陳俊妮

(中央民族大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，北京 100081)

一、研究背景與問題提出

作為一種經(jīng)濟和政治思潮，新自由主義在20世紀70年代作為應(yīng)對英國經(jīng)濟危機的經(jīng)濟理論出現(xiàn)，1944年弗雷德里?！す顺霭妗锻ㄍ壑贰?Theroadtoserfdom)倡導(dǎo)新自由主義立場，并因此在1974年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。學(xué)界對新自由主義的關(guān)注，經(jīng)歷了一個長期蟄伏之后的斷崖式上升態(tài)勢。據(jù)ProQuest數(shù)據(jù)庫，題名中包含neoliberalism的英文著作接近700部、英文學(xué)術(shù)文章超過5萬篇。如果以十年為界，2000年到2010年是新自由主義相關(guān)研究劇增的第一個階段，這一階段發(fā)表的作品占到了總數(shù)的31%；到2011—2019年的第二個階段，發(fā)表文章超過4萬篇，占到總數(shù)的64%。這兩個十年構(gòu)成了新自由主義研究的井噴時期，尤其是2008年的金融危機，大大提升了它在第二個階段的關(guān)注度。新自由主義理論有如此高的關(guān)注，一部分原因是它的延展性，就像丹尼斯·羅杰斯說的：“新自由主義是我們這個時代的雜食性動物，它會吞并和它臨近的所有詞。”[1]還有相當(dāng)一部分原因是它引起的爭議太大：一方面，哈耶克以及密爾頓·弗里德曼及其追隨者將它塑造成霸權(quán)性語言，在經(jīng)濟、思想、政策各個領(lǐng)域一呼百應(yīng)；而另一方面，大衛(wèi)·哈維和諾姆·喬姆斯基在反新自由主義中成為領(lǐng)袖型人物。前者在《新自由主義簡史》中直接批判新自由主義是在自由、選擇、權(quán)利等面具之下的“赤裸裸的階級權(quán)力的復(fù)辟”；后者在《新自由主義和全球秩序》中提出新自由主義威脅論，但卻并不聚焦于對美國國內(nèi)市場的新自由主義批判，而是從全球秩序和國際霸權(quán)的角度集中對持新自由主義的美國進行批判，認為新自由主義不過是限制民眾政治權(quán)利和權(quán)力的工具或噱頭。

到20世紀末，新自由主義被認為是造成一系列社會問題的意識形態(tài)，這些視角或遠或近地啟發(fā)了在信息時代的新自由主義呼吁和與之對應(yīng)的新自由主義批判，其中“信息新自由主義”(informational neoliberalism)被認為是以損害傳統(tǒng)大眾利益來迎合市場規(guī)則和新自由主義霸權(quán)。[2]很多社會學(xué)家并不在他們的著作里提到這個術(shù)語，但他們的研究為控制信息媒介的新自由主義霸權(quán)及其在政治、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域的負面影響提供了基礎(chǔ)性視野，就像赫伯特·席勒，他在“新自由主義時代”對信息媒介的洞見[3]被視為他的重要貢獻。

在西方學(xué)界，新自由主義是否是所有問題的根源這個問題與新自由主義是否是所有問題的解藥一樣突出。Facebook倡導(dǎo)的Free Basics項目在印度被叫停，被認為是挫敗了針對網(wǎng)絡(luò)中立的新自由主義威脅。甚至“緩沖”這樣原本作為技術(shù)問題局限于IT雜志和行業(yè)媒體的研究對象也被與數(shù)字噪音、等待閾限等聯(lián)系起來，并激發(fā)了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議、網(wǎng)絡(luò)中立與管制的研究。[4]新自由主義、信息社會與技術(shù)變革很容易共同構(gòu)成一個語境，這使媒介學(xué)者越來越看到新自由主義帶來的種種問題。實際上，將問題歸罪于新自由主義的學(xué)者，很多時候是將資本主義與新自由主義做了一種概念的置換。作為與資本主義歷史相當(dāng)?shù)母拍睿伦杂芍髁x恰巧與資本主義具有相關(guān)性，但這種置換與他們將國家干預(yù)與社會主義制度聯(lián)系在一起一樣不具有必然性。新自由主義不可能是所有問題的根源或解藥，這是顯見的，但如果因此忽略了它在力推放任國家政策中的決定性影響，則可能走到另一個極端。網(wǎng)絡(luò)中立研究即是如此。

2018年6月11日，F(xiàn)CC(Federal Communications Commission,美國聯(lián)邦通信委員會的簡稱)廢止網(wǎng)絡(luò)中立管制，這是美國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度的重要轉(zhuǎn)向。在歷經(jīng)數(shù)年的立廢拉鋸中，面對這一事關(guān)政府管控權(quán)、市場利益以及公共利益多方權(quán)力與權(quán)利主體的重要對象，如何為互聯(lián)網(wǎng)市場定性、如何對其進行合理有效監(jiān)控、在各方利益之間尋找到平衡點，這些問題對美國這個最早形成互聯(lián)網(wǎng)市場的國家來說也是在種種矛盾中不斷嘗試、糾錯與讓步的未解問題，因此它成為研究美國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度變化以及變化邏輯的契機。網(wǎng)絡(luò)中立管制的反對派認為,這一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度既無合法性依據(jù)，又會導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)的破壞，同時帶來互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)投入的停滯。

這些關(guān)于司法、經(jīng)濟的論斷(假設(shè))是否經(jīng)得起推敲，這是本文要回答的焦點問題。網(wǎng)絡(luò)中立管制的廢除，看起來像是使美國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度回到了初始狀態(tài)，其實是使之跌入了一個更深的利益漩渦，擁有渠道和更接近利益獲取渠道的掌權(quán)者重新占據(jù)主導(dǎo)地位。網(wǎng)絡(luò)自由、市場自由成為利益的遮羞布只是程度問題，在新自由主義回潮之下，F(xiàn)CC的棄權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)市場主導(dǎo)者的奪權(quán)交互作用，網(wǎng)絡(luò)中立管制在特朗普任期內(nèi)的廢止就是利益使然的大勢所趨。

研究它的目的并不僅僅在于它本身，更重要的意義在于互聯(lián)網(wǎng)市場在任何一個國家都面臨如何監(jiān)管的問題。美國監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)向?qū)ζ渌麌襾碚f既可能是一個風(fēng)向標，也可以是一個前車之鑒。對于我國來說亦是如此。解開新自由主義的烏托邦面紗，越過其設(shè)置的道德障礙，才可能找到網(wǎng)絡(luò)自由發(fā)展與監(jiān)管之間、網(wǎng)絡(luò)公共利益與市場利益之間良性發(fā)展的平衡點。

二、監(jiān)管還是放任：立與廢的四維解讀

作為FCC在2010年確立的開放互聯(lián)網(wǎng)(open internet)的重要概念，網(wǎng)絡(luò)中立意味著必然遵循開放互聯(lián)網(wǎng)的四個原則：消費者有權(quán)擁有根據(jù)自己的意愿獲取合法互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的渠道；應(yīng)該允許消費者根據(jù)自己的意愿運行應(yīng)用程序和使用服務(wù)；消費者可以有獲取不損害網(wǎng)絡(luò)的合法設(shè)備的選擇權(quán)；消費者有選擇網(wǎng)絡(luò)提供商、應(yīng)用提供商、服務(wù)提供商和內(nèi)容提供商的權(quán)利。[5]

在平等與公平精神之下，管制基于邏輯與行為兩個前提：邏輯前提即服務(wù)商是與傳統(tǒng)電話公司一樣的公共承運商(common carrier)，必須遵循電信法Title II，確保行為基于公共利益；行為前提即服務(wù)商擁有服務(wù)待價而沽的超限權(quán)力。因此管制著力于確保服務(wù)商的行為基于公共利益，并賦予FCC監(jiān)察服務(wù)商不正當(dāng)競爭行為的權(quán)力。

相比管制本身，網(wǎng)絡(luò)中立概念的精神是對立各方話語唯一共同認可的部分。萬維網(wǎng)創(chuàng)始人Tim Berners-Lee(蒂姆·李)在呼吁支持網(wǎng)絡(luò)中立的時候?qū)⒕W(wǎng)絡(luò)中立的重要性提升到事關(guān)美國未來的創(chuàng)新、言論自由和民主[6]，這與FCC前主席Tom Wheeler(湯姆·維樂)的觀點一致。后者認為網(wǎng)絡(luò)中立可以確?；ヂ?lián)網(wǎng)依賴的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)能夠繼續(xù)為創(chuàng)新和自由表達提供免費而開放的平臺，能夠以有利于所有美國人的利益的方式來運行。[7]這些說法代表了政治正確，因此網(wǎng)絡(luò)中立作為一個開放互聯(lián)網(wǎng)的象征意義，在這個層面——也僅在這個象征意義層面——得到所有矛盾各方的認可。

網(wǎng)絡(luò)中立不僅是經(jīng)濟政策也是政治政策，在新自由主義主導(dǎo)的放任政策之下，是不同經(jīng)濟利益與政治利益訴求。本文將圍繞網(wǎng)絡(luò)中立政策被廢，從四個維度對美國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度進行分析。這四個維度分別是新自由主義對作為監(jiān)管主體、政策制定者的美國政府和FCC的立場影響(政治維度)，針對被監(jiān)管對象網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的監(jiān)管權(quán)的合法性依據(jù)(法學(xué)維度)，網(wǎng)絡(luò)中立管制對互聯(lián)網(wǎng)市場利益流動的影響(經(jīng)濟維度)以及網(wǎng)絡(luò)中立管制與互聯(lián)網(wǎng)市場投資創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系(社會維度)。實際上，后三個維度構(gòu)成了一個以利益為關(guān)鍵詞的聚合維度，即在新自由主義維度之下圍繞監(jiān)管還是放任決策的利益分析。

(一)政治維度：FCC放棄監(jiān)管的新自由主義主導(dǎo)框架

從網(wǎng)絡(luò)中立論爭的社會歷史背景來說，這場論爭與新自由主義資本主義有廣泛關(guān)聯(lián)，網(wǎng)絡(luò)中立概念的分析無法游離在新自由主義資本主義概念之外?？梢哉f，新自由主義在特朗普任期內(nèi)的回潮注定了網(wǎng)絡(luò)中立被廢的命運。

新自由主義作為一項化解資本主義社會秩序危機、在國家層面調(diào)節(jié)公共政策的潛在方案出現(xiàn)，它“首先是一種政治經(jīng)濟實踐的理論，即認為通過在一個制度框架內(nèi)——制度框架的特點是穩(wěn)固的個人財產(chǎn)權(quán)、自由市場、自由貿(mào)易——釋放個體企業(yè)的自由和技能，能夠最大限度地促進人的幸福。國家的角色是創(chuàng)造并維持一種適合此類實踐的制度框架”[8]2。自20世紀70年代新自由主義化浪潮以及80年代新自由主義在美國和英國的新經(jīng)濟正統(tǒng)地位的確立以來，它的地位日趨鞏固，到20世紀90年代，新自由主義已經(jīng)在政治和文化領(lǐng)域居于霸權(quán)地位，以至于“理性討論新自由主義是什么都變得困難”[3]。開放獲取(open access)是一個與網(wǎng)絡(luò)中立有著內(nèi)在承接關(guān)聯(lián)的概念，但在20世紀末、21世紀初互聯(lián)網(wǎng)巨頭的幾次并購中，F(xiàn)CC最后均采取了放任的態(tài)度，甚至在2002年將有線網(wǎng)絡(luò)界定為信息服務(wù)，使互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商合法回避了其在開放獲取上的責(zé)任。AT&T收購TCI和MediaOne是在克林頓政府時期的FCC主席威廉·肯納德(William Kennard)任期內(nèi)，在他的繼任者、布什政府時期的FCC主席邁克爾·鮑威爾(Michael Powell)任期內(nèi)，America Online并購了Time Warner。不同黨派之下的FCC在這段時期連續(xù)采取的放任態(tài)度至少從形式上遵循了新自由主義的思路。鮑威爾代表的共和黨在歷史上基本延續(xù)自由放任的保守路線，而民主黨則強調(diào)國家干預(yù)政策，雖然不同時期的總統(tǒng)會根據(jù)情況有所調(diào)整，比如艾森豪威爾的中間道路、克林頓的第三條道路、小布什的混合型經(jīng)濟政策，但都沒有完全背離所在黨派的干預(yù)或放任路線。

2002年10月FCC召開聽證會試圖挽救電話行業(yè)的衰敗，但來自于互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域的50名人士聯(lián)名寫信給鮑威爾，要求FCC拒絕過氣的電話行業(yè)的財政援助請求，認為非網(wǎng)絡(luò)傳播設(shè)備在經(jīng)濟學(xué)意義上已經(jīng)過時，沒必要人為延長它的使用。[9]署名者包括計算機領(lǐng)域?qū)＜?、哈佛大學(xué)資深教授、媒介記者、公司CEO、律師等，從這些代表的身份中可以看出，撇開其站在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)利益的立場，反對國家對國內(nèi)經(jīng)濟干預(yù)、強調(diào)自由市場優(yōu)勝劣汰的新自由主義思想在這些精英階層中間有相當(dāng)分量。

與共和黨和社會精英主張的放任相對，網(wǎng)絡(luò)中立原則更傾向于政府對市場的干預(yù)。Tim Wu(蒂姆·吳)在2003年解釋說：“倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)中立與倡導(dǎo)在任何一個私營環(huán)境中的公平競爭無異。政府管制將一如既往地有助于確保私營主的短期利益不會阻礙終端用戶獲取最好的產(chǎn)品和應(yīng)用。同樣的利益為網(wǎng)絡(luò)中立倡導(dǎo)帶來生機：在互聯(lián)網(wǎng)的任何可感知的運用中都可以維持達爾文競爭，這樣只有最好的才可以存活?！盵10]但這與堅守自由市場觀念的新自由主義者想象的相差甚遠，在后者眼里，網(wǎng)絡(luò)中立最終會使政府來對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指手畫腳[11]，是其倡導(dǎo)者在沒有懷疑根據(jù)之下試圖施加的一種事前禁止[12]，問題不在于網(wǎng)絡(luò)中立是否會帶來好處，而在于“一個偏離網(wǎng)絡(luò)中立的服務(wù)商產(chǎn)生的威脅是否足以令管理者放棄探索網(wǎng)絡(luò)多樣性可能產(chǎn)生的更多價值而禁止它”[13]。

在網(wǎng)絡(luò)中立的論爭中，總統(tǒng)、FCC、聯(lián)邦法院是三股重要力量，其中FCC是一個關(guān)鍵點。FCC曾不遺余力地致力于開放互聯(lián)網(wǎng)，2009—2010年連續(xù)召開了四次工作坊探討開放互聯(lián)網(wǎng)話題，2008年與Comcast、2010年與Verizon的對簿公堂也都足以被看作是在維護網(wǎng)絡(luò)自由原則和開放互聯(lián)網(wǎng)秩序等關(guān)鍵性原則上的作為(最后都以敗訴告終)。它與Verizon在2014年對峙法庭的結(jié)果雖然是開放互聯(lián)網(wǎng)原則遭遇挫敗，但它監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)力卻得到承認，所以這也被看作是“Verizon贏在小，而FCC贏在大”[7]，只是FCC最終還是選擇了自我放棄來之不易的權(quán)力。

FCC的作為與它的控制者有著直接關(guān)系。在2010年圍繞FCC的開放互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的爭議中，美國兩個黨派的立場就截然相反。民主黨人認為開放互聯(lián)網(wǎng)是提供公平獲取信息的根本，而共和黨人認為讓互聯(lián)網(wǎng)繁榮發(fā)展的最佳路數(shù)是放手。[14]小布什政府選擇將寬帶互聯(lián)網(wǎng)定性為“信息服務(wù)”而不是“公共服務(wù)”。但奧巴馬是網(wǎng)絡(luò)中立管制堅定的支持者，2007年他是11個簽署支持將網(wǎng)絡(luò)中立保護寫進聯(lián)邦法的參議員之一，他在競選中也明確表示支持網(wǎng)絡(luò)中立，幾乎所有相關(guān)管制都是在其任期內(nèi)通過。而他的繼任者特朗普是企業(yè)家出身的共和黨人，反對網(wǎng)絡(luò)中立管制的立場于他再自然不過，共和黨接手的FCC致力于推翻網(wǎng)絡(luò)中立管制順理成章：“從根本上來說，網(wǎng)絡(luò)中立是要插手商業(yè)行為……在共和黨的平臺看來，自由市場才是應(yīng)該堅持的。”[15]

作為網(wǎng)絡(luò)中立的一貫反對者，共和黨人阿吉·派(Ajit Pai)在擔(dān)任FCC主席之前就與大內(nèi)容商站在同一戰(zhàn)壕，聲稱2010法案過時，主張少一些管制。2015年網(wǎng)絡(luò)中立管制以3 ∶2通過時，贊成票均來自民主黨成員，而反對票均來自共和黨成員，其中一張就是阿吉·派，顯然他堅持的是共和派一脈相承的新自由主義立場。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)中立的論爭絕對不是黨派之爭，這種猜想無疑簡化了網(wǎng)絡(luò)中立論爭的焦點問題。立場是一個重要的考慮因素，黨派差異會影響立場，但不會決定立場。因此既有2008年共和黨FCC主席Kevin J.Martin聯(lián)合兩名民主黨成員站在批評Comcast封鎖用戶使用BitTorrent的流行軟件下載在線視頻，也有2017年民主黨參議員投票贊成阿吉·派連任FCC主席。只不過在網(wǎng)絡(luò)中立的論爭中剛好不同黨派傾向于不同的立場，站在了不同的利益權(quán)衡點上。

如果僅僅將網(wǎng)絡(luò)中立看作是自由主義烏托邦的勝利，那還沒有看到自由理念的墮落。從根本上來說，立場也還是受利益驅(qū)動，紛爭之處是利益的權(quán)衡。2006年6月以民主黨成員為主的一批議員試圖將網(wǎng)絡(luò)中立原則納入到由共和黨人主導(dǎo)的電信法的修訂中，背后就是谷歌和其他硅谷公司的壓力。阿吉·派曾在2001年到2003年期間擔(dān)任Verizon委員會的副總法律顧問，主要負責(zé)處理競爭、管制、寬帶規(guī)劃咨詢等事務(wù)，其前任湯姆·維樂也曾是有線和無線行業(yè)的風(fēng)險投資家和游說家，甚至擔(dān)任NCTA主席和CTIA的CEO，這意味著他們監(jiān)管的是他們曾經(jīng)從事的行業(yè)。在這樣的職業(yè)背景之下，無論是阿吉·派尖銳批評奧巴馬計劃是“另一個自上而下的奪權(quán)”，呼吁“希望公眾看清其本質(zhì)”的“犯上”表現(xiàn)，還是湯姆·維樂一方面禁止寬帶提供商歧視在線數(shù)據(jù)、另一方面卻沒有將“付費優(yōu)先”劃入到非法中的矛盾提案，這些矛盾都變得容易解釋?！坝媱澓涂刂剖艿焦?，被認為是對自由的否認。自由企業(yè)和私人所有權(quán)被稱為自由的核心。……自由的理念墮落為僅僅是對自由企業(yè)的鼓吹，這意味著那些其收入、閑暇和安全都高枕無憂的人擁有完全的自由，而人民大眾僅擁有微薄的自由?！盵8]39

至于民眾聲音的力量，在這樣的利益面前不堪一擊，就像FCC共和派人物Mike O’Rielly說的，“FCC的決定不會也不能由民意調(diào)查結(jié)果或信件數(shù)量來決定”[16]。類似保衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)中立行動日的抗議之聲對于決定來說不過是蚍蜉撼樹，那種認為應(yīng)該由民眾而不是政府來決定內(nèi)容的平等獲得的說法[11]，既高估了民眾聲音的力量，也低估了壟斷市場利益控制主體的力量，同時又排斥了政府的力量。

(二)法學(xué)維度：從電信法到聯(lián)邦貿(mào)易法的司法管轄權(quán)

開放互聯(lián)網(wǎng)的論爭不過是長久以來關(guān)于公共承運(common carriage)電信和電纜基礎(chǔ)設(shè)施論爭的最新翻版。[17]3-4FCC依據(jù)電信法Title II，將服務(wù)商重新界定為公共承運商，從而推行網(wǎng)絡(luò)中立管制，這讓Title II成為服務(wù)商的眾矢之的。

網(wǎng)絡(luò)中立作為象征意義無關(guān)痛癢，Title II則是實實在在的條例，其條款201、202、222、254、255均明確規(guī)定公共承運商的責(zé)任與義務(wù)[18]，每一條都是強制性措施。反對者深知Title II是網(wǎng)絡(luò)中立的后盾，將矛頭對準Title II，也就將網(wǎng)絡(luò)中立置于空泛。美國行業(yè)聯(lián)合會US Telecom的發(fā)言人Amy Schatz說：“服務(wù)商支持網(wǎng)絡(luò)中立，……只是反對Title II?！盵19]反對理由是法案過時。Verizon甚至將它稱為“1930年代模式”(1930s style)，即電信法是20世紀30年代的產(chǎn)物，那時大眾傳播的技術(shù)還局限在廣播和有線電話，電視技術(shù)尚未普及，更別提互聯(lián)網(wǎng)，因此舊法律針對作為新科技的互聯(lián)網(wǎng)不適用。[20]

但今天美國沿用的電信法早已不是1934版本，它應(yīng)該被稱為1996電信法更為準確。忽略1996直指1934年，是因為“過時”是一個在互聯(lián)網(wǎng)時代尤其能引起共鳴的提法，它將人們的視線聚焦在舊法律與新技術(shù)之間的“新”“舊”時差上，單純地從時間上去推斷網(wǎng)絡(luò)中立管制的不合時宜，既回避了網(wǎng)絡(luò)中立作為消費者保護原則存在的邏輯，也隱藏了自身試圖改變商業(yè)模式的動機，替之以新時代新技術(shù)的邏輯，從而掩蓋封鎖、減速和付費優(yōu)先等“霸權(quán)”商業(yè)行為。

但是，當(dāng)Title II可以用來維護利益時，服務(wù)商們絕不會因其“過時”而拒絕。2015年AT&T就以Title II為擋箭牌抵制美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)的起訴。FTC起訴AT&T是因為AT&T向選擇無限計劃的消費者承諾不限量服務(wù)，實際卻以控制數(shù)據(jù)的方式來誤導(dǎo)消費者。作為管制針對消費者的錯誤和誤導(dǎo)性廣告和陳述的機構(gòu)，起訴AT&T完全在FTC職權(quán)范圍之內(nèi)，但AT&T卻以公共承運商不歸FTC管為由，認為自己的網(wǎng)絡(luò)計劃即使有問題，也該由FCC依據(jù)Title II來處理?！狝T&T在這之前一直聲稱自己的數(shù)據(jù)服務(wù)不屬于公共承運管制的對象，甚至威脅說如果FCC要將自己重新定級為公共承運商，就要起訴FCC。所以Consumerist網(wǎng)站總結(jié)AT&T的邏輯是：“當(dāng)他們要避免被訴時，他們是公共承運商；但他們要起訴別人時，他們絕不是公共承運商?！盵21]

FCC好不容易找到Title II，但這個工具反被服務(wù)商奪去所用，并且用得游刃有余。“所有的公司都樂于依賴舊法律來保護他們自己。你能想到的每一家大型服務(wù)商(利用1925年的聯(lián)邦仲裁法)都強加強制捆綁制裁給消費者，剝奪消費者維護自身權(quán)益的權(quán)利，并且這個名單還在不斷增長。”[21]Verizon痛恨網(wǎng)絡(luò)中立管制，卻以電信公共承運商的身份不斷獲益，包括稅收補貼、路權(quán)優(yōu)先保證等，這些都是Title II之下的電信設(shè)施享有的權(quán)利，同時Verizon又從歸屬于Title I管的家庭有線電話用戶那里收取費用來發(fā)展和部署它歸屬于Title II管的光纖數(shù)據(jù)通信服務(wù)(FiOS)。

服務(wù)商認為FCC無權(quán)干涉的訴求不可思議地得到法院支持。2010年，聯(lián)邦法院駁回FCC對Comcast封鎖Bit-Torrent流量行為的處罰，認為FCC無權(quán)推行網(wǎng)絡(luò)中立原則。2014年，在Verizon上訴中，法院再次站到行業(yè)一邊，認為FCC沒有正確使用它的有限權(quán)力。2015年，聯(lián)邦上訴法院認為，F(xiàn)CC一開始是將互聯(lián)網(wǎng)界定為“信息服務(wù)”(information service)而不是“電信服務(wù)”(telecommunications service)，據(jù)此宣布網(wǎng)絡(luò)中立原則無效。[7]雖然網(wǎng)絡(luò)中立這個概念的提出就源自法學(xué)界，很多法學(xué)學(xué)者卻與之保持距離，聯(lián)邦法院、華盛頓巡回法庭以及法學(xué)教授們的聯(lián)合反對，導(dǎo)致FCC陷入無法可依的尷尬。

監(jiān)管者從FCC轉(zhuǎn)移到FTC，意味著網(wǎng)絡(luò)中立管制在從Title II到FTC Act的司法管轄權(quán)的移送過程中，從師出無名到徹底遁形。從2003年到2015年再到2017年，它兜了一個熱鬧非凡的大圈，然后又回到原點。

FTC早在2007年就在FTC Staff Report中全面審視了網(wǎng)絡(luò)中立問題，并得出含糊的結(jié)論：“在健全的反信托和經(jīng)濟原則之下，垂直兼并有害或有利于消費者和競爭的潛能取決于環(huán)境。兼并可能導(dǎo)致封鎖、降級和更高價格，也可能提供促進競爭和有利于消費者的有效性，推動基礎(chǔ)設(shè)置投資和刺激新競爭者的參與。因此報告認為，這些技術(shù)會給消費者和競爭帶來顯著好處，但同時也有依賴特定技術(shù)使用的風(fēng)險?！盵22]這樣的結(jié)論符合FTC立場。FTC更看重市場繁榮，以促進消費者保護和消除強迫性壟斷等反競爭性商業(yè)行為為主要任務(wù)，以是否有利于市場自由發(fā)展作為其判斷的重要依據(jù)，因此它在網(wǎng)絡(luò)中立管制上的謹慎不亞于FCC：“政策制定者應(yīng)該警惕網(wǎng)絡(luò)中立管制呼吁，因為我們不知道寬帶提供商的可能行為對消費者的影響，包括消費者支付的費用、互聯(lián)網(wǎng)獲取及其他質(zhì)量，以及消費者在內(nèi)容和應(yīng)用上的選擇?！盵22]至于內(nèi)容商與服務(wù)商之間的矛盾，除非他們是在同一領(lǐng)域競爭，即垂直兼并，否則都進入不到FTC管轄。而在垂直兼并的問題上，F(xiàn)TC更多看到的是其帶來的發(fā)展前景而非對互聯(lián)網(wǎng)自由的威脅和壟斷經(jīng)營。

至于網(wǎng)絡(luò)中立涉及的服務(wù)商的三個領(lǐng)域行為(限制其封鎖流量的權(quán)利、定義服務(wù)商最低透明度、限制流量歧視對待)，F(xiàn)TC更可能依托反信托和消費者保護法運用來應(yīng)對潛在的歧視行為，因為它的權(quán)限只在于阻止欺騙性和不公平的行為，迫使企業(yè)遵守它們自己的條款承諾，不能像FCC一樣制定服務(wù)商必須遵守的規(guī)則。這意味著是由服務(wù)商而不是FTC來決定是否要承諾中立網(wǎng)絡(luò)，如果服務(wù)商違背它承諾的中立網(wǎng)絡(luò)，F(xiàn)TC才可以介入。而服務(wù)商是否承諾中立網(wǎng)，顯然是一個沒有懸念的問題，他們在公共承運商這個身份上逐利而擇的搖擺不定就決定了公共利益完全不構(gòu)成他們?nèi)魏我淮紊矸葸x擇的動機。

(三)經(jīng)濟維度：監(jiān)管與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)

在關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管是否會導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)受到打擊這個問題上，2016年哈佛商學(xué)院Shane Greenstein教授聯(lián)合德國曼海姆大學(xué)Martin Peitz教授和英國帝國理工學(xué)院商學(xué)院Tommaso Valletti教授做的研究頗有影響。他們從互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)角度對網(wǎng)絡(luò)中立實施是否影響服務(wù)商與內(nèi)容商兩大主體利益結(jié)果進行了分析，這是少有的從模型角度進行的分析，文章看起來非常審慎地不在網(wǎng)絡(luò)中立問題上做出明確判斷，但文字之中卻處處隱含著一個轉(zhuǎn)折邏輯，即理論上來說監(jiān)管不一定造成對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)的破壞，但如果從現(xiàn)實經(jīng)濟角度考慮，干預(yù)會造成破壞結(jié)果。本文采用他們研究的模型和公式，卻可以得出相反的結(jié)論，即監(jiān)管并不一定會導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)的破壞。

在服務(wù)商和內(nèi)容商分別都向終端用戶收費的情況下，三位教授認為假設(shè)網(wǎng)絡(luò)中立管制不成立，即服務(wù)商被允許向內(nèi)容商收費(雙向收費)的情況下，什么也不會發(fā)生。他們根據(jù)的是以下服務(wù)商與內(nèi)容提供商的收益公式，認為在服務(wù)商和內(nèi)容商之間的t的流動不影響它們的利潤，只影響他們?nèi)绾潍@利。[23]

πISP=(p+t-cISP)q

πCP=(f-t-cCP)q

πISP和πCP分別指服務(wù)商和內(nèi)容商的利潤；p是用戶給Comcast的費用；f是用戶給Netflix的費用；t是Netflix給Comcast的終端費；q=(p+f)是用戶對內(nèi)容和帶寬的需求，取決于終端用戶將支付的所有費用；cISP是Comcast在每一個用戶上的投入；cCP是Netflix在每一個用戶上的投入。

但這兩個公式的成立有一個邏輯前提。文章構(gòu)想的是最公平的經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境，在內(nèi)容商與服務(wù)商的利益之間建立了一個封閉的內(nèi)循環(huán)模式，將兩者之間的利益變動看作是利益分配，即存在一種此消彼長的零和關(guān)系，即服務(wù)商會因為t的獲益而降低針對用戶的費用p，這樣p降低的部分與f增加的部分正好相等，從而導(dǎo)致q值保持不變。這在文章中也有對應(yīng)的表述，即水床效應(yīng)(waterbed effect):市場上一方的壓力會導(dǎo)致另一方市場價格的相應(yīng)變化，征收更高終端費會導(dǎo)致對終端用戶更低的訂閱價格。[23]聯(lián)合作者之一Tommaso Valletti曾與劍橋大學(xué)Christos Genakos合作分析手機行業(yè)的管制，在他倆的文章里也同樣提到水床效應(yīng)。[24]

問題是：要是服務(wù)商將千辛萬苦取消網(wǎng)絡(luò)中立帶來的終端費又讓渡給內(nèi)容商，價格歧視和優(yōu)先付費的經(jīng)濟意義何在呢？具有積極意義的終端費會帶來終端用戶費用的對等減少嗎？將終端費用的產(chǎn)生與用戶訂閱費用的降低作為水床效應(yīng)現(xiàn)象，雖然看起來都是一高一低的呈現(xiàn)，但相比較，手機行業(yè)管制中提到的現(xiàn)象才是更符合水床效應(yīng)的內(nèi)涵，即使是在競爭環(huán)境下，終端費的產(chǎn)生也未必就一定會降低用戶的費用。

因此本文認為，一旦這個前提被打破，關(guān)于公式的結(jié)果就不再是“什么都不會發(fā)生”，而是存在如下兩種可能：一種是q保持不變(后文會提到美國民眾在服務(wù)商上并沒有太多的選擇，因此服務(wù)商在某種程度上處于優(yōu)勢地位)，即p與f總和不變，如果cISP也不變的情況下(或者只要維持t大于cISP)，其收益就注定會因為t而提高。在這種情況下，買單的是內(nèi)容商。另一種是q增加或減小，即因為t的額外支出，如果內(nèi)容商不想自己來負擔(dān)t，則f必然增加。這樣，p即使保持不變，q值會增加，因此πISP和πCP都會增加，只是πISP要比πCP增加的更多。在這種情況下，買單的是終端用戶。按照這兩種可能，取消網(wǎng)絡(luò)中立管制更有利于服務(wù)商，而內(nèi)容商與終端用戶至少有一方要為此買單，至于誰買單，取決于內(nèi)容商是否有轉(zhuǎn)嫁終端費用的能力。大型內(nèi)容商相對于微小內(nèi)容商更具有這種能力，因為他們內(nèi)容資源的稀缺會帶來強勢的市場地位，不擔(dān)心終端費用轉(zhuǎn)嫁后的用戶流失。

相對于雙向收費，有些內(nèi)容商不直接向用戶收費，而是依靠廣告費，F(xiàn)acebook、Google、YouTube、Twitter都屬于這一類盈利模式。同時，現(xiàn)實互聯(lián)網(wǎng)市場中也存在用戶和內(nèi)容商的異質(zhì)性、快速和慢速通道以及服務(wù)商競爭終端用戶等，面對這些更為復(fù)雜的情況，水床效應(yīng)的解釋力只會顯得更加脆弱。盡管文章一再聲稱不對網(wǎng)絡(luò)中立管制是否合理妄下評論，但分析的結(jié)果毫無例外地指向網(wǎng)絡(luò)中立影響互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的結(jié)論：“如果限制服務(wù)商只能征收單向價格(只向終端用戶征收費用)，就會減少整體利益和減少用戶獲得的盈余?？紤]到向內(nèi)容商征收終端費用的可能性，服務(wù)商更愿意減少終端用戶的訂閱費，因為更多的終端用戶會被吸引加入平臺，從而帶來與內(nèi)容商的更多交易，這對于服務(wù)商來說也有利可圖。而網(wǎng)絡(luò)中立割斷了從內(nèi)容商流向服務(wù)商的利潤，也因此導(dǎo)致他們不會對增加額外的流量感興趣，這使得他們在面對從更少的訂閱戶獲取更多利潤的盈利模式時顯得更為力不從心?！盵23]這樣的表述與FCC認為網(wǎng)絡(luò)中立導(dǎo)致服務(wù)商減少寬帶投資、束縛創(chuàng)新的觀點相呼應(yīng)。因為他們是以一個最為理想化的經(jīng)濟生態(tài)為分析背景，所以這樣的表述也可以被看作是新自由主義最理想的狀態(tài)。但在實際經(jīng)濟生態(tài)之下，即使取消網(wǎng)絡(luò)中立，從內(nèi)容商流向服務(wù)商的利潤能否帶來服務(wù)的提升依然是個未知數(shù)，而且利潤增加與服務(wù)的提升之間也未必是正比關(guān)系。

(四)社會維度：監(jiān)管是否阻礙互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新與發(fā)展

大多數(shù)美國用戶只有極有限的寬帶服務(wù)商的選擇，服務(wù)商在與內(nèi)容商的協(xié)議談判中占據(jù)優(yōu)勢地位，因為它們是在向?qū)で蟾咚賻挿?wù)的用戶提供壟斷性的渠道。2016年，F(xiàn)CC公布的數(shù)據(jù)顯示，在寬帶服務(wù)商的選擇上，美國人幾乎沒有選擇：根據(jù)截至2015年6月30日的數(shù)據(jù)，僅在普查的發(fā)達街區(qū)中就有30%尚未有服務(wù)商提供達到FCC要求的25Mbps下載、3Mbps上傳寬帶標準的網(wǎng)絡(luò)，只有一家服務(wù)商在48%的街區(qū)提供達到這一標準的網(wǎng)絡(luò)。而未能享有100Mbps下載、10Mbps上傳寬帶服務(wù)的街區(qū)占到55%，在這一速度上有多種選擇的街區(qū)也只有10%。[25]

大服務(wù)商聲稱網(wǎng)絡(luò)中立管制阻礙互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新和發(fā)展，導(dǎo)致他們沒有資金來升級網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新以提供更快和更穩(wěn)定的服務(wù)，并表示那些低收入的鄉(xiāng)村和城市社區(qū)會受到最大影響，因為一旦要削減投入，這些地區(qū)會首當(dāng)其沖。[26]但這些大的上市網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公司一轉(zhuǎn)身就在季度報告中聲稱有高級別的投資。比如Comcast在2017年第一季度的收益報表中披露，2017年是這五年里發(fā)展最快的一年，寬帶業(yè)務(wù)收益增長超過10%，僅第一季度新增寬帶用戶數(shù)量就達到39萬多。[27]如果報表無誤，顯然網(wǎng)絡(luò)中立管制并沒有阻止大服務(wù)商的發(fā)展。

2017年，F(xiàn)CC主席阿吉·派代表官方發(fā)表言論說，與2014年相比，管制導(dǎo)致全國12個最大的服務(wù)商減少了5.6%(約36億美元)的寬帶投資。但公眾利益群體Free Press卻反駁說：“自從FCC執(zhí)行嚴厲的網(wǎng)絡(luò)中立管制，與前兩年相比，服務(wù)商在兩年里增加了5%的投資。行業(yè)的實際投資和部署以及總裁們向投資者聲明管制根本沒有影響到他們的事業(yè)，這些都比阿吉·派基于意識形態(tài)而罔顧事實的說法更有說服力?！盵28]數(shù)字不會說謊，但是選取什么數(shù)據(jù)則是另一回事。如果對照FCC和Free Press都選取的8家服務(wù)商(AT&T、Verizon、Comcast、Sprint、T-Mobile、CenturyLink、Frontier、US Cellular)數(shù)據(jù)，就可以發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)CC選取的數(shù)據(jù)忽略(或者有意忽略)了AT&T在DirecTV和在墨西哥的投資、Sprint在手機上的投資、Comcast在NBCU的投資。但無論這些服務(wù)商在什么地方、什么領(lǐng)域或子公司投資，最后都會是其收益的成本，因此這些投資都應(yīng)該被算在管制之下的服務(wù)商投資數(shù)據(jù)里。

通常來說，實力雄厚的大內(nèi)容商最有可能遭遇數(shù)據(jù)歧視，因為他們有足夠的資源、財力和意愿讓自己的數(shù)據(jù)以最快的速度傳輸，服務(wù)商則可以從中獲利。2014年2月，Comcast和Netflix之間達成協(xié)議，后者因共置服務(wù)器向前者支付額外費用，否則選擇Comcast的Netflix用戶就會遭遇數(shù)據(jù)延遲。此后，Netflix又宣布與其他大服務(wù)商達成類似協(xié)議。評論家認為這些事件標志著一種常規(guī)商業(yè)環(huán)境[23]，在這種商業(yè)環(huán)境里，內(nèi)容商有選擇和哪一家大服務(wù)商達成協(xié)議的自由，但它沒有不選擇的權(quán)利，因為這個市場就是由若干家大服務(wù)商共同把持的。

一方面是大內(nèi)容商尚可通過協(xié)議方式獲取快速通道，另一方面是小內(nèi)容商的數(shù)據(jù)無法以相應(yīng)的速度來傳輸，即使他們的數(shù)據(jù)以一貫的速度傳輸，只要大內(nèi)容商的數(shù)據(jù)以快于他們的速度來傳輸，就意味著他們的數(shù)據(jù)可能被忽略?；ヂ?lián)網(wǎng)用戶一旦嘗試過高速網(wǎng)絡(luò)，就再難以忍受低網(wǎng)速。研究顯示，放棄觀影與緩沖有正相關(guān)，如果視頻開播延遲超過2秒，觀眾就開始放棄該視頻。在這個基礎(chǔ)上，延遲增加一秒，放棄該視頻的概率就增加5.8%。觀眾遭遇的緩沖時間差不多是視頻時長的1%時，與沒有遭遇到類似緩沖的人相比，他們觀影的量會減少5%，在一周內(nèi)再次訪問同一網(wǎng)站的概率也要低2.32%。[29]所以，服務(wù)商憑借對網(wǎng)速的掌控，就可以控制網(wǎng)絡(luò)兩端的主體，不僅可以從控制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的瀏覽、上傳、下載速度獲取額外收益，還可以利用消費者心理以服務(wù)升級為由獲取額外的收益。

“今天，數(shù)十億美元在關(guān)于言論、銷售和點擊的競爭中搖擺，對于服務(wù)商來說，違背網(wǎng)絡(luò)中立精神的誘惑前所未有地巨大?！盵6]相比于歐洲，美國服務(wù)商的集中度更高，垂直化兼并也更普遍。Comcast是美國僅次于AT&T的寬帶服務(wù)商，同時也是擁有超過2000萬有線電視用戶的最大有線電視公司，旗下包括NBCUniversal和YouTube，在BuzzFeed和Vox Media都擁有股份，還試圖與Google和Facebook競爭廣告；Verizon直接購買內(nèi)容公司AOL和Yahoo；AT&T涉足電視頻道服務(wù)。這些都表明他們不再滿足于一個獨立于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的服務(wù)商身份，他們要求瓜分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容利益。而一旦他們的商業(yè)模式變了，他們掌握的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)渠道就成為重要的資源，他們可以利用這個資源來與內(nèi)容商競爭，同時從消費者那里獲取渠道分級和被渠道優(yōu)先提供的自產(chǎn)內(nèi)容服務(wù)的雙重利潤。經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)意識到了這個競技場的不公平：“如果沒有網(wǎng)絡(luò)中立，或基于競爭法的干預(yù)，服務(wù)商可能優(yōu)先他們自己的服務(wù)，使用價格或可能的非價格工具來減少競爭?！盵23]

至于大內(nèi)容商，雖然其立場與網(wǎng)絡(luò)中立管制完全契合，但如果因此忽略他們在其中的利益所在，未免有失公允。他們對網(wǎng)絡(luò)中立精神的贊同，不過是基于該精神的管制恰好符合他們的利益，可以被拿來作為最正確的說辭，至于消費者利益層面的考慮，他們與服務(wù)商的立場高度一致。比如Google宣稱它的搜索服務(wù)使用的是客觀運算程序，但它自己的產(chǎn)品總會在最顯著的頁面位置出現(xiàn)。Google要求與其在搜索廣告方面合作的第三方不得接受來自Google競爭者的搜索廣告、必須有一定份額的Google廣告并為其保留優(yōu)先位置、有任何變動必須獲得Google同意等。[30]這些做法同樣違背了開放互聯(lián)網(wǎng)的公平原則，與網(wǎng)絡(luò)中立原則試圖約束的大服務(wù)商的表現(xiàn)并沒有本質(zhì)區(qū)別，他們曾經(jīng)做的和正在做的正是他們今天抗議的，如美國新聞媒體聯(lián)盟(NMA)主席David Chavern說的：“Google和Facebook抗議說服務(wù)商不能針對在線內(nèi)容進行優(yōu)先等級劃分和定價，但問題是他們作為對于我們的民主至關(guān)重要的新聞內(nèi)容的渠道服務(wù)商卻在自己的角色上有著截然相反的言論。這兩大數(shù)碼巨頭依據(jù)發(fā)行商是否遵從他們的規(guī)矩來增加或減少用戶接觸的新聞內(nèi)容。這些規(guī)矩被用來最大化廣告收入，而不是有質(zhì)量的內(nèi)容。……因此，考慮到他們的商業(yè)模式，Google和Facebook呼吁網(wǎng)絡(luò)中立管制顯得有些虛偽?！盵31]

所以，利益就是以盈利為目的的服務(wù)商和內(nèi)容商最根本的邏輯前提和行為前提，管制導(dǎo)致投資能力下降的說法不過是FCC和其他反對者選擇性地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)以建構(gòu)管制與減少投資之間的因果關(guān)系，至于對網(wǎng)絡(luò)中立精神的擁護，以及對互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展的熱望，不過是樹立政治正確的姿態(tài)。

三、監(jiān)管廢止的連鎖影響：收購風(fēng)潮漸起與世界標桿倒塌

網(wǎng)絡(luò)中立對于確保內(nèi)容市場的公平開放競爭和驅(qū)動美國在數(shù)字時代的發(fā)展有著長遠影響[6]，它的廢止看起來不過是讓美國互聯(lián)網(wǎng)管制兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)回到起點，而實際上它不僅僅是折返到原點，還繼續(xù)朝相反方向走得更遠，“它意味著壟斷服務(wù)提供商對整個互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)更多的集中與控制”[32]。激烈反對政府干預(yù)理論的新自由主義在美國網(wǎng)絡(luò)管制政策上占據(jù)優(yōu)勢，但如以往新自由主義立場產(chǎn)生的大量矛盾顯示的，我們可以預(yù)見到新自由主義理論與新自由主義實踐之間的巨大“張力”帶來的連續(xù)后果將不可避免。

一個顯見的結(jié)果是，網(wǎng)絡(luò)中立剛被廢止，因它擱淺好幾年的AT&T收購時代華納立刻被美國法院裁決無條件批準。之前的監(jiān)管問題和壟斷疑慮隨之煙消云散，沒有了FCC這一監(jiān)管機構(gòu)的壓力，沒了聽證會一系列繁瑣手續(xù)，全球第一大服務(wù)商輕松收購全球第三大媒體和娛樂內(nèi)容商，這極大鼓舞了那些伺機介入內(nèi)容領(lǐng)域的服務(wù)商。兩個月后，Comcast成功收購天空廣播(如果不是迪斯尼，Comcast差點收購Fox)。有這些大佬成功在前，加之給其他服務(wù)商帶來的眼見的巨大壓力和挑戰(zhàn)，顯然這樣的收購在整個領(lǐng)域里還只是剛剛開始。

FCC將管理寬帶業(yè)務(wù)的權(quán)力交還給FTC，這也明確界定了寬帶業(yè)務(wù)的非公共事業(yè)的性質(zhì)，不再受電信法Title II的約束。這不僅從理論上也從實際上為服務(wù)商采用與有線電視無異的盈利手段提供了合法性。今天的美國互聯(lián)網(wǎng)早已不是由一幫初出茅廬的家伙搗鼓的2000年初期的樣子了，亞馬遜、蘋果、臉書、雅虎和微軟這些巨頭控制著最重要的數(shù)碼基礎(chǔ)設(shè)施，而AT&T、Chaerter、Comcast和Verizon則控制著美國絕大多數(shù)寬帶業(yè)務(wù)。[33]面對一個具有更多盈利可能的市場，是否可以相信服務(wù)商們在試圖摘下網(wǎng)絡(luò)中立管制這個緊箍咒的時候許下的誓言是個疑問。就像互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合會(Internet Association)在關(guān)于開放互聯(lián)網(wǎng)的報告里說的：“服務(wù)商們擁有壓制第三方或跟它沒有從屬關(guān)系的內(nèi)容、app以及其他服務(wù)的動機和能力，也具有利用守門人地位來損害終端運營商、通過付費優(yōu)先或其他鏈接設(shè)置來獲取特權(quán)、進而損害互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新性的動機和能力。”[34]

推翻或不推翻，對于大大小小的服務(wù)商之間以及服務(wù)商與內(nèi)容商之間來說，帶來的是利益的重新分割，而對于在確立網(wǎng)絡(luò)中立原則的過程中向FCC提交意見的數(shù)百萬美國民眾來說，網(wǎng)絡(luò)中立管制的廢止意味著社會公共利益與集團利益抗?fàn)幍碾A段性失敗。對于民眾來說，F(xiàn)TC接手還意味著維權(quán)將變得更為艱難。雖然民眾依然可以針對服務(wù)商的作為訴諸FTC，但個案式的事后投訴對于民眾來說是一件望而生畏的事情，個案投訴的結(jié)果對于整體服務(wù)商來說也缺乏足夠的震懾。因此最大的可能是民眾放棄維權(quán)，就像今天美國民眾面對服務(wù)商的條款和服務(wù)時的反應(yīng)一樣，這是網(wǎng)絡(luò)中立管制式的事前限制與求諸FTC式的事后限制極大的不同。

從世界范圍來說，美國并不是最早確立網(wǎng)絡(luò)中立立法的國家，“每一個發(fā)達國家在這個領(lǐng)域都有過不同的治理經(jīng)驗”[23],智利、荷蘭都走在美國的前面，但美國以其在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的領(lǐng)先地位而在立場和行為上具有類似風(fēng)向標的影響。網(wǎng)絡(luò)中立管制在美國的勝利極大地鼓舞了歐洲議會，促使歐洲議會與極力反對網(wǎng)絡(luò)中立的歐盟理事會和歐盟委員會協(xié)商達成妥協(xié)性文本，最終得以促成歐洲電子通信監(jiān)管局(BEREC)在2016年8月發(fā)布網(wǎng)絡(luò)中立綱領(lǐng)并在所有歐盟成員國實施網(wǎng)絡(luò)中立管制。2016年，歐洲數(shù)字權(quán)利聯(lián)合會(EDRi)在慶祝歐盟通過網(wǎng)絡(luò)中立立法時說：“網(wǎng)絡(luò)中立是一個全球問題。追隨它在美國、印度和拉美的巨大勝利，歐洲現(xiàn)在的勝利是在鞏固全球?qū)W(wǎng)絡(luò)中立的強大保護的趨勢。這是我們慶祝的理由?！盵35]盡管網(wǎng)絡(luò)中立管制在美國不可逆轉(zhuǎn)的敗勢是否會因此帶來世界的連鎖反應(yīng)，現(xiàn)在下結(jié)論還為時尚早，但至少會對歐洲其他國家是否堅持網(wǎng)絡(luò)中立帶來波動，畢竟在BEREC通過綱領(lǐng)之前，歐盟也僅有荷蘭、芬蘭和斯洛文尼亞三國推出網(wǎng)絡(luò)中立法令，而剛剛脫歐的英國則一直是網(wǎng)絡(luò)中立的極力反對者。另一方面，歐洲網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)制相比美國本就寬松許多，甚至都沒有明確禁止付費優(yōu)先權(quán)，因此美國網(wǎng)絡(luò)中立作為更嚴格的規(guī)制的落敗可能會讓歐洲朝向更寬松的趨勢。這樣的結(jié)果是大家相安無事，但這個狀態(tài)其實是以削減互聯(lián)網(wǎng)的公平與平等為代價的。

四、對我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的啟示

在亞洲，網(wǎng)絡(luò)中立的爭議或熱議遠弱于美國和歐洲，一個重要原因是亞洲整體的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平落后于西半球，相比在野蠻生長的互聯(lián)網(wǎng)市場里競爭用戶流量的現(xiàn)狀，維護數(shù)據(jù)公平和開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的高端問題尚未形成熱點。但不可否認的是，其對開放互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)公平的訴求在任何一個國家都會在某個階段以某種方式生發(fā)。網(wǎng)絡(luò)中立概念的提出者蒂姆·吳對于網(wǎng)絡(luò)中立試圖解決的問題的持久戰(zhàn)理解具有遠見卓識，他在2003年的文章開頭就預(yù)言說：“傳播管理者在未來十年將要為寬帶提供商的私人利益與大眾利益在一個以競爭性創(chuàng)新環(huán)境為中心的網(wǎng)絡(luò)中的沖突花越來越多的時間。因為沖突激發(fā)的政策問題對于傳播政策來說是根本性的，它們會以各種不同的形式一再出現(xiàn)?！盵36]

在加拿大傳播政治經(jīng)濟學(xué)家Vincent Mosco看來，網(wǎng)絡(luò)中立不僅僅是一個經(jīng)濟政策問題，更是一個需要關(guān)鍵性思考和行動的政治問題。[37]圍繞網(wǎng)絡(luò)中立管制的討論看起來紛繁復(fù)雜，無論是否以網(wǎng)絡(luò)中立的方式進行管制，可以肯定的一點是，要確?；ヂ?lián)網(wǎng)有持續(xù)的創(chuàng)新和發(fā)展，清晰而可預(yù)見的政府干預(yù)和事前限制是必要的?；ヂ?lián)網(wǎng)的有機運作不光是寬帶服務(wù)，還有網(wǎng)絡(luò)提供、應(yīng)用提供、內(nèi)容提供，它們共同建構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)，因此，不讓其中任何一方來制定規(guī)則是維護一個開放互聯(lián)網(wǎng)的前提。無論是針對服務(wù)商的網(wǎng)絡(luò)中立管制，還是針對內(nèi)容提供商的反壟斷處罰，其初衷都應(yīng)該是維護一個開放互聯(lián)網(wǎng)。

根據(jù)聯(lián)合國寬帶可持續(xù)發(fā)展委員會的報告，我國在2016年就成為了全球第一大互聯(lián)網(wǎng)市場，但同亞洲其他國家一樣，網(wǎng)絡(luò)中立在我國被關(guān)注的程度很低。我國的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境相比亞洲其他國家要更典型或者復(fù)雜得多，這意味著我們在制定事前限制政策的時候更需要平衡考慮互聯(lián)網(wǎng)市場服務(wù)與使用的各方主體，長遠考慮以何種方式去維護互聯(lián)網(wǎng)市場的活力與秩序。大衛(wèi)·哈維在《新自由主義簡史》一書結(jié)尾說：“比起新自由主義所祈求的自由前景，還有遠為高尚的自由前景有待我們?nèi)幦?。比起新保守主義所允許的治理體系，還有遠為有價值的治理體系有待我們?nèi)ソ??！盵8]216這段話也同樣適用于我們的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。如果因為恐懼監(jiān)管會阻礙互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，或者恐懼監(jiān)管會破壞互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)，從而偏向新自由主義的放任治理，結(jié)果可能是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)反而受放任之累。

過去十來年，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立的公共爭論此起彼伏，但現(xiàn)在這種爭論日趨偃旗息鼓。以網(wǎng)絡(luò)中立管制方式來劃定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域里私人或集團利益與大眾利益、大集團利益與“散戶”之間利益的分割顯然在美國宣告失敗。但本文認為，網(wǎng)絡(luò)中立是一種通向更寬泛結(jié)果的必要手段，它的生命力也許并不依附于它是否足以取得預(yù)期目標的結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)中立紛爭的價值和意義也許更多的是在于使我們看到處于危險之中的不是技術(shù)問題，而是基于結(jié)構(gòu)性力量的一種擔(dān)憂——對寬帶運行者不斷增長力量的擔(dān)憂，對自由言論和運用新技術(shù)能力的擔(dān)憂以及對這些能力意義的擔(dān)憂。正如卡耐基大學(xué)學(xué)者Jon Peha和其他人指出的，政策需要深入到這些特權(quán)的細節(jié)當(dāng)中。[17]14不斷調(diào)整手段和尺度的政策最終是要致力于建構(gòu)一個自由而開放的互聯(lián)網(wǎng)，只有自由而開放的生態(tài)系統(tǒng)才可能保護和激發(fā)有利于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域里的所有參與者——基于終端的創(chuàng)業(yè)者、服務(wù)商以及所有消費者——的創(chuàng)新。