王學(xué)棟 岳曉君

摘要：環(huán)境問題的復(fù)雜性、跨域性要求加強區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法。系統(tǒng)理論對系統(tǒng)發(fā)展共同規(guī)律的研究可以為化解我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度現(xiàn)存問題提供新思路。我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法面臨著環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系整體性不高、環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性不足、環(huán)境協(xié)同執(zhí)法秩序穩(wěn)定性不強的問題。對此，應(yīng)從系統(tǒng)優(yōu)化、機制創(chuàng)新、秩序維護三條途徑整體有序推進。其中，系統(tǒng)優(yōu)化途徑從執(zhí)法主體溝通聯(lián)系以及整體性的角度推進協(xié)同執(zhí)法;機制創(chuàng)新途徑從利益平衡和協(xié)調(diào)機制與信息共享等方面提高開放性;秩序維護途徑從依法行政等方面推動協(xié)同執(zhí)法秩序動態(tài)穩(wěn)定性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)理論;區(qū)域協(xié)同執(zhí)法;環(huán)境問題

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）05-0076-07

近年來，我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展向更高水平推進，對行政執(zhí)法的要求日益提高。環(huán)境問題的跨域性、跨部門性、復(fù)雜性，也迫切要求國家盡快出臺跨區(qū)域、跨部門、有序規(guī)范的環(huán)境協(xié)同共治機制。傳統(tǒng)行政執(zhí)法屬地管理體制與環(huán)境問題的跨域性、區(qū)域協(xié)同執(zhí)法之間的矛盾進一步凸顯。盡管地方政府之間圍繞區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法進行了有益的合作嘗試，但區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的法律桎梏仍未打破。在跨域環(huán)境管理問題處理上，探索建立一種跨域聯(lián)合、協(xié)同執(zhí)法制度成為區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇。

一、文獻(xiàn)回顧

隨著區(qū)域一體化戰(zhàn)略的推進，我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法理論研究備受學(xué)者關(guān)注。其中，以京津冀、長三角等地區(qū)為主要研究對象，圍繞環(huán)境治理和城市公共管理協(xié)同執(zhí)法問題的研究成果較為典型?，F(xiàn)有學(xué)術(shù)成果對于區(qū)域協(xié)同執(zhí)法制度價值的認(rèn)識較為深刻。其一，普遍認(rèn)可區(qū)域協(xié)同執(zhí)法作為行政執(zhí)法的方式之一對國家治理能力現(xiàn)代化進程的推動作用。同時，協(xié)同執(zhí)法也是地方行政執(zhí)法部門踐行依法行政原則、履行公共管理法定職責(zé)、建設(shè)法治政府的體現(xiàn)。其二，認(rèn)同區(qū)域協(xié)同執(zhí)法對于落實區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、政策等方面的推動和保障作用。如周悅麗[1]指出，協(xié)同執(zhí)法是落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》等的關(guān)鍵突破點。其三，基本認(rèn)可區(qū)域協(xié)同執(zhí)法相對于傳統(tǒng)屬地執(zhí)法模式的突破和創(chuàng)新。區(qū)域內(nèi)多地方執(zhí)法部門通力協(xié)作、協(xié)同執(zhí)法的行政執(zhí)法方式與傳統(tǒng)屬地的地方執(zhí)法部門“各自為政”的執(zhí)法方式存在顯著差異。如尹珊珊[2]指出，執(zhí)法機制對于克服行政區(qū)劃限制、促進地方政府執(zhí)法協(xié)調(diào)等具有重要制度創(chuàng)新意義。也有少量文獻(xiàn)圍繞影響區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的制約因素進行分析。如蔣敏娟等[3]指出，利益、資源、社會資本、文化、體制、制度等顯、隱性因素影響了政府間的協(xié)同治理。還有部分研究成果圍繞區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的現(xiàn)存問題及改進進行了分析。如賴先進[4]指出，行政執(zhí)法實踐中，跨部門協(xié)同問題也往往存在于平行部門之間、上級部門與下級部門之間、執(zhí)法機構(gòu)與社會之間，并提出了推進跨部門的聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)等建議。此外，也有部分學(xué)者結(jié)合整體政府理論[5]、合作模式[6]、博弈論[7]、文化沖突[8]等多種理論，分析多部門協(xié)同工作對接、執(zhí)法主體及客體、利益分配、價值多元性沖突等區(qū)域協(xié)同執(zhí)法中的具體問題，并從職權(quán)爭議裁定、主體及客體界定、經(jīng)濟幫扶、激勵等機制保障、法律法規(guī)完善、區(qū)域法治文化發(fā)展角度提出建議。

盡管區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法理論研究初見成果，但由于我國區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的復(fù)雜性及該課題的新興性，仍有諸多問題需研究、探索。首先，對區(qū)域協(xié)同執(zhí)法體系性問題關(guān)注不足。區(qū)域協(xié)同執(zhí)法作為新型執(zhí)法方式，學(xué)術(shù)界多以大氣污染、流域治理等問題對區(qū)域協(xié)同執(zhí)法過程中出現(xiàn)的地方規(guī)定沖突等進行分析，缺乏對區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系的宏觀分析。其次，對于執(zhí)法模式優(yōu)化過程中出現(xiàn)的主體矛盾缺乏有效處理。盡管現(xiàn)有研究針對多頭執(zhí)法問題進行了一定的探討，但對于區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的主體矛盾問題仍存在一定的研究空白。再次，對于區(qū)域協(xié)同執(zhí)法程序問題等缺乏有效規(guī)定。學(xué)術(shù)界對于區(qū)域協(xié)同執(zhí)法結(jié)果較為重視，但對于事前協(xié)商、協(xié)同執(zhí)法過程、責(zé)任追究研究不足。

二、我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的現(xiàn)存問題

隨著京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等一體化建設(shè)的深入推進，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法進一步受到重視。尤其是2021年3月1日實施的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）突出強調(diào)流域治理協(xié)同問題，該法總則有多個條文直接涉及流域協(xié)同，分則各章許多條文從主體上協(xié)同中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，方式上推動有序協(xié)同、整體聯(lián)動，但其協(xié)同治理、協(xié)同執(zhí)法的實施效果仍需實踐來檢驗。從總體來看，我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法尚處于起步階段，仍面臨著環(huán)境執(zhí)法體系整體性不高、環(huán)境執(zhí)法體制開放性不足、環(huán)境執(zhí)法秩序穩(wěn)定性不強的問題。盡管這三個問題的側(cè)重點不同，但是三者間存在著一定的邏輯關(guān)聯(lián)，即整體性是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系最鮮明、最基本的特征，環(huán)境執(zhí)法體系整體性不高是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度長期存在的基礎(chǔ)性問題;開放性是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)發(fā)展的前提，環(huán)境執(zhí)法體制開放性程度不足是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的發(fā)展困境;穩(wěn)定性與整體性、開放性相互聯(lián)系，是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的重要內(nèi)容，關(guān)系到我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的具體實施。

（一）區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系整體性不高

區(qū)域一體化可以理解為將某些地方整合為一個新系統(tǒng)的過程，打破各區(qū)域“各自為政”的局面，推進系統(tǒng)整體發(fā)展。由于區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系不是地方環(huán)境執(zhí)法的簡單疊加，因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系中各部分之間的相互作用不應(yīng)是簡單的疊加或堆砌，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)雜且相互聯(lián)系的。

推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系的發(fā)展，要求各行政主體積極、有序地合作。當(dāng)下，我國各區(qū)域環(huán)境執(zhí)法主體間聯(lián)系較少，多地區(qū)、多部門間執(zhí)法聯(lián)動性不足;區(qū)域內(nèi)各執(zhí)法主體間缺少聯(lián)系，呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為：其一，我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法多處于“上級政府命令+區(qū)域各下級執(zhí)法機構(gòu)分別行動”的狀態(tài)，各執(zhí)法主體執(zhí)法行動處于“線性羅列”的排列組合狀態(tài)，各主體間協(xié)同執(zhí)法的主動性不足，這將影響區(qū)域環(huán)境治理的效果;其二，我國跨區(qū)域環(huán)境治理中常出現(xiàn)多頭管理的情況，各環(huán)境執(zhí)法主體呈現(xiàn)分散的狀態(tài)。我國中央以及地方立法中存在的多地區(qū)、多部門管理職責(zé)交叉、重疊問題是造成各執(zhí)法主體間相互作用不明顯的重要原因，也導(dǎo)致了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法中多地環(huán)保部門爭奪處罰權(quán)或行政不作為的問題。

（二）區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性不足

在區(qū)域一體化發(fā)展的影響下，傳統(tǒng)地方環(huán)境治理模式也發(fā)生了變化。區(qū)域環(huán)境治理一體化發(fā)展戰(zhàn)略為區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法提供了條件。要真正提高區(qū)域環(huán)境治理的效率，需要從區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)發(fā)展內(nèi)因出發(fā)，化解系統(tǒng)內(nèi)部開放性不足的問題。維持并發(fā)展區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性特征的關(guān)鍵在于解決傳統(tǒng)屬地執(zhí)法體制造成的跨區(qū)域、跨部門的利益不協(xié)調(diào)、信息交換不足等條件性問題。

第一，屬地執(zhí)法體制的封閉性造成了地方間利益共享和協(xié)調(diào)機制不完善。例如，部分經(jīng)濟較弱的地方以跨區(qū)域性環(huán)境損害換取本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，對本地區(qū)污染企業(yè)采取保護主義政策。地方保護主義的背后是利益。這種利益體現(xiàn)為地方保護主義對于地方經(jīng)濟發(fā)展的“積極關(guān)系”。對主體有益是這種“積極關(guān)系”產(chǎn)生的必要條件。[9]區(qū)域一體化發(fā)展最終目標(biāo)是達(dá)到對各主體均有益，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)更廣泛、更普遍主體的“積極關(guān)系”最大化，推動各主體共同的、普遍的發(fā)展。而平衡與協(xié)調(diào)“積極關(guān)系”、保障“積極關(guān)系”的最大化是法治的重要任務(wù)。事實上，受制于利益平衡與協(xié)調(diào)機制的短板，在區(qū)域協(xié)同執(zhí)法過程中，地方政府可能出于利己的目的而采取不配合、歧視性處理等非理性行為，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同執(zhí)法陷入僵局，并最終與區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)背道而馳，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊和影響。[10]

第二，屬地執(zhí)法體制的封閉性造成了地方行政主體間信息交換動力不足?，F(xiàn)實中，多部門內(nèi)部掌握的數(shù)據(jù)信息共享化不足，信息移送不及時，數(shù)據(jù)信息“散而不聚，聚而不通”情況依然存在。信息交換是區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的重要基礎(chǔ)。盡管《中華人民共和國行政許可法》等規(guī)定了行政機關(guān)信息共享制度，但是由于屬地管理模式的相對封閉性，實踐中仍然存在行政機關(guān)信息交換障礙。以京津冀地區(qū)揚塵治理為例，建筑工地?fù)P塵治理的障礙之一便是各地區(qū)政府工信部門、環(huán)保部門等行政機關(guān)信息溝通不暢，進而降低了執(zhí)法力度。

（三）區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法秩序穩(wěn)定性不強

區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的根本目的在于解決跨域公共秩序問題，降低跨域秩序風(fēng)險，保障公共整體秩序。恩格斯指出，物體相對靜止的可能性、暫時的平衡狀態(tài)的可能性是物質(zhì)分化的根本條件，因而也是生命的根本條件。[11]維持并發(fā)展區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法動態(tài)穩(wěn)定性的關(guān)鍵是解決環(huán)境執(zhí)法秩序僵化的問題。

第一，地方協(xié)商的程序性要求較多，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法成本較高。傳統(tǒng)的地方環(huán)境執(zhí)法模式趨向于靜態(tài)式發(fā)展且在以往的環(huán)境治理實踐中發(fā)揮了重要作用。但是隨著區(qū)域環(huán)境治理難度和要求不斷提升，這種靜態(tài)發(fā)展可能導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)逐漸失去發(fā)展動力，形成僵化的“死結(jié)構(gòu)”。目前，京津冀、長三角等區(qū)域主要通過“協(xié)商+合作”的方式推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法。不可否認(rèn)，協(xié)商是把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)的方法，但是，過多的協(xié)商可能造成能量的耗損和浪費，不利于區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的動態(tài)穩(wěn)定發(fā)展。

第二，區(qū)域協(xié)同執(zhí)法缺乏統(tǒng)一規(guī)范。協(xié)同執(zhí)法有序的前提是存在相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范?，F(xiàn)實中，由于缺乏統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)同執(zhí)法規(guī)范制度，各地區(qū)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，因而協(xié)同執(zhí)法無序性問題突出。以京津冀環(huán)境污染處罰為例，因京津冀處罰力度、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，不同地方企業(yè)相似的排污行為所獲的處罰不同。這不僅導(dǎo)致了跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的效率明顯降低，區(qū)域協(xié)同執(zhí)法陷入僵化、停滯的狀態(tài)，也造成企業(yè)不公平感上升，進而給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成了不良影響。

三、系統(tǒng)理論在我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度中的適用性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法作為地方行政執(zhí)法體制不斷量變的結(jié)果，與地方執(zhí)法體制中各要素有諸多的聯(lián)系，如執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法人員等。單純解決單一的區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度現(xiàn)存問題，容易割裂區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法與地方屬地執(zhí)法中各要素間的聯(lián)系，進而影響我國生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域一體化進程。同時，行政執(zhí)法體系整體性要求區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法不能脫離現(xiàn)行地方執(zhí)法體系。因此，化解區(qū)域協(xié)同執(zhí)法與地方屬地執(zhí)法體制的矛盾，是維護執(zhí)法體系整體性，促進執(zhí)法體系完善的必然要求。此外，盡管區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法首先屬于執(zhí)法問題，但若僅從法學(xué)視角出發(fā)解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法問題，則易陷入思路單一的困境。因此，僅依賴法學(xué)理論，不從多角度、多理論深入理解區(qū)域環(huán)境協(xié)同的主要問題，化解區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法與地方屬地執(zhí)法之間的矛盾，便無法提供更具科學(xué)性、可操作性的解決方案。

系統(tǒng)思想是中西方思想體系的重要內(nèi)容。馬克思主義認(rèn)為，每一個有機整體中不同要素之間都存在著相互作用。[12]在近代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動下，一般系統(tǒng)理論、協(xié)同理論等理論的提出使系統(tǒng)理論得到了進一步的發(fā)展。從辯證法和現(xiàn)代系統(tǒng)理論角度看，系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具有整體性、開放性、穩(wěn)定性的特征。堅持系統(tǒng)觀念是我國“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須堅持的原則之一。[13]行政系統(tǒng)是由多個子系統(tǒng)組成的宏觀系統(tǒng)，會隨著社會發(fā)展而不斷進化。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法作為行政執(zhí)法系統(tǒng)中新興的子系統(tǒng)，要保持自身進化發(fā)展的“生命力”，就必須順應(yīng)社會發(fā)展的基本規(guī)律，堅持系統(tǒng)觀念原則。系統(tǒng)理論可以為破解我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度中的現(xiàn)存問題提供啟示和思路。

（一）系統(tǒng)整體性原理有助于區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系優(yōu)化

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機的整體，基于整體理念的環(huán)境污染治理對于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護具有重要意義。系統(tǒng)的整體性原理指出，系統(tǒng)是“整體”或“統(tǒng)一體”。[14]系統(tǒng)的概念就是要強調(diào)整體，強調(diào)整體是由相互關(guān)聯(lián)、相互制約的各個部分所組成的。[15]從系統(tǒng)角度看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系是一個由區(qū)域內(nèi)多地方的環(huán)境執(zhí)法子系統(tǒng)共同組成的具有整體性特征的系統(tǒng)。聯(lián)系的普遍性原理指出，維持區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系的整體性，需要重視各部分之間存在的相互聯(lián)系、相互促進等關(guān)系。相互聯(lián)系方面，在面對跨區(qū)域的環(huán)境污染問題時，各地方環(huán)境執(zhí)法主體不再是“單兵作戰(zhàn)”，而是通過不斷與其他地方環(huán)境執(zhí)法主體協(xié)同合作，共同治理;相互促進方面，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法中各環(huán)境執(zhí)法主體不斷產(chǎn)生溝通聯(lián)系，進而提升自身環(huán)境執(zhí)法能力。

解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法面臨的執(zhí)法主體各自為政的問題，實際上就是解決多執(zhí)法主體間的聯(lián)系問題，系統(tǒng)理論強調(diào)的整體性，就是要解決各要素之間相互關(guān)系問題，因而系統(tǒng)理論可以為解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法中執(zhí)法主體各自為政的問題提供啟示。

（二）系統(tǒng)開放性原理可指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的改進

系統(tǒng)的開放性原理指出，系統(tǒng)具有不斷地進行物質(zhì)、能量、信息交換的性質(zhì)和功能。[16]從系統(tǒng)理論分析，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法是一個不斷進行能量、信息交換的開放系統(tǒng)。第一，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)不斷進行能量的交換。實現(xiàn)利益的最大化是區(qū)域一體化發(fā)展的追求目標(biāo)之一。利益也是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)不斷發(fā)展的能量。利益的交換和平衡體現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性的特征。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法通過協(xié)同各方執(zhí)法力量，進而實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理效果的整體性提升和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展利益與區(qū)域環(huán)境利益的綜合性平衡，實現(xiàn)“積極關(guān)系”的最大化。同時，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)也通過推動“積極關(guān)系”的最大化調(diào)動了環(huán)境協(xié)同執(zhí)法各方主體的積極性，進而推動區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)進一步進行利益交換。

第二，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)不斷地進行信息的交換。信息的傳輸和共享是區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法開放性特征的重要體現(xiàn)。通過環(huán)境執(zhí)法信息的傳輸和共享，可以有效維持區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的執(zhí)法動力。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法中解決屬地執(zhí)法模式下的地方保護主義、信息交換問題的方法與系統(tǒng)理論中的開放性特征有一定的相通之處。具體而言，地方保護主義、信息交換不足的問題是部分地區(qū)對地方利益、信息的過度保護的體現(xiàn)。這種過度保護使得地方的執(zhí)法封閉性較強，開放性不足，進而使得這些地方執(zhí)法部門難以按照區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的要求進行相關(guān)工作。而系統(tǒng)的開放性可以解決地方執(zhí)法封閉性的問題。因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法可以從系統(tǒng)理論中探尋相應(yīng)的開放性管理方法。

（三）系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定性原理有益于區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法秩序的維護

區(qū)域一體化發(fā)展是在區(qū)域穩(wěn)定基礎(chǔ)上的發(fā)展。系統(tǒng)的穩(wěn)定性原理指出，在外界作用下開放系統(tǒng)具有一定的自我穩(wěn)定能力，能夠在一定范圍內(nèi)自我調(diào)節(jié)。流水不腐，戶樞不蠹。系統(tǒng)是在不斷發(fā)展變化中的，系統(tǒng)的穩(wěn)定性并不是指靜止?fàn)顟B(tài)，而是一種動態(tài)的穩(wěn)定狀態(tài)。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法是一個穩(wěn)定發(fā)展的系統(tǒng)。在維持穩(wěn)定發(fā)展方面，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法主要通過各地方環(huán)境執(zhí)法主體間的協(xié)同執(zhí)法而實現(xiàn)區(qū)域整體環(huán)境執(zhí)法效率的提升和區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量的提升。

當(dāng)下，區(qū)域協(xié)同執(zhí)法中缺乏統(tǒng)一規(guī)范、協(xié)商程序復(fù)雜等問題造成區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法成本較高。這使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法各主體活躍度不高，協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)呈現(xiàn)出僵化的狀態(tài)。因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法中程序問題、協(xié)商問題的解決辦法與系統(tǒng)理論中解決系統(tǒng)僵化問題的方法也有一定的相同之處。系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定性發(fā)展要求創(chuàng)造“活的結(jié)構(gòu)”的理論可以有效的解決區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的部分現(xiàn)存問題。

此外，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同執(zhí)法相關(guān)學(xué)術(shù)研究多集中于某一地方或某一具體的現(xiàn)實問題，例如，地方汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不同，阻礙大氣污染協(xié)同執(zhí)法等，缺乏整體性、系統(tǒng)性的思考。系統(tǒng)理論可以為區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的整體化推進、系統(tǒng)性改良方面提供理論依據(jù)，具有一定的理論指導(dǎo)價值。

四、系統(tǒng)理論視角下完善我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的建議

從系統(tǒng)理論出發(fā)，確保環(huán)境執(zhí)法體系的整體性、執(zhí)法系統(tǒng)的開放性、執(zhí)法秩序的穩(wěn)定性是完善我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法制度的重要途徑。其中，確保區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系整體性關(guān)涉各執(zhí)法主體的相互關(guān)系;促進系統(tǒng)開放性主要涉及利益平衡和協(xié)調(diào)機制與信息共享機制等內(nèi)容;保障執(zhí)法秩序穩(wěn)定性發(fā)展主要包括執(zhí)法規(guī)范、程序、效能等方面。三者環(huán)環(huán)相扣，相互關(guān)聯(lián)，共同推動我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的有序、動態(tài)與規(guī)范發(fā)展。

（一）系統(tǒng)優(yōu)化：確保協(xié)同執(zhí)法體系整體性發(fā)展

辯證唯物主義體現(xiàn)的物質(zhì)世界的普遍聯(lián)系及其整體性思想指出，確保協(xié)同執(zhí)法體系整體性發(fā)展要解決內(nèi)部各要素的相互聯(lián)系問題。區(qū)域協(xié)同執(zhí)法中各要素并非孤立的存在，而是存在于一個相互交叉連接、共存共榮的系統(tǒng)中。從整體與部分關(guān)系的哲學(xué)原理出發(fā)，采取不同的方式和方法的組合配置，將導(dǎo)致整體與各部分之和的大小對比呈現(xiàn)出三種不同結(jié)果，包括整體大于、等于、小于各部分之和。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體性環(huán)境質(zhì)量的提升，就是要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)“整體大于部分之和”的執(zhí)法效果，打破傳統(tǒng)屬地執(zhí)法造成的分散狀態(tài)，理順區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法各主體的關(guān)系，著力思考并解決區(qū)域環(huán)境執(zhí)法與地方環(huán)境執(zhí)法間的關(guān)系問題，力圖形成相對明確、和諧的協(xié)同執(zhí)法關(guān)系。

針對區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法體系整體性不高這一問題，傳統(tǒng)上主要有兩種解決辦法。一種是北京奧運會期間，京津冀地區(qū)采用的多地區(qū)多部門聯(lián)合式、運動式的環(huán)境協(xié)同執(zhí)法方式。這種區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式未打破傳統(tǒng)屬地執(zhí)法模式，其優(yōu)勢在于各地方執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)得以實施，提高了執(zhí)法效率;其缺點在于難以長期性采用，且容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法問題，增加執(zhí)法成本。另一種是建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)[17]，由同一部門跨區(qū)域執(zhí)法的協(xié)同執(zhí)法方式。該種區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式打破了傳統(tǒng)執(zhí)法模式，從根本上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，可以長期性、整體性地保障區(qū)域環(huán)境執(zhí)法效果，但面對區(qū)域環(huán)境問題治理工作的復(fù)雜性、艱巨性，單純整合地方執(zhí)法機構(gòu)，難以真正滿足地方發(fā)展實際需要。

日本東京都市圈制定了《首都圈整備法》，在中央成立負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的首都圈整備委員會，推動國家政策制定和落實。[18]同時，日本尊重地區(qū)差異，注重搭建區(qū)域政策協(xié)商平臺，建立地方間協(xié)商合作的橫向協(xié)同關(guān)系。[19]我國的《長江保護法》明確了各部門職責(zé)，建立信息共享、地方協(xié)作、專家委員會機制等。理順我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法主體之間的關(guān)系，可以借鑒上述日本經(jīng)驗與我國《長江保護法》的經(jīng)驗。首先，中央政府作為重要的立法制定主體，應(yīng)參與到區(qū)域協(xié)同立法之中。通過區(qū)域協(xié)同立法的形式對區(qū)域協(xié)同執(zhí)法主體的產(chǎn)生及其職權(quán)、協(xié)同執(zhí)法主體與地方執(zhí)法主體之間的關(guān)系等進行細(xì)化式規(guī)定。其次，區(qū)域行政執(zhí)法事務(wù)可以分為未超越本層級執(zhí)法權(quán)限的地方執(zhí)法事務(wù)和超越本層級執(zhí)法權(quán)限的跨區(qū)域的執(zhí)法事務(wù)。針對未超越執(zhí)法權(quán)限的單一地方行政執(zhí)法問題，采用傳統(tǒng)的屬地管理模式，由地方執(zhí)法主體處理;而針對跨區(qū)域性的環(huán)境執(zhí)法難題，可以嘗試采用“跨地區(qū)執(zhí)法主體負(fù)責(zé)，地方執(zhí)法主體協(xié)助”的方式處理。理順多執(zhí)法主體間關(guān)系，對于確保區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的長期性、穩(wěn)定性，提高區(qū)域協(xié)同執(zhí)法效率具有積極意義。再次，上級政府應(yīng)優(yōu)化績效考核制度，以協(xié)同執(zhí)法績效為考核關(guān)鍵，完善績效考核標(biāo)準(zhǔn)。地方發(fā)展水平的差異性、協(xié)同執(zhí)法行為的靈活性、執(zhí)法效果考量標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性決定了績效考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是剛性和適度的彈性相結(jié)合的。最后，針對下級地方政府曲解屬地執(zhí)法的問題，我國應(yīng)當(dāng)完善行政執(zhí)法責(zé)任追究和倒查制度，加強對地方執(zhí)法人員的管理。同時，上級政府加強對下級部門的引導(dǎo)、監(jiān)督，確保區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法工作順利開展。

（二）機制創(chuàng)新：促進協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性發(fā)展

區(qū)域協(xié)同執(zhí)法是推進區(qū)域一體化發(fā)展、保障區(qū)域穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。開放是保障區(qū)域協(xié)同執(zhí)法不斷發(fā)展的必要條件。研究開放性組織系統(tǒng)，要重視組織中各部分的關(guān)系和組織系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的關(guān)系。[20]因此，我們不僅要重視打破地方保護主義，確保各地方利益平衡和協(xié)調(diào)，推進各地方信息、能量交換，保障區(qū)域協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部各部分的開放性，也要重視區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)與中央環(huán)境行政執(zhí)法系統(tǒng)、社會各界的信息、能量交換。

第一，保障區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性發(fā)展，要破除地方保護主義帶來的行政壁壘。協(xié)調(diào)各方經(jīng)濟利益是打破行政壁壘、推進區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的重要前提。平衡和協(xié)調(diào)各方利益，需要從戰(zhàn)略的定位與構(gòu)建、目標(biāo)的平衡和協(xié)調(diào)、過程的平衡和協(xié)調(diào)、結(jié)果的平衡和協(xié)調(diào)四個方面入手，完善整體性與具體性兼?zhèn)涞膮^(qū)域協(xié)同執(zhí)法利益平衡和協(xié)調(diào)機制。首先，在戰(zhàn)略定位與構(gòu)建方面，上級政府可以通過對環(huán)境、經(jīng)濟等各種信息的全面搜集、梳理，探尋區(qū)域協(xié)同執(zhí)法現(xiàn)存問題、新興趨勢，制定區(qū)域協(xié)同執(zhí)法成長戰(zhàn)略、穩(wěn)定戰(zhàn)略和更新戰(zhàn)略，促進各地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。其次，在目標(biāo)的平衡和協(xié)調(diào)方面，上級政府應(yīng)充分發(fā)揮自身作用，履行職責(zé)，平衡各強、弱勢區(qū)域之間的經(jīng)濟利益。在協(xié)同執(zhí)法過程中，上級政府應(yīng)評估各地區(qū)協(xié)同執(zhí)法行為，明確區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，優(yōu)化目標(biāo)責(zé)任制，制定尊重差異、科學(xué)合理的協(xié)同執(zhí)法定量目標(biāo)和定性目標(biāo)，構(gòu)建開放高效的、求同存異的區(qū)域協(xié)同執(zhí)法新模式。再次，在過程的平衡和協(xié)調(diào)方面，上級政府應(yīng)當(dāng)加強對區(qū)域協(xié)同執(zhí)法可能造成的負(fù)面影響的管理，包括經(jīng)濟效益降低、群體性惡性事件等。建立并完善負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防、跟蹤、監(jiān)測和解決機制，平衡各方利益。最后，在結(jié)果的平衡和協(xié)調(diào)方面，完善縱向與橫向利益補償相結(jié)合的區(qū)域協(xié)同執(zhí)法利益補償機制。流域治理生態(tài)補償制度就是協(xié)調(diào)區(qū)域利益的典型表現(xiàn)。區(qū)域協(xié)同執(zhí)法過程中，上級政府應(yīng)完善縱向利益補償機制，同時積極引導(dǎo)各地方橫向利益補償機制的實施。即上級政府加強對補償資金的管理，加大對因區(qū)域協(xié)同執(zhí)法造成的部分地區(qū)財政資金短缺、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難等問題解決的資金支持力度。同時，上級政府應(yīng)積極引導(dǎo)區(qū)域間各地方橫向利益協(xié)同機制的構(gòu)建、實施，當(dāng)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法造成特定地方承受經(jīng)濟、環(huán)境等利益損失時，區(qū)域其他受益地方應(yīng)對其加以補償。

第二，推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)開放性發(fā)展，需要推進區(qū)域環(huán)境執(zhí)法信息共享，破除信息壁壘。區(qū)域協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提是信息共享。[21]信息交換是推動區(qū)域一體化發(fā)展的重要力量，也是實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法高效化的重要保障。這就要求著力完善區(qū)域行政執(zhí)法信息共享機制。環(huán)境信息共享不僅涉及信息數(shù)量問題，還涉及信息性質(zhì)即有效性問題。有效信息是指將量與質(zhì)的有效性統(tǒng)一起來考慮的信息。[22]因此，完善環(huán)境信息共享機制應(yīng)著重思考并解決違法信息與執(zhí)法信息的對應(yīng)、數(shù)量、效用問題，以服務(wù)為導(dǎo)向，促進各類信息高效整合、同步傳遞、深度開放，保障信息交換的質(zhì)量和效率。同時，信息共享中可能涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、個人信息保護、商業(yè)秘密問題。因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法信息向區(qū)域內(nèi)其他地方環(huán)境執(zhí)法主體、社會公布的同時，也應(yīng)當(dāng)注重對信息共享中可能出現(xiàn)的風(fēng)險加以防范和規(guī)制，保障信息安全。

（三）秩序維護：保障協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定發(fā)展

系統(tǒng)理論指出，系統(tǒng)是通過大量子系統(tǒng)按某種統(tǒng)一模式協(xié)同運動而實現(xiàn)的進化，必須使大量子系統(tǒng)都獲得這種統(tǒng)一運動模式的“指令”或“信號”。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法過程中，無論是區(qū)域協(xié)同執(zhí)法主體還是各地方性執(zhí)法主體，都應(yīng)當(dāng)按照一定的“指令”行動。這種“指令”就是區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的相應(yīng)法律規(guī)范。從行政法角度維護區(qū)域協(xié)同執(zhí)法系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定性的秩序，主要涉及協(xié)同執(zhí)法的執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法程序、執(zhí)法效能三個方面。其中，執(zhí)法規(guī)范是維護協(xié)同執(zhí)法秩序動態(tài)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)和起點;執(zhí)法程序是維護協(xié)同執(zhí)法秩序動態(tài)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵;執(zhí)法效能關(guān)涉協(xié)同執(zhí)法秩序動態(tài)穩(wěn)定發(fā)展的動力。

在執(zhí)法規(guī)范方面，長效性的協(xié)同執(zhí)法需要制度化、體系化的區(qū)域行政執(zhí)法規(guī)范。統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)對于提高執(zhí)法主體協(xié)同執(zhí)法效力，減小不同區(qū)域行政執(zhí)法阻力具有重要意義。但是，由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展模式、發(fā)展速度差異較大，現(xiàn)階段制定并實施統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)同執(zhí)法規(guī)范可能難以滿足各地方實際需要，反而降低該規(guī)范的可實施性。以京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法為例，由于河北部分城市為工業(yè)城市，以往粗放式的發(fā)展方式造成了部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量較差，短期內(nèi)調(diào)整難度較大。若這些地區(qū)與北京、天津等城市實施完全相同的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，則可能造成這些地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法難度增大、經(jīng)濟發(fā)展陷入困境的問題。區(qū)域一體化是一個長期的發(fā)展過程，區(qū)域協(xié)同執(zhí)法是伴隨著區(qū)域一體化的發(fā)展而逐步發(fā)展的。因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法也將面臨一個長期的發(fā)展過程。立足于當(dāng)下區(qū)域發(fā)展實際需要，以區(qū)域發(fā)展長期規(guī)劃為指引，逐步制定統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范是較為可行的。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法過程中，應(yīng)充分考量地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的異質(zhì)性問題，堅持“共同但有區(qū)別”的原則，分步驟、分階段制定并實施統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法規(guī)范;也需要考慮區(qū)域整體性公共管理的要求，針對可能造成大范圍環(huán)境問題的違法行為，加強跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法。

在執(zhí)法程序方面，首先要在區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的過程中，化解傳統(tǒng)地方行政執(zhí)法程序僵硬的問題，以相對靈活、高效的方式處理行政問題。其次要改革、完善聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度的功能。艾莉諾·奧斯特羅姆指出，用較大的政治系統(tǒng)中較小的單位自主治理的理論來解釋行為和結(jié)果，就必須把周圍政治系統(tǒng)的活動考慮進去。[23]盡管傳統(tǒng)的地方性自主治理模式對于解決本地區(qū)環(huán)境問題發(fā)揮了一定作用，但是也極有可能對周邊地區(qū)造成影響。特別是在區(qū)域一體化背景之下，這一問題更為突出。因此，建議堅持以共同的環(huán)境管理問題為導(dǎo)向，以平等參與、有序表達(dá)、公平公正為原則，從聯(lián)席會議內(nèi)容確定、記錄和留存等實質(zhì)內(nèi)容方面，從會議召集、進行、結(jié)果表決等程序規(guī)范方面，構(gòu)建并完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法聯(lián)席會議機制，活躍地方間合作氛圍，促進聯(lián)席會議的有序化、規(guī)范化，保持區(qū)域協(xié)同執(zhí)法子系統(tǒng)的活躍性。

在執(zhí)法效能方面，要求行政機關(guān)針對特定事項所采取的手段應(yīng)當(dāng)是有效的，且能夠?qū)崿F(xiàn)效益最大化。[24]保障區(qū)域協(xié)同執(zhí)法手段的有效性，要求執(zhí)法主體充分重視執(zhí)法行為的現(xiàn)實意義，具體體現(xiàn)為污染治理真實效果，包括環(huán)境行政處罰威懾與懲戒效果、持續(xù)性環(huán)境污染行為的停止等。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法手段的效率最大化，要求執(zhí)法主體以收益大于成本為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，以長遠(yuǎn)眼光預(yù)判協(xié)同執(zhí)法成本與環(huán)境利益，加強排污許可制度、環(huán)境行政處罰制度等相關(guān)制度的銜接，實現(xiàn)執(zhí)法效率最大化。

應(yīng)當(dāng)說，區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法子系統(tǒng)作為一個從傳統(tǒng)執(zhí)法體制中抽出的“新芽”，是政策推動與自身執(zhí)法方式創(chuàng)新的結(jié)果，其發(fā)展過程必然面臨著經(jīng)濟、社會等多元因素的考驗。區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法需從系統(tǒng)優(yōu)化、制度改進、秩序維護三條途徑不斷發(fā)展優(yōu)化、迎接考驗。這一過程的意義不僅有利于區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法本身，其發(fā)展過程中所積累的經(jīng)驗、解決區(qū)域環(huán)境問題的策略等也將進一步推動國家區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略深入實施。

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責(zé)任編輯：曲 紅、康雷閃

Abstract：The complexity and trans-regionality of environmental issues require strengthening the regional environmental synergistic law enforcement. The study of common law of system development based on system theory can provide a new way to solve the existing problems of regional environmental synergistic law enforcement in China. Chinas regional environmental synergistic law enforcement system is faced with the problems of low integrity of the enforcement system， insufficient openness of the enforcement institutions， and weak stability of the enforcement order. The synergistic law enforcement of regional environment should be promoted in three ways： system optimization， institutions improvement and order maintenance. Among them， the system optimization approach promotes coordinated law enforcement from the perspective of communication between law enforcement subjects and system integrity; the mechanism innovation approach improves openness from the perspective of benefit balance and coordination mechanism and information sharing; the order maintenance approach promotes dynamic stability of synergistic law enforcement from the perspective of administration according to law.

Key words：system theory;regional synergistic law enforcement;environmental problems