鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的困境與突圍
——以村規(guī)民約與權(quán)利保護(hù)為思路

龍 洋， 劉 娜

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 雅安 625014)

1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的矛盾與解決邏輯

1.1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩大矛盾

首先，村民對鄉(xiāng)村治理者的認(rèn)知和期望顯著不同于城鎮(zhèn)居民對城鎮(zhèn)治理者。城鎮(zhèn)的治理，由于人口規(guī)模、治理需要等原因必須形成規(guī)范化的管理模式，管理者與城鎮(zhèn)居民之間必然存在一定的距離；而小范圍的鄉(xiāng)村治理中，人與人之間不“沾親”則“帶故”，加之舊有的德治、人治觀念和宗族體系長久的統(tǒng)治，村民期待的并非按照規(guī)章辦事的管理，而是親民、近距離的交流式管理。哪怕村民投票表決的村規(guī)民約，對其執(zhí)行一方面由于人情社會難以落實(shí)，另一方面也可能引發(fā)村委會與村民的矛盾，激化村莊內(nèi)部的無序狀態(tài)?，F(xiàn)代化要求法治，與村民的認(rèn)知、期待以及長久以來的鄉(xiāng)村秩序有矛盾。其次，村民逐漸上漲的權(quán)利意識與舊有秩序之間存在沖突。單純的德治之路與鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)環(huán)境違背，更與法制大背景格格不入。鄉(xiāng)村舊有的宗族秩序、人治色彩，親緣與地緣結(jié)成的社會關(guān)系，天然容易與私權(quán)利的意識產(chǎn)生矛盾。法院在面臨村民個體與村集體之間的訴訟時，所面臨的其實(shí)是個體權(quán)利意識高漲和村莊社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸解體的事實(shí)[1]。雖村規(guī)民約源于舊秩序，經(jīng)過論證與實(shí)踐證明其在新秩序之中也可以發(fā)揮價值，但以民主投票表決為基礎(chǔ)的村規(guī)民約很難獲得全體一致的贊成。對于一開始就不贊同，或在村規(guī)民約生效后才認(rèn)識到對自己權(quán)利有損的村民而言，采取訴訟手段來維護(hù)權(quán)利是自然的選擇。

1.2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的村規(guī)民約

村規(guī)民約是村內(nèi)民主制定的、具有規(guī)范性文件性質(zhì)的、約束村民行為的一種規(guī)章制度。由于其民主制定的特點(diǎn)，村規(guī)民約不僅是自治權(quán)力下放的良好途徑，還是德治的良好助力?；鶎幼灾谓M織承載著憲法賦予的自治使命，自治事項(xiàng)與政府脫離，加上各地鄉(xiāng)村所存在的地域差異，國家法對村內(nèi)部的公益事業(yè)沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，事實(shí)上鄉(xiāng)村與國家法在一定程度上脫離[2]。在與國家法相對脫離的村莊內(nèi)，村規(guī)民約一定程度上行使著國家法的職能，也可以作為法治的有力保障。“法治、自治、德治”，恰好都在村規(guī)民約集中而得以體現(xiàn)。基于此筆者認(rèn)為村規(guī)民約可以作為新舊秩序交接的良好社會管理工具。

2 村規(guī)民約困境的分解

通過對村規(guī)民約現(xiàn)存困境的分析，筆者將村規(guī)民約面臨的困境分為法律、政策背景與村規(guī)民約不配套和現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件不充足兩類。細(xì)分出的限制村規(guī)民約質(zhì)效的因素互相之間可能存在一定的因果關(guān)系或交叉關(guān)系，故此種分類僅為全面解釋村規(guī)民約之困境，而非絕對合乎邏輯的嚴(yán)格劃分。

2.1 法律政策背景不配套

2.1.1 法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定籠統(tǒng)模糊 目前對于村規(guī)民約進(jìn)行法律規(guī)定的主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》，其對村規(guī)民約的制定、修改做了粗略規(guī)定，但對備案、審查、監(jiān)督等工作的規(guī)范則較模糊。法規(guī)、規(guī)章層面，民政部、中組部、全國婦聯(lián)等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)對村規(guī)民約的內(nèi)容、程序、監(jiān)督、執(zhí)行、組織實(shí)施有較詳細(xì)的規(guī)定，但由于宣傳和落實(shí)問題，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)狀也存在差異等問題，此種行政指導(dǎo)難以落實(shí)。地方性政府法規(guī)和規(guī)章對于村規(guī)民約的規(guī)定非常零散，以C市為例，筆者僅可找到零散的關(guān)于村規(guī)民約的“建議”，例如在《C市人民政府關(guān)于禁止露天焚燒農(nóng)作物秸稈的通告》中，僅規(guī)定“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)組織制定和完善農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒的村規(guī)民約(居民公約)，把責(zé)任落實(shí)到農(nóng)戶(居民)。鎮(zhèn)政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)予以指導(dǎo)和監(jiān)督?！逼渌貐^(qū)的地方性立法大多如此，罕有專門關(guān)于村規(guī)民約的立法。無論缺位是法律、法規(guī)、規(guī)章的缺失還是預(yù)留，這種模糊性的確給現(xiàn)階段村規(guī)民約的生命周期各環(huán)節(jié)產(chǎn)生了不良的影響[3]。

2.1.2 政府缺少對村規(guī)民約的引導(dǎo)與監(jiān)督 我國政府在基層自治組織中往往表現(xiàn)得較為強(qiáng)勢，政府的各種規(guī)則、政府下放的各種權(quán)力(同時也是承擔(dān)了更多的工作事務(wù))對于村委會而言已經(jīng)能夠完成基本的鄉(xiāng)村治理工作。因此，一方面村委會出于不愿承擔(dān)多余的工作和責(zé)任的心理，造成村規(guī)民約難以落實(shí)，具體體現(xiàn)為基層自治組織對村規(guī)民約的認(rèn)識與重視程度不夠；宣傳工作不及時、未常態(tài)化等問題。另一方面政府由于對鄉(xiāng)村治理的大方向的強(qiáng)勢反而造成對自治性強(qiáng)的村規(guī)民約的忽視。這種忽視表現(xiàn)多個方面：村規(guī)民約制定、執(zhí)行缺少引導(dǎo)和監(jiān)督；村規(guī)民約備案時僅進(jìn)行形式化而無實(shí)質(zhì)性的審查。對受限于法律水平低，不明晰村規(guī)民約通過的法律后果的村民和村委會而言，缺乏引導(dǎo)使得“自治”束手束腳，形成對制定村規(guī)民約“與其做錯不如不做”的態(tài)度，具體表現(xiàn)為村規(guī)民約內(nèi)容空泛等問題；而缺乏監(jiān)督使違法的村規(guī)民約仍然生效，對其執(zhí)行當(dāng)然地出現(xiàn)問題。

2.2 現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件不充足

2.2.1 對村規(guī)民約的宣傳不到位 在村內(nèi)的宣傳工作上，一是村規(guī)民約的宣傳形式較為單一，沒有系統(tǒng)化的宣傳手段。村規(guī)民約最主要的宣傳與傳播方式是通過公告欄公示。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)47%的村僅使用公告欄進(jìn)行宣傳，25%的村會組合文藝表演、公告欄、新媒體、組長普及等多種形式進(jìn)行宣傳。二是村規(guī)民約的宣傳未形成常態(tài)化。除制定、修改村規(guī)民約的前后對村規(guī)民約有所宣傳外，后續(xù)宣傳普及工作較少、時間較短。其三是村規(guī)民約的宣傳實(shí)效性差。公告欄本身存在信息更新快、不被關(guān)注、效率低下等問題，難以達(dá)到宣傳效果，而依靠多樣化的宣傳手段效果也不及預(yù)期。

2.2.2 對村規(guī)民約的認(rèn)識不深刻 筆者以C市多個村莊居住10年以上且年居住時間大于6個月的村民為調(diào)研對象，發(fā)現(xiàn)約63%受調(diào)查者對村規(guī)民約不夠了解，甚至完全不了解。而村委會的成員中，約72%的接受調(diào)查者認(rèn)為大部分政策、法規(guī)已在其他政府發(fā)文中有所要求，無需寫入村規(guī)民約，村規(guī)民約只是類似價值觀、道德品質(zhì)導(dǎo)向的倡導(dǎo)，而非細(xì)化的具體行為規(guī)范。接受調(diào)查的村民中，約61.5%的人認(rèn)為，村規(guī)民約是村上、鎮(zhèn)上頒布，是政策、是規(guī)范，與自身利益相關(guān)的內(nèi)容較少，未真正反映自身需求。不難發(fā)現(xiàn)，在對村規(guī)民約定位和功能、性質(zhì)認(rèn)識不清，質(zhì)效存疑的情況下，村委會對村規(guī)民約的內(nèi)容偏向于道德引領(lǐng)與政策宣傳、工作開展的重視度和積極性不高；村民對村規(guī)民約的認(rèn)同感、信任度、遵從意愿降低，遵守往往出于對“村委會是官”這一想法的服從，而不是積極地投身自治。

2.2.3 基層自治組織的法律水平有限 農(nóng)村城市之間的人口流動帶來了農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象[4]，人才和青壯年勞動力的流失放大了基層自治組織法律水平有限的缺點(diǎn)，加劇了法治意識和自治意識的缺失。聯(lián)系上文缺乏引導(dǎo)等困境，該問題造成了村規(guī)民約在實(shí)踐中容易出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象：一種是內(nèi)容空泛化或該傾向明顯的村規(guī)民約，作用類似文明公約、道德守則；另一種是確實(shí)違法或有違法可能性的、損害村民權(quán)利可能性的村規(guī)民約。前者顯然與村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的工具價值毫無助益，后者與村民權(quán)利直接沖突。兩者都不能作為解決鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的有效路徑，需要外力幫助對這樣的村規(guī)民約進(jìn)行修正和完善。

3 村規(guī)民約出路的探尋

3.1 落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

落實(shí)備案和其他監(jiān)督機(jī)制有利于提升村規(guī)民約的質(zhì)效，對保障村民權(quán)利而言更是一劑良藥。

3.1.1 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制 內(nèi)部監(jiān)督要求村規(guī)民約自身監(jiān)督條款的完善，并設(shè)立專門的監(jiān)督組織。為確保監(jiān)督機(jī)制順利運(yùn)行，可以建議由村委會成員、群眾代表、人民調(diào)解員等組成監(jiān)督委員會，對村規(guī)民約的制定、修改、執(zhí)行等進(jìn)行村內(nèi)部的監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)問題，可以參照該程序進(jìn)行處理：①發(fā)起主體向村委會提出異議或者直接向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府提出異議。②村委會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對村委會的具體決定或者村規(guī)民約具體條款進(jìn)行審查。③最后召開村民會議宣布審查結(jié)果。

3.1.2 外部監(jiān)督機(jī)制 下級立法主體，例如設(shè)區(qū)的市，可以對村規(guī)民約進(jìn)行細(xì)化的強(qiáng)制性規(guī)定，利用強(qiáng)制力使外部監(jiān)督落實(shí)，而非限于形式化的備案。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織社會建設(shè)、社會管理部門或司法行政部門，對村規(guī)民約制定主體、程序、內(nèi)容、執(zhí)行的合理性、合規(guī)性、合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查與監(jiān)督。這要求行政力量(司法行政力量)以法律顧問和監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色出現(xiàn)，而非領(lǐng)導(dǎo)者的身份出現(xiàn)。

3.1.3 多元監(jiān)督機(jī)制 針對村規(guī)民約監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督主體缺失的問題，解決辦法是引入多方力量參與村規(guī)民約的監(jiān)督工作。激勵村民、村民自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、社會人士參與農(nóng)村基層治理監(jiān)督。在對村規(guī)民約提出完善建議的同時，暢通村民異議反映渠道，確保村民意見得到及時反饋，將基層治理的主動性和主體性還給村民。

3.2 促成常態(tài)化、系統(tǒng)化的宣傳教育

常態(tài)化、系統(tǒng)化的宣傳教育兩重目的：一是確保村規(guī)民約在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中的核心地位；二是培養(yǎng)、提升村民的參與治理的主體意識、自治的自我服務(wù)意識。常態(tài)化要求村委會將村規(guī)民約、法治觀念、主人翁觀念等的宣傳和普及作為長期的工作，更要求政府有足夠的配合和支持。系統(tǒng)化要求多樣的、有效的宣傳手段，積極利用多媒體、宣講、文娛活動及村民會議等手段，還可以尋求“鄉(xiāng)賢”的威望和影響的幫助，保障多個維度的宣傳教育

3.3 完善基層自治組織的糾紛解決機(jī)制

3.3.1 完善民間調(diào)解機(jī)制 我國農(nóng)村社會地緣、親緣關(guān)系厚重，對簿公堂最有力最公平卻并非最利于社會關(guān)系穩(wěn)定的處理方式?！洞逦瘯M織法》第七條要求村(或社區(qū))都根據(jù)需要設(shè)立調(diào)解委員會。但在熟人社會之中，調(diào)解員也確實(shí)面臨著一定的困難。雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府仍然設(shè)置有調(diào)解委員會，但筆者認(rèn)為，調(diào)解本身不類似審判，根本目的還是達(dá)成雙方合意，多次調(diào)解采用類似“上訴”的模式無解決糾紛的實(shí)際意義。因此，村內(nèi)如果能大事化小小事化了最為合適，對社會關(guān)系的損害也最小；而村內(nèi)難以調(diào)解的問題，可以設(shè)置司法權(quán)力調(diào)解的機(jī)制，建立村委會直接對接司法所的渠道，方便司法行政力量所進(jìn)入村內(nèi)化解矛盾，而非由村莊社會關(guān)系完全撕裂之后，再主動尋求外部力量(往往是國家強(qiáng)制力)依照并非源自本土的其他規(guī)則強(qiáng)制性地定紛止?fàn)帯?/p>

3.3.2 訴訟時的適當(dāng)幫助 某些問題確實(shí)不適用調(diào)解，或者矛盾糾紛過大難以達(dá)成調(diào)解之時，需要法院的幫扶。村委會的性質(zhì)在個案中的確定是復(fù)雜的問題，法院應(yīng)當(dāng)在起訴時確定本案是行政訴訟還是民事訴訟，并支持村民進(jìn)行起訴，防止發(fā)生村民因弄錯案由或不明確訴訟類型而被駁回起訴。

3.4 審判機(jī)關(guān)對村規(guī)民約的消極審查

目前法律、法規(guī)沒有授權(quán)審判機(jī)關(guān)應(yīng)用審判權(quán)對村規(guī)民約的效力進(jìn)行肯定或者否定，筆者認(rèn)為這樣有助于基層自治組織自治性的維護(hù)，排除了審判權(quán)對自治的不合理介入。但同時必須補(bǔ)全法院與地方政府的溝通機(jī)制。訴訟程序中，如果法院確實(shí)發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在違法的情況，可以在附帶審查后向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出司法建議，擴(kuò)展審判效果，使之不止局限于個案的公正。這之中需要建立法院對接鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府的途徑，保證在確定村規(guī)民約違法后能及時整改，減少該村規(guī)民約繼續(xù)執(zhí)行造成其他同類型的侵害。

4 結(jié)語

村規(guī)民約之完善非一朝一夕，甚至并非一套完善的制度設(shè)計(jì)就能一勞永逸地解決問題，但不斷地進(jìn)行鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理新方案的討論，有助于解決不斷生長、暴露出的問題。本文通過對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化兩只攔路虎的詳細(xì)分析，提出提升村規(guī)民約質(zhì)效和加大權(quán)利保障力度的思路，并提出幾條制度設(shè)計(jì)的建議，期待能夠幫助鄉(xiāng)村建立穩(wěn)定的新秩序，達(dá)成“法治、自治、德治”三治合一的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。