刑事賠償追償?shù)闹贫日系K及其破除

張旭勇 章超鈞

一、“張氏叔侄案”的追償困境及其制度障礙

張輝、張高平因涉及2003年的一起強奸案，分別被判處死刑、緩期二年執(zhí)行和有期徒刑十五年。2013年3月26日，浙江省高院再審撤銷原一、二審判決，宣告張輝、張高平無罪。2013年5月2日，張輝、張高平提出國家賠償申請。2013年5月17日，浙江省高院作出賠償決定，賠償張輝、張高平人身自由賠償金各65.57306萬元，精神損害撫慰金各45萬元。(1)參見《張輝、張高平申請浙江省高級人民法院再審無罪賠償案》，載《最高人民法院公報》2014年第10期，第16-17頁。

在支付國家賠償金后，浙江省財政廳向賠償義務(wù)機關(guān)浙江省高院發(fā)出《國家賠償費用支付情況通知書》，并依據(jù)《國家賠償法》第31條提出追償責任人的要求。2013年12月24日，浙江省高院回復浙江省財政廳，認為“作為人民法院，沒有偵查權(quán)，兩案至今沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)司法人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為，也沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)司法人員刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的行為，以及違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的行為，故該案國家賠償后無法向有關(guān)工作人員追償?！?2)浙江省高級人民法院：《關(guān)于“張輝、張高平再審無罪賠償案”追償情況的報告》，2013年12月24日。

浙江省高院在反饋給財政廳的追償情況報告中強調(diào)人民法院“沒有偵查權(quán)”，這并非多此一舉，可能隱含了偵查機關(guān)工作人員有應(yīng)當予以追償?shù)姆ǘㄇ樾沃??！皬埵鲜逯栋浮痹賹徟袥Q書明確指出：“經(jīng)再審庭審查明……不能排除公安機關(guān)以非法方法收集證據(jù)的情形，張輝、張高平的有罪供述、指認現(xiàn)場筆錄等證據(jù)，依法應(yīng)予以排除?！?3)余建華、孟煥良：《就張輝、張高平一案再審開庭審理有關(guān)情況 浙江高院新聞發(fā)言人答記者問》，載《人民法院報》2013年3月28日，第3版。

由此可見，作為再審法院和追償主體的賠償義務(wù)機關(guān)，浙江省高院并非沒有發(fā)現(xiàn)本案存在《國家賠償法》第31條規(guī)定的應(yīng)當追償?shù)姆ǘㄇ樾?，而是認為對有刑訊逼供等違法行為的偵查機關(guān)工作人員，無法行使追償權(quán)。本案引出的問題是：在我國現(xiàn)行國家賠償法框架下，賠償義務(wù)機關(guān)是否可以追償其他國家機關(guān)工作人員？為什么？如果回答是否定的，那么在類似于“張氏叔侄案”的再審改判無罪或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引起的賠償案件中，即使偵查機關(guān)或公訴機關(guān)工作人員有刑訊逼供、徇私舞弊等應(yīng)予追償?shù)那樾危r償義務(wù)機關(guān)也無法行使追償權(quán)。刑事賠償中為何會產(chǎn)生這樣的追償困境？行政賠償中是否存在同樣的追償困境？如何破除追償機關(guān)無法對相關(guān)工作人員行使追償權(quán)的制度障礙？等等。本文嘗試著回答上述問題。

二、賠償義務(wù)機關(guān)的追償對象限于本單位工作人員

我們首先要回答的問題是，從實證法解釋的角度看，作為賠償義務(wù)機關(guān)的法院是否可以對偵查機關(guān)、公訴機關(guān)的工作人員行使追償權(quán)。進一步說，賠償義務(wù)機關(guān)是否可以對其他國家機關(guān)的工作人員作出追償決定？如果回答是肯定的，那么浙江省高院提出的“無法向有關(guān)工作人員追償”的問題就自然消解。

(一)法定追償標準不排除追償賠償義務(wù)機關(guān)以外的工作人員

關(guān)于依法應(yīng)當被追償?shù)膰覚C關(guān)工作人員的范圍，《國家賠償法》第31條規(guī)定：“賠償義務(wù)機關(guān)賠償后，應(yīng)當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用:(一)有本法第十七條第四項、第五項規(guī)定情形的；(二)在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對有前款規(guī)定情形的責任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法追究刑事責任?！迸c此類似，《國家賠償法》第16條第1款規(guī)定：“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！边@兩個條款，以具有重大明顯過錯或法定違法情形這一實質(zhì)標準限定被追償?shù)墓ぷ魅藛T范圍，把具有一般違法或過錯的工作人員排除在追償范圍之外，以保護公權(quán)力行使者的履職積極性。但是，這個追償標準并沒有排除賠償義務(wù)機關(guān)以外的其他機關(guān)的工作人員。也就是說，對賠償義務(wù)機關(guān)以外的其他國家機關(guān)工作人員，只要符合法定的追償條件，也應(yīng)當予以追償。

(二)作為一般內(nèi)部監(jiān)督的行政追償?shù)膶ο笙抻诒緳C關(guān)工作人員

既然追償標準不能排除其他機關(guān)工作人員，那么賠償義務(wù)機關(guān)能否對他們行使追償權(quán)？學理上，可以從追償權(quán)是國家機關(guān)的內(nèi)部權(quán)力還是外部權(quán)力，以及是一般性的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)還是專門的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)，即從追償權(quán)的性質(zhì)及其類型的視角，判斷賠償義務(wù)機關(guān)的追償對象是否限于本機關(guān)工作人員，因為國家機關(guān)權(quán)力這兩個遞進層次尤其是第二層次的劃分，是以權(quán)力與權(quán)力對象是否具有隸屬關(guān)系為標準的。由于調(diào)整行政機關(guān)與工作人員的內(nèi)部行政法及相關(guān)理論較為豐富，所以我們選擇從行政賠償追償權(quán)的性質(zhì)及類型切入，再從其與刑事賠償追償之異同的角度討論刑事追償對象。

在行政法上，根據(jù)相對人與行政機關(guān)是否具有隸屬關(guān)系為標準，把行政管理區(qū)分為內(nèi)部行政和外部行政。一般來說，內(nèi)部行政包括三類法律關(guān)系，即行政機關(guān)與行政機關(guān)(協(xié)作關(guān)系)、行政機關(guān)與行政機構(gòu)(分工配合關(guān)系)、行政機關(guān)與工作人員(代表與實施關(guān)系)的法律關(guān)系。(4)作為擔保行政行為合法的內(nèi)部行政法，與外部行政法一樣都是“控權(quán)法”。參見章劍生：《作為擔保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》，載《法學家》2018年第6期，第66頁。

行政機關(guān)的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)包括一般監(jiān)督管理權(quán)和專門監(jiān)督管理權(quán)，這兩種權(quán)力的對象范圍存在顯著差異。一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)是基于組織隸屬關(guān)系產(chǎn)生的監(jiān)督權(quán)力，包括上級政府對下級政府、一級政府對所屬工作部門、上級工作部門對下級工作部門以及政府及其工作部門對自身內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理權(quán)；專門的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)是基于審計法、行政監(jiān)察法等法律的特別授權(quán)產(chǎn)生的對整個系統(tǒng)內(nèi)所有行政機關(guān)及其工作人員行使的監(jiān)督權(quán)力，包括審計監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等專門監(jiān)督權(quán)。(5)參見胡建淼：《行政法學》(第四版)，法律出版社2015年版，第768頁以下。2018年3月20日《中華人民共和國監(jiān)察法》審議通過，并于頒布之日起施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》隨之被廢止。由此可見，一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)的對象，限于與其具有隸屬關(guān)系的組織機構(gòu)和個人；法律特別授予的專門監(jiān)督管理權(quán)的對象，包括所有行政機關(guān)和工作人員，不限于甚至主要不是與其具有隸屬關(guān)系的機構(gòu)和工作人員。通俗形象一點說，前者是分散型內(nèi)部行政監(jiān)督管理，“誰家的孩子誰管”；后者是集中型內(nèi)部行政監(jiān)督管理，“大家的孩子找個人專門管”。這是兩者之間最根本最顯著的區(qū)別。《公務(wù)員法》第61條規(guī)定：“公務(wù)員因違紀違法應(yīng)當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務(wù)處分；違紀違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀違法行為，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機關(guān)不再給予處分。”這一規(guī)定，充分體現(xiàn)了內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)的兩種類型及其差異。在這里，監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分的權(quán)力是專門的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，可以對所有公務(wù)人員行使；公務(wù)員所在機關(guān)對公務(wù)員的處分權(quán)是一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，只能對本機關(guān)單位的公務(wù)員作出處分。

根據(jù)內(nèi)部行政的一般監(jiān)督管理權(quán)和專門監(jiān)督管理權(quán)的劃分標準及其特征，行政賠償義務(wù)機關(guān)的追償權(quán)屬于一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，因為《國家賠償法》第16條規(guī)定由各賠償義務(wù)機關(guān)分散行使追償權(quán)，沒有賦予某個特定行政機關(guān)集中統(tǒng)一追償所有行政機關(guān)的工作人員。因此，行政賠償義務(wù)機關(guān)只能追償與其具有隸屬關(guān)系的工作人員，不能責令其他行政機關(guān)工作人員承擔全部或部分賠償費用。

(三)刑事賠償義務(wù)機關(guān)的追償對象限于本單位工作人員的理由更充分

與行政賠償?shù)淖穬斚囝愃?，刑事賠償追償也不是賠償義務(wù)機關(guān)對外行使偵查權(quán)、審判權(quán)等外部權(quán)力，而是對內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理權(quán)，是問責追責的一種方式。而且，根據(jù)《國家賠償法》第31條規(guī)定，由法院等賠償義務(wù)機關(guān)各自分散行使追償權(quán)。所以，刑事賠償義務(wù)機關(guān)的追償權(quán)也屬于分散型的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)，限于本機關(guān)工作人員的范圍。正因為如此，《國家賠償費用管理辦法》第12條第1款對行政賠償和刑事賠償?shù)淖穬敵绦蜃髁私y(tǒng)一規(guī)定，也沒有作進一步區(qū)分的必要。當然，刑事賠償追償?shù)囊粋€特殊性是，它可能同時涉及公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院等不同性質(zhì)國家機關(guān)的工作人員，較之行政賠償?shù)淖穬攦H涉及行政機關(guān)工作人員而言，追償程序必將更為復雜。在憲法上，這些國家機關(guān)的性質(zhì)不同，對不同性質(zhì)國家機關(guān)內(nèi)部工作人員監(jiān)督管理權(quán)的界線無法跨越。所以，由刑事賠償義務(wù)機關(guān)法院追償公安機關(guān)、檢察機關(guān)的工作人員的制度與理論障礙會更多。也就是說，在現(xiàn)行《國家賠償法》確定的分散型追償體制下，刑事賠償義務(wù)機關(guān)追償?shù)膶ο笙抻诒締挝还ぷ魅藛T的理由更充分。正因為如此，有學者指出：“在司法賠償案件中，司法機關(guān)既是賠償義務(wù)機關(guān)又是追償機關(guān)，由它代表國家對自己單位的辦案人員進行追償?！?6)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，中國法制出版社2010年版，第134頁。

因此，在“張氏叔侄案”中，作為賠償義務(wù)機關(guān)的浙江省高院確實無權(quán)責令具有法定追償情形的偵查機關(guān)工作人員承擔全部或部分賠償費用?？梢哉f，再審改判無罪，或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引起的賠償案件，都會面臨類似的追償困境，即作為賠償義務(wù)機關(guān)的法院無法對其他國家機關(guān)工作人員行使追償權(quán)。

三、賠償義務(wù)機關(guān)責任的轉(zhuǎn)移與工作人員責任的不可轉(zhuǎn)移

如前所述，由于國家賠償義務(wù)機關(guān)的追償對象限于本單位工作人員，因此作為賠償義務(wù)機關(guān)的法院無法追償偵查機關(guān)、公訴機關(guān)的工作人員。緊跟著的一個問題是，為何會出現(xiàn)刑事賠償義務(wù)機關(guān)需要追償其他國家機關(guān)工作人員的情形？即賠償義務(wù)機關(guān)與被追償?shù)墓ぷ魅藛T為何會脫節(jié)？這個問題在行政賠償追償中是否同樣存在？

(一)便利原則導致賠償義務(wù)機關(guān)責任的轉(zhuǎn)移

“賠償義務(wù)機關(guān)”一詞源于我國臺灣地區(qū)。設(shè)置賠償義務(wù)機關(guān)的目的是方便受害人請求國家賠償，因為國家這一抽象實體承擔賠償責任，需要有一個接受與處理賠償請求、參與賠償訴訟、履行賠償義務(wù)的代表主體。基于這一理由，我國《國家賠償法》(1994年)吸收、采納了該法律概念。(7)參見沈巋：《國家賠償法原理與案例》(第二版)，北京大學出版社2017年版，第329-330頁。依據(jù)《國家賠償法》第37條和《國家賠償費用管理條例》第3條的規(guī)定，國家賠償費用由各級人民政府按照財政管理體制分級負擔。因此，真正承擔賠償責任的是各級人民政府，賠償義務(wù)機關(guān)只是國家賠償?shù)拇碇黧w、形式主體。

盡管從賠償費用由各級財政承擔的角度看，賠償義務(wù)機關(guān)只是賠償法律關(guān)系的形式主體，但是從賠償義務(wù)機關(guān)直接處理賠償請求并作為名義上的被告直接面對敗訴風險的角度看，這也是其承擔責任的一種方式。這是責任自負的法治原則的必然要求。正因為如此，我國《國家賠償法》設(shè)置國家賠償義務(wù)機關(guān)首先遵循“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機關(guān)”的責任原則。(8)參見沈巋：《國家賠償法原理與案例》(第二版)，北京大學出版社2017年版，第332-333頁?，F(xiàn)行《國家賠償法》第7條、第8條以及第21條第1至3款，都直接體現(xiàn)了“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機關(guān)”的責任自負原則，即由作出或?qū)嵤┣謾?quán)行為的國家機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)。可以說，《國家賠償法》整體上仍然傾向于體現(xiàn)責任自負的法治原則，并以此督促國家機關(guān)依法行使公權(quán)力。

然而，在刑事賠償?shù)哪承┣樾沃?，為了保證賠償案件處理的便利性，不再堅持“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機關(guān)”的責任自負原則，作出或?qū)嵤┣謾?quán)行為的國家機關(guān)不再作為賠償義務(wù)機關(guān)?！秶屹r償法》第21條第4款規(guī)定：“再審改判無罪的，作出原生效判決的人民法院為賠償義務(wù)機關(guān)。二審改判無罪，以及二審發(fā)回重審后作無罪處理的，作出一審有罪判決的人民法院為賠償義務(wù)機關(guān)。”在這類刑事賠償案件中，可能是因偵查機關(guān)、檢察機關(guān)以及審判機關(guān)的一連串錯誤或失誤造成了最后的侵權(quán)賠償，比如刑訊逼供、違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等。但是，為了簡化賠償處理程序，避免國家機關(guān)之間相互推諉，保證國家賠償及時足額到位，《國家賠償法》第21條第4款規(guī)定由最后作出判決的法院作為唯一的賠償義務(wù)機關(guān)，不把偵查機關(guān)、檢察機關(guān)作為共同賠償義務(wù)機關(guān)。有學者把它稱為刑事國家賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置的“侵權(quán)責任后置原則”或“吸收原則”。(9)馬懷德：《〈刑事賠償解釋〉對刑事賠償范圍的影響》，載《中國法律評論》2016年第2期，第156頁。也就是說，便利與否成為決定誰作為賠償義務(wù)機關(guān)的唯一考量因素。此時，刑事賠償義務(wù)機關(guān)概念體現(xiàn)出高度形式化的特點，即賠償義務(wù)機關(guān)與造成侵權(quán)賠償?shù)脑蛐袨榛緹o關(guān)。

刑事賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置高度形式化的實質(zhì)，是把偵查機關(guān)、公訴機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)的責任“明目張膽”地轉(zhuǎn)移給最后行使審判權(quán)的法院。也就是說，這一制度設(shè)計人為增加了法院作為賠償義務(wù)機關(guān)的責任。作為賠償義務(wù)機關(guān)的責任的轉(zhuǎn)移設(shè)計之所以可行，主要是因為國家賠償費用都由各級財政負擔，賠償義務(wù)機關(guān)只是代表國家處理賠償事宜。

(二)責任自負和過錯歸責原則決定工作人員責任的不可轉(zhuǎn)移

在追償制度中，工作人員是承擔全部或部分賠償費用的責任主體，并不是代表主體，不具有賠償義務(wù)機關(guān)責任那樣形式化處理的前提條件。個人實際承擔的法律責任應(yīng)當堅持責任自負原則。在個人責任自負原則的背后還隱藏著過錯歸責原則，即法律不讓沒有過錯的行為人承擔法律責任，《刑法》《行政處罰法》和《侵權(quán)責任法》都充分體現(xiàn)了過錯歸責原則，法定無過錯責任只能在民事侵權(quán)領(lǐng)域作為例外存在。(10)關(guān)于公務(wù)風險理論及其對國家賠償追償?shù)挠绊懀垍⒁姀埿裼拢骸缎姓黧w不應(yīng)成為行政犯罪主體——與楊解君、周佑勇教授商榷》，載《福建法學》2001年第1期，第55-56頁。

由于追償是責令有故意或重大過失違法的工作人員自己承擔全部或部分賠償費用，這個責任的有無及其大小主要取決于自身的過錯程度。《浙江省國家賠償費用管理條例》第12條規(guī)定：“國家賠償費用的追償比例根據(jù)違法性質(zhì)、損害后果以及被追償人過錯程度等因素確定?！边@就意味著，工作人員被追償?shù)呢熑蝺H限于本人的違法過錯造成的侵權(quán)后果，不能像國家機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)責任那樣作形式化處理，在不同工作人員之間根據(jù)便利原則進行隨意分配或自由轉(zhuǎn)移。

(三)追償者與被追償者脫節(jié)共筑刑事追償?shù)闹贫日系K

如前所述，根據(jù)《國家賠償法》第21條第4款，偵查機關(guān)、公訴機關(guān)的賠償責任通過立法分配轉(zhuǎn)移給了最后作出判決的法院，但是偵查機關(guān)和公訴機關(guān)工作人員應(yīng)當被追償?shù)呢熑?，無論如何也無法轉(zhuǎn)移給審判人員，《國家賠償法》沒有也不應(yīng)作出這樣的制度規(guī)定。刑事賠償義務(wù)機關(guān)責任的轉(zhuǎn)移和工作人員被追償責任的不可轉(zhuǎn)移，必然導致賠償義務(wù)機關(guān)和應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T之間的脫節(jié)。在分散型追償體制下，由于賠償義務(wù)機關(guān)的追償限于本單位工作人員，無法對其他機關(guān)工作人員行使追償，所以最后作出判決的法院無法追償偵查機關(guān)和公訴機關(guān)的工作人員。這就是我國刑事賠償追償?shù)闹贫日系K。在“張氏叔侄案”中，浙江省高院作為作出生效判決的賠償義務(wù)機關(guān)無法追償公安機關(guān)的工作人員，就是典型例證。

刑事賠償?shù)纳鲜鲎穬斃Ь臣捌渲贫日系K，在行政賠償領(lǐng)域并不存在，因為《國家賠償法》第7條和第8條在設(shè)置賠償義務(wù)機關(guān)時，全面堅持了“誰侵權(quán)誰為賠償義務(wù)機關(guān)”的原則，即由實際上作出或?qū)嵤┝饲謾?quán)行為的行政機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)。具體來說，有以下四種情形：第一，行政賠償往往由獨立作出行政行為的行政機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)，不存在像刑事領(lǐng)域由偵查機關(guān)、公訴機關(guān)和審判機關(guān)縱向配合共同違法行使職權(quán)的情形，不會產(chǎn)生賠償義務(wù)機關(guān)責任的轉(zhuǎn)移需求；第二，即使經(jīng)過上級機關(guān)批準作出的行政行為造成損害的，也以對外署名的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)，作為內(nèi)部程序控制的批準行為一般不直接對外發(fā)生法律效力；第三，當不同行政機關(guān)橫向聯(lián)合共同作出行政行為造成損害后果時，《國家賠償法》第7條第2款規(guī)定共同作為賠償義務(wù)機關(guān)承擔責任，沒有基于便利原則確定由其中一個機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)；第四，當復議機關(guān)的復議決定加重損害后果時，《國家賠償法》第8條規(guī)定由復議機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)對加重損害部分承擔賠償責任。在上述四種情形下，追償者與被追償者始終沒有脫節(jié)，由行政賠償義務(wù)機關(guān)分別對本單位工作人員追償即可，無須對其他機關(guān)的工作人員追償。

四、破除刑事追償制度障礙的三個方向及其選擇

如前所述，刑事賠償?shù)淖穬斃Ь臣捌渲贫日系K的形成有以下三個原因：一是我國實行的分散型追償體制；二是基于賠償請求處理的便利性，導致刑事賠償義務(wù)機關(guān)責任轉(zhuǎn)移；三是工作人員被追償責任的不可轉(zhuǎn)移性。對上述三個方面中的任何一個作出改變，都可以破除刑事追償制度的障礙。具體如何選擇，需要從法理、制度運行成本以及制度變革的效益等方面進行綜合分析判斷。

(一)以責任遞進轉(zhuǎn)嫁原則確定被追償工作人員

第一個方案是，按現(xiàn)行《國家賠償法》第21條第4款規(guī)定的刑事賠償案件，當偵查機關(guān)、公訴機關(guān)的工作人員有應(yīng)當被追償?shù)拿黠@過錯之違法情形的，不再追償偵查機關(guān)和公訴機關(guān)的工作人員，而是由賠償義務(wù)機關(guān)法院以審判人員沒有充分履行好審查、監(jiān)督職責為由，追償最后行使審判權(quán)的法官。也就說，由于法官沒有審查出偵查機關(guān)、公訴機關(guān)工作人員明顯過錯的違法情形，進而作出錯誤的有罪判決且被二審或再審撤銷造成國家賠償?shù)?，全部由法官承擔?yīng)被追償?shù)姆韶熑巍＿@個方案的實質(zhì)是，把刑事賠償案件鏈條上各階段工作人員的錯誤產(chǎn)生的責任，全部轉(zhuǎn)移給最后行使審判權(quán)的法官，即堅持“責任遞進轉(zhuǎn)嫁原則”。具體就“張氏叔侄案”而言，由作為賠償義務(wù)機關(guān)的浙江省高院責令作出生效裁判的法官承擔全部或部分賠償費用，理由是法官沒有及時充分審查并排除偵查機關(guān)通過刑訊逼供等違法方式取得的證據(jù)。當然，這需要對《國家賠償法》第31條規(guī)定的追償審判人員責任的情形進行擴充，不能局限于“貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為”，否則對于偵查機關(guān)工作人員刑訊逼供產(chǎn)生的責任，仍然無法轉(zhuǎn)移給法官。

上述方案雖然制度設(shè)計簡潔明了，也符合高效便利原則，但是在制度的正當性方面存在著如下明顯缺陷：第一，與賠償費用全部由各級財政負擔的賠償義務(wù)機關(guān)的責任轉(zhuǎn)移不同，追償是責令工作人員自己承擔全部或部分賠償費用，偵查機關(guān)、公訴機關(guān)工作人員對自己存在明顯過錯的違法行為應(yīng)承擔的法律責任，不具有可轉(zhuǎn)移性，否則違反責任自負的法治原則；第二，此方案必然要求大幅度擴張審判人員應(yīng)當被追償?shù)姆ǘㄇ樾?，不能再局限于“貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為”，而是要把法官在審判環(huán)節(jié)沒有履行好審查、監(jiān)督職責的一切情形都納入追償范圍，這不符合國家賠償追償限于工作人員重大明顯違法情形的標準，具有明顯的副作用；第三，此方案放棄了對偵查機關(guān)、公訴機關(guān)工作人員重大明顯違法過錯的責任追究，在增加法官審查、監(jiān)督責任的同時，放縱了偵查機關(guān)、公訴機關(guān)工作人員的違法甚至犯罪行為，破壞了追償條件或標準的公平性，明顯不符合法治國家的平等原則；第四，應(yīng)當被追償?shù)膫刹闄C關(guān)、公訴機關(guān)的工作人員沒有受到追償，將導致受害人追責重大明顯違法的工作人員的強烈愿望落空，由此產(chǎn)生的怨恨無法排解，(11)習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日，第2版。也不利于社會秩序的和諧穩(wěn)定。

這個方案是在不改變其他制度的前提下，不惜以破壞追償?shù)恼斝院妥穬敇藴实墓叫詾榇鷥r，借用“責任遞進轉(zhuǎn)嫁原則”，人為地把被追償?shù)墓ぷ魅藛T圈定為最后行使審判權(quán)的法官，以此滿足賠償義務(wù)機關(guān)分散式行使追償權(quán)的對象條件，是一種削足適履的思路，這個辦法不可取。

(二)按照“誰侵權(quán)誰負責”原則確定賠償義務(wù)機關(guān)

第二個方案的思路是，放棄設(shè)定賠償義務(wù)機關(guān)時遵循的便利原則，徹底按照“誰侵權(quán)誰負責”原則確定賠償義務(wù)機關(guān)，以此保證賠償義務(wù)機關(guān)和應(yīng)當被追償?shù)墓ぷ魅藛T一致性，讓每一個賠償義務(wù)機關(guān)在各自承擔的賠償責任范圍內(nèi)對本單位工作人員進行追償。具體而言，對于再審改判無罪或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引發(fā)的賠償，如果是由于刑訊逼供、違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等共同造成的，《國家賠償法》把偵查機關(guān)、公訴機關(guān)和審判機關(guān)作為共同賠償義務(wù)機關(guān)，然后各個賠償義務(wù)機關(guān)各自追償本機關(guān)工作人員。比如在“張氏叔侄案”中，至少把負責偵查的公安機關(guān)作為共同賠償義務(wù)機關(guān)，然后由公安機關(guān)對刑訊逼供的工作人員進行追償。

該方案在賠償義務(wù)機關(guān)和工作人員兩個層面都徹底遵循“誰侵權(quán)誰負責”的原則，既破除了刑事賠償追償?shù)闹贫日系K，也符合責任自負的法治原則，還有利于通過責任反饋機制督促國家機關(guān)和工作人員依法行使公權(quán)力。但是，這個方案的弊端也較為明顯，具體有三個方面不足：第一，刑事賠償案件侵權(quán)鏈條上所有的國家機關(guān)都作為共同賠償義務(wù)機關(guān)，各國家機關(guān)之間為了規(guī)避或減輕責任而彼此推諉的現(xiàn)象不可避免，不利于受害人及時獲得充分賠償。第二，增加了共同賠償義務(wù)機關(guān)之間確定各自責任份額的解紛程序，會使賠償程序復雜煩瑣，明顯增加賠償制度運行成本。從賠償費用最終都是由財政負擔的角度看，這種增設(shè)共同賠償義務(wù)機關(guān)以及確定各自賠償份額的改革方案，顯得有些多余和浪費。第三，把偵查機關(guān)、公訴機關(guān)和人民法院作為共同賠償義務(wù)機關(guān)之后，現(xiàn)行刑事賠償程序必須作出重大調(diào)整，因為三類賠償義務(wù)機關(guān)沒有共同的上級國家機關(guān)作為刑事司法賠償?shù)膹妥h機關(guān)，最終由法院的賠償委員會決定各自賠償份額也缺乏程序正當性。(12)《國家賠償法》第7條、第8條設(shè)置行政賠償義務(wù)機關(guān)時全面遵循“誰侵權(quán)誰負責”原則，規(guī)定復議機關(guān)、共同作出行政行為的行政機關(guān)等作為共同賠償義務(wù)機關(guān)。但是，在刑事賠償領(lǐng)域，《國家賠償法》第21條在一定程度上放棄“誰侵權(quán)誰負責”原則，可能不全是基于便利性考量，或許還因為刑事賠償中確定共同賠償義務(wù)機關(guān)各自賠償份額的法律程序難以安排。

上述方案為了保證賠償義務(wù)機關(guān)與應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T的不脫節(jié)，只能拋棄國家賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置的便利原則，把各個侵權(quán)機關(guān)都作為共同賠償義務(wù)機關(guān)，但由此帶來的賠償程序難題以及無謂的成本增加，確實是不可承受之重。

(三)構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察追償體制

上述兩個方案，試圖把被追償?shù)墓ぷ魅藛T硬生生地限制在賠償義務(wù)機關(guān)本單位范圍，或者放棄賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置的便利原則，而沒有注意到賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置形式化的需要與被追償工作人員確定實質(zhì)化傾向之間存在不可調(diào)和的矛盾。第三個方案則是跳出賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置和被追償工作人之間保持一致的僵化束縛，通過修改《國家賠償法》，把所有國家賠償?shù)淖穬?，特別授權(quán)給某一個國家機關(guān)集中統(tǒng)一行使，負責對所有國家機關(guān)工作人員的追償工作。這個方案，既可以保持現(xiàn)行《國家賠償法》對賠償義務(wù)機關(guān)設(shè)置的形式化格局不變，也可以繼續(xù)堅持對工作人員追償條件的實質(zhì)化格局，能同時體現(xiàn)國家賠償及追償制度設(shè)計的便利效率原則和責任自負的法治原則。由于法律賦予特定國家機關(guān)專門統(tǒng)一行使追償權(quán)，賠償義務(wù)機關(guān)作為追償主體無法破除對其他國家機關(guān)工作人員進行追償?shù)闹贫日系K。

更為重要的是，這個制度變革方案還可以在相當程度上克服當前賠償義務(wù)機關(guān)追償動力不足的致命弱點。由賠償義務(wù)機關(guān)責令本單位工作人員承擔全部或部分賠償費用之純粹內(nèi)部追償模式，是國家賠償追償制度長期處于休眠狀態(tài)的主要原因。在機關(guān)內(nèi)部，“由于長期共事，這些人在行使追償權(quán)時，難免受人情因素之干擾，在追償牽涉有關(guān)機關(guān)負責人時更是如此?！?13)沈巋：《國家賠償?shù)淖穬旊y題及其破解》，載《民主與法制時報》2015年6月11日，第5版。在這些情況下，賠償義務(wù)機關(guān)及其領(lǐng)導缺乏追償動力。但是，如果把統(tǒng)一的追償權(quán)賦予某一個國家機關(guān)，破除追償機關(guān)與被追償工作人員之間的親密關(guān)系，再輔之以要求追償機關(guān)公開追償情況的年度報告制度，可以改變當下追償制度的休眠狀態(tài)。

關(guān)于具體如何統(tǒng)一設(shè)置追償機關(guān)，有學者認為，由檢察機關(guān)統(tǒng)一作為追償主體，代表國家統(tǒng)一行使追償追責權(quán)是最為理想的選擇，國家賠償?shù)淖穬斅氊燁愃朴谛姓嬖V訟。(14)關(guān)于檢察監(jiān)督權(quán)的程序性，參見周理松：《程序性與檢察機關(guān)法律監(jiān)督的效力問題》，載《青海檢察》2003年第4期，第43-44頁。所以，檢察機關(guān)統(tǒng)一作為追償機關(guān)，與法律監(jiān)督權(quán)力的性質(zhì)、對象以及層次都不符合。

也有學者提出，“既然財政機關(guān)是國家賠償費用的管理者，那么在撥付了國家賠償費用之后，再向有故意或重大過失的公務(wù)人員追償部分或者全部賠償費用也就是其職責所在，至少應(yīng)當向賠償義務(wù)機關(guān)施加壓力，促使其啟動追償程序?！?15)陳亞軍、謝祥為、陳小鳳：《我國國家追償制度的困境與對策分析》，載《江西社會科學》第2011年第4期，第185頁。由財政部門向賠償義務(wù)機關(guān)施壓，不改變賠償義務(wù)機關(guān)追償?shù)姆稚⑿妥穬旙w制，無法解決由于賠償義務(wù)機關(guān)與應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T脫節(jié)造成的追償困局。另外，雖然從國家賠償費用管理的角度看，統(tǒng)一由財政部門行使追償權(quán)具有合理性和便利性，但是追償本身具有的追責性和監(jiān)督性，與財政部門的職責定位及其工作人員的專業(yè)性不符，無法保證追償?shù)臏蚀_性和有效性。

筆者認為，在我國監(jiān)察體制改革已經(jīng)完成的背景下，由各級監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一負責對本級所有國家機關(guān)工作人員的追償工作，是較為理想的一個選擇。理由有四：一是由各級監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一行使追償權(quán)，高度吻合監(jiān)察機關(guān)對公職人員的監(jiān)督職責，追償是對有明顯過錯的工作人員的一種監(jiān)督問責方式；二是由監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一對所有公職人員行使追償權(quán)沒有法律障礙，因為《監(jiān)察法》已經(jīng)賦予監(jiān)察機關(guān)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋；三是監(jiān)察機關(guān)對公職人員的監(jiān)督范圍廣泛，包括違紀、違法以及職務(wù)犯罪，完全可以涵蓋所有工作人員應(yīng)當被追償?shù)母黝愡`法犯罪情形；四是監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性和高效性在目前監(jiān)督體系中的優(yōu)勢較為明顯，可以借此保證追償制度的有效運行，通過追償督促工作人員依法行使公權(quán)力。當然，由于《監(jiān)察法》第67條明文規(guī)定了監(jiān)察賠償，監(jiān)察機關(guān)追償本單位工作人員的動力不足問題同樣存在。對此，可以進一步把監(jiān)察機關(guān)作出追償決定或不追償決定的義務(wù)法定化，即不管是否確實需要追償有關(guān)工作人員，監(jiān)察機關(guān)都要在查明事實的基礎(chǔ)上作出最終的處理決定，以此督促甚至逼迫監(jiān)察機關(guān)啟動追償程序。(16)參見李昕：《論功能定位基礎(chǔ)上的國家追償制度建構(gòu)》，載《法律適用》2019年第5期，第33-34頁。這個學術(shù)主張，只看到追償動力不足之缺陷，但沒有發(fā)現(xiàn)分散型追償體制下作為賠償義務(wù)機關(guān)的法院無法對其他國家機關(guān)工作人員進行追償?shù)睦Ь帧?/p>

五、結(jié)語

追償是責令有明顯過錯之違法行為的工作人員承擔全部或部分賠償費用，是責任自負原則的應(yīng)然要求和具體表現(xiàn)，是法律規(guī)范和控制公權(quán)力的最終落腳點。國家機關(guān)工作人員的履職積極性，可以通過對追償條件、追償額度的恰當限制予以保障。刑事賠償?shù)淖穬斃Ь臣捌浔澈蟮闹贫日系K，是我國國家賠償制度缺乏整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的集中體現(xiàn)。這一困境及其背后的制度障礙，一直沒有被發(fā)現(xiàn)并予以關(guān)注和探討，是因為我們沒有充分意識到追償在國家賠償以及法治建設(shè)中的重要作用，也是因為我國至今尚未展開的追償實踐狀況無法倒逼相應(yīng)制度的完善。在監(jiān)察體制改革成效逐漸彰顯的大背景下，通過修法賦予監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一對所有國家機關(guān)工作人員進行追償?shù)穆殭?quán)，既可破除刑事賠償追償?shù)闹贫日系K，又可以克服純粹內(nèi)部模式下賠償義務(wù)機關(guān)追償動力嚴重不足的弱點，進而全面激活長期處于休眠狀態(tài)的追償制度。