崔金星，覃冠文，馮金龍

1.西南石油大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610500；2.廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧 530006；3.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072

海洋環(huán)境行政公益訴訟的目的在于保護(hù)海洋環(huán)境公共利益與維持海洋行政治理次序[1]。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“行政訴訟法”)和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)對負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境行政公益訴訟，是為了督促負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在提起海洋環(huán)境行政公益訴訟前制發(fā)檢察建議，架構(gòu)起前置性的檢察建議與保障性的訴訟程序兩個(gè)相互銜接的互助監(jiān)督模式，共同致力于海洋環(huán)境公共利益的保護(hù)。實(shí)踐表明，訴前檢察建議程序是提起海洋環(huán)境行政公益訴訟必要的前置性程序和化解問題的有力手段。近幾年，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對于行政公益訴訟的訴前檢察建議的研究較多，但是具體到海洋環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議的研究還相當(dāng)匱乏。理論上對海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議價(jià)值認(rèn)識(shí)的不全面和實(shí)踐操作中存在的不足，束縛了海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議的正常適用及其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)從理論構(gòu)造和實(shí)踐操作等方面完善海洋環(huán)境行政公益訴訟的訴前檢察建議，從而優(yōu)化其制度功能，規(guī)范其權(quán)力行使的內(nèi)容和邊界，使其作用得以充分發(fā)揮。

一、海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)海洋環(huán)境修復(fù)的法律監(jiān)督具有復(fù)雜性

海洋能夠?yàn)槿祟愄峁┒喾矫娴膬r(jià)值，比如航運(yùn)、食物、水源、能源等，但其特殊性給海洋環(huán)境修復(fù)法律監(jiān)督工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。海洋具有寬闊性、流動(dòng)性和連通性，一旦發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)損害，將會(huì)呈現(xiàn)出范圍大、持續(xù)時(shí)間久、損害結(jié)果恢復(fù)緩慢甚至難以恢復(fù)的態(tài)勢。如若在發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境公共利益受損后才采取補(bǔ)救措施，那么花費(fèi)的人力物力將會(huì)非常巨大。這使得海洋環(huán)境修復(fù)的法律監(jiān)督活動(dòng)難度加大。

首先，海洋環(huán)境修復(fù)的法律監(jiān)督牽涉多方主體利益，難以平衡。沿岸海域功能的規(guī)劃、海洋產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與利用等環(huán)節(jié)都會(huì)卷入諸多權(quán)力主體，這使得各種權(quán)力分配和責(zé)任承擔(dān)的問題相互糾纏，特別是海洋環(huán)境的環(huán)保作用、經(jīng)濟(jì)作用與社會(huì)作用之間的矛盾較為突出。

其次，海洋環(huán)境修復(fù)過程具有長期性。海洋中典型性、代表性、珍稀性、瀕危性海洋資源的形成大多源于海洋特殊的氣候、水文等，且形成時(shí)間長，海洋的特點(diǎn)及其環(huán)境形成過程決定了其受到破壞后恢復(fù)的周期較長，如果嚴(yán)重的話，還可能無法修復(fù)[2]。也就是說，海洋環(huán)境如若發(fā)生大面積毀損，短時(shí)間不可能恢復(fù)到完整狀態(tài)，對其修復(fù)要花費(fèi)漫長的時(shí)間和巨額的金錢，這將嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等各主體在海洋環(huán)境保護(hù)問題上存在利益博弈，現(xiàn)實(shí)中公共利益和私人利益發(fā)生沖突后，負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情況，從而導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益受到損害。

(二)海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議的實(shí)踐狀況

2015年，中國開始在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域開展檢察公益訴訟工作，經(jīng)過幾年的發(fā)展其進(jìn)入了“全面開展”階段(1)2015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在北京、貴州、內(nèi)蒙古等13個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展公益訴訟試點(diǎn)工作；2017年5月，最高人民檢察院發(fā)布《最高人民檢察院關(guān)于做好全面開展公益訴訟有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》(高檢發(fā)民字〔2017〕5號(hào))，標(biāo)志著檢察公益訴訟工作正式全面展開。，環(huán)境行政公益訴訟檢察建議案件也持續(xù)增多，公益訴訟案件數(shù)量從2016年的5 109件快速上升到2019年的126 912件。其中，檢察機(jī)關(guān)在2016年對行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織制發(fā)訴前檢察建議的數(shù)量為4 562件， 2019年則為103 076件(2)以上數(shù)據(jù)來源于2017年和2020年最高人民檢察院工作報(bào)告。詳見曹建明《最高人民檢察院工作報(bào)告——2017年3月12日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《人民日報(bào)》2017年3月20日第4版和張軍《最高人民檢察院工作報(bào)告——2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》(https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml)。?？梢姡谛姓嬖V訟案件中使用訴前檢察建議的比重較高，其中2016年的比重為89%，2019年的比重為81.2%。在這些行政公益訴訟案例里，有不少發(fā)生在海洋領(lǐng)域并且入選最高人民檢察院公布的典型海洋環(huán)境公益訴訟案件，受到了法學(xué)理論界以及司法實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，筆者選取了其中兩個(gè)案例。

案例一：2012年9月伊始，沒有依法申請并未獲得海域使用權(quán)的山東省招遠(yuǎn)市偉龍漁業(yè)有限公司違法使用0.739公頃的海域面積，進(jìn)行填?；顒?dòng)并且修建小規(guī)模的碼頭。2017年8月,山東省招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局對該違法公司制發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》，以制止其違章亂修建行為。之后，盡管該公司不再修建碼頭，但原先違法筑起的碼頭仍未被拆除，山東省招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局也沒有繼續(xù)采取措施處理該違章碼頭，致使國家利益與社會(huì)公共利益遭到損害。2018年4月，招遠(yuǎn)市人民檢察院對招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局制發(fā)了訴前檢察建議，督促其繼續(xù)處理招遠(yuǎn)市偉龍漁業(yè)公司的違法修筑行為。招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局在回復(fù)中稱不能明確具體的違法行為人，而后在違章碼頭張貼限期拆除通知書，責(zé)令行為人限期拆除違法碼頭。然而，到了2018年6月該違章碼頭還是沒有被拆除，受到侵害的海域更是沒有恢復(fù)原狀。在本案例中，招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局沒有作出實(shí)質(zhì)性的行政行為，即沒有作出行政處罰或者行政強(qiáng)制等行為來有力地制止違法行為，而只是作了備案，使得受到損害的國家利益和社會(huì)公共利益未得到有效保護(hù)。在收到訴前檢察建議后，招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局依然沒有依法履職，所以招遠(yuǎn)市人民檢察院依法向招遠(yuǎn)市基層人民法院提出海洋環(huán)境行政公益訴訟，運(yùn)用訴訟方式督促其履行職責(zé)(3)2020年4月29日最高人民檢察院發(fā)布《“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例》，其中“山東省招遠(yuǎn)市違建碼頭整治行政公益訴訟案”被列入行政公益訴訟案例，詳見：《“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例》(https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202004/t20200429_460199.shtml#1)。。

案例二：2018年7月，海南中匯疏浚工程有限公司在沒有申請也未取得海洋傾廢許可證的情況下，以騙取海域使用權(quán)的方式在海南省?？谑泻５閸u美麗沙持續(xù)非法傾廢，而負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局并沒有積極采取措施對其進(jìn)行處理，嚴(yán)重?fù)p害了該海域的海洋環(huán)境公共利益。2019年1月2日，?？谑腥嗣駲z察院向?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局送達(dá)訴前檢察建議，要求其履行法定職責(zé)，處罰相對人騙取海域使用權(quán)的不法行為，以及依法處理其破壞海洋環(huán)境的行為。2019年5月，?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局接受了訴前檢察建議，責(zé)令海南中匯公司停止違法傾倒行為，并處10萬元罰款。之后，案件很快執(zhí)行完畢，海洋環(huán)境得到保護(hù)(4)同①。。

在上述兩個(gè)海洋環(huán)境行政公益訴訟案例中，檢察機(jī)關(guān)在督促相關(guān)部門依法履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)時(shí)均制發(fā)了訴前檢察建議，但結(jié)果截然相反。面對檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的訴前檢察建議，案例一中的招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局沒有依法履行職責(zé)，而案例二中的海口市海洋與漁業(yè)局則接受了訴前檢察建議，并且把海洋環(huán)境監(jiān)管工作落到了實(shí)處。盡管兩個(gè)案例都發(fā)生在海洋區(qū)域，檢察機(jī)關(guān)也都采取了訴前檢察建議進(jìn)行督促，督促效果卻不一樣。這是否意味著現(xiàn)行的訴前檢察建議不能對海洋環(huán)境的特殊性和海洋環(huán)境行政公益訴訟案件的復(fù)雜性進(jìn)行有效適用呢?或者說，是否因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議的規(guī)范化程度和硬性要求程度過低而導(dǎo)致其作出的訴前檢察建議質(zhì)量較低、“剛性”較差呢[3]？檢察機(jī)關(guān)應(yīng)怎樣遵守檢察權(quán)限，才不會(huì)在對負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督管理活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)非法干涉情況呢？海洋環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議該怎樣走出這些困境？這些問題均需要進(jìn)行深入探究。

二、海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議的闕如

目前中國海洋環(huán)境行政公益訴訟中的訴前檢察建議制度的作用較為一致，適用對象較為清晰，構(gòu)成要件也不斷優(yōu)化，但是其在制度設(shè)置和司法運(yùn)行上也存在一些不足。

(一)訴前檢察建議的督促具有滯后性

訴前檢察建議的制度構(gòu)造是造成其對海洋環(huán)境保護(hù)救濟(jì)的滯后性的原因之一。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》，并結(jié)合“邏輯解釋”與“體系解釋”，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)海洋環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議的條件為：(1)行政機(jī)關(guān)負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)；(2)行政機(jī)關(guān)不履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)或者違法行使職權(quán)致使國家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害；(3)國家利益和社會(huì)公共利益面臨長時(shí)間的侵害。從以上條件可以分析出，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的時(shí)間點(diǎn)是在國家利益和社會(huì)公共利益受到較長時(shí)間的侵害之后，而此時(shí)可能已經(jīng)對海洋環(huán)境造成了惡性影響，即已經(jīng)錯(cuò)過了督促行政機(jī)關(guān)履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的最佳時(shí)間。

在案例一中，招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局未全面履行職責(zé)，導(dǎo)致某海域被長時(shí)間非法占用，給海洋環(huán)境的恢復(fù)工作帶來了障礙，而招遠(yuǎn)市人民檢察院在該海洋環(huán)境受到長時(shí)間侵害后才對招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局制發(fā)訴前檢察建議。從肯定的角度來看，檢察機(jī)關(guān)是在以積極的行為督促行政機(jī)關(guān)依法履職；而從消極的角度來看，檢察機(jī)關(guān)是在滿足條件后才采取措施來保護(hù)海洋環(huán)境，已經(jīng)錯(cuò)過了救濟(jì)的最佳時(shí)間點(diǎn)。這種滯后性的救濟(jì)不僅難以適應(yīng)海洋環(huán)境的特殊性，而且也難以解決海洋環(huán)境修復(fù)工作的實(shí)踐難題。誠然，法律只約束行為，不約束意識(shí)，因而檢察機(jī)關(guān)不能提前主觀預(yù)判行政機(jī)關(guān)不履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)而提前對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行干涉。因此，如何在現(xiàn)有的法律框架下讓檢察機(jī)關(guān)更快地介入海洋環(huán)境保護(hù)的工作中，是亟待進(jìn)行研究的問題。

(二)訴前檢察建議的強(qiáng)制約束力偏弱

訴前檢察建議制度因被定性為一種“非強(qiáng)制性”的制度，所以有時(shí)會(huì)呈現(xiàn)出“力道”不足的狀態(tài)。在制度構(gòu)造上，相關(guān)的規(guī)范文件明確了訴前檢察建議的功能和作用?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于做好全面開展公益訴訟有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》第二點(diǎn)明確了訴前檢察建議和訴訟程序的關(guān)系為：“通過訴前程序既及時(shí)解決問題又節(jié)約司法資源，而通過訴訟程序強(qiáng)化了公益保護(hù)的剛性，兩種程序剛?cè)岵?jì)，使國家利益和社會(huì)公共利益得到更加及時(shí)有效的保護(hù)?！焙苊黠@，如此定位訴前檢察建議的作用主要是為了節(jié)省司法成本，高效解決案件，使受侵害的國家利益和社會(huì)公共利益快速得到恢復(fù)。檢察機(jī)關(guān)采取訴前檢察建議的方式對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的方式具有“柔性監(jiān)督”的性質(zhì)，不受過多國家強(qiáng)制力的約束[4]。以訴前檢察建議來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，并以緩和的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，這是檢察機(jī)關(guān)希望實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)，但在具體的司法實(shí)踐中很難達(dá)到這種理想狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，訴前檢察建議出現(xiàn)“理論”和“實(shí)踐”脫節(jié)的原因是訴前檢察建議對行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制約束力[5]。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)作出的訴前檢察建議沒有強(qiáng)制約束力，行政機(jī)關(guān)不會(huì)因此而承擔(dān)法律責(zé)任，所以其既可以接受訴前檢察建議進(jìn)而履行職責(zé)，又可以不接受訴前檢察建議而不作出相應(yīng)行政行為。如果行政機(jī)關(guān)采取后一種方式，那么檢察機(jī)關(guān)只能通過提起行政公益訴訟來打破僵局，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不能依據(jù)訴前檢察建議失效而啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。如此一來，訴前檢察建議就有可能成為一個(gè)可有可無的程序，并不能發(fā)揮實(shí)際的督促作用，實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)問題的解決、優(yōu)化司法資源的設(shè)立初衷。

訴前檢察建議應(yīng)用在海洋環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，往往難以發(fā)揮有效的督促效果。以案例一為例：一方面，在招遠(yuǎn)市人民檢察院送達(dá)了訴前檢察建議后，雖然招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局下達(dá)了限期拆除通知書，也向其上級機(jī)關(guān)進(jìn)行了立案報(bào)備，卻沒有繼續(xù)處理該事件，導(dǎo)致海洋環(huán)境遭受長時(shí)間的侵害。該案中，招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局看似以積極的方式回應(yīng)了訴前檢察建議，但是實(shí)質(zhì)上沒有促進(jìn)問題得到有效解決，其沒有真正履行法定的海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。此外，由于訴前檢察建議不具有強(qiáng)制性的法律約束作用，招遠(yuǎn)市人民檢察院并不能直接強(qiáng)制或申請強(qiáng)制招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局履行職責(zé)，只能啟動(dòng)訴訟程序來促使其履行職責(zé)。另一方面，依據(jù)2020年最高人民檢察院工作報(bào)告，2019年訴前檢察建議的回復(fù)整改率為87.5%(5)數(shù)據(jù)來源于2020年最高人民檢察院工作報(bào)告，詳見張軍的《最高人民檢察院工作報(bào)告——2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》(https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml)。。也就是說，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)接受了檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議。具體而言，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出公告和訴前檢察建議后因公共利益受損問題不能解決而提起公益訴訟的案件為4 778件。另外，法院審結(jié)3 238件，支持起訴意見的占到3 225件(6)同①。。從上述數(shù)據(jù)可知，大多數(shù)的訴前檢察建議得到了積極回應(yīng)，但仍有4.64%的案件沒有受到行政機(jī)關(guān)的重視；在審結(jié)的3 238件行政公益訴訟案件中，僅有13件沒有得到法院的支持?？梢?，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)作出監(jiān)督的容錯(cuò)率相對較小。如果增強(qiáng)訴前檢察建議對行政機(jī)關(guān)的約束力，會(huì)更利于問題的快速解決。

(三)訴前檢察建議的檢察權(quán)邊界較為模糊

在中國，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職能存在明顯的不同：前者行使的是行政權(quán)力，往往是公權(quán)力的第一次運(yùn)行；而后者行使的是檢察權(quán)，是在公權(quán)力運(yùn)行之后對其合法性作出的評價(jià)、判斷，一般是公權(quán)力的再次運(yùn)行。但兩者也存在聯(lián)系，因?yàn)闄z察權(quán)往往監(jiān)督著行政權(quán)的行使。海洋環(huán)境行政公益訴訟中的訴前檢察建議是檢察權(quán)運(yùn)行的一種類型，即檢察機(jī)關(guān)通過督促負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，以此來減少甚至阻止對海洋環(huán)境公共利益的侵害。

從“成本—效益”的分析模式上看，合法且合理的訴前檢察建議對于督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)起著積極的作用；但是如果檢察機(jī)關(guān)沒能正確評價(jià)行政機(jī)關(guān)的行為是否失職或者直接代替行政機(jī)關(guān)作出決定，那么即為對行政機(jī)關(guān)正常職權(quán)行為的非法干預(yù)[6]。為了明確訴前檢察建議中檢察權(quán)的邊界，中國出臺(tái)了相關(guān)法律文件并作出了規(guī)定，如《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》明確要求“嚴(yán)格規(guī)范行使檢察權(quán)”(7)參見最高人民檢察院官網(wǎng)中的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(https://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100706.shtml)。，《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》也規(guī)定要嚴(yán)守檢察權(quán)邊界，不干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常履職和自由裁量權(quán)。理論上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握好訴前檢察建議適用的要求與邊界，如進(jìn)行有效的溝通、安排好訴前檢察建議的制發(fā)時(shí)間點(diǎn)、確定好履行職責(zé)的時(shí)間限制、適當(dāng)終結(jié)案件以恢復(fù)行政權(quán)的正常運(yùn)行狀態(tài)等，也可以最后選擇訴訟方式促使案件得到解決。然而，從目前相關(guān)文件來看，其并沒有對這些具體事項(xiàng)作出明確規(guī)定。

三、海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議功能的拓新

無論哪一種法律制度，都要求具備特定的價(jià)值導(dǎo)向。在某種法律制度的功能出現(xiàn)無法滿足社會(huì)發(fā)展的情況時(shí)，要做的是突破原先的治理邏輯，對其功能進(jìn)行擴(kuò)展[7]。由于海洋環(huán)境行政公益訴訟案件的特殊性與訴前檢察建議原有功能的不足，應(yīng)當(dāng)對訴前檢察建議的功能進(jìn)行適當(dāng)拓新，以有效保護(hù)海洋環(huán)境公共利益。

(一)訴前檢察建議功能拓新的作用

1.強(qiáng)化訴前檢察建議的督促剛性，及時(shí)保護(hù)受侵害的海洋環(huán)境

目前，海洋環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議往往被定性為“柔性”的監(jiān)督功能。在行政訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律中，其賦予檢察機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議的權(quán)力，卻沒有提到行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。按理來說，訴前檢察建議可以及時(shí)有效地解決相關(guān)問題，從而達(dá)到節(jié)約司法資源的目的。然而在實(shí)踐運(yùn)行中，因?yàn)闆]有強(qiáng)制力的約束，行政機(jī)關(guān)可以自主決定是否接受檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議[8]。這就使得訴前檢察建議督促作用的實(shí)現(xiàn)有了不可控的因素，可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)相互推諉、形式回復(fù)、目的性選擇接受訴前檢察建議等情況[9]。

例如，海南省文昌市人民檢察院訴被告文昌市海洋與漁業(yè)局不履行查處違法定置網(wǎng)的法定職責(zé)案件(8)(2019)瓊72行初20號(hào)。再次暴露出當(dāng)下的訴前檢察建議的“柔性”督促功能存在的不足。2018年4月，文昌市人民檢察院經(jīng)過調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)馮家灣海域存在大量導(dǎo)陷建網(wǎng)陷阱，此種漁具的最小網(wǎng)目尺寸不符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的規(guī)定，已經(jīng)違反了《中華人民共和國漁業(yè)法》第30條和第38條的規(guī)定。按照法律要求，文昌市海洋與漁業(yè)局應(yīng)當(dāng)對違法行為人進(jìn)行行政處罰。對此，文昌市人民檢察院向文昌市海洋與漁業(yè)局制發(fā)了訴前檢察建議，建議其對使用不符合最小網(wǎng)目尺寸漁具進(jìn)行的非法捕撈行為作出行政處罰，并按要求清理此類漁具。之后，文昌市海洋與漁業(yè)局對文昌市人民檢察院回函，稱已經(jīng)對此開展了專項(xiàng)清理活動(dòng)，總共發(fā)現(xiàn)101張定置網(wǎng)， 其中勸導(dǎo)漁民拆除67張，強(qiáng)制清理31張。然而，文昌市人民檢察院在跟進(jìn)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)還有不少定置網(wǎng)沒有被清理，其還在危害著海洋漁業(yè)資源。最后，文昌市人民檢察院將文昌市海洋與漁業(yè)局起訴至法院，請求確認(rèn)其行為違法，并判令其在6個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)。此案件表明，如果訴前檢察建議有足夠的威懾力和強(qiáng)制力的話，將促使負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及時(shí)、完全地履行職責(zé)，減少不當(dāng)履職現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而能夠更好發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性、及時(shí)性、主動(dòng)性等優(yōu)勢，快速地對破壞海洋環(huán)境的行為進(jìn)行處置。

2.增進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)商，防止檢察權(quán)不當(dāng)干預(yù)行政權(quán)

在訴前檢察建議運(yùn)作的過程中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)雙方可能會(huì)出現(xiàn)對抗的情形。檢察機(jī)關(guān)往往想通過訴前檢察建議督促目標(biāo)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，以達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的效果。然而，目標(biāo)行政機(jī)關(guān)往往出現(xiàn)被動(dòng)接受或者不加理會(huì)的情況。這很大程度上和沒有進(jìn)行充分的溝通有密切的聯(lián)系。一方面，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議是單向的，行政機(jī)關(guān)必須接收；另一方面，行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議進(jìn)行回復(fù)時(shí)也是可以不接受的，即存在被動(dòng)性。如果在訴前檢察建議沒有送達(dá)前，目標(biāo)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對海洋非法捕撈、海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等行為作出有效處理，但是檢察機(jī)關(guān)在沒有查清事實(shí)的情況下而制發(fā)了訴前檢察建議，就會(huì)干擾行政機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)。如果檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)訴前檢察建議之前能和目標(biāo)行政機(jī)關(guān)溝通與協(xié)商，確認(rèn)其有無履行法定職責(zé)后再?zèng)Q定是否對其制發(fā)訴前檢察建議，不僅能保證行政權(quán)的正常行使，而且可以守住檢察權(quán)行使范圍，進(jìn)而促進(jìn)海洋環(huán)境行政執(zhí)法行為的正常運(yùn)行。

(二)訴前檢察建議功能拓新的模式選擇

1.“軟性前置督促—硬性訴訟保障”模式的不足和實(shí)踐突破

海洋環(huán)境訴前檢察建議的運(yùn)作模式是傳統(tǒng)的“軟性前置督促—硬性訴訟保障”模式，為軟硬銜接的模式。訴前檢察建議作為軟性的督促方式，在其失效后，檢察機(jī)關(guān)以啟動(dòng)訴訟程序作為終結(jié)性的解決方式。在這種運(yùn)行模式下，訴前檢察建議是一種訴訟的前置性程序。也就是說，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境行政公益訴訟的前提是向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議未能起到作用，如果訴前檢察建議能夠發(fā)揮督促作用，就不進(jìn)入訴訟程序，案件由此終結(jié)。但是訴前檢察建議不具有強(qiáng)制性，對行政機(jī)關(guān)沒有威懾力，不少案件在訴訟之前并不能有效解決問題。

以近幾年在海洋環(huán)境領(lǐng)域的典型案件來觀察(見表1)，海洋環(huán)境行政公益訴前檢察建議的督促作用呈現(xiàn)出以下趨勢：(1)被督促對象趨同，很多案件都涉及市級和縣級的生態(tài)環(huán)境部門、漁業(yè)部門，由于涉海行政管理涉及較多事項(xiàng)，其他一些政府部門也被列為督促對象。(2)督促原因較為一致，多數(shù)案件涉及海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞、海洋漁業(yè)資源破壞這3項(xiàng)。(3)督促行為比較相似，多數(shù)案件指向行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)、未依法履行監(jiān)管職責(zé)、未全面履行監(jiān)管職責(zé)等，極個(gè)別案件關(guān)乎規(guī)劃問題。(4)建議類型主要是履行法定職責(zé)和整改，大部分案件要求行政機(jī)關(guān)對侵害海洋環(huán)境的行為進(jìn)行處理，小部分案件要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。

表1 海洋環(huán)境行政公益訴訟典型案例中訴前檢察建議的督促情況(9)本表按照最高人民檢察院公布的、發(fā)生在國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境內(nèi)的10 起環(huán)境行政公益訴訟案件自制。

續(xù)表

從消極層面來分析，雖然大多訴前檢察建議被行政機(jī)關(guān)所接受，行政機(jī)關(guān)也進(jìn)行了整改或者處理，但是仍然有少部分的案件進(jìn)入了訴訟程序中，這和訴前檢察建議存在柔性的一面有直接的聯(lián)系。從積極層面來分析，訴前檢察建議在實(shí)踐中有了新的發(fā)展。如，在廣西防城港市污水直排污染紅樹林生存環(huán)境行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)注重以致函方式主動(dòng)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行多次磋商，提出準(zhǔn)確的整改措施和時(shí)限要求，并建立起了協(xié)商合作的長效機(jī)制，達(dá)到合力保護(hù)海洋環(huán)境的良好效果。另外，檢察機(jī)關(guān)是否提起海洋環(huán)境行政公益訴訟，不再把行政機(jī)關(guān)能否在規(guī)定期限內(nèi)處置破壞海洋環(huán)境的違法行為當(dāng)作唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是會(huì)充分考慮行政機(jī)關(guān)有無正在進(jìn)行治理工作、有無未窮盡法定監(jiān)管手段等。如此一來，能使行政機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)，發(fā)揮其技術(shù)、專業(yè)優(yōu)勢來履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

2.“軟性磋商—硬性督促—訴訟保障”模式的選擇

“軟性磋商—硬性督促—訴訟保障”模式是對“軟性前置督促—硬性訴訟保障”模式的完善，具有明顯的優(yōu)勢。首先，減少檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的沖突性。在該模式中，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)訴前檢察建議前會(huì)和目標(biāo)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行平等的溝通和磋商，充分告知其不履行或不完全履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)而產(chǎn)生的法律責(zé)任，從而形成保護(hù)海洋環(huán)境的合力。其次，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性。在目標(biāo)行政機(jī)關(guān)不接受磋商也不采取措施而履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以制發(fā)訴前檢察建議來進(jìn)行硬性的監(jiān)督，促使目標(biāo)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。最后，堅(jiān)持訴訟保障的原則。在訴前檢察建議失效之后，海洋環(huán)境公共利益還受到侵害或者受到侵害的危險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)啟動(dòng)公益訴訟，以作為終結(jié)手段解決問題。

這種模式的運(yùn)行邏輯有三點(diǎn)：其一，“軟性磋商”為訴前檢察建議先行且必需的步驟。在這一環(huán)節(jié)中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)有著平等的法律地位。檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)過初步調(diào)查并核實(shí)案件情況后，與負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)就案件的處理進(jìn)行溝通磋商，必要時(shí)建議其盡快履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。其二，“硬性督促”為銜接“軟性磋商”和“訴訟保障”的法定程序。在“軟性磋商”不能發(fā)揮作用時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步確認(rèn)案件事實(shí)和固定證據(jù)，以海洋環(huán)境正在受到侵害或者受到侵害的危險(xiǎn)為理由向目標(biāo)行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，有效運(yùn)用檢察權(quán)要求其依法履行監(jiān)管職責(zé)。其三，“訴訟保障”為保障海洋環(huán)境公共利益得以維護(hù)的終結(jié)程序。檢察機(jī)關(guān)向法院啟動(dòng)海洋環(huán)境行政公益訴訟，提出確認(rèn)目標(biāo)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)等請求，法院依法進(jìn)行確認(rèn)后，作出對應(yīng)的裁判，強(qiáng)制目標(biāo)行政機(jī)關(guān)履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

該種運(yùn)行模式有兩個(gè)積極意義：一是平等協(xié)商，推動(dòng)行政權(quán)運(yùn)行?！败浶源枭獭彪A段通過平等對話來減少檢察權(quán)與行政權(quán)的沖突，有利于貫徹 “嚴(yán)守檢察權(quán)邊界”的要求，軟性地推動(dòng)負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。二是海洋環(huán)境保護(hù)施壓。以當(dāng)前實(shí)踐來看，負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)沒有履行、不完全履行或者怠于履行法定職責(zé)通常是因?yàn)檫^于追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，難以顧及海洋環(huán)境保護(hù)。為此，可以考慮在向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議時(shí)，加入有效的手段來增加監(jiān)督剛性，以調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)履職的主動(dòng)性。如把監(jiān)察機(jī)關(guān)等單位的監(jiān)督介入行政機(jī)關(guān)的依法履職當(dāng)中來，會(huì)有助于負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)把監(jiān)管壓力落到實(shí)際的職責(zé)履行之中。

四、海洋環(huán)境行政公益訴訟中訴前檢察建議拓新的法律構(gòu)造

海洋環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境行政公益訴訟中新興的類型，對海洋環(huán)境的保護(hù)起著司法保障作用。海洋環(huán)境是整個(gè)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的重要組成部分，但存在著保護(hù)的特殊性與修復(fù)的復(fù)雜性等困境，而現(xiàn)階段的訴前檢察建議的構(gòu)造不能對其進(jìn)行充分規(guī)制。因此，應(yīng)抓住海洋環(huán)境法治建設(shè)的重要時(shí)機(jī)，優(yōu)化立法規(guī)定，提升訴前檢察建議的實(shí)施效能，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，依法保護(hù)海洋環(huán)境。

(一)由直接化到間接化：增加磋商環(huán)節(jié)

依法行使法律監(jiān)督權(quán)為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。通過對特定行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議來督促其依法履職，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，能在行政權(quán)行使和私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上發(fā)揮作用[10]。在海洋環(huán)境行政公益訴訟案件當(dāng)中，以訴前檢察建議的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)存在法律依據(jù)。但在實(shí)際運(yùn)作中，訴前檢察建議作用的發(fā)揮并不是很理想。這和訴前檢察建議的督促存在滯后性不無關(guān)系。因此，促進(jìn)訴前檢察建議及時(shí)發(fā)揮作用尤為關(guān)鍵。

檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行磋商是指兩者在平等的地位上進(jìn)行商量、協(xié)調(diào)，提出建設(shè)性方案，致力于環(huán)境的保護(hù)?？梢詫⑦@種磋商引入海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，把磋商環(huán)節(jié)視為制發(fā)海洋環(huán)境行政訴前檢察建議的必經(jīng)程序，使檢察機(jī)關(guān)更快介入海洋環(huán)境保護(hù)工作之中。具體的構(gòu)造設(shè)想是：首先，磋商的發(fā)起主體僅為檢察機(jī)關(guān)，具體包括對負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的各級人民檢察院，這里一般是指沿海省份的各級檢察機(jī)關(guān)。其次，磋商的指向主體僅為行政機(jī)關(guān)，具體來說，包含環(huán)境保護(hù)、海洋規(guī)劃、海上船舶污染、漁政等部門以及相關(guān)的地方各級政府。再次，磋商的提出條件是檢察機(jī)關(guān)為了預(yù)防海洋環(huán)境遭受破壞或者保護(hù)受到侵害的海洋環(huán)境，且已經(jīng)進(jìn)行初步調(diào)查并核實(shí)存在行政違法行為。最后，磋商的內(nèi)容包括海洋環(huán)境保護(hù)的整改目標(biāo)、具體措施和完成時(shí)限等要素。

(二)由形式化到實(shí)質(zhì)化：增強(qiáng)訴前檢察建議的督促剛性

訴前檢察建議的功能定位要和海洋環(huán)境的特殊性、海洋環(huán)境行政公益訴訟案件的復(fù)雜性相匹配，使其督促效能得到充分發(fā)揮。

首先，訴前檢察建議的制作和發(fā)布的對象應(yīng)具備主體資格。正確的制作和發(fā)布對象是發(fā)揮訴前檢察建議監(jiān)督效果的先決條件。當(dāng)前，中國堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的方式對陸地和海洋進(jìn)行治理，使得涉海行政機(jī)關(guān)的職責(zé)分工呈現(xiàn)出不斷精細(xì)的趨勢，但涉海職能相互交叉的情況也隨之增多，在實(shí)踐中出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)既對主管行政機(jī)關(guān)又對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)出訴前檢察建議的情況。如此一來，就會(huì)發(fā)生檢察機(jī)關(guān)制作和發(fā)布的對象錯(cuò)誤、主管行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任或者不能依法行使職權(quán)的問題[11]。出現(xiàn)海洋環(huán)境公共利益受到侵害的情況時(shí)，通常會(huì)牽涉多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)向哪個(gè)行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議就尤為關(guān)鍵。在確定涉海行政機(jī)關(guān)的職責(zé)時(shí)，國家一般通過授權(quán)省級或市級政府來確定某一行政主管部門所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)。這為如何精準(zhǔn)制發(fā)訴前檢察建議指明了方向。檢察機(jī)關(guān)可對照地方性法規(guī)和“三定方案”來明確對某一海洋環(huán)保事項(xiàng)負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)，爭取以最快的速度制發(fā)訴前檢察建議，促進(jìn)問題的解決。

其次，要對訴前檢察建議的回復(fù)進(jìn)行核查。在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行回復(fù)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)審查的情況作出不同的處理。檢察機(jī)關(guān)判斷目標(biāo)行政機(jī)關(guān)是否依法履職，既要看其采取了何種行政行為，又要看其行為是否有效，不能僅憑其回復(fù)行為進(jìn)行衡量。此外，還要考量其是否落實(shí)了訴前檢察建議，以作出全面客觀的核查。如果發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議出現(xiàn)錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)就要撤回或者修改，而且向行政機(jī)關(guān)敘明原因；如果訴前檢察建議沒有問題，就轉(zhuǎn)入對回復(fù)的審查。之后，檢察機(jī)關(guān)則要注重審查負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的回復(fù)中有無進(jìn)行具體的行政行為來履行海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。如果不符合上述規(guī)定，負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)又沒有技術(shù)障礙、不可抗力等客觀因素影響的，那么檢察機(jī)關(guān)此時(shí)享有判定其未依法履職的權(quán)力，另外還要對其作出繼續(xù)履行職責(zé)的要求[12]。

最后，依法開展回訪程序。檢察機(jī)關(guān)對負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的改正工作進(jìn)行審查和評估后，對沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，不僅要追究其責(zé)任，而且應(yīng)要求其盡快確定承辦單位，落實(shí)整改要求。在進(jìn)行回訪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)主要審查其有無進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的糾正行為，即審查其是否有不履行職責(zé)的情形，具體要考量以下三個(gè)要素：第一，承擔(dān)海洋環(huán)境破壞責(zé)任的相對人是否停止了侵害行為；第二，負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否用盡法律手段去履行職責(zé)；第三，負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)拒絕履行職責(zé)是否存在合法性依據(jù)。

(三)由干預(yù)化到尊重化：合理提起海洋環(huán)境行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)實(shí)現(xiàn)相互平衡成為依法治理環(huán)境的必然要求。這就要求檢察機(jī)關(guān)對自身的職權(quán)作出明確的定位，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)在其監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)性，合理穩(wěn)妥地提起海洋環(huán)境行政公益訴訟。具體到行政公益訴訟的設(shè)計(jì)構(gòu)造上，就應(yīng)把制發(fā)訴前檢察建議當(dāng)作訴訟的前置程序，把啟動(dòng)訴訟當(dāng)作終結(jié)程序。啟動(dòng)行政公益訴訟不是必要性的，而是保障性和終結(jié)性的，“訴前程序是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的靈巧設(shè)計(jì)，提起訴訟則是制度核心和最終保障”[13]。因此，這兩種程序的目的是相同的。海洋環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議和海洋環(huán)境行政公益訴訟的相同作用是督促負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，以此來保護(hù)海洋環(huán)境公共利益。檢察機(jī)關(guān)固然應(yīng)及時(shí)地糾正負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不履行職責(zé)的行為，但是也要在遵循窮盡行政機(jī)關(guān)自我救濟(jì)的原則之下，方能啟動(dòng)海洋環(huán)境行政公益訴訟。

現(xiàn)階段，訴前檢察建議環(huán)節(jié)和海洋環(huán)境行政公益訴訟環(huán)節(jié)的銜接出現(xiàn)失效情形，具體包含兩種類型：正常失效與非正常失效。正常失效指的是環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)接受了檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議后完成了糾正、進(jìn)行了正當(dāng)?shù)男姓袨楹箅S即失去督促的功能，這種情況為設(shè)想的狀態(tài)，表明訴前檢察建議已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性效果。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就不再有進(jìn)行海洋環(huán)境行政公益訴訟的條件，應(yīng)當(dāng)終結(jié)案件。非正常失效指的是由于負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)拒絕接受訴前檢察建議而不履行法定職責(zé)，最終致使訴前檢察建議失去督促作用。在此種情況下，檢察機(jī)關(guān)是否要啟動(dòng)海洋環(huán)境行政公益訴訟，通常要根據(jù)行政機(jī)關(guān)拒絕原因的正當(dāng)與否作出決定。如果拒絕理由是正當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)就不合適提起行政訴訟；如果拒絕理由不正當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)就能以負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的事實(shí)為由，為保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而提起行政訴訟，以司法程序來對海洋環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)。

結(jié) 語

檢察機(jī)關(guān)提起的海洋環(huán)境行政公益訴訟是一種硬性的法律監(jiān)督制度，往往要依靠訴訟的方式才能實(shí)現(xiàn)。與訴訟的方式相比，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前催促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的新型法律監(jiān)督方式。此種方式主要是為了應(yīng)對環(huán)境保護(hù)訴訟救濟(jì)遲緩、訴訟費(fèi)用高、司法資源缺乏等實(shí)際情況。然而，從海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐來看，訴前檢察建議存在督促效率具有滯后性、強(qiáng)制約束力偏弱、檢察權(quán)邊界模糊等問題。由于現(xiàn)階段的訴前檢察建議存在軟性的一面，造成檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的溝通受阻，訴前檢察建議制發(fā)的條件過于機(jī)械，訴訟的提起亦不夠理性。因此，通過增加磋商環(huán)節(jié)，同時(shí)進(jìn)行硬性的督促，并且在訴前檢察建議無效時(shí)合理啟動(dòng)訴訟，是應(yīng)對目前相關(guān)制度所存在不足的可行性模式。囿于研究主題，還有許多問題仍需學(xué)界深入研究，例如海洋環(huán)境行政公益訴訟和海洋環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)以外的主體能否提起海洋環(huán)境行政公益訴訟等[14]。