳染病的信息報(bào)送直報(bào)系統(tǒng)的實(shí)際操作流程與設(shè)計(jì)初衷不符[3]，直報(bào)系統(tǒng)實(shí)時(shí)性受到嚴(yán)重破壞。二是應(yīng)急決策遲緩。雖然將決策權(quán)下放到基層會(huì)提高對(duì)危機(jī)的快速反應(yīng)能力，但政府科層式的組織架構(gòu)導(dǎo)致決策鏈條過(guò)長(zhǎng)，將決策權(quán)下移并不容易實(shí)現(xiàn)。三是存在政府對(duì)社會(huì)主體缺乏信任的問(wèn)題。利用權(quán)力進(jìn)行過(guò)度管理的現(xiàn)象十分普遍，以致降低了管理效率、增加了管理成本。四是區(qū)域發(fā)展不平衡直接導(dǎo)致我國(guó)不同地區(qū)在應(yīng)急管理意識(shí)、應(yīng)急管理能力方面存在差異性。地區(qū)政府通常根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)狀況建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，導(dǎo)致不同區(qū)域醫(yī)療設(shè)施、診治水平差異巨大;即使同為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也存在由于管理者意識(shí)差距使得地方政府醫(yī)療投入不足或失衡的現(xiàn)象，使得應(yīng)急響應(yīng)能力被弱化。

（二）國(guó)內(nèi)外理論研究現(xiàn)狀

近幾年，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在應(yīng)急管理研究方面聚焦于領(lǐng)導(dǎo)決策、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)支撐等方面，通常以突發(fā)事件為背景，分析相關(guān)的管理理論與方法。

關(guān)于應(yīng)急決策，國(guó)外學(xué)者提出了以環(huán)境識(shí)別為主導(dǎo)的決策模型[4]，將引起危機(jī)的關(guān)鍵因素與系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ推ヅ洌o出判斷，為決策者提供依據(jù)。但面臨新型危機(jī)時(shí)，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，這種決策就會(huì)失靈。目前，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策機(jī)制是政府應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式[5]。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)具有可視化分析和預(yù)測(cè)災(zāi)害的能力，可以為科學(xué)化的危機(jī)管理決策開(kāi)辟新的路徑[6]。面對(duì)重大應(yīng)急事件，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)會(huì)幫助政府實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)管理向主動(dòng)預(yù)防的轉(zhuǎn)變、應(yīng)急決策從“層級(jí)決策”向“扁平化決策”的轉(zhuǎn)變[7]。但應(yīng)急決策受到?jīng)Q策者的處置經(jīng)驗(yàn)、事件本身性質(zhì)與嚴(yán)重程度等諸多因素影響。由于決策者面臨著啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)可能產(chǎn)生的社會(huì)恐慌、輿情危機(jī)以及應(yīng)對(duì)不力帶來(lái)的追責(zé)等問(wèn)題，容易引發(fā)地方政府在應(yīng)急響應(yīng)中的遲滯，產(chǎn)生“決策失靈”情況[8]。

關(guān)于應(yīng)急組織，國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)識(shí)較為一致，均強(qiáng)調(diào)政府需要與私營(yíng)企業(yè)、志愿者組織以及個(gè)人公民建立伙伴關(guān)系，建立全民協(xié)同型應(yīng)急組織，以應(yīng)對(duì)危機(jī)帶來(lái)的挑戰(zhàn)[9]。也有外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，由于國(guó)外體制限制，調(diào)度資源能力有限，協(xié)同能力差，各組織間合作存在潛在沖突。組織間在制定協(xié)議應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中所產(chǎn)生的交易成本會(huì)阻礙集體決策[10]，公私合作過(guò)程中承包商欺詐和政府濫用職權(quán)的情況會(huì)影響危機(jī)處理，如果沒(méi)有完善的法律法規(guī)保障，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)主體的協(xié)同管理。童星認(rèn)為，我國(guó)在多主體協(xié)同的模式上要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)及中央政府的協(xié)調(diào)作用，地方政府要承擔(dān)更多的責(zé)任，加強(qiáng)各級(jí)組織間的聯(lián)絡(luò)和溝通[11]。應(yīng)急組織是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的神經(jīng)系統(tǒng)，健全和完善應(yīng)急組織多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)十分必要。

關(guān)于技術(shù)支撐，歐陽(yáng)桃花等認(rèn)為，未來(lái)需要不斷優(yōu)化數(shù)字化平臺(tái)的開(kāi)發(fā)、開(kāi)放、共享等機(jī)制，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理提供長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)支撐[12]。韓萬(wàn)渠強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建平臺(tái)型政府，以產(chǎn)生跨界整合、助推多元主體有效合作的協(xié)同治理新格局[13]。Sahoh B等將社會(huì)化大數(shù)據(jù)分析技術(shù)引入到智慧應(yīng)急管理中研究發(fā)現(xiàn)，作為實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)源，管理者可以利用這一技術(shù)更有效地管理災(zāi)情[14]。Avvenuti M等認(rèn)為，利用獲取用戶(hù)在社交媒體平臺(tái)上共享的公開(kāi)數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警非常重要，但大規(guī)模的監(jiān)控很可能會(huì)對(duì)公民隱私構(gòu)成威脅[15]。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)雖然有很多優(yōu)勢(shì)，但如何保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性及數(shù)據(jù)獲取的難度都是值得考慮的問(wèn)題。