劉伯霞，劉 杰，程 婷，王 田，何 強(qiáng)

（1.甘肅省社會科學(xué)院，蘭州 730070；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，蘭州 730070）

引言

城市更新是一種將城市中不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活動。新中國成立以來，我國城市建設(shè)取得了巨大成就，城市更新理論也在實(shí)踐中逐步完善，但是伴隨著城市化的快速發(fā)展，各種城市問題也隨之而來，解決好城市化進(jìn)程中的不適應(yīng)性問題成為城市更新的發(fā)展趨勢，城市更新也成為城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的核心手段，這對于城市管理者、設(shè)計(jì)者、建設(shè)者而言，無疑需要一次深刻的理念變革。因此，非常有必要對我國城市更新理論與方法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，對我國城市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，以期為我國未來城市更新的理論研究提供有益的研究啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒，更使將來的城市更新能夠規(guī)避以往城市建設(shè)中出現(xiàn)的問題。

1 城市更新的概念及提出背景

1.1 城市更新的概念

綜觀已公開發(fā)表的大量文獻(xiàn)，至今學(xué)術(shù)界對城市更新尚沒有一個統(tǒng)一的定義。最早的較權(quán)威概念是在1958年荷蘭海牙召開的城市更新研討會上提出的，主要內(nèi)容是對城市中的建筑物、街道、公園、綠地、購物、游樂等周圍環(huán)境和生活的改善，尤其是對土地利用的形態(tài)或地區(qū)制度的改善，以便形成舒適的生活和美麗的市容。英國學(xué)者彼得·羅伯茨和休·塞克斯對城市更新的定義是：“綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動；這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動引導(dǎo)著城市問題的解決，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會和環(huán)境條件。”[1]顯然，這一定義有些籠統(tǒng)和模糊。我國學(xué)者陶希東認(rèn)為，所謂“城市更新”就是在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段和過程中，為解決其面臨的各種城市問題，如經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境臟亂差、建筑破損、居住擁擠、交通擁堵、空間隔離、歷史文物破壞、社會危機(jī)等，由政府、企業(yè)、社會組織、民眾等多元利益主體緊密合作，對微觀、中觀和宏觀層面的衰退區(qū)域，如城中村、街區(qū)、居住區(qū)、工廠廢舊區(qū)、褐色地塊、濱河區(qū)乃至整個城市等，通過采取拆除重建、舊建筑改造、房屋翻修、歷史文化保護(hù)、公共政策等手段和方法，不斷改善城市建筑環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量，旨在構(gòu)建有特色、有活力、有效率、公平健康城市的一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略行動[2]。

1.2 城市更新行動提出的背景

改革開放以來，我國在城市建設(shè)上取得了巨大的成就，對城市更新的要求也更高。深圳從一個小漁村發(fā)展成為一座擁有上千萬人口的花園城市，并成為中國高新產(chǎn)業(yè)基地和專業(yè)化國際都市；20世紀(jì)90年代初開發(fā)的浦東，歷經(jīng)十余年的開發(fā)與建設(shè)，成功帶動上海成為全國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，陸家嘴也因此成為CBD的成功案例，這為我國城市發(fā)展及建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，北京、上海、深圳等城市開始向現(xiàn)代化進(jìn)軍，廣州、杭州等城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性突破，長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等沿海地區(qū)正形成大都市密集區(qū)，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入，重慶、西安、昆明等西部城市也在謀求更大的發(fā)展[3]。但是，經(jīng)過三十余年的快速發(fā)展，中國城市快速、低質(zhì)的生長階段也已經(jīng)走到盡頭，資源環(huán)境約束越來越明顯，尤其是城市增量空間資源有限，城市空間不能無限擴(kuò)張，城市病頻發(fā)。目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮(zhèn)化水平較高的大城市中表現(xiàn)得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過50%，北京、上海等一線城市未來規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模也在收窄，城市發(fā)展進(jìn)入更新時代。因此，2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》指出：開展生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)是治理“城市病”，改善人居環(huán)境的重要行動，是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標(biāo)志。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確提出實(shí)施城市更新行動，就是要推動城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點(diǎn)從房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。2019年，中央和地方都出臺了許多城市更新的相關(guān)政策，宣告“城市更新元年”的到來，城市更新也由錦上添花的點(diǎn)綴，變?yōu)槌鞘懈哔|(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的核心手段。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)要實(shí)施城市更新行動，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，為進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量指明了方向。此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議將實(shí)施城市更新行動和推進(jìn)老舊小區(qū)改造并列，可以理解為推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，建設(shè)生活便捷、和諧包容、充滿活力的居住社區(qū)，為人民群眾提供高品質(zhì)的生活空間，是實(shí)施城市更新行動的重要抓手和突破口。十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，為實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展而作出的重大決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑。

2 城市更新的基礎(chǔ)理論及研究綜述

2.1 城市更新的基礎(chǔ)理論

2.1.1 城市更新的動因

每一座城市的發(fā)展，始終受到全球化、區(qū)域化和城市變化等諸多因素的影響，尤其是城市本身的變化，成為城市更新的內(nèi)在邏輯起點(diǎn)和基本動因。具體而言，可以從城市變化的4個方面來看城市更新的動因。一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和就業(yè)的變化。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化發(fā)展進(jìn)程中，城市經(jīng)濟(jì)必然處于從工業(yè)向服務(wù)業(yè)、低端向高端的不斷轉(zhuǎn)型升級之中，而舊城區(qū)或傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)往往因其脆弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)，率先出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就業(yè)崗位減少、經(jīng)濟(jì)增長乏力等衰退現(xiàn)象。這種因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的城市經(jīng)濟(jì)衰退，成為了城市更新的首要動因。二是社會和社區(qū)問題。主要表現(xiàn)為城市中心區(qū)的貧困現(xiàn)象，老城成為窮人和弱勢群體的相對集中地，社會排斥、社會分化程度加劇，城市形象受損，吸引力下降，進(jìn)一步加劇了內(nèi)城地區(qū)的不穩(wěn)定和衰退。三是建筑環(huán)境退化和新需求的出現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)建筑環(huán)境破敗、場地退化廢棄、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊過時、固體廢棄物污染等問題，難以滿足建筑物使用者的需求，如何利用制度干預(yù)以及防止建筑環(huán)境的衰退就成為城市發(fā)展面臨的一個直接挑戰(zhàn)。四是環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。過度注重經(jīng)濟(jì)增長和過度消費(fèi)環(huán)境的不可持續(xù)的發(fā)展模式，導(dǎo)致城市局部地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染加劇、生態(tài)退化等問題。如何改善環(huán)境質(zhì)量、構(gòu)筑良好的城市環(huán)境就成為城市發(fā)展面臨的一個直接挑戰(zhàn)，成為生態(tài)文明時代影響城市發(fā)展的核心動因。

2.1.2 城市更新的對象

城市更新的對象至少包括以下4方面：一是針對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的城市經(jīng)濟(jì)的更新，即產(chǎn)業(yè)置換、結(jié)構(gòu)升級等，需要創(chuàng)造就業(yè)崗位，提升勞動力與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)活力。二是針對社會或社區(qū)問題的更新，即在解決經(jīng)濟(jì)問題的同時，更新中心城區(qū)或舊城區(qū)公共服務(wù)體系，完善公共設(shè)施，改善居住方式，提高生活質(zhì)量，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，推動社會融合，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。三是針對建筑環(huán)境退化的建筑設(shè)施的更新，即重新利用廢棄工業(yè)廠房、整修破敗建筑等，在置換的同時改善衰退地區(qū)的建筑形象。四是針對生態(tài)環(huán)境問題的更新，即積極推動以服務(wù)型經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，并以可持續(xù)發(fā)展理念來打造服務(wù)型城市，使得更新地區(qū)獲取最大程度的環(huán)境效益，提高城市可持續(xù)發(fā)展的能力和水平。

2.1.3 城市更新的內(nèi)容

城市更新的內(nèi)容就是對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。它包括兩方面的內(nèi)容：一是對客觀存在實(shí)體(建筑物等硬件)的改造；二是對各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境等的改造與延續(xù)，包括鄰里的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定勢、情感依戀等的延續(xù)與更新[4]。而在歐美國家，城市更新最初起源于二戰(zhàn)后對不良住宅區(qū)的改造，隨后擴(kuò)展至對城市其他功能地區(qū)的改造，并將重點(diǎn)落在城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)。

2.1.4 城市更新的目標(biāo)

城市更新的目標(biāo)就是解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的城市問題，這些問題的產(chǎn)生既有環(huán)境方面的原因，又有經(jīng)濟(jì)和社會方面的原因。我國學(xué)者葉耀先認(rèn)為，城市更新的目標(biāo)是使城市具有現(xiàn)代化城市的本質(zhì),為市民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，并受環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會三個方面的影響。具體而言，城市更新所追求的目標(biāo)應(yīng)該是一個集經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等在內(nèi)的目標(biāo)群，即更新后的城市或城區(qū)應(yīng)該是一個和諧、富有活力、可持續(xù)發(fā)展的城市[5]。首先，城市社會應(yīng)包容和諧，即城市更新要滿足一個城市或區(qū)域的要求，改善居住質(zhì)量，減少社會排斥，共享城市經(jīng)濟(jì)增長的成果，促進(jìn)社會公平。其次，激發(fā)城市活力。城市更新要對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)更新地區(qū)的產(chǎn)業(yè)置換、結(jié)構(gòu)升級和功能拓展，增加就業(yè)崗位，創(chuàng)造更多稅收，打造經(jīng)濟(jì)增長的新型空間，提升城市活力。最后，推動城市可持續(xù)發(fā)展。城市更新在使用現(xiàn)代環(huán)?？萍?，改善城市形象、打造城市名片的同時，還要積極追求環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)低碳化、節(jié)能化、綠色化，逐步打造可持續(xù)發(fā)展的城市。

2.2 城市更新研究綜述

我國城市更新理論研究起步相對較晚。新中國成立初期，我國的城市規(guī)劃思想深受現(xiàn)代主義影響，因此對于城市更新的認(rèn)識也停留在形體規(guī)劃和物質(zhì)層面的改造[6]。1980年，陳占祥先生最早提出“城市更新”概念，強(qiáng)調(diào)城市自身的演變過程，突出經(jīng)濟(jì)因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護(hù)和維護(hù)等[7]。1984年我國首次召開舊城改建經(jīng)驗(yàn)交流會，正式拉開了中國舊城更新理論研究的序幕，城市更新理論也經(jīng)歷了從偏重于技術(shù)問題的討論，到深入系統(tǒng)的理論研究的轉(zhuǎn)變過程。1994年，人居環(huán)境科學(xué)的創(chuàng)建者吳良鏞教授通過北京菊兒胡同改造的理論與實(shí)踐，總結(jié)出“有機(jī)更新”理論，該理論的核心要點(diǎn)是城市有機(jī)更新要做到以人為本、滿足社會發(fā)展需求的同時傳承區(qū)域歷史文化[8]；后又有其他學(xué)者提出連續(xù)漸進(jìn)式的小規(guī)模開發(fā)，開始重視生態(tài)環(huán)境，提倡以人為本，強(qiáng)調(diào)公眾參與等更新策略；2000年，張建強(qiáng)、汪海峰發(fā)表《城市濱水區(qū)歷史文態(tài)與空間形態(tài)的整合與延續(xù)——以杭州市湖濱地區(qū)整治規(guī)劃為例》，通過研究梳理杭州濱水空間環(huán)境整合與規(guī)劃中對于歷史文化延續(xù)的城市更新內(nèi)容，分析其空間組織架構(gòu)模式與空間元素的應(yīng)用[9]。2004年，學(xué)者張平宇提出“城市再生”概念，他認(rèn)為城市再生的關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，并提出應(yīng)當(dāng)通過制定相對應(yīng)的政策來解決城市涌現(xiàn)的問題[10]。2007年，學(xué)者于今又提出“城市更新”概念，他認(rèn)為城市更新是對城市中某衰敗區(qū)域進(jìn)行拆除、改造、投資和建設(shè)，使之重新煥發(fā)活力的過程，概念中指出更新的對象主要是客觀存在實(shí)體改造以及生態(tài)、文化、休閑環(huán)境的改造。2011年，于今的《城市更新：城市發(fā)展的新里程》一書系統(tǒng)闡述了國內(nèi)外城市更新理論，并介紹了相應(yīng)的優(yōu)秀案例[11]。

由于我國社會主義的特殊國情，我國城市更新理論研究最初并不是從理論研究開始的，而是在城市發(fā)展的實(shí)踐中產(chǎn)生和總結(jié)出來的，主要是為了解決我國城市發(fā)展過程中所出現(xiàn)的問題，例如老城區(qū)的衰敗、居住環(huán)境惡化、城市結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，等等。

2.3 城市更新研究經(jīng)歷的四個階段

陳鳴借助CiteSpace工具對我國城市更新相關(guān)文獻(xiàn)資料中的研究機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵文獻(xiàn)和研究熱點(diǎn)進(jìn)行了分析，初步確立了我國城市更新近十年（2009—2018年）的三階段發(fā)展歷程。我們通過對最新文獻(xiàn)資料的細(xì)化，劃分了2009年至今的中國城市更新四階段歷程[12]：

第一階段（2009—2010年），在學(xué)習(xí)西方城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索中國城市更新的模式，同時對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新有了較高的關(guān)注。

第二階段（2011—2012年），城市更新主要關(guān)注對歷史文化的保護(hù)和傳承，城市中的歷史建筑也受到極大的關(guān)注，研究的重點(diǎn)開始從物質(zhì)層面向精神層面轉(zhuǎn)變。

第三階段（2013—2018年），城市更新開始向多元化發(fā)展，廣東的“三舊改造”成為城市更新中特有的改造模式，城市規(guī)劃的模式由增量開發(fā)向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，街區(qū)、社區(qū)等小尺度的改造也開始在城市更新中變得越來越普遍。

第四階段（2019年至今），中國城市更新領(lǐng)域的理論研究成果顯著增多，城市更新的理論探索逐步走向精細(xì)化，呈現(xiàn)出重視政策與制度建設(shè)，倡導(dǎo)城市“微更新”和“有機(jī)更新”，提倡通過城市更新提升城市治理水平，激發(fā)基層參與、注重城市更新的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等綜合效益相結(jié)合的發(fā)展態(tài)勢。

2.4 我國城市更新理論

隨著我國城市更新理論研究的深入及城市更新具體實(shí)踐的開展，我國城市更新理論日臻完善。梳理我國城市更新的相關(guān)文獻(xiàn)資料，目前相對成熟的理論大致有三種。

2.4.1 有機(jī)更新理論

有機(jī)更新理論是中國科學(xué)院院士、中國工程院院士、人居環(huán)境科學(xué)的創(chuàng)建者吳良鏞教授結(jié)合北京菊兒胡同的改造實(shí)踐，并通過對中西方城市發(fā)展歷史、中國城市規(guī)劃的借鑒與認(rèn)識，以及對中國城市建設(shè)的長期研究后提出來的。有機(jī)更新是指在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律為依托，探索城市的更新與發(fā)展，拓展了中國的城市更新理論[13]。

2.4.2 系統(tǒng)更新理論

系統(tǒng)更新理論由東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)科帶頭人吳明偉和東南大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、城市規(guī)劃系主任陽建強(qiáng)，針對中國城市發(fā)展以及城市更新過程中出現(xiàn)的問題提出來的。他們指出：傳統(tǒng)的規(guī)劃難以為繼，需要建立一套目標(biāo)明確、內(nèi)涵豐富、執(zhí)行靈活的規(guī)劃體系[14]。吳明偉教授認(rèn)為城市更新應(yīng)以促進(jìn)城市整體協(xié)調(diào)為目的，建設(shè)優(yōu)美且有活力的人居環(huán)境。面對城市更新過程中的復(fù)雜問題，要從它的層次結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)化城市決策，要對各層次的目標(biāo)統(tǒng)一權(quán)衡，選取最優(yōu)方案。

2.4.3 可持續(xù)發(fā)展理論

城市更新理論隨著時代的進(jìn)步以及城市規(guī)劃理論的完善而不停地在向前發(fā)展。雖說可持續(xù)發(fā)展理論不是國內(nèi)學(xué)者提出的，但該理論提出后對中國城市更新和城市規(guī)劃有著重要的指導(dǎo)意義，并逐漸成為現(xiàn)代城市更新的理論基礎(chǔ)。

3 城市更新的方法與實(shí)踐

3.1 城市更新的步驟及方法

改革開放初期，我國著名學(xué)者葉耀先率先提出了城市更新的三步驟。他認(rèn)為：實(shí)施城市更新的第一步是對城市老化程度進(jìn)行周詳?shù)恼{(diào)查與評定；第二步是編制城市更新總體規(guī)劃，以明確更新地區(qū)的開發(fā)方向；第三步是實(shí)施城市更新規(guī)劃，涉及領(lǐng)導(dǎo)和市民的認(rèn)識、更新法規(guī)的擬定、土地的征收、經(jīng)費(fèi)的籌措、更新地區(qū)的開發(fā)以及原住戶的安置等問題[5]。

2019年，我國城市更新的最新實(shí)踐依照更新對象的不同，將城市更新劃分為歷史文化街區(qū)、老舊城區(qū)的改造更新、城市工業(yè)遺產(chǎn)的更新、城中村更新、三舊綜合更新改造等5種。

3.1.1 歷史文化街區(qū)的更新

首先，是對歷史建筑或環(huán)境的再利用。通常而言，文化資源驅(qū)動的歷史街區(qū)更新往往起始于歷史建筑的更新，隨著街區(qū)更新的開展，一個被修復(fù)甚至煥然一新的城市歷史街區(qū)被創(chuàng)造出來。歷史建筑作為重要的城市建筑遺產(chǎn)，常成為被更新的目標(biāo)，進(jìn)而被轉(zhuǎn)化成受歡迎的新場所。這個新場所結(jié)合了文化元素和現(xiàn)代便利設(shè)施，既可以使人們感受到其深刻的文化內(nèi)涵，又能夠從中獲取各種生活服務(wù)的便利。這個過程體現(xiàn)了文化和遺產(chǎn)在城市更新和可持續(xù)發(fā)展中，賦予資產(chǎn)附加的機(jī)遇和價值，為藝術(shù)設(shè)計(jì)創(chuàng)作提供了便利，從而吸引了大量藝術(shù)家入駐，使得局部地區(qū)呈現(xiàn)出藝術(shù)文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的景象。

其次，是提升公共空間品質(zhì)。良好的歷史街區(qū)在城市發(fā)展中獨(dú)特的價值已經(jīng)被政府和社會大眾廣泛認(rèn)可。在更新過程中，歷史街區(qū)不僅可以實(shí)現(xiàn)公共空間環(huán)境品質(zhì)的改善，同時還可以促進(jìn)城市的再發(fā)展。在歷史街區(qū)更新項(xiàng)目中，有許多以多種方式應(yīng)用于空間品質(zhì)提升的案例，如對街道環(huán)境的改善，包括重新粉刷建筑立面、修繕人行道、重整街面、安裝新的照明設(shè)施等。這些行動不僅改善了當(dāng)?shù)毓部臻g的質(zhì)量，同時也強(qiáng)化了地區(qū)特征。

最后，通過對公共環(huán)境的修繕和提升，改善本地居民的生活環(huán)境。公共空間在人們?nèi)粘Ｉ钪邪缪葜匾巧?，尤其是歷史街區(qū)。在許多城市的歷史街區(qū)，人們的生活依舊保留原有的模樣，社區(qū)鄰里之間存在著非常密切的生活聯(lián)系，傳統(tǒng)的生活方式也一直在延續(xù)。這些生活方式有其獨(dú)特的當(dāng)?shù)靥厣⑶倚纬捎诼L的歷史過程，受當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境以及其他因素的影響，公共空間則是承載這些活動發(fā)生的場所。因此，公共空間的改善不僅能直接提高居民的生活質(zhì)量，甚至還可以維持并推進(jìn)傳統(tǒng)的生活方式，進(jìn)而保護(hù)當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)特色。

3.1.2 老舊城區(qū)的改造更新

一是對破敗不堪的老舊社區(qū)進(jìn)行重建改造或者維修升級。在此之前必須對這些建筑的情況進(jìn)行評估，以免在進(jìn)行維修升級過程中發(fā)生坍塌，造成二次事故，得不償失。對于需要重建的建筑一定要加強(qiáng)與居民的溝通交流，共同協(xié)商，以求更好地完成任務(wù)。這樣不僅能夠讓居民體驗(yàn)到更好的現(xiàn)代生活，還能改善市容市貌。

二是改善環(huán)境，通過立體綠化來增加植被覆蓋率。老舊社區(qū)的植被覆蓋率受限于土地資源難以提高，可通過立體綠化來增加老舊社區(qū)的綠化率?？梢岳脡w種植毯介質(zhì)，在建筑的側(cè)面種植一些諸如紫藤等爬藤植物或者種植一些不招蚊蟲、甚至驅(qū)蚊的植物。墻體種植毯可以利用營養(yǎng)液為植被提供所需營養(yǎng)，還可以在下雨時收集雨水，干旱時灌溉，在南方雨水較多的地方可以實(shí)現(xiàn)免維護(hù)免澆灌。這樣不僅節(jié)約用水，工程短，施工便捷，還能充分利用空間，給老舊社區(qū)增添一抹綠色[15]。

3.1.3 城市工業(yè)遺產(chǎn)的更新

工業(yè)旅游近年來在國內(nèi)發(fā)展迅速，成為新時代中國旅游業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)。不少企業(yè)與機(jī)構(gòu)相繼向公眾開放，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程透明化，消除信息不對稱，以品牌效應(yīng)吸引消費(fèi)者，增加消費(fèi)者對產(chǎn)品的信任度。中國地質(zhì)大學(xué)旅游發(fā)展研究院發(fā)布的《中國工業(yè)旅游發(fā)展報告（NO.1）》指出，當(dāng)前中國已邁入3.0工業(yè)旅游時代。主要特點(diǎn)為：工業(yè)旅游資源豐富、工業(yè)旅游資源類型多樣、地域分布較均衡；產(chǎn)品的主要類型為：工業(yè)遺產(chǎn)博物館、工業(yè)遺產(chǎn)公園、工業(yè)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、觀光工廠和工業(yè)特色小鎮(zhèn)。將工業(yè)遺產(chǎn)視作挖掘城市文化產(chǎn)業(yè)的“金山銀山”，數(shù)十年、上百年的工業(yè)史是城市化的歷史見證，而高速的時代轉(zhuǎn)換往往導(dǎo)致工業(yè)遺產(chǎn)無暇兼顧、無跡可尋，故事稍縱即逝，歷史的印記如何保護(hù)并發(fā)展，不止是推倒重來那般簡單[16]。

工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)、激活需要尊重技藝與記憶，更需要情感聯(lián)系。據(jù)國際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會透露，“大規(guī)模工業(yè)建筑轉(zhuǎn)換中，主要的國際原則是尊重原有的美學(xué)，以及尊重建筑的歷史——很多工業(yè)建筑的價值正是來自于其歷史特色。因此，保護(hù)中不僅要留下單純的廠區(qū)、建筑的軀殼，更重要的是要留下工業(yè)的記憶，留下流程和工藝中的故事?！盵17]國際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會一直致力的一項(xiàng)重要工作就是專門考察工業(yè)建筑，進(jìn)而對其進(jìn)行改造設(shè)計(jì)，在此過程中，記錄它們過去的生產(chǎn)流程，也記錄它們的改造過程[17]。

3.1.4 城中村更新

高效的空間利用。城市物質(zhì)空間的更新離不開經(jīng)濟(jì)的支持，同時城市的開發(fā)建設(shè)完成后又會對城市經(jīng)濟(jì)起到促進(jìn)和提升的作用，二者相輔相成。城中村改造后大面積的套房戶型顯然不能夠?qū)崿F(xiàn)租金效益最大化，小面積小戶型多分隔的空間布局模式，更能實(shí)現(xiàn)高效的空間利用。

匹配的空間關(guān)系。城市空間形態(tài)與其所處社會結(jié)構(gòu)特征是相匹配的，城中村空間特征與其熟人社會的社會結(jié)構(gòu)具有明顯的匹配關(guān)系，在空間形態(tài)上表現(xiàn)為生活空間之間的相互聯(lián)系。城中村的租戶人群為中低收入者，在空間形態(tài)上，則表現(xiàn)為生產(chǎn)、生活、商業(yè)高度混合，呈現(xiàn)出低質(zhì)、無序但又具活力的復(fù)合空間形態(tài)。因此，城中村改造規(guī)劃的主要導(dǎo)向應(yīng)為聯(lián)系緊密、有序、更具活力的轉(zhuǎn)型式復(fù)合空間形態(tài)，與村民和租戶的社會結(jié)構(gòu)相匹配，而不是拆迀之后按城市居住小區(qū)建設(shè)。

人性的公共空間。公共空間是屬于公共價值領(lǐng)域的空間，是村民活動、交流的重要場所，也是營造社區(qū)活力的關(guān)鍵。公共空間的布局要結(jié)合環(huán)境，尺度宜人，周圍建筑不要形成太強(qiáng)的壓迫感，最好遠(yuǎn)離城市主干道。公共空間可以結(jié)合使用者的需求進(jìn)行布置，城中村改造后租戶大部分都是白領(lǐng)、學(xué)生等，喜歡宅在家中，公共空間的使用者多數(shù)是本地村民，村民已經(jīng)習(xí)慣了改造前的小尺度、緊湊的公共空間，所以大廣場的形式顯然不合適。因此，城市更新過程中，公共空間的布局要針對本區(qū)域內(nèi)的特定人群的空間使用和行為方式，營造人性化的公共空間[18]。

3.1.5 三舊綜合更新改造

保護(hù)式更新。只有通過城市具有的歷史文化精神才能彰顯該城市獨(dú)有的特色，并充分展現(xiàn)該城市特有的深刻內(nèi)涵。為保護(hù)具有歷史價值區(qū)域內(nèi)的歷史建筑與周邊的歷史風(fēng)貌建筑群，可以采用“修舊如舊”的模式，采取管線入地、拆除周邊亂搭亂蓋，對不具備居住條件房屋的居民實(shí)施搬遷，稀釋空間，進(jìn)行適當(dāng)綠化等措施，將其改造成能體現(xiàn)文化、提供展覽區(qū)域、展現(xiàn)娛樂精神并提供娛樂設(shè)施和場地的文化創(chuàng)意用地。

置換式更新。置換式更新主要是指在政府的總體規(guī)劃指引下，按照高效用地的要求，在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的大規(guī)模土地使用性質(zhì)和物質(zhì)形態(tài)的再次開發(fā)和重建，使土地利用更高效，基礎(chǔ)設(shè)施更完善。在舊城鎮(zhèn)中，對于危舊房分布比較集中、土地功能布局不適應(yīng)城市發(fā)展需要或公共服務(wù)配套設(shè)施極端落后的區(qū)塊，大部分城市采取了一種先征地拆遷補(bǔ)償，再通過土地公開出讓回籠資金，以市場化的方式進(jìn)行成片開發(fā)和重建的方式，以達(dá)到改善人居環(huán)境、完善城市公共服務(wù)設(shè)施、更新城市形象的目的。

改建式更新。針對舊城鎮(zhèn)中市政配套落后、公共設(shè)施不足，建筑結(jié)構(gòu)、功能和環(huán)境設(shè)施不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，除了采取拆除重建的方式外，對于零散分布的危房、舊房，可以進(jìn)行重新建造，擴(kuò)大現(xiàn)有建筑，或拆除其中不適宜的部分建筑。改建后，土地的用地性質(zhì)保持不變，只是開發(fā)強(qiáng)度發(fā)生了變化。如對于舊城鎮(zhèn)的改建，可以結(jié)合街區(qū)綜合整治，采取建筑修繕、內(nèi)外裝修、加裝電梯等方式，完善房屋使用功能，改善公共空間環(huán)境，使其滿足房屋使用及城市形象更新的需要。對于舊廠房的改建，可以增加舊廠房的層數(shù)、對舊廠房進(jìn)行表面的修飾、改善或配齊現(xiàn)有的配套設(shè)施，提高舊廠房的容積率和土地利用率，進(jìn)行技術(shù)革新，引進(jìn)節(jié)能環(huán)保新技術(shù)，提高企業(yè)產(chǎn)出效率。對于舊村的改建，需要結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、歷史文化名鎮(zhèn)名村和中國傳統(tǒng)村落的保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，多方籌措資金，按照就地改造原則，配以相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)社會主義新農(nóng)村[19]。

3.2 我國城市更新的實(shí)踐

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國城市開發(fā)模式正逐步從增量發(fā)展過渡到存量優(yōu)化的階段，城市的土地緊缺需通過城市集約再開發(fā)獲得新的空間發(fā)展資源，居民、業(yè)主和開發(fā)商等不同利益群體也表現(xiàn)出不同的城市更新需求。傳統(tǒng)大規(guī)模推倒重建的更新模式破壞了城市原有的社會肌理和內(nèi)部空間的完整性，存在諸多局限，因此逐步被漸進(jìn)式的局部環(huán)境整治所取代。

同時，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城市的發(fā)展速度也越來越快，許多城市需要進(jìn)行更新改造，在“十四五”開局之年，習(xí)近平總書記調(diào)研我國城市現(xiàn)狀，提出實(shí)施城市更新行動，對老城區(qū)、老廠區(qū)、歷史文化街區(qū)等要重點(diǎn)進(jìn)行改造。本文列舉廣東省深圳市和浙江省寧波市這兩座更新起步早、更新成效顯著的城市來描述我國城市更新的實(shí)踐情況。

3.2.1 深圳城市更新實(shí)踐

作為中國改革開放的代表城市,深圳的城市發(fā)展和更新從1980年代至今經(jīng)歷了5個階段。

（1）1980年代為城市起步階段。這一階段具有典型的“改革創(chuàng)新，效率優(yōu)先”特征，其中政府主要通過征收獲取大規(guī)模土地，進(jìn)而推動快速城市建設(shè)，同時返還部分土地給村民以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。政府跟市場之間的關(guān)系較為清晰，主要通過土地使用權(quán)出讓進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（2）1990年代為高速增長階段。進(jìn)入1990年代后，深圳進(jìn)入經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)爆發(fā)和全面城市建設(shè)階段，人口快速集聚，住房需求缺口問題也隨之凸顯。這一階段的城市發(fā)展以權(quán)利主體和市場的自發(fā)推進(jìn)為主，政府當(dāng)時則采用比較寬容的態(tài)度，沒有對這些市場行為做太多的干預(yù)。與此同時，著名的“城中村”現(xiàn)象開始在深圳成為焦點(diǎn)。

（3）2000年代為存量轉(zhuǎn)型階段。這一階段深圳土地瓶頸開始顯現(xiàn)。在經(jīng)歷了1980—1990年代的高速建設(shè)期后，以政府主導(dǎo)的原特區(qū)農(nóng)村城市化為開端，逐步實(shí)現(xiàn)全域土地國有化，并伴隨大規(guī)模的自發(fā)搶建、加建熱潮?？焖俪鞘谢屔钲谘杆倜媾R土地資源難以為繼的問題，給城市治理也帶來諸多挑戰(zhàn)：一是迅速面臨資源環(huán)境緊約束，倒逼存量轉(zhuǎn)型發(fā)展。建設(shè)用地已趨于飽和，需要從增量發(fā)展向存量發(fā)展轉(zhuǎn)型。二是存量土地存在復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，亟待妥善處理。三是需要有效協(xié)同政府與市場力量，推動存量發(fā)展。面對存量發(fā)展的大量任務(wù)和復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，城市更新需要巨大的成本投入，為政府的治理和財政帶來諸多挑戰(zhàn)，需要有效協(xié)同政府和市場的力量，形成合力推動城市更新和存量發(fā)展。四是高度集聚的人口和多元訴求有待合理協(xié)調(diào)。面對存量地區(qū)高度集聚的人口及其背后隱含的復(fù)雜社會關(guān)系和多元訴求，需要在重構(gòu)過程中進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，構(gòu)建和諧的社會治理格局。在這種背景下要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、解決住房問題、增加公共設(shè)施，就需要進(jìn)行必要的拆舊建新。因此深圳開始動態(tài)調(diào)整公共政策機(jī)制，探索一批舊城改造的試點(diǎn)，出臺《深圳市城中村改造暫行規(guī)定》《深圳市城中村改造總體規(guī)劃綱要》《關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》等，支撐改造工作開展。此時的城市更新以政府為主導(dǎo)，但推進(jìn)困難。

（4）2009—2015年為存量發(fā)展階段。為破解土地難題、創(chuàng)新特區(qū)形象，這一階段城市更新在深圳正式拉開了序幕。2009年，深圳市在全國首次提出“城市更新”概念，并在全國率先出臺《深圳市城市更新辦法》，成為國內(nèi)首部關(guān)于“城市更新”的政府規(guī)章。《深圳市城市更新辦法》，清楚界定了政府跟權(quán)利主體、市場之間的關(guān)系，其中政府主要保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，市場取得合法開發(fā)收益，相關(guān)權(quán)利主體則分享發(fā)展權(quán)利，獲得經(jīng)濟(jì)或者社會保障的收益。這樣的關(guān)系形成之后，逐步進(jìn)入相對良性的通道。

這一階段為深圳城市更新的初期，更新的重點(diǎn)是針對城中村與舊工業(yè)區(qū)，雖然從政策上規(guī)范了更新行為，但其核心目的還是以改善城市面貌為主，缺少對市場操作的引導(dǎo)與規(guī)范，導(dǎo)致如果缺少了政府的干預(yù)，更新活動基本無法進(jìn)展[20-21]。

（5）2016年至今為高質(zhì)量發(fā)展階段。這一階段，深圳開始改變更新方式和理念，通過加強(qiáng)政府對全市的空間管控、政企協(xié)同推進(jìn)片區(qū)統(tǒng)籌更新、多方協(xié)同推進(jìn)歷史文化的傳承和保護(hù)、積極探索多元共治的微更新路徑等一系列措施推動城市高質(zhì)量發(fā)展。從2009年至今深圳已陸續(xù)出臺二十余項(xiàng)政策性文件。這一階段出臺的新的城市更新政策更具綜合性，豐富城市更新的內(nèi)涵，并創(chuàng)新引入臺灣“城市更新單元”的概念，確立以“城市更新單元”為基本空間單元的城市更新規(guī)劃與計(jì)劃管理制度[22]。同時,新的城市更新政策確立“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的總體原則，建立綜合整治、功能改變和拆除重建3種更新模式，實(shí)現(xiàn)對城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)更新的全覆蓋。更重要的是，新的城市更新政策賦予市場更多的自主權(quán)利,鼓勵開發(fā)主體自行申報、編制和實(shí)施城市更新項(xiàng)目[23]，促進(jìn)了城市更新活動的多元發(fā)展。2020年10月，深圳市啟動城市更新領(lǐng)域的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革，城市更新工作全面提速提效。

3.2.2 城市更新的深圳模式

（1）堅(jiān)持市場化運(yùn)作

堅(jiān)持市場化運(yùn)作是深圳城市更新機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)。“市場運(yùn)作”即真正發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用。一方面鼓勵原權(quán)利人自行實(shí)施、市場主體單獨(dú)實(shí)施或者兩者聯(lián)合實(shí)施的方式，從制度上為市場力量進(jìn)入城市更新提供路徑。另一方面，通過制定優(yōu)惠政策吸引社會資金參與城市更新。在市場化運(yùn)作過程中，尊重和保障原業(yè)主、原村民等原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿也是城市更新的亮點(diǎn)之一。

（2）創(chuàng)設(shè)更新單元制度

深圳創(chuàng)設(shè)的更新單元制度，以“城市更新單元”為基本管理單位，更新單元規(guī)劃不再是政府主導(dǎo)的“包辦式”規(guī)劃，編制過程充分尊重原權(quán)利人權(quán)益，帶有協(xié)商式的特點(diǎn)，除傳統(tǒng)的用地功能、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃指標(biāo)外，城市更新單元規(guī)劃還設(shè)專篇規(guī)定項(xiàng)目的開發(fā)時序、拆遷捆綁責(zé)任、公共設(shè)施落實(shí)方案等，可操作性強(qiáng)，規(guī)劃落實(shí)時間穩(wěn)定可控，在優(yōu)先保障公共利益的前提下，實(shí)現(xiàn)利益共享。

3.2.3 寧波城市更新實(shí)踐

隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，越來越多的城市開始探索以城市更新的方式挖掘城市存量空間、提升土地利用效能、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動城市功能和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。浙江省寧波市也不例外，其中心城區(qū)已經(jīng)進(jìn)入功能升級、存量優(yōu)化與品質(zhì)提升的發(fā)展階段，城市更新成為下一步的發(fā)展重點(diǎn)。在此背景下，傳統(tǒng)的重在服務(wù)增量擴(kuò)張型的城市發(fā)展體制已經(jīng)不能適應(yīng)寧波市中心城區(qū)的發(fā)展需求，傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式也難以為繼。因此，推進(jìn)城市更新成為寧波市完善城市功能、提升空間品質(zhì)的重要途徑。改革開放以來，寧波憑借東方大港優(yōu)勢，迅速成長為一個現(xiàn)代化開放型港口城市。但寧波市中心城區(qū)的城市空間主要由園區(qū)擴(kuò)張和新城建設(shè)構(gòu)成，舊城改造比較滯后，城市功能比較分散，空間發(fā)展的整體品質(zhì)不高。通過城市更新，可以對城市中已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展要求的地區(qū)進(jìn)行改造重塑，進(jìn)而更好的優(yōu)化、完善城市功能，提升空間品質(zhì)。

推進(jìn)城市更新成為寧波市保護(hù)歷史文化、彰顯城市特色的重要手段。寧波是國家歷史文化名城，通過推進(jìn)城市更新，有利于進(jìn)一步挖掘文化遺存，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)；有利于更好地保護(hù)歷史街區(qū)、文物、歷史建筑，延續(xù)城市文脈；有利于營造城市特色風(fēng)貌，形成城市特色區(qū)域；有利于完善城市文化服務(wù)設(shè)施，滿足市民精神文化生活需求。寧波老城區(qū)有8處歷史文化街區(qū)，其中郡廟—天封塔歷史文化街區(qū)，以傳統(tǒng)商業(yè)步行街為特色，是寧波城最具明顯標(biāo)識性的傳統(tǒng)街區(qū)和公共娛樂休憩地。但隨著時代的發(fā)展，這些歷史建筑物缺乏有效的保護(hù)和利用，缺乏本土特色，傳統(tǒng)老字號已被現(xiàn)代小商品所取代，無法適應(yīng)城市發(fā)展需求，且街區(qū)的整體格局和風(fēng)貌已基本消失。街區(qū)建筑建設(shè)年代久遠(yuǎn)，公共設(shè)施陳舊，公共空間缺乏，無法滿足使用需求。交通擁堵，人車混雜，機(jī)動交通侵占步行空間。針對這些問題，寧波市對“郡廟—天封塔”歷史文化街區(qū)的更新從三個方面展開：首先在主體更新層面，采取以人為本、小規(guī)模漸進(jìn)式、功能混合和地方特色空間塑造等途徑；其次在單元更新層面，采取公共空間營造、空間共生和微循環(huán)等途徑；最后在系統(tǒng)更新層面，采取系統(tǒng)性平衡、拼貼式結(jié)構(gòu)優(yōu)化等途徑[24]。

3.2.4 城市更新的寧波模式

（1）構(gòu)建“四個一”的城市更新體系

寧波 “四個一”的城市更新體系中，“一個目標(biāo)”為“讓生活更美好、讓城市更高效”，其中包括“強(qiáng)化城市功能、建設(shè)宜居社區(qū)和傳承地方文化”三個分目標(biāo)；“一套內(nèi)涵”為針對寧波因地制宜確定的更新定義、更新對象和更新方式；“一套邏輯”提出在全面推進(jìn)城市更新過程中需要重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃體系、公共利益和市場參與三個方面；“一套體系”則為對寧波城市更新政策、職能和標(biāo)準(zhǔn)三個方面的思考。

（2）創(chuàng)新更新邏輯

一是規(guī)劃系統(tǒng)引導(dǎo)。建立“專項(xiàng)—片區(qū)—單元”的規(guī)劃編制體系。更新專項(xiàng)規(guī)劃基于國土空間總體規(guī)劃，從宏觀層面明確總體更新方向和重點(diǎn)更新空間；更新片區(qū)規(guī)劃對接法定控制性詳細(xì)規(guī)劃，從中觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃指標(biāo)、保障公共利益；更新單元規(guī)劃直指落實(shí)，從微觀層面指導(dǎo)空間形態(tài)、功能業(yè)態(tài)，確定更新主體和方式，落實(shí)資金保障。二是公眾訴求前置。為保障公共利益和更新主體的權(quán)益，研究提出前置公眾訴求，制定公共要素清單，通過分類引導(dǎo)、片區(qū)統(tǒng)籌和單元實(shí)施的方式予以落實(shí)。三是引導(dǎo)市場參與。土地征遷收儲、凈地出讓是寧波目前拆除重建類項(xiàng)目的主要推進(jìn)方式。隨著居民消費(fèi)水平的升級、科技水平的不斷提高，市場的需求越來越多元化，研究提出在政府的統(tǒng)籌下，引導(dǎo)市場參與城市更新，可以更好地把握熱點(diǎn)和亮點(diǎn)，激發(fā)市場的活力。

（3）體制機(jī)制保障

完善政策體系，構(gòu)建職能體系，深化標(biāo)準(zhǔn)體系。從“因地制宜、以人為本、高質(zhì)高效”三個角度支撐城市高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，從“政策、職能和技術(shù)體系”三個方面支撐城市更新常態(tài)化的落實(shí)。

（4）動員社會力量參與城市更新

寧波在城市更新工作中產(chǎn)生了不少亮點(diǎn)，如城市棚戶區(qū)改造、“三改一拆”行動、軌道交通開工建設(shè)、中心城區(qū)背街小巷綜合整治工程等，但光靠政府來主導(dǎo)城市更新項(xiàng)目是不行的，因?yàn)檎鲗?dǎo)的公共財政投入模式導(dǎo)致更新改造的成本高昂，且多為封閉運(yùn)作、難以自求平衡。這就需要按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與、互利共贏”的原則，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。寧波的棚戶區(qū)改造之所以進(jìn)展比較快，走在全國前列，其中一個原因就是引入了以國家開發(fā)銀行為主、其他商業(yè)銀行共同參與的資金運(yùn)作模式。在其他城市更新工作中，也可以借鑒這一做法，鼓勵有實(shí)力、信譽(yù)好的企業(yè)及社會力量參與，按照PPP建設(shè)模式，積極引入民間資本。

（5）把城市更新放到“名城名都”建設(shè)的總體部署中去謀劃，以“名城名都”建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)、高品位推進(jìn)城市更新改造。

4 我國城市更新存在的問題及新時代城市更新的有效途徑

城市是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)，更新是城市系統(tǒng)保持活力的來源，更新是城市永恒的主題。在新的歷史條件下，中國進(jìn)入新時代、新階段，城市發(fā)展從增量模式轉(zhuǎn)為存量模式，城市更新也成為城市發(fā)展的主要方式，但城市更新是一項(xiàng)綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性的系統(tǒng)工程[25]，不能一蹴而就，實(shí)踐中也難免也會遇到各種問題。

4.1 我國城市更新面臨的問題

城市更新實(shí)踐中，由于價值導(dǎo)向缺失、系統(tǒng)調(diào)控乏力等問題的存在，一些城市更新以拆除重建和土地效益為主，忽視城市品質(zhì)和功能的提升，公共利益難以得到保障;一些城市更新只滿足單個項(xiàng)目的技術(shù)要求，在一定程度上背離了城市更新的宏觀目標(biāo)，城市系統(tǒng)性問題無法得到解決，甚至加劇城市系統(tǒng)風(fēng)險。

4.1.1 環(huán)境破壞嚴(yán)重，造成城市持續(xù)發(fā)展的后勁不足

改革開放以后，工廠與城市居住、商業(yè)等混合布局的弊端日益暴露。大量的生產(chǎn)車間與居民的住宅互相混雜。由于過度注重經(jīng)濟(jì)增長、過度消費(fèi)能源環(huán)境的不可持續(xù)的發(fā)展方式，城市局部地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染加劇、整體生態(tài)退化，工業(yè)污染環(huán)境和擾民、破壞城市景觀等問題。對于“三廢”污染嚴(yán)重干擾居住環(huán)境而難于治理的工廠，應(yīng)采取分期、分批遷出城外的措施，但是由于企業(yè)的環(huán)保意識、治理技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等原因，很難達(dá)到國家的標(biāo)準(zhǔn)。有的學(xué)者認(rèn)為，中國的發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價換取來的。因此，如何改善環(huán)境質(zhì)量、構(gòu)筑良好的城市環(huán)境和風(fēng)貌成為城市發(fā)展面臨的一個直接挑戰(zhàn)。

4.1.2 城市面貌趨同性，缺乏城市特色

中國許多城市建設(shè)以西方發(fā)達(dá)國家、國內(nèi)大城市的城市建設(shè)為樣板，不分歷史和文化背景、氣候和自然條件、城市性質(zhì)差異而照搬照抄，城市風(fēng)貌逐漸變?yōu)橐粋€個高度相似的“克隆”臉；許多城市一方面大量拆毀珍貴的歷史遺跡，另一方面卻大搞“復(fù)古熱”，造假古董，如唐街、宋城、明清一條街、西游記樂園、三國城、水滸城等[26]。建筑風(fēng)格相似、城市空間雷同，一些城市的城市特色尚未形成，卻將具有悠久歷史文化的街區(qū)、胡同、建筑物大肆拆毀，這種對城市文化和傳統(tǒng)的破壞行為又進(jìn)一步加劇了城市風(fēng)貌的趨同。

4.1.3 城市問題是形態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)問題的集中體現(xiàn)，具有長期性

當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了一個新的歷史階段，城市發(fā)展也進(jìn)入了新時期，大規(guī)模的新城建設(shè)和城市改造同時進(jìn)行。城市中社會、經(jīng)濟(jì)問題的長期性也決定了城市改造的長期性。比如解決城中村問題實(shí)質(zhì)是解決低收入群體的居住、失地農(nóng)民的收入問題，而這些問題的解決與社會的發(fā)展階段有關(guān)，難以在短時間內(nèi)解決。因此，改造中要制定階段性更新計(jì)劃，逐步縮小甚至消除同周邊地區(qū)的差別，構(gòu)筑和諧城市[27]。

4.2 新時代中國城市更新的有效途徑

4.2.1 針對戰(zhàn)略的認(rèn)識更新

城市更新作為地方政府有效應(yīng)對全球化和地方化發(fā)展而出現(xiàn)的諸多城市問題（這些問題具有綜合性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性）的政策反應(yīng)，應(yīng)采取多部門參與的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展模式，而單一部門、單一機(jī)構(gòu)、單一力量的做法存在很大的局限性；從孤立的、零碎的城市轉(zhuǎn)型項(xiàng)目來推動城市更新變得不再可能。因此，要想獲得城市的持續(xù)繁榮發(fā)展，就必須從創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境更新的條件出發(fā)，重視城市更新戰(zhàn)略，確立長期化的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，采用長期、戰(zhàn)略性、綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)的方式來處理城市更新問題[28]。

4.2.2 針對環(huán)境問題的生態(tài)更新

即積極推動服務(wù)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的城市化模式，向服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的新型城市化模式發(fā)展，使得更新地區(qū)獲取最大程度的環(huán)境效益，提高城市可持續(xù)發(fā)展的能力和水平。

4.2.3 針對提升人本化幸福感的公共政策更新

幸福是人們對生活狀況的心理感受，讓每個人過上更加幸福的生活，是城市作為人類住所的基本要求。在現(xiàn)實(shí)中，盡管人們幸福與否，受收入、婚姻、健康、制度等諸多因素的綜合影響，但一些國家（如不丹）較為成功的公共政策改革趨向表明，如何實(shí)施更有利于提高國民幸福程度的公共政策，最大可能地提升民眾的幸福感，逐漸上升為國家高度關(guān)注的新議題。據(jù)此，城市更新作為一項(xiàng)涉及多重目標(biāo)的戰(zhàn)略行動，離不開滿足人的需求這一根本目的，不管是創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、提升產(chǎn)業(yè)層次、完善城市功能，還是改善居住質(zhì)量、維護(hù)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、保護(hù)文化歷史資源等，最終都是要讓更多的人過上更加美好的幸福生活。從這一視角來看，城市更新需要審視和權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人的核心地位，更要注重和實(shí)施有利于提高更新區(qū)域居民（特別是弱勢群體）的生活質(zhì)量、收入水平、職業(yè)技能、社會參與、人際網(wǎng)絡(luò)等人性化措施，最大可能地提高居民的幸福感，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，進(jìn)一步激發(fā)新時代城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展活力和創(chuàng)造力[29]。

5 結(jié)語

城市更新是中國城鎮(zhèn)化的“二次革命”，是城市轉(zhuǎn)型與治理提升的交匯點(diǎn)，城市更新是轉(zhuǎn)型發(fā)展大背景下城市開發(fā)建設(shè)的必然選擇并將成為常態(tài)化手段。在新的歷史條件下，中國已進(jìn)入新時代，城市發(fā)展逐漸從增量模式轉(zhuǎn)為存量模式，城市更新正成為城市發(fā)展的主要方式。同時，城市更新的模式也從粗放的“大拆大建”轉(zhuǎn)向“繡花式”的精細(xì)化微更新，從關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目到關(guān)注老舊小區(qū)改造等民生問題，更加注重提升市民的獲得感、幸福感。

城市更新任重道遠(yuǎn)。因此，實(shí)踐中各地要在全面了解城市更新的動因、目標(biāo)、對象和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，一是要掌握城市更新的理論與方法。二是要了解城市更新的實(shí)踐，學(xué)習(xí)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)與模式。三是要針對城市更新存在的問題，選擇有效的城市更新路徑，即針對戰(zhàn)略問題進(jìn)行認(rèn)識更新，針對環(huán)境問題進(jìn)行生態(tài)更新，針對提升人本化幸福感進(jìn)行公共政策更新等。