政府信息公開(kāi)行政公益訴訟研究

摘要：政府信息公開(kāi)既保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有利于及時(shí)消除謠言，維護(hù)政府公信力。從新冠肺炎疫情可以看出行政機(jī)關(guān)未及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)政府信息對(duì)公共利益影響之惡劣，并且目前政府信息公開(kāi)存在著訴訟難度大、缺乏明確統(tǒng)一的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)實(shí)困境，因此有必要將行政公益訴訟引入政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，讓檢察機(jī)關(guān)作為起訴人更有利于對(duì)公共利益的維護(hù)。雖然《行政訴訟法》第25條第4款未將政府信息公開(kāi)明確列入行政公益訴訟的受案范圍，但從法理層面和立法目的層面分析，構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟具有制度空間，可以從甄別案件類(lèi)型和統(tǒng)一起訴標(biāo)準(zhǔn)兩方面對(duì)其進(jìn)行制度構(gòu)建設(shè)想。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi);行政公益訴訟;公共利益

引言

行政公益訴訟制度在我國(guó)已經(jīng)建立①。然而，由于立法對(duì)于行政公益訴訟范圍采取不完全列舉的形式，導(dǎo)致學(xué)界關(guān)于《行政訴訟法》第25條第4款中的“等”字有不同的觀點(diǎn)，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍產(chǎn)生了不同的說(shuō)法。姜明安教授曾指出應(yīng)該作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督的領(lǐng)域共有六項(xiàng)，其中除了已經(jīng)被寫(xiě)入行政公益訴訟的法律條款中的四項(xiàng)外，還有公共安全領(lǐng)域、房屋拆遷和土地征收領(lǐng)域沒(méi)有規(guī)定進(jìn)去。還有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將稅務(wù)領(lǐng)域案件、壟斷及市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、扶貧領(lǐng)域等問(wèn)題納入行政公益訴訟受案范圍。相比較而言，學(xué)界很少將政府信息公開(kāi)與公益訴訟聯(lián)系在一起，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域是否需要行政公益訴訟？有何依據(jù)？如何構(gòu)建？本文將探討之。

一、構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟具有法理支撐

1.公民知情權(quán)。公民知情權(quán)是公民參與社會(huì)治理的基本權(quán)利，也是政府信息公開(kāi)制度的立法目的和法理支撐。公民以知情權(quán)的享有與行使作為維護(hù)自身權(quán)益、監(jiān)督政府行為的前提與基礎(chǔ)，可以說(shuō)若公民知情權(quán)無(wú)法得到保障，其他權(quán)利也無(wú)從談起。政府作為公權(quán)力的代表者之一，在社會(huì)生活中起著舉足輕重的作用，政府信息也對(duì)公民及社會(huì)具有重要意義，因而政府信息公開(kāi)以公開(kāi)政府信息的行為來(lái)保障公民的知情權(quán)，使公民可以充分了解政府行為，打破政府壟斷信息的局面，公民可以平等、便捷地了解政府信息。公民知情權(quán)為政府信息公開(kāi)提供了法理支撐，同時(shí)政府信息公開(kāi)也是公民知情權(quán)得以保障的重要路徑。

2.公民監(jiān)督權(quán)。我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督體系是一個(gè)全方位各領(lǐng)域的龐大體系，從大方向可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，具體而言，內(nèi)部監(jiān)督主要由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督兩大部分組成，外部監(jiān)督主要由政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督五部分組成。公民監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的主力軍，在監(jiān)督政府行為方面起著不容小覷的作用，并且基于公民人數(shù)龐大的特性，公民的監(jiān)督往往表現(xiàn)出超越其他監(jiān)督的全面性和細(xì)致性。政府信息公開(kāi)是公民行使監(jiān)督權(quán)的前提基礎(chǔ)，若公民無(wú)法獲知政府信息或獲取的信息不準(zhǔn)確，則很難進(jìn)行有效監(jiān)督，由此可見(jiàn)，公民監(jiān)督權(quán)依賴(lài)于政府信息公開(kāi)制度而行使，同時(shí)也為政府信息公開(kāi)制度的建立提供法理支撐。

3.等外等?！缎姓V訟法》關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定是以列舉形式規(guī)定了四個(gè)領(lǐng)域，并以“等”字作為結(jié)尾，對(duì)于條款中的“等”字作何種解釋?zhuān)醋鳌暗韧狻边€是“等內(nèi)”解釋?zhuān)瑳Q定了建立政府信息公開(kāi)行政公益訴訟是否具有法律解釋層面的理論支撐?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》②中明確規(guī)定了“等”字在列舉后的解釋規(guī)則，可見(jiàn)“等”字所能涵括的領(lǐng)域應(yīng)為與法條列舉的四個(gè)領(lǐng)域?qū)儆谕?lèi)。因此可從國(guó)家利益和社會(huì)公共利益角度判斷“等”字所含括內(nèi)容是否與列舉四項(xiàng)為同類(lèi)，是否可納入行政公益訴訟領(lǐng)。

（二）構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)立法目的的必然要求

行政公益訴訟以行政性和公益性作為其本質(zhì)特征，以保護(hù)社會(huì)公共利益為立法目的。最高人民檢察院向全國(guó)人大常委會(huì)修改行政訴訟法說(shuō)明時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)：這些領(lǐng)域直接涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也是人民群眾高度關(guān)注的民生領(lǐng)域。設(shè)立行政公益訴訟制度的目的也是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益。在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》中規(guī)定了“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)”;在試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)先后發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，表述了試點(diǎn)的目標(biāo)為：“維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”、“為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)”。

2017年6月22日最高檢負(fù)責(zé)人在向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所做的關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》說(shuō)明中，在闡述行政公益訴訟制度建立的必要性時(shí)，首要的必要性就是“有利于更好地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，可見(jiàn)行政公益訴訟以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益為主旨和目的，將政府信息公開(kāi)納入到行政公益訴訟領(lǐng)域符合行政公益訴訟的立法目的。

二、構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象化

政府信息公開(kāi)制度以方便公民及時(shí)、便捷地了解政府行為，保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為宗旨，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第6條雖然規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息③，但“及時(shí)、準(zhǔn)確”屬于抽象型概念，在復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況下，可能因?yàn)閷?duì)其內(nèi)涵理解的不一致，引發(fā)不少社會(huì)問(wèn)題，這在此次新冠肺炎疫情初期表現(xiàn)的尤為明顯，從各地政府關(guān)于疫情信息公開(kāi)的情況可以看出，對(duì)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公布標(biāo)準(zhǔn)未有統(tǒng)一規(guī)定。在此類(lèi)情況下，公民或法人如果打算提起信息公開(kāi)行政訴訟，很難確定信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，往往會(huì)因?yàn)椴淮_定是否具有可訴性而放棄。

（二）對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督存在漏洞

行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息能否真正做到及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)，對(duì)社會(huì)公眾影響巨大。面對(duì)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)可能不公開(kāi)或不充分公開(kāi)政府信息的問(wèn)題，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第47條第2款④及第51條⑤進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但同時(shí)，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的第51條，只有在公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權(quán)益的，才可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)投訴、舉報(bào)，或者依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

坦誠(chéng)而言，目前這種監(jiān)督和救濟(jì)措施存在著不少現(xiàn)實(shí)困境。政府信息公開(kāi)的方式有兩種，即依申請(qǐng)公開(kāi)和主動(dòng)公開(kāi)，與之相對(duì)的，公民對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)也應(yīng)當(dāng)有兩類(lèi)不同訴訟類(lèi)型，其一，相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)與之有關(guān)的政府信息，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)給與公開(kāi)，但拒絕公開(kāi)或不作為的這類(lèi)案件，相對(duì)人具有原告資格，可以提起行政訴訟;其二，屬于涉及公共利益的政府信息，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)，但未公開(kāi)或公開(kāi)內(nèi)容不完全、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的案件，《政府信息公開(kāi)條例》第51條對(duì)政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告資格進(jìn)行了規(guī)定，提起政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告需要滿足是該政府信息公開(kāi)行為的相對(duì)人或者有利害關(guān)系的人的條件。由于這一限制，使得在實(shí)際生活中，許多關(guān)涉社會(huì)公共利益的信息公開(kāi)不及時(shí)、不準(zhǔn)確的時(shí)候，得不到必要的監(jiān)督。譬如，以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，如果相關(guān)政府信息公開(kāi)不及時(shí)、不準(zhǔn)確，盡管權(quán)益受到侵害的公民范圍很廣，但公民卻沒(méi)有直接提起行政訴訟的原告資格?？梢?jiàn)，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，將具有利害關(guān)系作為提起行政訴訟的原告資格條件，在依申請(qǐng)信息公開(kāi)這種具有明確利害關(guān)系人的情況下是合理的，但在政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)信息的情況下，這一限制明顯增加監(jiān)督政府信息公開(kāi)的難度。

（三）公民作為訴訟提起人不適格

現(xiàn)實(shí)生活中，不可否認(rèn)個(gè)人力量與公權(quán)力相比更為薄弱，將政府信息公開(kāi)納入行政公益訴訟受案范圍，使人民檢察院作為起訴人更為合理，其合理性具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，人民檢察院作為起訴人更為強(qiáng)有力。人民檢察院在我國(guó)司法體系中處于監(jiān)督地位，由人民檢察院作為起訴人有利于深入徹底的對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，減少形式合法而實(shí)質(zhì)違法的現(xiàn)象。其二，行政公益訴訟訴前程序有利于司法監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)自我改正相結(jié)合。行政公益訴訟的訴前程序是行政公益訴訟謙抑性的一個(gè)重要表現(xiàn)，要求檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前給與行政機(jī)關(guān)自我改正的空間，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，如果行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限沒(méi)有作出決定，或者是作出的決定沒(méi)有達(dá)到履行職責(zé)的基本要求，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟，否則法院不予受理或者是駁回起訴。因此將政府信息公開(kāi)納入行政公益訴訟受案范圍，由人民檢查院作為起訴人并不會(huì)過(guò)多干涉行政機(jī)關(guān)自我管轄，并且比原本由具有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起訴訟更符合現(xiàn)實(shí)需要，有助于彌補(bǔ)公民作為訴訟提起人存在的不足。

三、構(gòu)建政府信息公開(kāi)行政公益訴訟的路徑探索

面對(duì)上述困境，將政府信息公開(kāi)納入到行政公益訴訟受案范圍對(duì)于解決政府信息公開(kāi)現(xiàn)實(shí)困境是一種有益的探索。在如何構(gòu)建的問(wèn)題上，可以從現(xiàn)實(shí)困境中找到思路，以解決現(xiàn)實(shí)困境、彌補(bǔ)現(xiàn)有不足入手探索政府信息公開(kāi)行政公益訴訟的構(gòu)建路徑。

（一）甄別案件類(lèi)型

將行政公益訴訟引入政府信息公開(kāi)領(lǐng)域并不是將所有政府信息公開(kāi)行為全部涵括，將行政公益訴訟引入政府信息公開(kāi)的初衷為對(duì)政府信息公開(kāi)訴訟制度的補(bǔ)充，以修補(bǔ)現(xiàn)行政府信息公開(kāi)的漏洞，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益為目的，因此“等外”事項(xiàng)也應(yīng)涉及公共利益且現(xiàn)行行政訴訟存在漏洞。政府信息公開(kāi)方式分為兩種，主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)，兩者比較而言，將政府主動(dòng)公開(kāi)信息納入行政公益訴訟具有合理性，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十九條規(guī)定，政府主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容屬于涉及公共利益的信息，具有公益性，更符合行政公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的立法目的。其次，由于提起政府信息公開(kāi)行政訴訟需要以利害關(guān)系為前提，依申請(qǐng)政府信息公開(kāi)由于利害關(guān)系頭更為明確，提起訴訟難度較低，并不需要檢察機(jī)關(guān)介入，利害關(guān)系人可自行提起訴訟，節(jié)約司法成本。而行政機(jī)關(guān)主動(dòng)信息公開(kāi)訴訟難度更大，并且涉及范圍更廣，以新冠疫情期間信息公開(kāi)為例，這類(lèi)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息是屬于政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，關(guān)系到社會(huì)不特定多數(shù)主體的利益，具有公共利益的屬性，同時(shí)公民起訴的概率很低，將此類(lèi)政府信息公開(kāi)納入行政公益訴訟范圍較為合理。

（二）統(tǒng)一起訴標(biāo)椎

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟，由此可知，“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)”“致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害”是檢察機(jī)關(guān)介入的政府信息公開(kāi)的前提條件。而“違法行使職權(quán)和不依法履行職責(zé)”與前文中“及時(shí)、準(zhǔn)確”的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有相似點(diǎn)，即都是較為模糊的概念，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致在司法實(shí)踐中難以判斷，因此，統(tǒng)一起訴標(biāo)準(zhǔn)成為實(shí)踐中迫切需要解決的問(wèn)題，可從有無(wú)法定職責(zé)和有無(wú)履行可能性兩方面進(jìn)行判斷，行政機(jī)關(guān)是否具有作出行政行為的權(quán)利和義務(wù)，如若行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)權(quán)利義務(wù)，那么“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)”也無(wú)從談起，同理如無(wú)履行可能性，則也不應(yīng)將其歸為“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)”范疇。

結(jié)語(yǔ)

政府信息公開(kāi)是公民了解政府行為的重要渠道，同時(shí)也是保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時(shí)消除謠言，維護(hù)政府公信力的重要手段。黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，加之《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中明確要求拓展公益訴訟案件范圍，將政府信息公開(kāi)納入行政公益訴訟的受案范圍，是對(duì)法治政府建設(shè)的一項(xiàng)新的路徑探索，對(duì)行政權(quán)行使進(jìn)行更廣泛監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)積極作為和合法行政，并且有益于達(dá)到對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的目的，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)人民、造福人民的法治政府目標(biāo)。

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注釋

①我國(guó)2017年6月27日修訂后的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

②《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]第96號(hào)）中明確了以下解釋規(guī)則即：法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后，又以“等”、“其他”等詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語(yǔ)表示的事項(xiàng)，均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類(lèi)似的事項(xiàng)。

③《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第6條第1款：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息。

④《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第47條第2款：公民、法人或者其他組織可以向政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)提出;查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)予以督促整改或者通報(bào)批評(píng)。

⑤《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的第51條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)投訴、舉報(bào)，也可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

作者簡(jiǎn)介

錢(qián)悅，女，漢族，黑龍江省黑河人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：行政法與行政訴訟法