經(jīng) 理 ,劉婷婷

(天津工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 天津 300387)

劉婷婷，女，貴州遵義人，天津工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士生，主要從事馬克思主義中國化理論研究。

堅持和維護社會秩序的穩(wěn)定，廣泛凝聚社會發(fā)展的共識，不斷開創(chuàng)人人參與的社會新局面和充分享有社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，這是中國共產(chǎn)黨在社會建設(shè)工作中的基本出發(fā)點，也是保證我國經(jīng)濟快速發(fā)展的基石。隨著建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國任務(wù)的全面啟動，如何從人民的向往出發(fā)，構(gòu)建與新時代經(jīng)濟發(fā)展狀況相稱的社會建設(shè)新模式，已經(jīng)成為我國社會領(lǐng)域改革的新著力點?！吧鐣卫砉餐w”這一新模式的首次提出，充分體現(xiàn)了我國社會建設(shè)的新目標要將人民意愿、群眾參與、依法治理和共同享有融為一體，在社會發(fā)展中促成有效治理主體的形成，在治理主體的形成中推動社會發(fā)展，形成二者之間的良性互動。因此，只有聚焦社會治理內(nèi)涵的發(fā)展，把握“以人民為中心”的社會治理共同體的新特點，才能在社會治理中落實各類創(chuàng)新機制。

一、中國共產(chǎn)黨探索社會建設(shè)的歷史沿革

中華人民共和國成立以來，黨和政府一直進行著社會主義建設(shè)的實踐探索，其中包含社會管理與社會治理兩種模式。歷經(jīng)改革開放至黨的十九屆四中全會召開，歷次會議中均以書面報告形式和國家政策形式，不斷完善界定和發(fā)展社會建設(shè)的內(nèi)涵。從社會管理走向社會治理，不僅是內(nèi)涵之變，更體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想逐步指導(dǎo)社會建設(shè)，不斷開創(chuàng)社會治理新局面。

(一)社會管理艱難起步階段

中華人民共和國成立初期，面臨國內(nèi)外敵對勢力企圖顛覆新生政權(quán)的威脅及國內(nèi)一窮二白、百廢待興的局面。為鞏固社會主義政權(quán)，盡快恢復(fù)正常社會秩序，使經(jīng)濟社會發(fā)展步入正軌，政府為應(yīng)對國家安全問題、社會生產(chǎn)問題，在社會管理上包攬了一切公共事務(wù)。主要體現(xiàn)在以下方面：在農(nóng)村建立人民公社制度，實行“政社合一”，統(tǒng)一管理全社會的各種事務(wù)；在城市建立單位制，通過單位進行社會管理，所有單位的生產(chǎn)、分配都立足于國家政治、經(jīng)濟需要，同時通過單位進行資源、人事調(diào)控；在就業(yè)方面，采取包分配、畢業(yè)定向分配等政策，人員流動服從政府的事業(yè)安排；在教育方面，政府組織進行掃除文盲活動，普及全民基礎(chǔ)教育；在生活資料方面，實行統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一訂購、統(tǒng)一發(fā)放。

這一時期，政府在一定程度上借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗。為鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)社會秩序，通過人民公社制及單位制實現(xiàn)了對社會事務(wù)的統(tǒng)一管理，實際上將自身打造成為全能型政府。這種統(tǒng)一管理方式，一方面，實現(xiàn)了對社會的高度整合，在短時間內(nèi)最大限度地集中社會資源和經(jīng)濟資源，為當(dāng)時重建社會經(jīng)濟秩序提供了保障；另一方面，管理主體呈現(xiàn)單一化特征，所有社會事務(wù)由政府處理，人民公社制與單位制對政治、經(jīng)濟和社會實行的三位一體全方位管理，將社會這個主體排除在管理之外[1]，使社會成員缺乏主動性和積極性。雖然在人民公社中強調(diào)按照民主集中制辦事，政府出臺多項政策保障人民群眾基本生活，也重視社會保障，但這一時期受到國際國內(nèi)環(huán)境的制約，政府以人民為中心思想的實踐探索還沒有正式步入軌道。

(二)社會管理漸進階段

改革開放以來，隨著以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”工作的確立，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。經(jīng)濟上的巨大變化，必然引起政治與社會的連鎖反應(yīng)。鄧小平曾強調(diào)，政治體制與經(jīng)濟體制的改革是相互推進的，改革成功與否關(guān)鍵取決于政治體制方面。這一時期，從國家政策演變和理論發(fā)展層面看，政治體制改革主要在政府與社會關(guān)系，基層與個體參與管理等方面展開[2]。1992年，黨的十四大提出，在行政改革方面，要對行政管理體制與機構(gòu)進行改革[3]。2002年，黨的十六大首次把社會管理作為政府的四大職能之一，提出政府要完善社會管理職能[4]。在基層參與方面，1998年修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，保障村民實行自治，由群眾依法辦理自己的事情，村民自治逐漸走向規(guī)范化；2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》出臺，專門論述社區(qū)建設(shè)問題，城市社區(qū)建設(shè)逐步發(fā)展。

這一時期，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，在一定程度上推動了社會力量參與管理之中。一方面，個體和社會組織的參與意識顯著增強。隨著政府逐步放權(quán)，且重視社會組織在社會管理中的重要作用，并積極鼓勵引導(dǎo)社會組織，促使社會成員日漸參與至公共事務(wù)管理中。另一方面，伴隨著政治體制改革與基層自治的發(fā)展，使得人民參政機會增多，拓展了人民群眾實現(xiàn)政治權(quán)利的渠道。以制度化形式探索人民群眾參與政治新途徑，這在一定程度上回應(yīng)了人民的利益要求，以人民為中心的發(fā)展思想日益廣泛地得到初步踐行。

(三)從社會管理向社會治理飛躍階段

這一時期，主要圍繞建設(shè)服務(wù)型政府、從社會管理走向社會治理及完善社會治理體系和社會治理格局內(nèi)涵方面進行頂層部署。黨的十六屆四中全會創(chuàng)造性地提出，構(gòu)建多元共治的社會治理格局。表明我國的社會管理格局進入多元主體合作共同管理階段，明確了各主體在社會管理中的地位及作用。黨的十六屆六中全會首次提出 “構(gòu)建社會主義和諧社會”和“建設(shè)服務(wù)型政府”。這意味著以厘清政府與社會的關(guān)系為目標而打造服務(wù)型政府，在社會管理中政府為公眾提供更好的公共服務(wù)。黨的十七大修改了十六大提出的“三位一體”總體布局，在此基礎(chǔ)上提出“四位一體”總體布局，將社會建設(shè)納入其中，并且強調(diào)推進以改善民生為重點的社會建設(shè)。黨的十八大將法治保障納入社會管理體制當(dāng)中，同時對建設(shè)服務(wù)型政府做出了新的部署[5]。從提出建立社會管理新格局到創(chuàng)新社會管理體制，在國家政策方面完成了從社會管理格局到社會管理體制的轉(zhuǎn)型，這一提法更科學(xué)，內(nèi)容更廣泛且要求更高。黨的十八屆三中全會要求創(chuàng)新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]72。這標志著我國由社會管理走向社會治理，社會建設(shè)進入了治理這一新階段。黨的十九大將“共建共治共享”作為建立社會治理格局的內(nèi)在要求，“共治”一詞充分體現(xiàn)了社會治理的核心思想；十九屆四中全會以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為議題，首次將民主協(xié)商、科技支撐納入社會治理體系當(dāng)中，強調(diào)社會治理是全社會的共同責(zé)任；首次提出要推動打造社會治理共同體，以人民為主體，從人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有三個方面界定其內(nèi)涵。

這一時期，黨的十九大創(chuàng)造性地提出踐行以人民為中心的發(fā)展思想，實現(xiàn)了從“以人為本”向“以人民為中心”的升華。緊緊圍繞“以人民為中心”的發(fā)展理念，社會建設(shè)完成了從社會管理向社會治理的質(zhì)的飛躍，在國家政策與實踐探索方面，更加強調(diào)全心全意為人民服務(wù)，更加堅守實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。(1)進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，社會治理著重強調(diào)對人民群眾美好生活向往的回應(yīng)，以有效的社會治理、良好的社會秩序，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。(2)在建設(shè)服務(wù)型政府中轉(zhuǎn)變思想，在行使管理權(quán)時充分考慮人民意愿，加強與人民的溝通并接受人民的監(jiān)督，注重發(fā)揮社會組織的作用。(3)以共建共治共享促進構(gòu)建社會治理共同體，以公民的責(zé)任和義務(wù)形式提出人人有責(zé)，以調(diào)動全社會積極性形式提出人人盡責(zé)，以發(fā)展成果由人民共享形式提出人人享有。

二、“以人民為中心”在不同社會發(fā)展階段的具體表現(xiàn)及其特點

中國共產(chǎn)黨從開始探索社會管理到確立社會治理制度歷經(jīng)70年，實現(xiàn)了從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變。社會管理與社會治理各有側(cè)重，社會管理與經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)文明并列，作為政府四大職能之一，強調(diào)以政府為主導(dǎo)，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進行管理，保障社會成員生存和發(fā)展的基本需求；社會治理“是以社會多元主體參與為基礎(chǔ)，以維護和改善人民群眾根本利益為核心，針對社會發(fā)展中的各種問題，協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾，促進社會公平、推動社會有序發(fā)展的過程?！盵7]

(一)“為人民服務(wù)”是社會管理時期的特點

為人民服務(wù)是社會管理時期的特點，政府與社會成員之間是管理與被管理的關(guān)系。社會管理在強政府、弱社會的格局下，政府自上而下管理社會事務(wù)，其他社會組織和成員單向、被動、消極地接受命令，是一種縱向式的管理方式。同時，社會管理在政府行使主要管理權(quán)下，為了高效管理社會事務(wù)，通常使用行政手段進行管控。

社會管理時期，強調(diào)政府的統(tǒng)一安排，為構(gòu)建社會經(jīng)濟秩序提供保障；以對政治、經(jīng)濟、社會的全方位管理，推動國家各項事業(yè)健康發(fā)展。此種管理側(cè)重于一元主體管理，以為人民生活、社會經(jīng)濟發(fā)展、國家安全提供政治保障；此種管理以行政手段為主，發(fā)展關(guān)系國計民生的重大事業(yè)，通過統(tǒng)一的頂層謀劃化解社會矛盾，解決人民生存與發(fā)展問題?？傊?，社會管理時期，政府在一定程度上回應(yīng)了人民的利益要求，但人民群眾在社會管理下缺乏主動參與管理的自覺性，深層次的期待與向往尚未滿足。

(二)“以人民為中心”是社會治理時期的特點

習(xí)近平總書記指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家命運的根本力量。必須堅持人民主體地位……把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！盵8]凸顯了“以人民為中心”的社會治理特點。以人民為中心的社會治理時期，社會治理的主體呈一主多元性。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府起主要領(lǐng)導(dǎo)作用，依托各類社會力量協(xié)同參與。黨的領(lǐng)導(dǎo)總攬全局、協(xié)調(diào)各方，政府重在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，各社會主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同治理，以此共同處理社會事務(wù)，維護公共利益。黨和政府由控制者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者，由決定者變?yōu)閰f(xié)調(diào)者，重點培育社會力量參與共治，形成社會共治格局。強調(diào)各社會主體參與其中，雙向、互動地行使治理權(quán)力，且注重采用協(xié)商合作的方式，在共治過程中平等協(xié)商、交流互動、相互認同，是一種橫向式的治理方式。在共治理念下，社會治理采用民主的方式，強調(diào)不能只靠公權(quán)力，還要采取多種方式共同調(diào)和社會矛盾，充分發(fā)揮法治的作用。

政府在以人民為中心的思想指導(dǎo)下，社會治理向多元主體治理、自上而下多向度的協(xié)商合作和多種方式綜合運用轉(zhuǎn)變。一方面，強調(diào)以人民為中心，在社會治理中將不同階層和群體的政治、經(jīng)濟、文化等利益訴求囊括其中，充分發(fā)揮人民主體作用，在社會治理層面解決人民當(dāng)家做主問題，使得人民成為社會治理的關(guān)鍵主體。強調(diào)政府的社會治理權(quán)由人民賦予，人民必須參與社會治理全過程。治理成果由人民共享，治理效能由人民評價，讓人民在參與治理的過程中實現(xiàn)價值、獲得發(fā)展。另一方面，重視各主體之間的合力作用，鼓勵和引導(dǎo)各主體通過協(xié)商對話的方式交流溝通、達成共識，最終走向共治，從而形成囊括各階層、群體共同利益訴求的政策，實現(xiàn)共治結(jié)果代表最廣大人民群眾根本利益。同時，在治理過程中，將依法治理、法制保障作為主要治理手段，輔之以必要的經(jīng)濟手段、思想道德手段等，使法治與德治相結(jié)合，為社會治理增加了人性化色彩，更能以民主形式保障各治理主體、各社會力量依法規(guī)參與社會共建共治共享之中。總之，社會治理時期，政府以人民為中心的治理能夠有效解決社會利益訴求多元化、社會治理結(jié)果惠及不均等問題，在多元主體共同參與、多種方式并行的情況下，有效提高了人民群眾滿意度與獲得感。

(三)社會治理共同體時期，以人民為中心的新特點

從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變，社會治理更加突出人民至上。社會治理共同體的提出，更是對治理規(guī)律認識深化的結(jié)果。以人民為中心構(gòu)建社會治理共同體，強調(diào)社會中的每個人作為社會的一分子，在社會建設(shè)和治理中承擔(dān)著舉足輕重的責(zé)任，發(fā)揮著不可替代的作用。不僅要求政府創(chuàng)新治理理念，從過去的單一政府負責(zé)向共同體治理的轉(zhuǎn)變，還要求從原來強調(diào)的多元主體共治，向更具有凝聚力的社會治理共同體演進提升。

社會治理共同體是在共建、共治、共享的社會治理格局中構(gòu)建的，其指導(dǎo)思想是“以人民為中心”，其參與主體是人民群眾。首先強調(diào)多元治理，在社會治理中不僅保留多元共治的特性，更強調(diào)人民的主體地位，逐步邁向黨委、政府、公眾共同治理的新局面。其次是權(quán)責(zé)對等的主體，社會治理共同體是責(zé)任與義務(wù)的統(tǒng)一體。人人有責(zé)意味著人人有權(quán)，人民作為治理主體同樣也是權(quán)責(zé)對等的主體，這一特征詮釋了人民當(dāng)家做主。在社會治理共同體中，人民群眾不僅要在執(zhí)行階段參與實踐，還要將智慧運用到治理進程中，通過共同規(guī)劃目標、協(xié)商決策、落實政策，保障群眾參與貫穿治理全過程。最后是利益共享，人人享有是人人有責(zé)、人人盡責(zé)的最終歸宿與落腳點，人民群眾在社會治理中不但要共同建設(shè)還要共同享有。通過共同評估社會治理成效，治理成果由人民共享，實現(xiàn)成果惠及全體人民這一目標。

三、中國共產(chǎn)黨創(chuàng)新社會治理共同體的路徑選擇

黨的十九屆四中全會提出構(gòu)建社會治理共同體，社會治理體制機制建設(shè)、發(fā)展社會力量、加強法制保障、重視基層建設(shè)等路徑，包含在以人民為中心構(gòu)建社會治理共同體的要求之中。

(一)要創(chuàng)新社會治理體制機制

所謂社會治理共同體，是指“在堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，以共建共治共享為原則，通過政府、社會組織、企業(yè)及公民個人等主體平等參與社會事務(wù)、共同享有發(fā)展成果，而構(gòu)建起的協(xié)同治理、深度融合的有機共同體。”[9]從內(nèi)涵看，社會治理共同體強調(diào)的是“以人民為中心”的發(fā)展思想，其本質(zhì)是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走群眾路線。加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新。社會治理的關(guān)鍵是體制機制建設(shè)，以體制機制建設(shè)總領(lǐng)社會治理全過程各領(lǐng)域。其創(chuàng)新關(guān)鍵要在過程上緊緊依靠人民群眾，在成果上由人民群眾共享。首先，要完善多元共治的社會治理體系，以社會治理體系總領(lǐng)社會治理全過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)總攬全局，政府自覺為社會治理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，全社會協(xié)同參與、多元共治，以民主協(xié)商的方式充分運用法制、科技等手段保障各方實現(xiàn)互利共贏，最大限度地滿足人民群眾利益需求。其次，健全和完善權(quán)益保障和矛盾糾紛處理機制。要解決人民群眾在社會領(lǐng)域中遇到的各種切身利益問題，當(dāng)社會矛盾、利益問題、矛盾糾紛出現(xiàn)時，要變堵為疏，“通過建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、權(quán)益保障機制，將矛盾的沖突原因與疏導(dǎo)辦法納入法律法規(guī)框架內(nèi)，最大程度地保護群眾合法權(quán)益，減少公權(quán)力干涉與侵犯?！盵10]最后，要建立社會治理責(zé)任制。在治理過程中遇到的問題，要在規(guī)劃時劃分職責(zé)范圍，落實到具體主體，真正把人民的利益放在第一位。

(二)要創(chuàng)建以法治檢驗社會治理的新格局

“人人有責(zé)”強調(diào)公民的責(zé)任和義務(wù)，在社會治理共同體中首先要解決民眾的思想認知問題，才能激發(fā)人民群眾的主動性與創(chuàng)造性。其次要堅持依法治理，社會治理要從管控規(guī)制向法治保障逐步轉(zhuǎn)變。一方面，要利用法律保障多元主體共同參與治理，推動構(gòu)建法治化的社會治理模式。在社會治理中加強法律的作用，就是要明確社會治理主體的合法地位，突出法律在社會治理中的價值和意義，培育運用法律手段、法律措施解決治理難題的觀念與意識，實現(xiàn)社會治理方式方法的法治化[11]，強調(diào)以法治規(guī)范政府行為，以法治促進社會自治，以法治規(guī)定各社會主體成為社會治理的主角。另一方面，要運用法治化手段規(guī)范社會行為，完成社會治理的主要任務(wù)。社會治理必須依靠法律實現(xiàn)以人為本、保障人權(quán)、促進民生。習(xí)近平總書記強調(diào)，要在矛盾化解、緩和沖突中引入法律措施，通過法律處理利益訴求、完善相應(yīng)制度，使法律在保護群眾合法合理權(quán)益方面發(fā)揮重要作用[6]148。這就要求政府在引導(dǎo)人民群眾依法維護自身合法利益、表達利益訴求的同時，兼顧法律手段實現(xiàn)社會治理，用法律調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，促使人民群眾既能積極參與社會治理工作，又能主動維護社會治理成效。

(三)要不斷完善各類主體參與治理的機制

“人人盡責(zé)”強調(diào)的是充分激發(fā)社會治理主體的積極性，在社會治理共同體中解決行動問題，正如習(xí)近平總書記所言：“注重動員組織社會力量共同參與，發(fā)動全社會一起來做好維護社會穩(wěn)定工作”[12]。在社會治理過程中，首先要充分發(fā)揮社會力量的微觀治理作用，形成人人盡力的良好局面。其中，最重要的是激發(fā)人民群眾社會治理的主動性并強化其社會責(zé)任感，發(fā)揮人民群眾的主人翁作用，形成由社會力量共同解決社會問題且人人盡責(zé)的良好氛圍。其次要充分發(fā)揮社會組織的力量，這些組織包括各類團體、企業(yè)、事業(yè)單位和基層組織等。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中強調(diào)，在按照統(tǒng)籌兼顧的原則進行各項工作中，政府不要完全包攬一切社會事務(wù)；由群眾來想辦法，由社會團體來實施，能夠有效地化解社會矛盾沖突[13]。明確了社會組織在處理人民內(nèi)部矛盾中發(fā)揮的重要作用，鼓勵社會組織深度參與社會治理進程，發(fā)揮其在社會治理過程中的調(diào)節(jié)功能。只有當(dāng)政府厘清職責(zé)范圍，將治理權(quán)力逐步讓渡至社會，將人民群眾視為社會治理的主體力量，將社會組織視為社會治理的關(guān)鍵合作力量，特別是凸顯社會組織和人民群眾的社會主體性地位時，才能構(gòu)建起各主體多元協(xié)商參與社會事務(wù)、主體之間相互依存的共同體。

(四)要保護與法相容的社會治理新模式

“人人享有”強調(diào)治理成果惠及全體人民，在社會治理共同體中解決結(jié)果問題。在我國社會治理進程中，基層自治是基礎(chǔ)和核心，基層與民生聯(lián)系最為密切，要解決好民生問題，在發(fā)展中保障和改善民生，就必須將社會治理和服務(wù)重心向基層下移。使社會治理的階段性成果由全體人民共享，形成人人享有的良好局面，就必須在基層社會治理共同體中實現(xiàn)。城鄉(xiāng)社區(qū)成為社會治理的重心、重視社會基層民主自治，表現(xiàn)為注重激發(fā)基層活力，提升基層治理能力，將基層構(gòu)筑為社會治理發(fā)展的堅固堡壘。一方面，最大限度地調(diào)動人民群眾參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性?；鶎邮巧鐣畹募毎?，社會治理離不開廣大人民的參與，更要充分尊重和發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神，社區(qū)居委會、社區(qū)組織等基層自治組織具有自我管理、自我服務(wù)、自我教育的功能。積極引導(dǎo)人民群眾參與基層鞏固事務(wù)管理、基層矛盾協(xié)調(diào)、基層公約制定，能夠堅持以人民為中心，保障人民主體地位。另一方面，保證社會成員共同享有治理成果，在基層自治中通過人人享有不斷增強人民獲得感、幸福感、安全感。習(xí)近平強調(diào)人民滿意是檢驗各項工作成效的試金石。人民生活得到真實改善，人民權(quán)益得到有力保障，是貫穿治理工作的主線[6]63?；鶎邮巧鐣卫淼闹麝嚨兀嗣袢罕姷墨@得感、滿意度在基層最能得到體現(xiàn)?；貞?yīng)人民群眾對美好生活的向往，使得人民群眾獲得實實在在的治理紅利，就要引導(dǎo)社會基層民主自治發(fā)揮作用、提升成效。

總之，社會治理既是一個理論問題，也是一個實踐問題。在社會治理人人參與的模式中，既要堅持共治共建共享，也要以人民為中心構(gòu)建社會治理共同體。通過治理成效反饋、治理經(jīng)驗概括，總結(jié)出社會治理體制改革的“中國經(jīng)驗”，探尋一條社會治理的“中國道路”，最終建立一套適合中國國情的、有中國特色的社會治理模式，為全球治理提供“中國之治”，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。